AFFAIRE BAKA c. HONGRIE

Peticija Nr. 20261/12 · Priimta 2016-06-23 · ECLI:CE:ECHR:2016:0623JUD002026112 · Kalbos: FR · EN · FR · PL · SL

← Strasbūras↗ HUDOC originalas
Peticija Nr.
20261/12
Priimta
2016-06-23
Valstybė atsakovė
HUN
Išvada
Violation de l'article 6 - Droit à un procès équitable (Article 6 - Procédure civile;Article 6-1 - Accès à un tribunal;Droits et obligations de caractère civil;Décider (civil));Violation de l'article 10 - Liberté d'expression-{Générale} (Article 10-1 - Liberté d'expression);Dommage matériel et préjudice moral - réparation (Article 41 - Préjudice moral;Dommage matériel;Satisfaction équitable)
Konvencijos straipsniai
6, 6-1, 10, 10-1, 10-2, 41
Svarba
Pagrindinė byla (Key case)
Originalas
HUDOC ↗
PirmininkasLuis López GuerraTeisėjasMirjana Lazarova TrajkovskaTeisėjasLedi BiankuTeisėjasGanna YudkivskaTeisėjasVincent A. De GaetanoTeisėjasAngelika NußbergerTeisėjasJulia LaffranqueTeisėjasPaulo Pinto de AlbuquerqueTeisėjasLinos-Alexandre SicilianosTeisėjasErik MøseTeisėjasHelen KellerTeisėjasPaul LemmensTeisėjasAleš PejchalTeisėjasKrzysztof WojtyczekTeisėjasFaris VehabovićTeisėjasDmitry DedovTeisėjasJohan CallewaertAd hoc teisėjasHelena Jäderblom
Santrauka
Rengiama…

GRANDE CHAMBRE

AFFAIRE BAKA c. HONGRIE

(Requête no 20261/12)

ARRÊT

STRASBOURG

23 juin 2016

Cet arrêt est définitif.

En l’affaire Baka c. Hongrie,

La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :

Luis López Guerra, président,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Ledi Bianku,

Ganna Yudkivska,

Vincent A. De Gaetano,

Angelika Nußberger,

Julia Laffranque,

Paulo Pinto de Albuquerque,

Linos-Alexandre Sicilianos,

Erik Møse,

Helen Keller,

Paul Lemmens, juges,

Helena Jäderblom, juge ad hoc,

Aleš Pejchal,

Krzysztof Wojtyczek,

Faris Vehabović,

Dmitry Dedov, juges,

et de Johan Callewaert, greffier adjoint de la Grande Chambre,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 17 juin 2015 et le 14 mars 2016,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

Ont comparu :

M. Z. Tallódi, ministère de la Justice, agent,

Mme M. Weller, ministère de la Justice, coagent ;

MM. A. Cech, avocat exerçant à Budapest, conseil,

E. Látrányi, avocat exerçant à Budapest, conseiller.

La Cour a entendu M. Cech et M. Tallódi en leurs déclarations.

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE

A. Élection du requérant à la présidence de la Cour suprême et aperçu de ses fonctions

B. Déclarations et prises de positions exprimées publiquement par le requérant sur les réformes législatives qui concernaient les tribunaux

« Le projet de loi prévoyant l’annulation de certaines décisions judiciaires prononcées après les émeutes de 2006 est source de préoccupation, car il porte atteinte à la libre appréciation des éléments de preuve par les juges. Un grave problème de constitutionnalité est ici en cause. (...) Le pouvoir judiciaire effectue un contrôle purement professionnel du projet de loi et se tient à l’écart du débat politique. András Baka [le requérant], le président du Conseil national de la justice, espère que le Parlement adoptera une technique juridique apte à faire disparaître le problème d’inconstitutionnalité. »
« Il a été dit que la solution législative adoptée était fâcheuse. Eh bien, je trouve quant à moi fâcheux qu’un magistrat, quelle que soit sa position, essaie d’influencer comme cela le processus législatif. »
« Il est (...) inacceptable qu’un parti politique ou la majorité parlementaire imposent des exigences politiques au pouvoir judiciaire et qu’ils évaluent les juges à l’aune de critères politiques. »

Dans sa lettre, le requérant demandait au Premier ministre d’user de son influence pour empêcher le Parlement d’adopter la proposition. Le même jour, cependant, le Parlement adopta la proposition de réforme (voir « Le droit et la pratique internes pertinents » ci-dessous).

