Gerhard KLASS and others v/the FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY
Gerhard KLASS et autres c/REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGN E
DECISION OF 18 December 1974 on the admissibility of the application
DÉCISION du 18 décembre 1974 sur la recevabilité de la requêt e
Artic/e25 of the Convention : Persons who may have been the subject of measures and not
subsequently informed of these measures taken against them . May claim to be the victims
of a violation of the Convention.
Artic/e 27, paragraph 2 of the Convention : An application raising complex questions of
law, which are also of a general interest, cannot be regarded as manifestly ill-founded .
Article 25 de la Convention : Peut se prétendre victime d'une violation celui qui pourrait
être l'objet d'une mesure qui n'est pas toujours portée 6/a connaissance de l'intéressé .
Article 27, paragraphe 2, de la Convention : Une requête soulevant des problémes
juridiques complexes et d'intérêt général ne saurait Etre considérée comme manifestement
mal fondée .
Ifrançais : voir p . 30 )
The facts of the case as submitted by the applicants may be summarised as follows :
The five applicarits, one judge (Mr Jiirgen NUSSBAUM ) , one public prosecutor
(Mr Gerhard KLASS) and three barristers (MM . Peter LUBBERGER, Hans-Jürgen POHL,
Dieter SELB), are German citizens living in Mannheim and Heidelberg respectively .
1The applicants lodged a constitutional appeal with the Federal Constitutional Court
(Bundesverfassungsgericht) complaining of certain restrictions concerning the secrecy of
mail and telecommunications .
2Art . 10 of the Basic Law IGrundgesetz = GG) of the Federal Republic originally
guaranteed the inviolability of the secrecy of mail, post and telecommunications with the
exception that restrictions could be ordered pursuant to a law (Gesetz) . In 1968 Art . 10 GG
was amended and now reads as follows :
"Article 1 0
(1) Secrecy of the mail, post and telecommunications shall be inviolable .
(2) Restrictions may be ordered only pursuant to a law . Where such restrictions are ordered for the purpose of protecting the free democratic constitutional order, or the
existence or security of the Federation or of a Land, the law may provide that the
person concerned shall not be notified of the restriction and that legal remedy
through the courts shall be replaced by a system of scrutiny by organs and
auxilia ry bodies appointed by the people's elected representatives . "
The Act of 13 August 1968 (G 10) published in BGB1 I, p . 949, restricting the
secrecy of th mail, post and telecommunications (supplementing Art . 10 of the Basic Law)
specifies the cases in which restrictions as provided for in Art . 10 (2) GG may be imposed
and the procedure to be followed in such cases .
Art . 1 . Sec . 1 (1) of G 10 authorises the authorities, for the protection of the
constitutional order of the Federation and of the Lénder, to open and inspect communications which are subject to the secrecy of the mail, post and telecommunications .
Federation or of a Land .
Pursuant to Art . 1, Sec . 2 of G 10, restrictions may be ordered under Sec . 1 if "there
is factual evidence for suspecting that a person . . . plans to commit, is committ ing
or has commi tt ed" cert ain criminal acts such as treason and acts endangering
peace, the internal or external security of the State or its democratic constitutional
order .
Art . 1, Sec . 2 121, (phrase 21 of G 10 provides :
"It (the order) may only be directed against the suspect or such other persons
who may, on the basis of specific evidence, be presumed to receive or forward
communications intended for the suspect or emanating from him or whose
telephone the suspect may be presumed tu use . "
According to Art . 1, Sec . 4 of G 10, restrictions under Sec . 1 may be ordered only on
application . Applications may be made by the heads of cenain authorities, which are
enumerated . Orders under Sec . 1 are given by the competent supreme Land authority or a
Fedral Minister respectively . The validity of the orders is limited to a period of not more
than three months, extensions may be granted on application .
Art . 1, Sec . 5 (5) of G 10 provides :
"The person concerned shall not be notified of restrictive measures ."
Art . 1, Sec . 9 read s
"(1) The Federal Minister referred to under Sec . 5 (1) as being responsible for
ordering restrictive measures shall report on the application of this lew at intervals
of not more than six months to a Board consisting of five members of
Parliament appointed by the Parliament (Bundestag) .
(2) The competent Federal Minister shall report each month to a Commission on the restrictive measures ordered by him . The Commission shall decide ex officio
or on receipt of complain's as to the admissibility and necessity of such restrictive
measures . Any measures which are declared by the Commission to be inadmissible or unnecessary shall be rescinded immediately by the competent Federal
Minister .
(3) The Commission shall be composed of a Chairman, who shall have the qualiification to be appointed as a judge, and two assessors . The members of the Commission shall perform their duties independently and shall not be required
to comply with instructions . They shall be appointed by the Board referred to
under para . (1) after consultation with the Federal Government .
(5) There shall be no legal remedy through the courts in respect of the imposition and execution of restrictive measures . "
Art . 2 of G 10 contains provisions amending the Code of Criminal Procedure (StP0),
as to the admissibility of monitoring and sound-recording of telecommunications in
connection with criminel proceedings . Such monitoring may now be ordered by a
judge or a public prosecutor in urgent cases if there is factual evidence for the
suspicion that q person has alone, or in company with others, committed or, in cases where
the attempt is itself an offence, is attempting to commit, or has, by means of a punishable
act, made preparations to commit certain specified political offences or certain other
dangerous or grievous crimes (e .g . murder) and if it would be impossible, or substantially
more difficult, to ascertain the facts or the suspected subject's whereabouts by other
means .
Sec . 101 (1) StPO, as amended by Art . 2, No . 3, of G 10, reads as follows :
"The persons concerned shall be notified of the measures imposed . . . as soon
as this is possible without prejudice to the outcome of the investigations" .
-21 -
Supplementary acts have been passed in the Federal Lïnder by virtue of Art . 1,
Sec . 9 (4) of G 10 .
3The applicants complained in their constitutional appeal to the Federal Constitutional
Court of the provision contained in Art . 10, para . (2) (2) of the Basic Law and in Art . 1,
Sec . 5, para . 5, and Sec . 9, para . (5) of the above cited G 10 . They alleged that these
provisions violated basic principles of the constitution .
By judgment of 15 December 1970 the Federal Constitutional Court decided that
Art . 1, Sec . 5 (5) of G 10 was incompatible with the Basic Law insofar as it provides
that the person concerned is not informed of the measures taken against him even if this
would be possible without prejudice to the result of the investigation . The remainder of the
applicants' appeal was rejected as being unfounded .
The Court found that the provisions complained of were justified in the interest of the
protection of the Federal Republic and its free, democratic constitutional order and that
they did not violate any basic constitutional principles .
In a dissenting vote, three judges of the Federal Constitutional Court stated that
they considered the provisions in question to be unconstitutional .
The applicants allege that those provisions of Art . 10 (2) of the Basic Law and of G 10
which authorise the authorities to control their correspondence and telephone communications without obliging the authorities to inform them subsequently of the measures taken
against them, and which exclude the possibility of lodging an appeal against such measures
to the ordinary courts, violate Arts . 6, 8 and 13 of the Convention .
1They state that the right to protection of secrecy of correspondence and telecommuni .
cations is a'civil right within the meaning of Art . 6 ( 1) because each restriction of this right
affects the private sphére of a citizen . Thé exercise of private rights, for example in family
'or bûsiness matters, is seriously hindered if a person inùst be aware that ail his correspondence and telecommunications are controlled . They are of the opinion that Art . 6 t1) must
be interpreted to the effect that it does not only guarantee a fair trial before an impartial
tribunal if the Government has decided to institutesuch tribunals for certain matters, but on
the contrary it guarantees a fair trial generally in each case where a civil right has allegedly
been affected .
Art . 6 11) is therefore violated because the supervision by a parliamentary commission
of the authorities who carry out the control of correspondence and telecommunications is
not a trial before an impartial and independent tribunal within the meaning of Art . 6 111 . The
members of parliament who sit on that commission are necessarily influenced by their party
or the Government, if their party is represented in it . The person concerned cannot defend
his case before the Parliamentary Commission, nor can he challenge the members of the
Commission and present or cross-examine witnesses .
Although the authorities have, according to the decision of the Federal Constitutional
Court, in certain cases to inform the person concerned of the measures which have been
taken against him, there is still no possibility to complain against such measures to a court
and to find in advance whether one is a victim of wiretapping and control and for what
reason . Furthermore, it is entirely up to the discretion of the authorities and subject to no
control whether or not a person should be subsequently informed of the measures taken
against him .
2The applicants admit that certain interferences with correspondence and private
telephone communications are necessary for the prevention of crime and the protection of
the State and the democratic order . They are, however, of the opinion that the person
concerned must in any case at least be informed subsequently of the measures taken
against him and he must be able to complain to the ordinary courts, because otherwise, so
they argue, the rights guaranteed by Art . 8 (1) of the Convention are completely abolished .
