Google LLC, già Google Inc. e Alphabet, Inc.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 10 novembre 2021
«Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Ricerca generale e ricerca specializzata di prodotti su Internet – Decisione che constata una violazione dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 54 dell’accordo SEE – Abuso per effetto della leva – Concorrenza basata sui meriti o pratica anticoncorrenziale – Condizioni di accesso da parte dei concorrenti a un servizio di un’impresa dominante il cui utilizzo non può essere effettivamente sostituito – Visualizzazione favorita dall’impresa dominante dei risultati del proprio servizio di ricerca specializzata – Effetti – Necessità di dimostrare uno scenario controfattuale – Insussistenza – Giustificazioni obiettive – Insussistenza – Possibilità di infliggere un’ammenda tenuto conto di talune circostanze – Orientamenti per il calcolo dell’importo delle ammende – Competenza estesa al merito»
Ricorso di annullamento – Controllo di legittimità – Criteri – Decisioni adottate dalla Commissione in materia di concorrenza – Elementi da prendere in considerazione – Elementi anteriori e posteriori alla decisione impugnata – Elementi presentati nell’ambito del procedimento amministrativo o presentati per la prima volta nell’ambito del ricorso di annullamento – Inclusione
(Artt. 101, 102, 261 e 263 TFUE)
(v. punti 129‑131)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Presunzione d’innocenza – Procedimento in materia di concorrenza – Applicabilità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48, § 1)
(v. punto 132)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Onere della prova dell’infrazione e della sua durata incombente alla Commissione – Portata dell’onere della prova – Decisione che si fonda su elementi di prova sufficienti a dimostrare l’esistenza dell’infrazione – Oneri probatori delle imprese che contestano la sussistenza dell’infrazione
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 133, 134)
Ricorso di annullamento – Competenza del giudice dell’Unione – Interpretazione della motivazione di un atto amministrativo – Limiti
(Artt. 263 e 264 TFUE)
(v. punto 135)
Posizione dominante – Abuso – Nozione – Nozione oggettiva riguardante i comportamenti atti ad influire sulla struttura del mercato e aventi come effetto di ostacolare la conservazione o lo sviluppo della concorrenza – Obblighi incombenti all’impresa dominante – Esercizio della concorrenza fondata solo sui meriti
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 150‑157)
Posizione dominante – Abuso – Effetto leva – Posizione dominante sul mercato della ricerca generale su Internet – Pratiche che favoriscono il comparatore di prodotti dell’impresa in posizione dominante e che svantaggiano i comparatori di prodotti concorrenti – Carattere abusivo – Criterio di valutazione – Pratiche che costituiscono un miglioramento qualitativo rientrante nella concorrenza basata sui meriti – Insussistenza – Pratica in linea con il carattere aperto dell’infrastruttura alla base del motore di ricerca generale – Insussistenza
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 158‑189, 193‑197)
Procedimento giurisdizionale – Intervento – Motivo non dedotto dal ricorrente – Irricevibilità
(Statuto della Corte di giustizia, art. 40, 4 o co., e 53, 1 o co.; regolamento di procedura del Tribunale, art. 142, § 3)
(v. punti 191, 192)
Posizione dominante – Abuso – Effetto leva – Posizione dominante sul mercato della ricerca generale su Internet – Pratiche che favoriscono il comparatore di prodotti dell’impresa in posizione dominante e che svantaggiano i comparatori di prodotti concorrenti – Abuso diverso dal rifiuto di fornitura
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 212‑249, 285, 287, 290, 292, 314, 315, 351)
Posizione dominante – Abuso – Nozione – Nozione oggettiva riguardante i comportamenti atti ad influire sulla struttura del mercato e aventi come effetto di ostacolare la conservazione o lo sviluppo della concorrenza – Necessità di dimostrare l’esistenza di un intento anticoncorrenziale – Insussistenza
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 255, 257, 262)
Posizione dominante – Abuso – Effetto anticoncorrenziale – Posizione dominante sul mercato della ricerca generale su Internet – Pratiche che favoriscono il comparatore di prodotti dell’impresa in posizione dominante e che svantaggiano i comparatori di prodotti concorrenti – Pratiche idonee ad avere effetti anticoncorrenziali sul mercato – Necessità di dimostrare uno scenario controfattuale – Insussistenza