« Selon la proposition, l’âge de départ obligatoire à la retraite pour les juges sera abaissé de huit ans à compter du 1er janvier 2012. En conséquence, il sera mis fin aux mandats de 228 juges (dont 121 juges chargés de l’administration des tribunaux et de l’encadrement professionnel) le jour même, sans aucune période de transition, au motif que les intéressés ont atteint l’âge de soixante-deux ans. Au 31 décembre 2012, 46 autres juges devront mettre un terme à leur carrière. Du fait de cette décision, la durée des procédures judiciaires s’allongera sensiblement (il faudra réattribuer près de 40 000 affaires, ce qui pourrait retarder de plusieurs années des procédures concernant des dizaines de milliers de justiciables). L’administration des tribunaux sera gravement entravée, car il est extrêmement difficile de remplacer des dizaines de juges qui partent à la retraite.

Les effets multiples de la mise à la retraite forcée, sans réelle justification, de juges hautement qualifiés ayant plusieurs années d’expérience et de pratique, et dont la plupart sont au sommet de la hiérarchie, ébranleront profondément le fonctionnement du système judiciaire – sans parler d’autres conséquences imprévisibles. De plus, la proposition est injuste et humiliante à l’égard des personnes concernées, qui ont prêté le serment de servir la République et d’administrer la justice et qui ont consacré leur vie à leur vocation judiciaire.

Il est incompréhensible que la question de l’âge de la retraite des juges doive faire l’objet de dispositions dans la Loi fondamentale. Il n’y a à cela qu’une explication : l’intégration de cette question dans la Loi fondamentale supprimera toute possibilité de contester devant la Cour constitutionnelle cette règle juridique, qui porte atteinte aux principes fondamentaux d’un État de droit démocratique.

Une mesure aussi injustifiée suggère une motivation politique. »

Le requérant décida par ailleurs de s’exprimer directement devant le Parlement, ainsi que le lui permettait l’article 45 § 1 de la résolution parlementaire no 46/1994 (IX. 30) OGY sur le règlement du Parlement. Dans son discours, prononcé le 3 novembre 2011, il fit part de ses inquiétudes au sujet de la législation envisagée. Il déclara que celle-ci ne traitait pas les problèmes structurels du système judiciaire, mais qu’elle les laissait à « l’appréciation de l’organe directeur d’une administration externe (le président de l’Office judiciaire national, appelé à remplacer le Conseil national de la justice dans la gestion des tribunaux), auquel des pouvoirs excessifs et sans précédent en Europe [seraient] conférés sans obligation adéquate de rendre des comptes ». Le requérant qualifia de « contraires à la Constitution » les nouveaux pouvoirs auxquels il faisait référence (pouvoir de nommer les juges et les chefs de juridiction, pouvoir de rendre des décisions à valeur normative et pouvoir de désigner la juridiction compétente dans une affaire donnée). Il déclara à cet égard :

« Ce pouvoir illimité, opaque et incontrôlable ne connaît pas d’équivalent dans l’Europe actuelle (...) Le fait qu’une autorité centralisée comme celle-là se voie reconnaître des prérogatives et une liberté de manœuvre aussi larges est sans précédent, même dans des pays où l’administration du système judiciaire relève du ministre de la Justice et même si l’on songe à la dictature socialiste, dans les dernières années de laquelle Kálmán Kulcsár, membre de l’Académie des sciences et ministre de la Justice responsable de l’administration du système judiciaire, déclarait qu’il ne nommerait que des personnes recommandées par les organes ordinaux de la magistrature. »