3Arts . 6 (1) and 8 (1) being violated there should, according to Art . 13 of th e
_22_
Convention, be the possibility to complain to a "national authority' . This term requires an
independent and impartial tribunal . However, the Parliamentary Commission cannot be
considered as being independent .
Art . 13 is directly violated because there is no "national authority" which is competent,
in each individual case, to examine whether or not measures taken against private persons
are in conformity with Art . 8 121 of the Convention . It may, therefore, even be possible for
the competent authorities to take measures which are not covered by the provisions of G 10 .
The supervision of the Parliamentary Commission is insufficient to prevent such
abuses .
The applicants are of the opinion that Art . 13 obliges each Contracting Party to set up
a "national authority' which has competence to examine all complaints alleging a violation
of the rights and freedoms guaranteed by the Convention and the Protocols . Otherwise
Art . 13 becomes meaningless .
4The applicants request the Commission to decide that the respondent Government has
violated Arts . 6(1 ) , 8 (1) and 13 of the Convention by passing the Act of 24 June 1968
IBGB7 I, p . 709-714) amending Art . 10 of the Basic Law and the Act of 13 August 1968
IBGB1 I, p . 949-952) restricting the secrecy of mail, post and telecommunications .
The Commission decided on 9 Februa ry 1972 to give notice of the application to the
respondent Government . The Govirnment were consequently invited to submit their
observations in writing on the admissibility of the application before 6 April 1972 . The
observations were received on 4 April and the applicants were invited to submit their
obse rv ations jn reply before 28 April 1972 . This time limit was extended until 31 May 1972
and the applicants' reply dated 31 May 1972 was received on 2 June 1972 .
IV .
1It is not quite clear to what extent the applicants complain of the changes of the Basic
Law and of the provisions of the Act of 13 August 1968 (G 10) restricting the secrecy of
mail, post and telecommunications .
It has to be pointed out that the applicants' constitutional appeal was only directed
against Arts . 10, para . (2), phrase (2), and 19, para . (4), phrase (3 ) , of the Basic Law and
Art . 1, paras . 5 151, 9(5 ) of G 10 . The have therefore exhausted domestic remedies to this
extent only .
2Art . 10, para . (2), phrase (2), of the Basic Law only provides that a law-still to be
enacted-may provide that the person concerned (of measures of clandestine supervision)
shall not be notified of the restriction and that legal remedy through the courts shall be
replaced, while Art . 19, para . (4), phrase (3) of the Basic Law only contains a reserve
IUnberührtklausell in iespect of Art . 10, para . (2), phrase (2) .
These provisions cannot directly violate any rights or freedoms guaranteed by the
Convention . The applicants are consequently not "victims" of the amendments of the Basic
Law .
3The question whether or not the applicants are victims of a violation of the Convention
as a result of the provisions of G 10 can for the time being be left open for the following
reasons : the Federal Constitutional Court has decided that Art . 1, para . 5(5 ) of G 10 is
unconstitutional insofar as it excludes a notification of the person subjected to restrictions
even in the case where such notification would not prejudice the purpose of the restrictions .
This decision necessitates an amendment of G 10 by a new law . The Government is
preparing such a law which will probably give to the individual concerned even more rights
than is necessary according to the Federal Constitutional Court's decision .
The Government therefore suggest to adjourn the proceedings before the Commission
until the new law has been enacted .
The applicants state that according to information received from the Ministry of
Interior the new law which is being prepared by that Ministry will provide for the necessary
protection of the individual as was requested by them . However, they point out that one
and a half years have elapsed since the decision of the Federal Constitutional Court was
given and that in their opinion G 10 in its present form violates Arts . 6, 8 and 13 of the
Convention . They therefore consent to an adjournment with the reservation that
they can request the continuation of the proceedings if the Bill is not submi tt ed to
Parliament within a reasonable delay and if the new law should not contain
provisions which improve the legal status of the individual .
VI .
In view of the preparation of the Amendment Bill by the respondent Government the
Commission decided repeatedly to adjourn the examination of the case .
The respondent Government submitted the following informatio n
Parliament before the 6th legislative period ;
Furthermore, if provides that the person affected by clandestine measures of
supervision has to be informed of these measures unless the purpose of these
measures requires otherwise
; - on 5 July 1974 that the Bundesrat IFederal Council) had examined the Bill o n
5 April 1974 and had submitted its observations . The Government added that the Bill
would now be forwarded to Parliament shortly .
The Commission decided on 17 July 1974 no longer to adjourn the examination of the
case and referred it to a member for the preparation of a report .
On 8 October 1974 the Commission found that an examination of the file in the
present state did not give the information required for determining the question of
admissibility . It therefore decided in accordance with Rule 46 (2) of the Rules of Procedure,
to invite the parties to submit their observations on admissibility at an oral hearing, which
'
was held in Strasbourg on 17 December 1974 .
-Y4_
(summary )
1fhe Federal Government's representatives opened their case by explaining why
Art . 10 of the Basic Law (GG) had been amended and Act G 10 passed .
The legislation governing restrictions on the secrecy of mail, post and telecommunications existing before these changes in the Basic Law was not adequate to provide the
State with eHective protection against attacks on its existence and security and free
democratic constitutional system . They were available only to prosecuting authorities in the
course of a pending preliminary investigation .
The observation and early detection of treasonable activities was particularly important
in the Federal Republic of Germany which owing to the political circumstances was in a
very exposed position . Since those engaged on activities directed towards overturning the
existing system of government employed conspiratorial methods and were particularly
dependent on the smooth operation of means of communication, it would be irresponsible
to allow these enemies of the State and its free democratic constitutional system to benefit
from an unlimited protection of the secrecy of mail, post and telecommunications . It was
for these reasons that G 10 was passed not only in the interests of the security of the
Federation and the L5nder but also that of the forces of the non-German members of the
North Atlantic Pact stationed in the Federal Republic and those of the three Allied Powers
in Berlin .
A further reason for enacting G 10 were the then still existing reserved powers of the
three Allied Powers under the Bonn Convention . These reserved powers included, inter alia,
the right to restrict the secrecy of mail, post and telecommunications so far as was required
to avert dangers threatening the security of the forces of these Powers stationed in the
Federal Republic . It was an essential condition for the release of these reserved powers that
the German authorities should be in possession of corresponding statutory authority enabling
them to guarantee as effectively as before not only the security of the Federal Republic of
Germany but also that of the fo :ces of the three allied Powers who were stationed there .
2Unlimited interference with fundamental freedoms was certainly not permitted under
the new statutory provisions . On the contrary, interference with the rights of the individual
was allowed only when and in so far as this was necessary to attain the purpose of the Act .
A series of strict conditions had to be satisfied before measures imposing such
restrictions could be ordered . There must be factual grounds for suspicion that a person
was planning, committing or had committed one of the offences against the State specified
in Sec . 2 ot G 10, e .g . plotting aggression against the Federation, revolution or threats to
the democratic constitutional system . A further requirement was that the investigation of
the facts by methods not involving the imposition of such restrictions would offer no hope
ot success or be considerably more difficult . Applications to impose such limitations could
be made only by specified authorities statutorily empowered to make such applications .
Every such application must state the type and extent of the measures applied for and the
period for which they would continue ; it must be in writing and contain reasons . The order
authorising such measures was itself made by the Minister designated in that behalf by the
Federal Chancellor .
The Act further provided that the responsible Minister should report once a month on
the measures he had ordered to a commission . The members of the commission were
independent in the exercise of their functions and not subject to directions . They were
elected by a Board consisting of inembers of the Federal Parliament (Bundestag) . The
commission consisted of a President, who must be qualified to hold judicial office, and two
assessors . They are not necessarily chosen among members of parliament but may also be
independent persons . In any event, care was taken to see that the commission was
composed of an equal number of representatives from each of the parties in the Bundestag .
The same applied to the ParGamentary Board .
The commission decided both on the legality (Zul5ssigkeit) of such restrictions and on
the necessity for imposing them : should it declare any of the measures ordered unlawful or
unnecessary, the responsible Federal Minister must terminate them immediately .
Although G 10 merely prescribed that the Commission must be informed within a
month after an Order was made, except in urgent cases the responsible Federal Minister
obtained the consent of the Commission before putting such measures into effect . This
practice which had been followed for years with the object of increasing the protection of
the persons concerned was now to be given statutory force by an Amendment Act .
A further controlling body was the above-mentioned Parliamentary Board consisting of
five Members of Parliament appointed by the Bundestag to which the responsible Federal
Minister had to report on the implementation of the Act at intervals of not more than six
months . The measures ordered were effective for three months on each occasion . On
expiry of this period, they could only be continued on fresh application . Such continuation
required a decision by the responsible Federal Minister on whose lawfulness and necessity
the Commission had to decide within a month at the latest .
Apart from the three months' time limit, the measures had to be discontinued at once
if the circumstances on the strength of which they had been ordered had ceased to obtain .