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 369, 372, 373, 376-378, 419)
Posizione dominante – Abuso – Effetto anticoncorrenziale – Onere della prova a carico della Commissione – Carattere sufficiente di un effetto potenziale – Posizione dominante sul mercato della ricerca generale su Internet – Pratiche che favoriscono il comparatore di prodotti dell’impresa in posizione dominante e che svantaggiano i comparatori di prodotti concorrenti – Impatto sui mercati interessati – Riduzione complessiva del traffico dalle pagine dei risultati generali dell’impresa dominante ai comparatori di prodotti concorrenti – Comportamento dell’impresa dominante che interessa una sola categoria dei suoi concorrenti – Irrilevanza – Obbligo ricorrere al criterio del concorrente altrettanto efficiente – Insussistenza
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 382‑394, 406, 414, 417, 438‑443, 454, 501, 504‑506, 523, 537, 538, 541)
Posizione dominante – Mercato rilevante – Delimitazione – Mercato bilaterale – Criteri di valutazione – Mercato della ricerca specializzata di comparazione di prodotti su Internet, che riunisce i comparatori di prodotti senza includere le piattaforme commerciali – Servizi che soddisfano usi diversi
(Art. 102 TFUE; comunicazione della Commissione 97/C 372/03)
(v. punti 466‑495)
Posizione dominante – Abuso – Posizione dominante sul mercato della ricerca generale su Internet – Pratiche che favoriscono il comparatore di prodotti dell’impresa in posizione dominante e che svantaggiano i comparatori di prodotti concorrenti – Giustificazione oggettiva – Onere della prova
(Art. 102 TFUE)
(v. punti 551‑555, 560‑567)
Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Competenza del giudice dell’Unione estesa al merito – Portata
(Artt. 101, 261 e 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 31; comunicazione della Commissione 2006/C 210/02)
(v. punto 605)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Infrazioni – Azione dolosa o colposa – Nozione – Impresa che non può ignorare la natura anticoncorrenziale della propria condotta – Assenza di una precedente decisione della Commissione relativa ad un’infrazione simile – Irrilevanza
(Art. 101 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
(v. punti 608, 616, 618)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Assenza di una precedente decisione della Commissione relativa ad un’infrazione simile – Violazione del principio di legalità dei reati e delle pene – Insussistenza – Commissione che prevede di accettare impegni dell’impresa interessata prima di procedere alla constatazione di un’infrazione – Irrilevanza – Violazione del principio del legittimo affidamento – Insussistenza
(Art. 101 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 49; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
(v. punti 619, 628‑630, 634, 636‑639)
Sintesi
Il Tribunale respinge sostanzialmente il ricorso di Google contro la decisione della Commissione che constata che l’impresa ha abusato della sua posizione dominante favorendo il proprio comparatore di prodotti rispetto ai comparatori di prodotti concorrenti.
1), la Commissione europea ha constatato che, in tredici paesi dello Spazio economico europeo (SEE) (
2), Google LLC aveva abusato della sua posizione dominante detenuta sul mercato della ricerca generale su Internet favorendo il proprio comparatore di prodotti, un servizio di ricerca specializzato, rispetto ai comparatori di prodotti concorrenti.
Da un lato, la Commissione ha ritenuto che i risultati di una ricerca di prodotti avviata a partire dal motore di ricerca generale di Google fossero posizionati e presentati in maniera più attraente quando si trattava dei propri risultati del comparatore di prodotti di Google rispetto a quando si trattava dei risultati derivanti dai comparatori di prodotti concorrenti. D’altro lato, questi ultimi, che apparivano come semplici risultati generici (presentati sotto forma di link blu), potevano pertanto essere retrocessi da algoritmi di aggiustamento nelle pagine dei risultati generali, contrariamente ai risultati del comparatore di prodotti di Google. In tal modo, Google aveva sostanzialmente ridotto il traffico proveniente dalle sue pagine dei risultati generali verso i comparatori di prodotti concorrenti, aumentando nel contempo tale traffico verso il proprio comparatore di prodotti (in prosieguo: la «pratica controversa»).