Pour finir, le requérant souleva à nouveau dans son discours la question du nouvel âge de départ à la retraite des juges qui, selon lui, aurait de graves conséquences sur la Cour suprême. Il déclara par ailleurs qu’il n’avait pas été tenu compte de la nécessité pour la Kúria d’avoir un nombre suffisant de juges. Il ajouta à cet égard que la mission principale de la Kúria, celle de garantir une application uniforme des lois par les juges, ne pouvait être remplie que si la juridiction était en mesure de rendre des décisions dans un nombre suffisant d’affaires pertinentes.

C. Cessation du mandat de président de la Cour suprême du requérant

« Eu égard à la Loi fondamentale et aux modifications du système judiciaire qui en découlent, dans le respect du projet de loi portant dispositions transitoires relatives à la Loi fondamentale, ainsi que dans le but de garantir une transition douce et une continuité dans l’accomplissement des missions de la Kúria à compter du 1er janvier 2012, le présent projet prévoit que le Parlement élira le président de la Kúria d’ici au 31 décembre 2011, dans le respect des règles prévues par la Loi fondamentale ; le président de la Kúria prendra ses fonctions le 1er janvier 2012. »
« Le projet de loi règle dans tous ses détails la question de la succession de la Cour suprême, du Conseil national de la justice et de leur président, dont les successeurs (organes ou personnes physiques) seront distincts pour chaque fonction. Eu égard aux modifications apportées au système judiciaire, le projet de loi prévoit que le mandat du président de la Cour suprême actuellement en poste, ainsi que ceux du président et des membres du Conseil national de la justice prendront fin au moment de l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale. »
« Le but de la présente proposition d’amendement, déposée avant le vote final, est d’assurer que le projet de loi consolidé no T/4743/116 soit, grâce à la modification de ses dispositions transitoires, en accord avec la Loi fondamentale, en tenant compte des projets de loi no T/4996 portant amendement de la loi XX de 1949 relative à la Constitution de la République de Hongrie et no T/5005 portant dispositions transitoires relatives à la Loi fondamentale, tous deux soumis à l’examen du Parlement. »

D. Élection d’un nouveau président à la Kúria

E. Conséquences de la cessation prématurée du mandat de président de la Cour suprême du requérant

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

A. La Constitution de 1949

Article 7

« 1. L’ordre juridique de la République de Hongrie accepte les principes du droit international généralement reconnus et rend le droit interne du pays compatible avec les obligations qui lui incombent en vertu du droit international.

(...) »

Article 47

« 1. La Cour suprême est la plus haute juridiction de la République de Hongrie.

Article 48

« 1. Le président de la Cour suprême est élu par le Parlement sur proposition du président de la République ; ses vice-présidents sont nommés par le président de la République sur recommandation du président de la Cour suprême. L’élection du président de la Cour suprême requiert la majorité des deux tiers des voix des députés.

(...)

Article 50

« (...)

(...) »

Article 57

« 1. En République de Hongrie, tous les individus sont égaux devant la loi et chacun a droit à ce qu’il soit statué par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, au cours d’un procès public et équitable, sur toute accusation portée contre lui ou toute contestation concernant ses droits et obligations juridiques.

(...) »

Article 61

« 1. En République de Hongrie, tout individu a le droit d’exprimer librement son opinion, ainsi que d’accéder aux informations présentant un intérêt public et de les diffuser.