All measures arising out of an Order must be carried out under the supervision of a n
official qualified for judicial office . The object of this was to limit the numbers of those
responsible for the detailed implementation of the Act and to ensure that those carrying out
these measures should act in strict accordance with the statutory provisions . The information
and documents obtained by such measures must not be employed for other purposes, not
even for the investigation and prosecution of offences other than those serious offences
against the security of the State specified in Sec . 2 of G 10 .
All documents obtained by such measures must be destroyed as soon as they are no
longer required for the purposes of these measures . The destruction must be carried out
under the supervision of an official qualified to hold judicial office . The object of this was to
prevent any improper use of these documents not in accordance with the purpose of the Act .
It was pointed out that the judgment of the Federal Constitutional Court of
15 December 1970 was directly effective and that Sec . 5 (5) of G 10 which had been
declared unconstitutional by that Court could accordingly no longer be applied .
Since, and in accordance with, that judgment, the person concerned has been
informed of the measures ordered against him when they were discontinued if it was
possible to do so without endangering the purpose for which the measures were taken .
To this extent, recourse to the Courts was no longer excluded after such information had
been given . Information about current measures was naturally excluded as it would inevitably
render them purposeless . To give information in such circumstances was out of the
question, even adopting the standards laid down by the Federal Constitutional Court . It was
proposed, in the above-mentioned Amendment Act to G 10, to give statutory form to
administration's duty to inform the person concerned as defined in the Federal Constitutional
Court's judgment . The new version of Sec . 5 (5) would provide that the person concerned
should be informed of such measures after they had been discontinued whenever this was
possible withoutjeopardising the purpose of the measures in question .
Since in cases where the person concerned was not informed of such measures,
recourse to the Courts was excluded but the "rule of law" required that the person in
question should not be denied all legal protection, the legislature had made the necessary
provision by prescribing that the restrictive measures should be examined by organs
established by Parliament and ancillary organs, i .e . the Commission and the Board . The
Federal Constitutional Court found in its above-cited judgment that this so-called substitute
procedure was equivalent to judicial supervision and equally effective .
In answer to a question, the representative of the Federal Republic stated that the
surveillance of persons coming into contact with suspects (Kontaktperson) was the
exception rather than the rule . In practice, the conversations listened to were recorded on
tape and the tapes obliterated as soon as the information was no longer required . In such
cases all other connected documents were also destroyed .
It was again emphasised that measures of surveillance could only be ordered if there
were factual grounds for suspicion that someone was planning one of the specified
offences . So-called exploratory listening was not permitted .
In cases in which it was initialfy out of the question to inform the person concerned
that such measures had been taken, the question whether it might be possible to inform
him at a later stage was reconsidered at regular intervals over a period of five years .
Moreover, in the Amendment Act to G 10, it would be provided that the persons concerned
might have recourse to the courts .
"
The amendment came before the Bundestag in the form of a Government Bill on its
first reading on 18 October 1974 and was referred to the Committees for Home and Legal
Affairs for further consideration . It was originally contemplated that the committee stage
would be completed by Christmas . However, certain events, in particular those connected
with the Baader-Meinhof Group, had led to these committees being occupied at short
notice with other Government Bills relating to criminal law and procedure . It was, however,
expected that this Amendment Bill would be discussed in the committees in January or
February and the Act passed by the Bundestag before the middle of 1975.
In some cases the Commission had already decided that the factual evidence available
was not sufficient to justify monitoring and the measures were therefore disallowed . For
security reasons, exact figures for the number of cases the Commission dealt with on
average each month could not be mentioned .
The present practice under which restrictive measures were not implemented until the
Commission had given its consent was not required by the existing legislation . However,
since it constituted a very important factor in the legal protection of the persons concerned,
it was proposed to give it a statutory foundation in the Amendment Act .
3The representatives of the Federal Republic further produced material on comparative
legislation and came to the conclusion that independent parliamentary control organs such
as those prescribed by German law in respect of measures restricting the secrecy of mail,
post and telecommunications did not exist in any other State .
4The representatives of the Federal Government then dealt with the legal problems
raised by the application .
(a) They began by arguing that the applicants were obviously only concerned with subsequent information and that on this matter they had to all intents already been
successful before the Federal Constitutional Court . Their grievance hed thus to a large
extent ceased to exist seeing that as required by the Constitutional Court's judgment the
practice of giving subsequent information was followed, in most cases, subject to the
limited reservation that such subsequent information must be excluded when this continued
to be necessary in the interests of security . As the law stood, recourse to the Courts in case
of subsequent information was certainly possible, since the statutory provisions only
excluded such recourse with respect to the ordering and implementation of restrict'rve
measures . There were so far no cases in which recourse had been had to the courts and it
was therefore impossible to say how the courts would react to such proceedings .
The applicants could therefore at most be treated as if they had a grievance, i .e . it
must be assumed that they had a grievance although in fact this could hardly be the case .
(b) Coming to Art . 8 of the Convention, it was pointed out that this did not mention telephone communications in para . 1 . Nevertheless, the Federal Government did not intend
to draw any conclusions from this omission and based its case on the assumption that
telephone communications were covered by Art . 8 .
Interference with the rights conferred by Art . 8(1 ) were only possible if authorised by
law . There was such statutory authorisation in the Federal Republic .
To comply with Art . 8 (2) supervision involving restrictions must be necessary .
It followed from the concept of necessity that the interference must be proportionate to the
danger threatened . This condition too, was satisfied, since under G 10 the supervisory
measures could not be initiated blindly or indiscriminately but only if ihere was a factual
basis for suspecting that important legal interests were threatened .
-27_
Art . 8 (2) also contained a reference to democratic society . This was the basis for the
rule that the information gathered must not be used for alien purposes, e .g . discovering a
person's political convictions : i .e . there must be no ferreting out or spying into political
opinions .
G 10 was therefore compatible with the requirements of Art . 8 (2) of the Convention .
In addition, G 10 laid down a number of further procedural safeguards already
mentioned . In this connection it should again be pointed out that an official who improperly
disclosed information obtained in the course of supervision was liable to severe penalties
(see Art . 353 Idl of the Criminal Code) .
'
Subsequent reporting and information was not required by Art . 8(2) . The Federal
legislature had therefore gone further than the Convention required .
As regards the duty to inform the persons concerned, a balance must be struck
between the State's interest in its security and the individual's interest in being informed .
The Basic Law did not incorporate a purely individualistic concept of human nature but
rather than of the individual in society . This meant that the individual had duties as well as
rights . It entitled the State to impose certain burdens on the individual . In the present case
in the interests of protecting the State and its security it imposed on the individual the
relatively slight disadvantage that in certain cases the person concerned was not subsequently informed that his communications had been monitored .
If the applicants' wishes were to be complied with, essential permanent security
interests would simply have to be ignored merely on account of a formal desire for
information with regard to measures which had already been put into effect . In view of this
fact, there could be no question of applying for them to be set aside, but at the most of
making an application for a court declaration . In striking a balance between the interest an
individual might have in obtaining such a declaration and the community's interest in being
effectively protected against activities threatening the existence of the State, preference
must be given to the interests of the community .
That provision was made for the surveillance of certain professions who might come
into contact with suspects as, for example, lawyers, ministers of religion and doctors, did
also not constitute an intolerable burden . It must, however, be pointed out that the
Amending Bill went beyond the requirements of the Federal Constitutional Court and
expressly provided that tawyers should only be supervised when they were themselves
suspect . And this was already the existing practice
. Icl At most, it might be possible to base a certain duty to give information on Art . 8 (2) ,
in combination with Art . 13 . However, in the opinionof the Federal Government, that was
only possible when actual evidence could be adduced that in some way improper use was
being made of the powers of surveillance . However, the applicants could not produce the
slightest evidence of such misuse .
Art . 13 of the Convention merely required there to be an effective remedy before a
national authority . It is not essential as the applicants suggested that this must always be a
judicial authority . There was no doubt that the supervising commission established under
Sec . 9 of G 10 satisfied the requirements of Art . 13 of the Convention .
In any case, in the opinion of the Federal Republic Art . 13 had an ancillary function
and did not confer an independent right .
It was also stressed in connection with Art . 13 that the supervisory commission had
access to files and documents to a much greater extent than would be possible in the case
of a court . For this reason, the Federal Government considered that the Commission
constituted an authority within the meaning of Art . 13 which provided judicial protection
equivalent to that given by a court .
Idl On Art . 6 of the Convention, the representative of the Federal Government argued,
inter alia, that interference by the authorities in the form of measures of surveillance was an
act of State which fell within the definition of public law and that therefore in the instant
case Art . 6(1 ) was inapplicable ratione materiae since no civil right was involved .
1The applicant Pohl stressed that it was not the purpose of the application to deprive
the Federal Republic of Germany of the means of defence intended to protect a free and
democratic State based on the rule of law . The applicants were merely asking for subsequent control of measures of surveillance because they were afraid there was a danger
that citizens might be subjected to total surveillance . They were therefore attacking only
those provisions which refused the citizen a subsequent control of the measures employed
against him .