Secondo la Commissione, tale pratica aveva prodotto effetti anticoncorrenziali sia nei tredici mercati nazionali della ricerca specializzata per la comparazione dei prodotti sia nei tredici mercati nazionali della ricerca generale.
Concludendo così per una violazione del divieto di abuso di posizione dominante previsto dall’articolo 102 TFUE e dall’articolo 54 dell’accordo SEE, la Commissione ha inflitto a Google un’ammenda di importo pari a EUR 2424495000, di cui EUR 523518000 in solido con la Alphabet, Inc., sua società controllante.
Il ricorso proposto da Google e dalla Alphabet avverso tale decisione è sostanzialmente respinto dal Tribunale, il quale conferma altresì l’importo dell’ammenda inflitta dalla Commissione.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, in primo luogo, il carattere anticoncorrenziale della pratica controversa, il Tribunale considera che la mera constatazione dell’esistenza di una posizione dominante di un’impresa, ancorché della portata di quella di Google, non implica di per sé alcuna censura nei confronti dell’impresa interessata, anche se quest’ultima prevede di estendersi in un mercato vicino. Infatti, è lo «sfruttamento abusivo» di una posizione dominante ad essere vietato dall’articolo 102 TFUE. La responsabilità particolare che grava, in tale contesto, su un’impresa dominante deve essere valutata alla luce delle circostanze specifiche di ciascun caso di specie, che dimostrano un indebolimento della concorrenza.
Orbene, tenuto conto dell’entità del traffico generato dal motore di ricerca generale di Google per i comparatori di prodotti, del comportamento degli utenti che si concentrano in generale sui primi risultati, nonché della percentuale significativa e del carattere non effettivamente sostituibile del traffico «deviato», il Tribunale dichiara che la pratica controversa costituisce, in effetti, una differenza di trattamento che si discosta dalla concorrenza basata sui meriti, e tale da condurre a un indebolimento della concorrenza sul mercato, che può essere contraria all’articolo 102 TFUE.
In tale contesto, il Tribunale sottolinea che, data la vocazione universale del motore di ricerca generale di Google, concepito per indicizzare risultati comprendenti tutti i contenuti possibili, la promozione, nelle sue pagine dei risultati generali, di un solo tipo di risultati specializzati, ossia i propri, è alquanto anomala.
Il Tribunale rileva, inoltre, che, anche se la pagina dei risultati generale di Google presenta caratteristiche che l’avvicinano ad «un servizio essenziale», nel senso di servizio indispensabile per il quale non esiste alcun sostituto reale o potenziale, la pratica controversa si distingue, nei suoi elementi costitutivi, dal rifiuto di fornire un servizio essenziale. Pertanto, l’analisi sviluppata dalla Corte nella sentenza Bronner (
3), riguardo a tale rifiuto, non può essere applicata nel caso di specie.
Infine, il Tribunale osserva che, poiché il trattamento differenziato applicato da Google avviene in base all’origine dei risultati, ossia a seconda che provengano dal proprio comparatore o dai comparatori concorrenti, ne deriva che i risultati dei comparatori concorrenti non possono mai beneficiare di un trattamento analogo a quello dei risultati del comparatore di Google per quanto riguarda il loro posizionamento e la loro presentazione. Pertanto, Google favorisce il proprio comparatore rispetto ai comparatori concorrenti e non il miglior risultato.
Per quanto attiene, in secondo luogo, agli effetti anticoncorrenziali generati dalla pratica controversa, il Tribunale ricorda che un abuso di posizione dominante sussiste quando l’impresa dominante, ricorrendo a mezzi diversi da quelli che reggono una normale competizione, ostacola il mantenimento del grado di concorrenza o il suo sviluppo. In tale contesto, per dimostrare una violazione dell’articolo 102 TFUE, la Commissione non è tenuta a dimostrare che le pratiche considerate abbiano avuto effetti reali di esclusione dal mercato, essendo sufficiente la prova dell’esistenza di effetti potenziali.