(...) »

B. La loi sur l’organisation et l’administration des tribunaux (loi LXVI de 1997)

« [l]e mandat d’un chef de juridiction prend fin par :

a) consentement mutuel ;

b) démission ;

c) destitution ;

d) expiration du terme ;

e) cessation du mandat de juge de l’intéressé. »

C. La loi sur le statut juridique et la rémunération des juges (loi LXVII de 1997)

D. La décision parlementaire no 46/1994. (IX. 30.) OGY sur le règlement du Parlement

« Le président de la République, les membres du gouvernement, le président de la Cour constitutionnelle, le président de la Cour suprême, le procureur général, l’ombudsman, le président de la Cour nationale des comptes, les auteurs de rapports que le Parlement souhaite entendre lorsqu’il débat de ceux-ci, ainsi que les élus hongrois du Parlement européen lors des débats touchant à l’intégration européenne, sont autorisés à participer aux sessions parlementaires et à y prendre la parole. »

E. La loi portant modification de la Constitution de la République de Hongrie (loi CLIX de 2011), entrée en vigueur le 2 décembre 2011

Article 1

« La Constitution est modifiée comme suit :

(...)

Article 79

« Conformément à l’article 26 § 3 de la Loi fondamentale, le Parlement élira le président de la Kúria le 31 décembre 2011 au plus tard. »

F. La Loi fondamentale de la Hongrie du 25 avril 2011, entrée en vigueur le 1er janvier 2012

Article 25

« 1. Les tribunaux rendent la justice. L’organe juridictionnel suprême est la Kúria.

a) sur les affaires pénales, les litiges de droit privé et toutes autres questions définies par la loi ;

b) sur la légalité des décisions administratives ;

c) sur les conflits entre les réglementations locales et d’autres dispositions légales et sur la validité des textes en cause, qu’ils peuvent le cas échéant annuler ;

d) sur les allégations de manquement par une autorité locale à ses obligations légales.

(...)

Article 26

« 1. Les juges sont indépendants et ne sont soumis qu’à la loi ; ils ne peuvent recevoir d’instructions dans l’exercice de leur activité juridictionnelle. Les juges ne peuvent être relevés de leurs fonctions que pour les motifs et selon la procédure définis par une loi organique. Les juges ne peuvent être affiliés à aucun parti politique ni prendre part à aucune activité politique.

G. Les dispositions transitoires de la Loi fondamentale de la Hongrie, entrées en vigueur le 1er janvier 2012

Article 11

« 1. Les successeurs juridiques de la Cour suprême, du Conseil national de la justice et de leur président sont la Kúria pour l’administration de la justice et le président de l’Office judiciaire national pour l’administration des tribunaux, sauf exceptions définies par la loi organique pertinente.

Article 12

« 1. Si un juge a atteint l’âge général de la retraite fixé à l’article 26 § 2 de la Loi fondamentale avant le 1er janvier 2012, ses fonctions prendront fin le 30 juin 2012. Si un juge atteint l’âge général de la retraite visé à l’article 26 § 2 de la Loi fondamentale entre le 1er janvier et le 31 décembre 2012, ses fonctions prendront fin le 31 décembre 2012. »

Article 31

« 2. (...) Les dispositions transitoires font partie intégrante de la Loi fondamentale[4]. »

H. La loi sur l’organisation et l’administration des tribunaux (loi CLXI de 2011), entrée en vigueur le 1er janvier 2012

Chapitre II

L’organisation des tribunaux

6. La Kúria

Article 24

« La Kúria :

a) statue, dans les cas définis par la loi, sur les recours formés contre les décisions des juridictions inférieures ;

b) statue sur des demandes de réexamen extraordinaire de décisions de justice rendues en dernière instance ;

c) adopte des résolutions d’uniformisation de la jurisprudence [jogegységi határozat], qui s’imposent aux tribunaux ;

d) analyse la pratique judiciaire à partir des affaires ayant fait l’objet d’un jugement définitif, et passe en revue et analyse la jurisprudence des tribunaux ;

e) publie des résolutions de principe [elvi bírósági határozat] [adoptées par la Kúria] et des décisions de principe [elvi bírósági döntés] [adoptées par les juridictions inférieures] ;

f) statue sur les conflits entre les réglementations locales et d’autres dispositions légales, ainsi que sur la validité des textes en cause, qu’elle peut le cas échéant annuler ;

g) statue sur les allégations de manquement par une autorité locale à ses obligations légales ;

h) intervient dans les autres affaires relevant de sa compétence. »