With regard to Art . 6, he called oin the Commission to reconsider the concept of "civil
rights" in connection with the present case . In his opinion, Art . 6(1 ) of the Convention was
applicable and this provision, in combination with Art . 13 required that the old Roman rule
"audiatur et altera pars" should be applied to these circumstances . This meant that not only
those who had an interest in limiting the secrecy of mail, post and telecommunications
should put their case before the tive man committee of parliament but also that the person
affected should be able to present his case, at any rate subsequently . Moreover, a
parliamentary committee did not satisfy the essential criteria of independent control . For a
parliamentary committee would in all probability reflect the majority of the Government
which had ordered the restrictive measures . It followed that the possibilities of control
provided by G 10 merely constituted a fictitious self-control limited by certain conditions .
2The applicants Selb and Lubberger stated that the case had been too narrowly put by
the applicant Pohl .
They were of the opinion that the principle of proportionality was violated because an
indefinite number of unconnected persons could be drawn into the ambit of the measures
of surveillance . Statutory provisions allowing this sort of thing to happen were not covered
by Art . 8 of the Convention .
They pointed out that intereference could be justified by simple suspicion without
proof of guilt and that this included the case of persons not under suspicion, for example, a
lawyer, like themselves, a minister of religion or a doctor . They therefore felt that their
personal rights were being violated since they could no longer telephone or correspond
freely with a person who was under suspicion of planning treasonable activities .
Even the representatives ot the Federal Republic of Gennany had conceded, so they
pointed out, that the Convention would certainly be violated if G 10 were improperly used .
This meant that the Commission had to decide whether an Act which it was possible, even
if only theoretically, to misuse in this way must not for that reason alone be considered as
violating the Convention . There could be no doubt that if the State were tostart supervising
the thoughts of its citizens, individual human rights would be violated. The Commission
must therefore lay down how far one could proceed in the matter of surveillance without
reaching the point where human rights were violated . Priority must, in their opinion, be
given to protecting the private life of the individual . .
Finally, the applicants had now been waiting for four years for the Amendment Act
which had been promised ever since the judgment of the Federal Constitutional Court but
the Act had still not been passed ; the Commission must therefore take steps to see that
the violation of human rights complained of was brought to an end .
The applicants allege violations of Arts . 6 (1), 8 111 and 13 of the Convention .
According to Art . 25 (1) only the victim of an alleged violation may bring an application . The applicants, however, state that they may be or may have been subject to secret
surveillance, for example, in course of legal representation of clients who were themselves
subject to surveillance, and that persons having been the subject of secret surveillance are
not always subsequently informed of the measures taken against them . In view of this
particularity of the case the applicants have to be considered as victims for purposes of
Art . 25 .
Before lodging this application the applicants have put their case before the Federal
Constitutional Court complaining of Art. 10, para . 2, phrase 2 of the Basic Law (GG) es
-29-
amended by the 17th Act of 24 June 1968 amending the Basic Law, and of Art . 1, Secs . 5,
pate . 5 and 9, para . 5, of the Act of 13 August 1968 restricting the secrecy of mail, post
and telecommunications . They consequently have to this extent exhausted domestic
remedies as is required by Art . 26 of the Convention . This Article further provides that the
Commission may only deal with a matter within a period of six months from the date on
which the final decision was taken . In this respect the decision of the Federal Constitutional
Court, being the final decision, was taken on 15 December 1970, and the present application
was introduced with the Commission within the time limit of six months, namely on
11 June 1971 .
With regard to the question whether under Art . 27 (2) the application is inadmissible
as being manifestly ill-founded, the Commission finds that it raises complex questions of
law and fact, which are also of a general interest for the application of the Convention .
Having carried out a preliminary examination of the infortnation and arguments submitted
by the parties the Commission considers that the determination of these questions must
depend upon an examination of the merits . It follows that the application cannot be
regarded as manifestly ill-founded within the meaning of Art . 27 (2) of the Convention and
no other ground for declaring it inadmissible has been established .
Now therefore the Commissio n
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les réquérants, peuvent se
résumer comme suit :
Lescinq requérants, unjuge IM . Jürgen NUSSBAUMI, un procureur IM . Gerhard KLASS)
et trois avocats (MM . Peter LUBBERGER, Hans-Jürgen POHL et Dieter SELS) sont ressor.
tissants allemands et résident les uns à Mannheim, les autres à Heidelberg .
1Les requérants ont formé un recours constitutionnel devant la Cour constitutionnelle
fédérale (Bundesverfassungsgericht) pour se plaindre de certaines restrictions affectant le
secret de la correspondance et des télécommunications .
2L'article 10 de la Loi fondamentale (Grundgesetz = GG) de la République Fédérale
garantissait dans sa version initiale l'inviolabilité du secret de la correspondance, des envois
postaux et des télécommuniwtions, à ceci prés que des restrictions pouvaient étre ordonnées en vertu d'une loi (Gesetz) . L'article 10 de la Loi fondamentale a été modifié en 196 8 et
se lit maintenant comme suit
0:r<Article1
(1) Le secret de la correspondance, ainsi que celui des envois postaux et des télé . communications, sont inviolables .
(2) Des restrictions affectant ce secret ne doivent itre ordonnées que sur la base d'une loi . Si la mesure restrictive vise à assurer la protection de l'ordre fondamental
libéral et démocratique ou la sécurité de la Fédération ou d'un Land, la loi peut
disposer qu'il n'en est pas donné avis à l'intéressé et qu'il est substitué au
recours juridictionnel de droit commun le contrôle par les organes et organes
auxiliaires désignés par la représentation du peuple . »
La Loi du 13 aoüt 1968 (G 10) Ipubliée au BGB1 . I, p . 949), qui a apporté des
restrictions à l'inviolabilité du secret de la correspondance, des envois postaux et des
télécommunications (et a complété l'article 10 de la Loi fondamentalel, précise les cas dans
lesquels les restrictions prévues à l'article 10 (2) de la Loi fondamentale peuvent être
imposées, ainsi que la procédure à suivre dans ces cas .
L'article 1, paragraphe 1 111, de la G 10 habilite les autorités, aux fins de la protection
de l'ordre constitutionnel de la Fédération et des Lïnder, à ouvrir et inspecter les correspondances couvert es par le secret de la correspondance, des envois postaux et des
télécommunications, à surveiller les messages télégraphiques, et é•urveiller et
enregietrer les conversations téléphoniques dans un certain nombre de ces déterminés, notamment lorsque ces mesures apparaissent nécessaires pour protéger l'ordre
fondamental libéral et démocratique ainsi que l'existence ou la sécurité de la Fédéretion ou
d'un Land .
Aux termes de l'article 1, paragraphe 2, de la G 10, des mesures restrictives peuvent
étre ordonnées en vertu du paragraphe 1 s4r il existe des données de fait conduleent A
penser qu'une personne . . . se propose de commettre, est en train de commettre ou
a commis » certains actes criminels, tels qu'un acte de trahison et des actes
mettant en danger la paix, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou son ordre
constitutionnel démocratique .
L'article 1, paragraphe 2(2), (deuxième phrase), de la G 10 dispose :
« Il (l'ordre) ne peut viser que le suspect ou d'autres personnes qui peuvent .
sur la base d'indices précis, être présumés avoir reçu ou transmis des communications destinées au suspect ou émanent de lui, ou dont le suspect peut
être présumé avoir utilisé le téléphone . »
Aux termes de l'article 1, paragraphe 4, de la G 10, des restrictions ne peuvent être
ordonnées en application du paragraphe 1 que sur demande . Ces demandes peuvent être
faites par les responsables de certaines autorités nommément désignés . Les ordres prévus
au paragraphe 1 sont donnés par l'autorité suprême compétente du Land ou un Ministre
fédéral . La durée de validité des ordres ne peut dépasser trois mois, mais elle peut être
prolongée sur demande .
L'article 1, paragraphe 5 151, de la G 10 dispose
« L'intéressé n'est pas avisé desdites mesures restrictives .
:
»L'article1,paragraphe9,estlibelécomesuit
« (1) Le Ministre fédéral habilité en vertu du paragraphe 5 (1) à ordonner des mesures
restrictives rend compte de l'application de Ie présente loi, au plus tous les six
mois, à un Bureau composé de cinq députés désignés par le Parlement
(Bundestag) .
121 Le Ministre fédéral compétent rend compte chaque mois é une Commission
des mesures restrictives qu'il a ordonnées . La Commission statue, d'office ou à la
réception de plaintes, sur la recevabilité ou la nécessité desdites mesures restrictives .
Le Ministre fédéral compétent rappo rte immédietement les mesures que la Commission a déclarées irrecevables ou non nécessaires .