A tal riguardo, il Tribunale conferma la conclusione della Commissione secondo cui la pratica controversa poteva generare effetti potenzialmente anticoncorrenziali sul mercato della ricerca specializzata per la comparazione dei prodotti. Più in particolare, la Commissione aveva dimostrato, da un lato, che esistevano effetti concreti sul traffico derivante dalle pagine dei risultati generali di Google a danno dei comparatori di prodotti concorrenti e a vantaggio del comparatore di prodotti di Google e, dall’altro, che il traffico dei comparatori di prodotti concorrenti derivante da tali pagine rappresentava un’ampia quota del loro traffico totale e non poteva essere efficacemente sostituito da altre fonti, quali gli annunci pubblicitari (AdWords) o le applicazioni mobili, di modo che la pratica controversa poteva comportare la sparizione di concorrenti, la riduzione dell’innovazione sul mercato e una minor scelta per i consumatori, elementi caratteristici di un indebolimento della concorrenza.
Per contro, il Tribunale considera che la Commissione non ha dimostrato che il comportamento controverso di Google avesse avuto effetti anticoncorrenziali, anche potenziali, sul mercato della ricerca generale e annulla, di conseguenza, la constatazione dell’infrazione unicamente per tale mercato.
Per quanto riguarda gli effetti potenzialmente anticoncorrenziali sul mercato della ricerca specializzata per la comparazione dei prodotti, il Tribunale respinge, inoltre, l’argomento di Google secondo cui la concorrenza sarebbe rimasta viva per la presenza delle piattaforme commerciali in tale mercato, confermando l’analisi della Commissione secondo cui tali piattaforme non sono attive nello stesso mercato.
Le giustificazioni invocate da Google per contestare il carattere abusivo del suo comportamento sono parimenti respinte dal Tribunale. A tal riguardo, esso rileva che, sebbene gli algoritmi di classificazione dei risultati generici o i criteri di posizionamento e di presentazione dei risultati specializzati per i prodotti di Google possano, in quanto tali, rappresentare miglioramenti del suo servizio avente contenuti favorevoli alla concorrenza, tale circostanza non giustifica la pratica controversa, vale a dire una disparità di trattamento tra i risultati del comparatore di prodotti di Google e i risultati dei comparatori di prodotti concorrenti. Inoltre, Google non aveva dimostrato aumenti di efficienza legati a tale pratica che compensassero i suoi effetti negativi per la concorrenza.
Al termine di una nuova valutazione dell’infrazione, il Tribunale conferma, infine, l’importo dell’ammenda inflitta dalla Commissione, respingendo al contempo gli argomenti di Google vertenti sul fatto che il comportamento controverso era stato analizzato per la prima volta dalla Commissione alla luce delle regole di concorrenza e che, nella fase del procedimento, essa aveva accettato di tentare di risolvere il caso mediante impegni.
Procedendo a una valutazione propria dei fatti al fine di determinare il livello della sanzione, il Tribunale constata, da un lato, che l’annullamento parziale della decisione impugnata per quanto riguarda il mercato della ricerca generale non incide sull’importo dell’ammenda, poiché la Commissione non ha preso in considerazione il valore delle vendite in tale mercato per determinare l’importo di base dell’ammenda inflitta. D’altro lato, il Tribunale sottolinea che, pur tenendo conto del fatto che l’abuso non è stato dimostrato sul mercato della ricerca generale, esso prende parimenti in considerazione il fatto che il comportamento controverso costituisce un’infrazione particolarmente grave e che esso è stato adottato intenzionalmente e non per negligenza.
Al termine di tale analisi, il Tribunale conferma l’importo della sanzione pecuniaria inflitta a Google
1) Decisione C(2017) 4444 final della Commissione, del 27 giugno 2017, relativa a un procedimento a norma dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 54 dell’accordo SEE [caso AT.39740 – Google Search (Shopping)].
2) Belgio, Repubblica Ceca, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi, Austria, Polonia, Svezia, Regno Unito e Norvegia.
3) Sentenza del 26 novembre 1998, Bronner ( C‑7/97 , EU:C:1998:569 ).
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