Chapitre VIII

Le président de la Kúria et les chefs de juridiction

Article 114

« 1. Le président de la Kúria est élu par le Parlement parmi les juges nommés sans limitation de durée comptant au moins cinq ans d’expérience judiciaire, conformément à l’article 26 § 3 de la Loi fondamentale. »

Chapitre XV

Dispositions transitoires

et du président de la Kúria

Article 177

« 1. Le président de la République procédera à la première nomination du président de l’Office judiciaire national et du président de la Kúria le 15 décembre 2011 au plus tard. Les personnes proposées seront entendues par la commission parlementaire chargée de la justice.

Article 185

« 1. Les mandats du Conseil national de la justice (...), de ses membres et de son président, ainsi que du président et du vice-président de la Cour suprême et du directeur et du directeur adjoint du bureau du [Conseil national de la justice] prendront fin au moment de l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale.

Article 187

« Les mandats des chefs de juridiction nommés avant le 1er janvier 2012 demeureront valables pour la durée fixée au moment de leur nomination, excepté dans les cas visés à l’article 185 § 1. »

Article 188

« 1. Les successeurs juridiques de la Cour suprême, du Conseil national de la justice et de leur président sont la Kúria pour l’administration de la justice, et le président de l’Office judiciaire national pour l’administration des tribunaux, sauf dispositions contraires prévues par des lois organiques. »

I. La loi sur le statut juridique et la rémunération des juges (loi CLXII de 2011), entrée en vigueur le 1er janvier 2012

Article 90

« Un juge est déchargé [de ses fonctions judiciaires] :

(...)

h) si ha) il a atteint l’âge de la retraite applicable (ci-après, l’« âge limite »). Cette disposition ne s’applique pas au président de la Kúria (...) »

Article 227

« 1. La personne qui occupait le poste de président de la Cour suprême avant l’entrée en vigueur de la présente loi relève des dispositions de la loi XXXIX de 2000 sur la rémunération et les avantages octroyés au président de la République, au Premier ministre, au président du Parlement, au président de la Cour constitutionnelle et au président de la Cour suprême, en ce sens qu’elle a droit aux avantages visés à l’article 26 § 1 et à l’article 22 § 1 de ladite loi si elle a atteint l’âge de la retraite à la date de l’entrée en vigueur de la présente loi et si elle a sollicité le bénéfice des avantages en question. »

Article 230

« 1. Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux juges qui auront atteint l’âge limite avant le 1er janvier 2013, sous réserve des précisions apportées aux paragraphes 2 et 3.

J. L’arrêt de la Cour constitutionnelle no 33/2012. (VII. 17.) AB du 16 juillet 2012

K. L’arrêt no 3076/2013. (III. 27.) AB adopté par la Cour constitutionnelle le 19 mars 2013

« [30] 1. La disposition législative litigieuse mettait fin au mandat d’une personne assumant des fonctions de direction au sein d’un organe du pouvoir judiciaire, qui constitue une branche indépendante du pouvoir étatique au statut régi par la Constitution.

[31] Le vice-président de la Cour suprême était l’un des fonctionnaires assumant des fonctions de direction au sein du système judiciaire ; son mandat était régi par l’article 48 § 1 de la Constitution. Selon cette disposition, le vice-président de la Cour suprême était nommé par le président de la République sur proposition du président de la Cour suprême. D’après l’article 69 § 1 de l’ancienne LOAT [loi LXVI de 1997 sur l’organisation et l’administration des tribunaux], le mandat du vice-président avait une durée fixe de six ans. En vertu du principe de la séparation des pouvoirs, la Constitution distinguait la nomination des chefs de la plus haute instance juridictionnelle du système ordinaire de nomination des chefs des tribunaux, en ce sens qu’elle réservait la nomination des premiers à une autre branche du pouvoir étatique, à savoir le Parlement dans le cas du président de la Cour suprême et le président de la République dans celui de son vice-président. Le fait que l’ancienne LOAT prévoyait que la durée fixe du mandat des chefs de juridiction dépassait celle du mandat des membres du gouvernement (chevauchant ainsi les cycles gouvernementaux) constituait l’une des garanties constitutionnelles de l’indépendance du pouvoir judiciaire, qui constitue une branche séparée au sein de l’État.