(3) La Commission se compose d'un président, ayant les qualifications requises pour ètre juge, et de deux assesseurs . Les membres de la Commission s'acqui tt ent de
leur mission en toute indépendance et n'ont pas d'instructions à recevoir . Ils
sont nommés par le Bureau visé à l'alinéa 111, aprés consultation du Gouvernement
fédéral .
(5) L'adoption et l'exécution desdites mesures restrictives sont insusceptibles de recours devant les tribunaux . »
L'article 2 de la G 10 modifie les dispositions du Code de procédure pénale (StPO)
relatives à la surveillance et à l'enregistrement sonore des télécommunications dans le cadre
de procédures pénales . Cette surveillance peut désormais être ordonnée en cas
d'urgence par un juge ou un membre du Ministère public, dés lors qu'il existe des
données de fait conduisant à penser qu'une personne, seule ou avec d'autres, a commis, ou
dans les cas où la tentative est elle-même constitutive d'une infraction, tente de commettre,
ou a fait, 8 l'aide d'un acte punissable, des préparatifs en vue de commettre certaines
infractions politiques déterminées ou certains autres crimes dangereux ou graves Ipar
exemple un meurtrel, et dés lors qu'il serait impossible, ou notablement plus difficile, de
déterminer par d'autres moyens les faits ou le lieu où se trouve le suspect .
L'article 101 (1) du StPO, modifié par l'article 2, N° 3, de la G 10, se lit comme suit :
« Les intéreasés sont avisés des mesures imposées . . . dès que cela est
possible sans nuire é la bonne fin de l'enquélte . »
Des lois complémentaires ont été adoptées par les Lénder en application de l'article 1,
paragrapge 9(4) de la G 10 .
3Dans le recours constitutionnel qu'ils ont fonné devant la Cour constitutionnelle
fédérale, les requérants se sont plaints des dispositions figurent à l'article 10, paragraphe 2 (2)
de la Loi fondamentale ainsi qu'aux paragraphes 5 (5) et 9 (5) de l'article 1, de la G 10,
alléguant que ces dispositions contrevenaient aux principes fondamentaux de la Constitution .
Par un arrêt en date du 15 décembre 1970, la Cour constitutionnelle fédérale a
jugé que l'a rticle 1, paragraphe 5 (5), de la G 10 est incompatible avec la Loi
fondamentale, dans la mesure où il prévoit que l'intéressé n'est pas avisé des mesures
prises à son encontre, méme lorsque cela serait possible sans nuire é la bonne fin de
l'enquête . Le reste du recours formé par les requérants a été rejeté comme dénué de
fondement .
La Cour a estimé que les dispositions incriminées se justifiaient dans l'intéri't de la
protection de la République Fédérale et de son ordre fondamental libéral et démocratique, et
qu'elles ne contrevenaient à aucun principe constitutionnel fondamental .
Dans une opinion dissidente, trois juges de la Cour constitutionnelle fédérale ont
déclaréjuger anticonstitutionnelles les dispositions en question .
II .
Les requérants dénoncent comme contraires aux articles 6, 8 et 13 de la Conventio n
les dispositions de l'article 10 (2) de la Loi fondamentale ainsi que celles de la G 10 qui
d'une part, habilitent les autorités à surveiller leur correspondance et leurs communications
téléphoniques, saps obliger ces mêmes autorités à les aviser ultérieurement des mesures
prises à leur encontre et, d'autre part, ne permettent pas d'attaquer ces mesures devant les
juridictions de droit commun .
1Ils font valoir que le droit à la protection du secret de la correspondance et des
communications téléphoniques est un droit civil au sens de l'article 6 (1), du fait que toute
restriction apportée à l'exercice de ce droit affecte la vie privée du citoyen . L'exercice des
droits privés, dans le domaine familial ou commercial par exemple, est sérieusement entravé
dès lors qu'une personne a conscience que toute sa correspondance et toutes ses télécommunications sont surveillées . Ils estiment que l'article 6 (1) doit étre interprété comme
garantissant non seulement le droit à un procés équitable devant un tribunal impartial,
lorsque le Gouvernement a décidé de créer de tels tribunaux pour juger certaines affaires,
mais aussi, chose plus importante encore, le droit à un procès équitable en général, toutes
les fois qu'est alléguée une atteinte à un droit civil .
L'article 6 (1) est donc violé, car la surveillance exercée par une commission parlementaire sur les autorités qui contrôlent la correspondance et les télécommunicarions ne
constitue pas un jugement devant un tribunal impartial et indépendant au sens de l'article 6 (1) .
Les députés membres de cette commission sont forcément influencés par leur parti, ou par
le Gouvernement lorsque leur parti y est représenté . L'intéressé ne peut pas plaider sa cause
devant la Commission parlementaire, pas plus qu'il ne peut récuser les membres de cette
Commission et présenter ou contre-interroger des témoins .
Bien qu'en vertu de l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale, les autorités doivent
aviser dans certains cas l'intéressé des mesures prises é son encontre, on ne peut toujours
pas se plaindre de ces mesures devant un tribunal et découvrir à l'avance si l'on fait l'objet
d'écoutes téléphoniques et d'une surveillance, et pour quelle raison . En outre, il dépend
entièrement du bon vouloir des autorités, qui ne sont d'ailleurs soumises à aucun contrôle,
d'aviser uRérieurement l'intéressé des mesures prises à son encontre .
2Les requérants concèdent que certaines ingérences dans W correspondance et les
communications téléphoniques privées sont nécessaires pour prévenir te crime et protége r
3En présence d'une violation des articles 6 (1) et 8 11), il devrait être possible, en vertu
de l'article 13 de la Convention, de se plaindre devant une rt instance nationale n . Cette
expression implique l'existence d'un tribunal impartial et indépendant . Toutefois, la Commission parlementaire ne saurait être considérée comme une instance indipendante .
L'article 13 est directement violé, car il n'existe pas d'a instance nationale » compétente
pour examiner, dans chaque cas, si les mesures prises à l'encontre de particuliers sont
conformes ou non à l'article 8 (2) de la Convention . II peut donc même arriver que les
autorités compétèntes prennent des mesures qui ne sont pas prévues par les dispositidns .de
la G 10 .
La surveillance exercée par la Commission parlementaire ne suffit pas pour empêcher
de tels abus .
Les requérants estiment que l'article 13 oblige chaque Partie Contractante à créer une
« instance nationale n compétente pour examiner toutes les violations alléguées des droits et
libertés garantis par la Convention et les Protocoles . Sinon l'article 13 perd toute utilité .
4Les requérants demandent à la Commission de dire que le Gouvernement défendeur a
violé les articles 611), 8 ( 1) et 13 de la Convention en faisant adopter, d'une part, la Loi du
24 juin 1968 (BGBI . I, pp . 709-714) amendant l'article 10 de la Loi fondamentale et, d'autre
part, la Loi du 13 ao0t 1968 (BGBI . I . pp . 949-952) restreignant le droit au secret de la
correspondance, des envois postaux et des télécommunications .
La Commission a décidé le 9 février 1972 de po rter la présente requBte à la connaissance
du Gouvernement mis en cause . Le Gouvernement a été invité à présenter par écrit avant le
6 avril 1972 ses observations s ir la recevabilité de la requête . Ces observations ont été
reçues le 4 avril, et les requérants ont été invités à soumett re leurs observations en réponse
avant le 28 avril 1972 . Cette échéance a été repoussée au 31 mai 1972, et la réponse des
requérants, datée du 31 mai 1972, est pa rv enue le 2 juin 1972 .
IV .
1II est difficile de savoir dans quelle mesure exactement les requérants se plaignent des
modifications apportées à la Loi fondamentale ainsi que des dispositions de la Loi du
13 ao0t 1968 (G 10) restreignant le droit au secret de la correspondance, des envois postaux
et des télécommunications .
Il convient d'observer que le recours constitutionnel des requérants a été dirigé
uniquement contre les articles 10, paragraphe 2, deuxiéme phrase, et 19, paragraphe 4,
troisiéme phrase, de la Loi fondamentale ainsi que contre l'article 1, paragraphes 5 (5) et
9 (5) de la G 10 . En conséquence, ce n'est que dans cette mesure qu'ils ont épuisé les voies
de recours internes .
2L'article 10, paragraphe 2, deuxième phrase, de la Loi fondamentale dispose seulement
qu'une loi - qui n'existe pas encore - peut prévoir que l'intéressé (ayant fait l'objet de
mesures de surveillance subreptice) ne sera pas avisé de ladite mesure restrictive et qu'un
autre contrôle sera substitué aux recours juridictionnels de droit commun, tandis que :
l'article 19, paragraphe 4, troisiéme phrase, de la Loi fondamentale contient seulement une
réserve (Unberührtktausel) en ce qui concerne l'article 10, paragraphe 2, deuxième phrase .
Ces dispositions ne peuvent constituer une violation directe d'aucun droit ou liberté
reconnu par la Convention . Les requérants ne sont donc pas a victimes » des amendments
apportés à la Loi fondamentale.