[32] La Loi fondamentale et la nouvelle LOAT ont maintenu cette distinction en ce qui concerne les chefs de la Kúria. Si la Loi fondamentale ne règle pas la question de la nomination et de la désinvestiture du vice-président, la nouvelle LOAT contient une disposition identique à celle qui existait avant la réforme. Selon son article 128 § 1, les vice-présidents de la Kúria sont nommés par le président de la République sur proposition du président de la Kúria. L’article 127 § 1 prévoit que leur mandat a une durée de six ans. En vertu de cette règlementation, le pouvoir de mettre fin au mandat d’un vice-président par une décision unilatérale de l’État, autrement dit de prononcer la désinvestiture de l’intéressé, fait également partie des prérogatives du président de la République (voir la décision no 176/1991. (IX. 4.) KE du président de la République).

[33] En vertu de l’article 73 de l’ancienne LOAT et de l’article 138 de la nouvelle LOAT, le mandat d’un chef de juridiction prend fin, en règle générale, à l’expiration de la période déterminée pour laquelle il a été nommé. Il peut cependant prendre fin plus tôt en cas de démission, de consentement mutuel, de perte du statut de magistrat et de destitution (dans l’hypothèse où une évaluation conclut à l’inaptitude de l’intéressé).

[34] 2. L’examen de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle révèle que le raccourcissement par la loi de mandats conférés pour une durée déterminée n’est pas automatiquement déclaré contraire à la Constitution, la réunion de certaines conditions pouvant empêcher une telle sanction. La Cour constitutionnelle a établi [dans son arrêt no 5/2007. (II. 27.) AB] que « le raccourcissement d’un mandat conféré à un fonctionnaire pour une durée déterminée doit reposer sur des causes objectives ou subjectives prévues par la loi (démission, décès, preuve d’une incompatibilité, cause spécifique de destitution ou autre raison ayant une incidence directe sur la durée du mandat, telle que la réforme structurelle de l’institution), à l’exclusion de toute autre » (ABH 2007, 120, 126). La Cour constitutionnelle estime qu’outre le cas d’une restructuration organisationnelle, un changement important dans les fonctions assumées par l’institution, c’est-à-dire dans ses compétences et dans ses missions, peut justifier une intervention législative. De fait, à l’époque où le titulaire de la charge visée a été choisi, les compétences requises pour les nouvelles fonctions confiées à l’institution ne pouvaient pas être évaluées. Or on ne peut exclure que les nouvelles missions de l’institution requièrent une personne ayant une approche, une expérience professionnelle et une pratique différentes.

[35] Aussi la Cour constitutionnelle devait-elle examiner en l’espèce si l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale était de nature à avoir sur les fonctions et les missions de la plus haute instance juridictionnelle du pays une incidence propre à justifier la cessation anticipée du mandat de son vice-président.

[36] La Cour suprême a été renommée Kúria. La Loi fondamentale et la nouvelle LOAT ont profondément modifié l’administration centrale du système judiciaire. L’article 11 des dispositions transitoires de la Loi fondamentale a opéré une séparation entre la guidance professionnelle des activités judiciaires et la gestion organisationnelle du système judiciaire, et ce tant du point de vue des organes chargés de ces missions que du point de vue des personnes y contribuant. Il dispose que les successeurs de la Cour suprême, du Conseil national de la justice et de son président sont, sauf exceptions définies dans une loi organique, la Kúria pour ce qui est de l’administration de la justice et le président de l’Office judiciaire national pour ce qui est de l’administration des tribunaux. C’est sur le fondement de cette modification de l’administration centrale du système judiciaire que l’article 11 § 2 des dispositions transitoires a mis un terme au mandat du président de la Cour suprême, ainsi qu’à ceux du président et des membres du Conseil national de la justice à compter de l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale. Cette disposition n’a pas mis un terme au mandat du vice-président, nonobstant le fait que ce mandat était régi par la Constitution.

[37] L’entrée en vigueur de la Loi fondamentale et de la nouvelle LOAT a eu pour conséquence d’élargir les fonctions de la Kúria et de l’investir de nouvelles missions. La Loi fondamentale lui a donné compétence pour contrôler la légalité des actes adoptés par les autorités municipales et pour statuer sur les allégations de manquement par une autorité locale à ses obligations légales. La nouvelle LOAT comporte un nouveau chapitre relatif à la chambre des pouvoirs locaux de la Kúria, ainsi que des dispositions détaillées sur les règles de procédure afférentes aux compétences susmentionnées.

[38] Les compétences de la Kúria ont également été étendues relativement à sa mission consistant à garantir une application uniforme de la loi [unité de la jurisprudence]. Non seulement la Kúria a toujours compétence pour adopter des résolutions visant à promouvoir l’unité de la jurisprudence [jogegységi határozat], mais il lui revient désormais de publier les résolutions de justice qui lui paraissent avoir une portée théorique [elvi bírósági határozat] et d’analyser la jurisprudence à partir des décisions définitives devenues exécutoires.

[39] L’unité de la jurisprudence étant devenue l’une des missions essentielles de la Kúria, son président est désormais investi, en plus de la responsabilité de diriger l’administration interne de la Kúria, d’un rôle de guidance professionnelle concernant le suivi, l’évolution et la cohérence de la jurisprudence issue de l’ensemble des tribunaux.

[40] La nouvelle LOAT, dans son chapitre entièrement consacré à la question de l’application uniforme de la loi, contient des dispositions plus détaillées et précises quant aux missions et compétences qui étaient déjà contenues dans l’ancienne LOAT et confère de nouvelles tâches tant à la Kúria elle-même qu’à ses chefs. Tandis que l’ancienne LOAT ne faisait référence qu’à deux reprises au président de la Cour suprême, la nouvelle LOAT désigne le président ou le vice-président de la Cour suprême comme les titulaires de treize missions et compétences spécifiques. En particulier, les présidents des cours d’appel doivent avertir le président de la Kúria de toute décision ayant une portée théorique adoptée par un tribunal de son ressort, de toute pratique naissante reposant sur des principes contradictoires et de l’existence éventuelle de jugements définitifs reposant sur des principes divergents. Des obligations similaires d’informer directement le président de la Kúria incombent aux présidents et chefs de division des tribunaux départementaux, ainsi qu’aux chefs des divisions régionales de droit administratif et de droit du travail. Les propositions de publication de décisions ayant une portée théorique doivent être adressées au président de la Kúria, et c’est également à ce dernier que le président de l’Office judiciaire national doit faire savoir qu’il juge nécessaire d’engager une procédure d’uniformisation de la jurisprudence.

[41] C’est au président de la Kúria qu’il incombe de définir annuellement les sujets devant être examinés par les groupes d’analyse de la jurisprudence. Il nomme les chefs et les membres de ces groupes. Si l’analyse révèle une nécessité d’apporter des modifications à la législation, c’est au président de la Kúria qu’il revient d’inviter le président de l’Office judiciaire national à faire une telle proposition. C’est le président de la Kúria qui propose au comité des publications la publication d’une décision apparaissant revêtir une portée théorique. Il est habilité à ordonner qu’une procédure d’uniformisation soit menée, sur sa proposition et sous sa direction (cette dernière étant partagée avec le vice-président et le chef ou le chef adjoint de la division compétente). Dans les procédures d’uniformisation concernant plus d’une division, seuls le président ou le vice-président de la Kúria peuvent assurer la présidence. De même, si le but de la procédure d’uniformisation consiste à modifier ou à abroger une résolution d’uniformisation antérieure ou à trancher une question de principe, le comité d’uniformisation ne peut être présidé que par le président ou le vice-président de la Kúria.