3La question de savoir si les requérants sont ou non victimes d'une violation de la
Convention à raison des dispositions de la G 10 peut btre laissée de côté pour l'instant pour
les reisdns suivantes : la Cour constitutionnelle fédérale a décidé que l'article 1, paragraphe 5 (5) de la G 10 est inconstitutionnel dans la mesure où il interdit d'aviser la
personne fârsant l'objet de mesures restrictives, même dans le cas où cet avis n'irait pas à
l'encontre de l'objet de ces mesures
. Cet e décision implique de modifier la G 10 à l'aide d'une nouvelle loi . Le Gouvernement prépare actuellement cette loi, qui donnere probablement à l'intéressé davantage de
droits encore qu'il n'est nécessaire aux termes de l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale .
Le Gouvernement propose donc d'ajourner la procédure devant la Commission jusqu'é
l'adoption de la nouvelle loi .
Les requérants déclarent que selon des renseignements en provenance du Ministère de
l'Intérieur, la nouvelle loi que ce Ministère prépare actuellement garantira la protection
nécessaire de l'individu, telle qu'ils l'ont réclamée . Toutefois, ils font observer qu'un an et
demi s'est écoulé depuis l'arrét de la Cour constitutionnelle fédérale et que dans sa forme
actuelle, la G 10 viole, selon eux, les articles 6, 8 et 13 de la Convention . En conséquence ,
ils consentent à un ajournement sous réserve de pouvoir demander la reprise de la
procédure ei le projet de loi n'est pas soumis au Parlement dans un délai raisonnable et si la nouvelle loi ne contient pas des dispositions améliorant la situation
juridique de l'individu .
VI .
Comme le Gouvernement défendeur était en train d'établir le projet de loi modificative,
la Commission a décidé à plusieurs reprises d'ajourner l'examen de l'affaire .
Le Gouvernement mis en cause a fait parvenir les informations suivante s
1d'Amérique) ;
Commission . Ce projet prévoit notamment que les avocats désignés pour défendre des
parties prévues d'infractions mentionnées à l'article 1, paragraphe 2 111, de la G 10 ne
peuvent être surveillés que s'ils sont eux-mêmes suspects . En outre, ce projet
prévoit que la personne soumise à une surveillabce subreptice doit être avisée
de ces mesures, à moins que l'objet de ces dernières n'exige qu'il en soit
autrement ;
La Commission a décidé le 17 juillet 1974 de ne plus différer l'examen de l'affaire et a
chargé un de ses membres d'établir un rapport .
Le 8 octobre 1974, la Commission a constaté qu'un examen du dossier, dans l'état où
il se travait, ne permettait pas de dégager les renseignements nécessaires pour statuer sur l a
1Les représentants du Gouvernement fédéral ont d'abord expliqué les raisore pour
lesquelles on avait modifié l'article 10 de la Loi fondamentale (GG) et fait voter la loi G 10.
Jusqu'B l'adoption de ces amendements à la Loi fondamentale, la législation régissent
les restrictions pouvant être apportées eu droit au secret de la correspondance et des envois
postaux et des télécommunications ne permettait pas à l'Etat de se protéger efficacement
contre les attaques visant son existence, sa sécurité et l'ordre fondamental de la liberté
démocratique . Seul le Ministére public pouvait se prévaloir des dispositions de cette législation dans le cadre d'une enquête préliminaire en cours .
L'observation et la détection en temps utile des activités contre la sûreté de l'Etat
revêtaient une particulière importance en République Fédérale d'Allemagne qui, par suite
des circonstances politiques, se trouve dans une situation très exposée . Comme les individus qui se livrent à des activités tendant à renverser l'actuel systéme de gouvernement
recourent à des méthodes de conspiration et sont particuliérement tributaires du bon
fonctionnement des moyens de communication, il serait déraisonnable de permettre à ces
ennemis de l'Etat et de son systéme constitutionnel de liberté démocratique de se prévaloir
d'une protection illimitée du droit au secret de la correspondance, des envois postaux et des
télécommunications . C'est pour ces raisons que la G 10 a été adoptée, et ce dans l'intérét
de la sécurité non seulement de la Fédération et des Lïnder, mais aussi des forces des
autres membres (non-allemands) du Pacte de l'Atlantique Nord stationnées en République
fédérale et de celles des trois puissances alliées à Berlin .
Une autre raison de faire voter la G 10 résidait dans le fait que les trois Puissances
alliées détenaient, encore à cette époque, des pouvoirs réservés en vertu de la Convention
de Bonn . Ces pouvoirs réservés comportaient notamment le droit de restreindre l'inviolabilité
du secret de la correspondance, des envois postaux et des télécommunications dans la
mesure jugée nécessaire, pour faire face aux dangers menaçant la sécurité des forces de ces
Puissances stationnées en République fédérale . Une condition essentielle mise à l'abandon
de ces pouvoirs réservés a été que les autorités allemandes soient habilitées de par la loi à
garantir aussi efficacement qu'auparavant non seulement la sécurité de la République
Fédérale d'Allemagne, mais aussi celle des forces des trois Puissances alliées stationnées sur
son territoire .
2Les nouvelles dispositions législatives n'autorisent certainement pas une ingérence
illimitée dans l'exercice des libertés fondamentales . En fait, une ingérence dans l'exercice
des libertés fondamentales . En fait, une ingérence dans l'exercice des droits de l'individu
n'est autorisée qur. dans la mesure oii elle est nécessaire pour atteindre l'objectif de la loi .
Un certain nombre de conditions très précises doivent étre réunies avant que des
mesures restrictives puissent étre ordonnées . Il doit exister des données de fait conduisant à
penser qu'une personne projette ou est en train de commettre, ou a commis, l'une des
infractions contre l'Etat énoncées à l'article 2 de la G 10, par exemple une agression contre
la Fédération, une révolution ou des menaces pour le systéme constitutionnel démocratique .
Il est indispensable par ailleurs que l'enquéte sur les faits par des méthodes n'impliquant pas
l'imposition de ces mesures restrictives n'offre pas de chances de succès ou soit beaucoup
plus difficile . Les demandes visant à obtenir l'imposition de mesures restrictives ne peuvent
être faites que par certaines autorités habilitées par la loi à les formuler . Chaque demande
doit préciser le type et la portée des mesures sollicitées ainsi que leur durée de validité ;
elles doivent étre faites par écrit et étre motivées . L'ordre autorisant l'application de ces
mesures est donné par le Ministre désigné à cet effet par le Chancelier fédéral .
La loi dispose par ailleurs que le Ministre responsable doit rendre compte chaque mois
à une commission des mesures qu'il a ordonnées . Les membres de cette commission
exercent leur mission en toute indépendance et n'ont pas d'instructions à recevoir. Ils sont
désignés par un Bureau composé de députés du Parlement fédéral (Bundestag) . La commission se compose d'un Président, ayant les qualifications requises pour étre juge, et de
deux assesseurs . Ils ne sont pas nécessairement choisis parmi les députés, mais peuvent
être de simples particuliers . Dans tous les cas, on veille à ce que la commission soit
composée à parts égales de représentants de chacun des partis au Bundestag . Il en va de
m@me pour le Bureau parlementaire .
La commission statue à ta fois sur la légalité IZulïssigkeitl et la nécessité de ces
restrictions : si elle déclare illégales ou non nécessaires les mesures ordonnées, le Ministre
fédéral responsable doit les rapporter immédiatement .
Si la G 10 stipule seulement que la Commission doit étre informée dans le mois
suivant la date où l'ordre a été donné, le Ministre fédéral responsable obtient, sauf en cas
d'urgence, l'accord de la Commission avant de mettre ces mesures en application . Cette
pratique, qui a été suivie pendant des années dans le but d'accroître la protection des
individus concernés, va maintenant recevoir force légale grace à une Loi modificative .
Un autre organe de contrôle est le Bureau parlementaire ci-dessus mentionné, composé de cinq députés désignés par le Bundestag et auquel le Ministre fédéral responsable
doit rendre compte de l'application de la Loi au plus tous les six mois . La durée de validité
des mesures ordonnées est de trois mois . A l'expiration de cette période, elles ne peuvent
être reconduites que si une nouvelle demande est faite . Cette reconduction nécessite une
décision du Ministre fédéral responsable, et la Commission doit statuer dans le délai
maximum d'un mois sur la légalité et la nécessité de cette décision .
Outre leur durée de validhé maximale de trois mois, les mesures doivent Stre rapportées immédiatement lorsque les circonstances ayant motivé leur adoption ont disparu .
Toutes les mesures prises en application d'un ordre doivent être exécutées sous l a
surveillance d'un fonctionneire ayant les qualifications requises pour être juge . L'objet de
cette disposition est de limiter le nombre des responsables de la mise en ceuvre pratique de
la Loi et de faire en sorte que les personnes chargées de l'exécution de ces mesures
agissent de façon strictement conforme aux dispositions législatives . Les renseignements et
documents obtenus à l'aide de ces mesures ne peuvent pas étre utilisés à d'autres fins, pas
même pour l'instruction et la poursuite d'infractions autres que les infractions graves contre
la sùreté de l'Etat, énoncées à l'article 2 de la G 10 .
Tous Fes documents obtenus à l'aide de ces mesures doivent être détruits dès qu'ils ne
sont plus nécessaires aux fins de l'exécution de ces mesures . Leur destruction doit se faire
sous la•surveilWnce d'un fonctionnaire ayant les qualifications requises pour être juge .
L'objet de cette disposition est d'empêcher que ces documents fassent l'objet d'une utilisation abusive non conforme à l'esprit de la loi .
On a fait observer que l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale du 15 décembre 1970
prenait directement effet et que par voie de conséquence, l'articte 5, paragraphe 5, de la G 10,
qui avait été déclaré inconstitutionnel par cette Cour, ne pouvait plus être appliqué .
Depuis cet arrêt, et conformément à celui-ci, la personne surveillée est avisée des
mesures la concernant au moment où elles sont rapportées, lorsque cette notification est
possible sans nuire au but pour lequel ces restrictions ont été ordonnées . Dans cette
mesure, les recours juridictionnels ne sont plus exclus après que ces renseignements ont été
communiqués . Il est naturellement exclu de donner des informations sur des mesures en
cours d'application, car ceci aboutirait inévitablement à les rendre sans effet . Il est hors de
question de donner des renseignements dans ces conditions, même en adoptant les critéres
définis par la Cour constitutionnelle fédérale . Il est proposé, dans la loi modificative de la G 10
ci-dessus mentionnée de consacrer dans la loi le devoir de l'administration d'informer la
personne surveillée, tel qu'il a été défini dans l'arr0t de la Cour constitutionnelle fédérale .
Dans sa nouvelle version, l'article 5, paragraphe 5, disposera que l'intéressé doit étre avisé
des mesures le concernant, après qu'elles ont été rapportées, chaque fois que cela est
possible sans nuire à l'objectif desdites mesures .
Dans les cas où l'intéressé n'est pas avisé des mesures le concernant, un recours
devant les tribunaux est exclu ; toutefois, comme le principe de la prééminence du droit
(rule of law) exige que l'intéressé ne se voie pas refuser toute protection légale, le législateur a pris les dispositions nécessaires en prescrivant que les mesures restrictives seront
examinées par des organes créés par le Parlement, ainsi que par des organes auxiliaires, à
savoir la commisssion et le Bureau . La Cour constitutionnelle fédérale a jugé dans son arrêt
ci-dessus mentionné que cette procédure de remplacement équivalait à un contrôle judiciaire
et était tout aussi efficace .
En réponse à une question, le représentant de la République fédérale a déclaré que la
surveillance exercée sur les personnes se trouvant en contact avec des suspects (Kontaktperson) était l'exception plutôt que la régle . Dans la pratique, les conversations écoutées
sont enregistrées sur bande magnétique et les bandes sont effacées dès que ces renseignements ne sont plus nécessaires . En pareils cas, tous les autres documents connexes sont
aussi détruits .
Il a été souligné une nouvelle fois que des mesures de surveillance ne pouvaient être
ordonnées que s'il existait des éléments de fait conduisant à penser qu'une personne
envisageait de commettre l'une des infractions spécifiées . Les écoutes dites exploratoires ne
Sent pas autorisées .
En ce qui concerne les cas où il n'était pas possible, au départ, d'informer la personne
écoutée que des mesures avaient été prises contre elle, la question de savoir s'il serait
possible de l'informer ultérieurement a été réexaminée à intervalles régutiers pendant cinq
années . En outre, dans la Loi modificative de la G 10, il est prévu que les personnes visées
peuvent intenter un recours devant les tribunaux .
L'amendement, présenté sous la forme d'un projet de loi gouvernemental, est venu en
première lecture devant le Bundestag le 18 octobre 1974 et a été renvoyé pour plus ample
examen devant les Commissions des affaires intérieures et des affaires juridiques . Il était
initialement prévu que les Commissions en auraient terminé pour Noël . Toutefois, par suite
de certains événements, particuliérement ceux liés à l'affaire du groupe Baader-Meinhof, ces
Commissions ont été saisies d'urgence d'autres projets de loi gouvernementaux ayant trait à
la procédure pénale et au droit pénal . On prévoit, toutefois, que ce projet de Loi modificative sera examiné par les commi .sions en janvier ou février et sera voté par le Bundestag
avant le milieu de 1975 .
Dans certaines affaires, la Commission a dejé décidé que les données de fait disponibles ne suffisaient pas pour justifier une surveillance, et les mesures n'ont pas été
autorisées . Pour des raisons de sécurité, le nombre moyen exact d'affaires traitées chaque
mois par la Commission n'a pu être révélé
. La pratique actuelle selon laquelle les mesures restrictives ne sont pas mises en oeuvr e
tant que la Commission n'a pas donné son accord n'est pas obligatoire aux termes de la
législation actuelle . Toutefois, comme elle représente un élément très important pour la
protection juridique des intéressés, il a été proposé de consacrer cette pratique dans la Loi
modfficative .
3Les représentants de la République fédérale ont présenté par ailleurs une documentation de droit comparé et sont venus é la conclusion que dans aucun autre Etat, il n'existait
des organes de contrôle parlementaire indépendants, comme ceux qui ont été mis en place
par le droit allemand pour contrôler les mesures restreignant le secret de la correspondance,
des envois postaux et des télécommunications .
4Les représentants du Gouvernement fédéral ont abordé ensuite des problèmes juridiques soulevés par la présente requête .
Ils ont fait valoir d'abord que les requérants ne se préoccupaient man-rfestement que
fédérale leur avait déjà pratiquement donné gain de cause . Leurs griefs avaient donc, dans
une large mesure, cessé d'exister, étant donné que, comme l'arrêt de la Cour constitutionnelle le prescrivait, la pratique de la notification ultérieure était suivie dans la plupart des
cas, à cette réserve près, de portée limitée d'ailleurs, que cette notification ultérieure doit
étre supprimée lorsque cela s'avérait nécesseire dans l'intér8t de la sécurité . Dans l'état de
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la législation, les recours juridictionnels en cas de notification ultérieure sont certainement
possibles, vu que les dispositions légales n'écartent ces recours qu'en ce qui concerne
l'adoption et la mise en ceuvre de mesures restrictives . Comme il n'y a pas eu jusqu'alors de
cas de recours devant les tribunaux, il est impossible de dire de quelle façon les tribunaux
réagiraient en pareil cas .
En conséquence, il faut dés lors procéder comme si les requérants avaient un grief,
autrement dit supposer qu'ils ont un grief, bien qu'en réalité ce ne soit pas le cas .
ne fait pas état des communications téléphoniques . Toutefois, le Gouvernement fédéral n'a
pas manifesté l'intention de tirer quelque conclusion que ce soit de cette omission et a
fondé son argumentation sur l'hypothése suivant laquelle les communications téléphoniques
sont bien visées par l'article 8 .
Des ingérences dans les droits reconnus par l'article 8 111 ne sont possibles que si elles
sont autorisées par la loi . Il existe de telles autorisations légales en République fédérale .
Pour répondre aux exigences de l'article 8(2), la surveillance se traduisant par de s
mesures restrictives doit être nécessaire . Il découle de la notion de nécessité que l'ingérence
doit être proportionnée au danger . Cette condition est, elle aussi, satisfaite, puisqu'aux
termes de la G 10, les mesures de surveillance ne peuvent étre prises de façon aveugle ou
arbitraire, mais seulement lorsqu'il existe des données de fait conduisant à penser que des
intéréts importants protégés par la loi sont menacés .
L'article 8 (2) contient par ailleurs une référence à la société démocratique . Cette
référence est à la base de la règle suivant laquelle les renseignements recueillis ne doivent
pas étre utilisés à des fins étrangéres é l'objectif à atteindre, par exemple pour découvrir les
convictions politiques d'une persqnne : autrement dit, il n'est pas question de chercher à
découvrir les opinions politiques des gens .
La G 10 est donc compatible avec les exigences de l'article 8(2) de la Convention .
Par ailleurs, la G 10 énonce un certain nombre d'autres garanties procédurales, déj8
mentionnées . Il convient de faire observer é cet égard que le fonctionnaire qui dévoile
abusivement des renseignements obtenus au cours d'une surveillance est passible de
sanctions sévéres (cf . l'article 353 d ) du Code pénall .
L'article 8(2) n'exige aucun compte rendu ou notification ultérieurs . Le législateur
fédéral est donc allé au-delé des exigences posées par la Convention .
S'agissant du devoir d'aviser les intéressés, il convient de mettre en balance l'intérét
de l'Etat en matière de sécurité et l'intérêt de l'individu à étre informé . La Loi fondamentale
n'est pas fondée sur une conception purement individualiste de la nature humaine, mais
plut6t sur une conception de la place de l'individu dans la société . Il s'ensuit que l'individu a
des devoirs aussi bien que des droits, ce qui habilite l'Etat à lui imposer certaines sujétions .
En l'espéce, pour protéger l'Etat et sa sécurité, la Loi fondamentale impose à l'individu un
inconvénient relativement léger, à savoir que, dans certains cas, l'intéressé n'est pas avisé
ultérieurement que ses communications ont été surveillées .
Si l'on devait accéder aux souhaits des requérants, il conviendrait purement et simplement de négliger certains intéréts essentiels et permanents sur le plan de la sécurité, pour
tenir compte seulement d'un désir formel d'être avisé de mesures qui ont déj9 été mises à
exécution . Compte tenu de ce fait, il ne peut plus être question de demander l'annulation
de ces mesures, mais tout au plus d'obtenir d'un tribunal une décision déclaratoire .
Lorsqu'on met en balance l'intérét qu'un individu peut avoir à obtenir cette déclaration et
l'intérét de la communauté à être efficacement protégée contre des activités menaçant
l'existence de l'Etat, il convient de donner la préférence aux intéréts de la communauté .
Cette disposition, qui a été adoptée pour les cas de surveillance des membres de
certaines professions, comme les avocats, les ministres du culte et les médecins, susceptibles d'entrer en contact avec des suspects, ne constitue pas une sujétion intolérable . Il
convient de faire observer, toutefois, que le projet de loi modificative a plus que satisfait
aux exigences posées par la Cour constitutionnelle fédérale et a stipulé expressément que
les avocats ne devaient être surveillés que s'ils étaient eux-mémes suspects, ce qui est déj8
la pratique en vigueur aujourd'hui .
L'article 13 de la Convention requiert seulementqu'un recours efficace soit possible
devant une autorité nationale . Il n'est pas indispensable, contrairement à ce que prétendent
les requérants, que cette autorité soit toujours une autorité judiciaire . Il ne fait pas de doute
que la commission de surveillance créée en vertu de l'article 9 de la G 10 satisfait aux
exigences de l'article 13 de la Convention .
De toute façon, selon la République fédérale, l'article 13 est une disposition auxiliaire
et ne confére pas un droit indépendant .
Il a aussi été fait valoir, au sujet de l'article 13, que la commission de surveillance avait
beaucoup plus de facilités qu'un tribunal pour accéder é des dossiers et des documents . Le
Gouvernement fédéral estime pour cette raison que la commission représente une autorité,
au sens de l'article 13, qui accorde une protection judiciaire équivalant à celle donnée par un
tribunal .
Idl En ce qui concerne l'article 6 de la Convention, le représentant du Gouvernement
fédéral a fait valoir, entre autres choses, que les ingérences des autorités sous la forme de
mesures de surveillance constituaient des actes de gouvernement ressortissant au droit
public et que par voie de conséquence, l'article 6 111 était inapplicable ratione materiee en
l'espèce, puisqu'aucun droit civil ne se trouvait en jeu .
8Les requérants
1Le requérant Pohl a fait valoir que l'objectif de la requête n'était pas de priver la
République Fédérale d'Allemagne des moyens de défense permettant de protéger un Etat
libre et démocratique fondé sur la prééminence du droit . Les requérants ont seulement
demandé un contrôle ultérieur des mesures de surveillance, parce qu'ils redoutaient que des
citoyens puissent être soumis à une surveillance intégrale . Ils n'attaquaient donc que les
dispositions refusant au citoyen un contrôle ultérieur des mesures prises contre lui .
En ce qui concerne l'article 6, il a demandé à la Commission de reconsidérer à
l'occasion de la présente affaire le concept de t i droits civils n . A son avis, l'article 6 111 de
la Convention est applicable et cette disposition, combinée à l'article 13, exige que l'ancienne règle de droit romain « audiatur et altera pars » soit appliquée dans ces circonstances . Il
s'ensuit que non seulement ceux qui ont un intérét à restreindre le secret de la correspondance, des envois postaux et des télécommunicationsdoivent pouvoir soumettre l'affaire à
la commission parlementaire de cinq membres, mais que l'intéressé devrait pouvoir le faire
aussi, ultérieurement tout au moins . Par ailleurs, une commission parlementaire ne répond
pas aux critéres essentiels de l'indépendance du contrôle . En effet, une commission parlementaire refléte selon toutes probabilités la majorité du Gouvernement qui a ordonné les
mesures restrictives . Les possibilités de contrôle prévues par la G 10 ne représentent donc
qu'un auto-contrôle fictif limité par certaines conditions .
2Les requérants Selb et Lubberger ont déclaré que l'affaire avait été présentée dans un
cadre trop étroit par le requérant Pohl .
Ils estiment que le principe de la proportionnalité est violé du fait qu'un nombre
indéfini de personnes sans lien les unes avec les autres peuvent être touchées par les
mesures de surveillance . Des dispositions légales autorisant ce genre de choses ne sont pas
couvertes par l'article 8 de la Convention .
Ils ont fait observer que dés lors qu'une ingérence pouvait être justifiée par un simple
soupçon, sans preuve de culpabilité, cela n'excluait pas les personnes non encore suspectes, par exemple un avocat (comme eux-mêmes), un ministre du culte ou un médecin .
Ils estiment donc que leurs droits personnels ont été violés du fait qu'ils ne peuvent plus
téléphoner ou correspondre librement avec une personne qui est soupçonnée de projeter
des activités contre la sOreté de l'Etat .
Même les représentants de la République Fédérale d'Allemagne ont reconnu, font-ils
observer, que la Convention serait certainement violée si la G 10 était appliquée abusivement . En conséquence, il appartient à la Commission de décider si une Loi qu'il est
possible, ne serait-ce que théoriquement, d'appliquer abusivement de cette façon ne doit
pas étre considérée pour cette unique raison comme violant la Convention . Il ne fait pas de
doute que si l'Etat entreprenait de surveiller les pensées de ses citoyens, les droits fondamentaux de l'individu seraient violés . La Commission devra donc déterminer jusqu'où il est
possible d'aller en matière de surveillance, sans violer les droits de l'homme . La priorité doit
être donnée, selon les requérants, à la protection de la vie privée de l'individu .
En dernier lieu, les requérants soulignent qu'ils attendent maintenant depuis quatre
ans la Loi modificative promise depuis l'arrêt de la .Cour constitutionnelle fédérale ; mais
cette Loi n'a pas encore été votée ; la Commission devra donc prendre des dispositions
pour faire en sorte que cesse la violation incriminée des droits de l'homme .
Les requérants allèguent des violations des articles 6 (1), 8 (1) et 13 de la Convention .
Aux termes de l'article 25 (1), seule la victime d'une violation alléguée peut introduire
une requête . Toutefois, les requérants déclarent, d'une part, qu'ils peuvent itre, ou ont pu
être, soumis 8 une surveillance secréte, par exemple lorsqu'ils représentaient des clients qui
faisaient eux-mêmes l'objet d'une surveillance et, d'autre part, que les personnes qui ont fait
l'objet d'une surveillance secréte ne sont pas toujours avisées ultérieurement des mesures
prises à leur encontre . En raison de cet aspect particulier de la présente affaire, les
requérants doivent être considérés comme des victimes, au sens de l'article 25 .
Avant d'introduire la présente requéte, les requérants ont saisi la Cour constitutionnelle fédérale pour se plaindre de l'article 10 (2), deuxiéme phrase, de la Loi fondamentale (GG), modifiée par la dix-septième Loi du 24 juin 1968, amendant la Loi fondamentale, ainsi que de l'article 1, paragraphes 5 (5) et 9 ( 5), de la Loi du 13 août 1968
restreignant le droit au secret de la correspondance, des envoies postaux et des télécommunications . En conséquence, ils ont épuisé dans cette mesure les voies de recours
internes, comme l'exige l'article 26 de la Convention . Cet article dispose par ailleurs que la
Commission ne peut être saisie d'une affaire que dans le délai de six mois à partir de la date
de la décision interne définitive . A cet égard, l'arrêt de la Cour constitutionnelle fédérale, qui
est la décision définitive, a été rendu le 15 décembre 1970, et la présente requête a été
introduite auprès de la Commission dans le délai prescrit de six mois, à savoir le 11 juin 1971 .
Sur le point de savoir si, au sens de l'article 27 .(2) . la requête est irrecevable comme
manifestement mal fondée, la Commission juge que celle-ci souléve des questions complexes de droit et de fait, qui présentent d'ailleurs un intérbt général pour l'application de la
Convention . Ayant procédé à un examen préliminaire des faits et des arguments présentés
par les parties, la Commission estime qu'une décision sur ces questions dépend d'un
examen au fond . Il s'ensuit que la requête ne peut pas être considérée comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27 (2) de la Convention ; par ailleurs, aucun autre
motif d'irrecevabilité n'a été établi .
En conséquence, la Commission
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