[42] L’article 123 § 2 de la nouvelle LOAT prévoit que « le vice-président de la Kúria peut remplacer le président (...) et exercer tous ses pouvoirs ». Il apparaît donc clairement que les modifications apportées au système judiciaire ont une incidence importante non seulement sur les fonctions du président mais aussi sur celles du vice-président. Il découle de la possibilité pour le vice-président d’être appelé à remplacer le président en exerçant tous les pouvoirs de celui-ci (ce qui peut arriver à tout moment, par exemple si, pour une raison quelconque, le président se trouve empêché, ou si sa fonction devient vacante) qu’une coopération constante et étroite doit exister entre le président et le vice-président. Outre sa vocation à agir comme remplaçant du président, le vice-président « remplit les missions qui lui sont confiées par le règlement de Cour » (article 123 § 2 de la nouvelle LOAT). En vertu de cette habilitation légale, le vice-président peut accomplir certaines des tâches du président à titre permanent et le décharger [de certaines de ses obligations].

[43] La Cour constitutionnelle estime que la restructuration générale du système judiciaire et les changements notables apportés aux fonctions et missions de la Kúria et de son président ont substantiellement modifié la situation juridique qui était celle de ce dernier à la date où le vice-président fut nommé. Il en est nécessairement résulté une modification simultanée des fonctions, tâches et compétences du vice-président.

[44] Ces changements ont conféré une importance accrue à la relation de confiance entre le président et le vice-président, qui est consacrée par des dispositions constitutionnelles et législatives.

[45] Par conséquent, la Cour constitutionnelle estime que ces changements constituent une justification suffisante pour la cessation anticipée du mandat du requérant.

(...) »

III. TEXTES PERTINENTS CONCERNANT LA SITUATION EN HONGRIE, NOTAMMENT LA CESSATION DU MANDAT DE PRÉSIDENT DE LA COUR SUPRÊME DU REQUÉRANT

A. Les avis de la Commission de Venise

« 107. L’article 25.1 de la nouvelle Constitution indique que la Kúria (le nom historique de la Cour suprême hongroise) est l’organe judiciaire suprême en Hongrie. En l’absence de dispositions transitoires, et bien que la nouvelle Constitution ne modifie pas le mécanisme d’élection de son président, une question se pose : ce changement de nom va-t-il s’accompagner du remplacement du président de la Cour suprême par un nouveau président de la Kúria ? Quant aux juges, ils seront « nommés par le président de la République selon les dispositions d’une loi organique » (article 26.2) ; l’appréciation de la nécessité de modifier ou non la composition de l’organe suprême devient donc aussi affaire d’interprétation.

(...)

« 2. Président de la Curia

[Traduction du greffe]

« XII. Questions liées à la transition – Départ à la retraite des juges et président de la Kúria

B. Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe

« Par ailleurs, le commissaire constate que la Hongrie a pris des mesures qui risquent de porter atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire. À la suite de l’abaissement de l’âge du départ à la retraite pour les juges, plus de 200 nouveaux juges vont devoir être nommés. Cette mesure s’accompagne d’une modification de la procédure de nomination, qui repose désormais sur la décision d’une seule personne, elle-même désignée par le pouvoir politique. De plus, le commissaire déplore que, en application de la nouvelle loi sur le système juridictionnel, le président de la Cour suprême ait dû quitter son poste prématurément. Une procédure suivant laquelle les juges sont nommés par le président de l’Office [judiciaire national], lui-même désigné par le gouvernement pour neuf ans, suscite de sérieuses réserves. Le pouvoir judiciaire doit être protégé contre toute ingérence indue du pouvoir politique. »

C. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe

« 4.3.3. La destitution du président de la Cour suprême

D. L’Union européenne

[Traduction du greffe]

« D’après la loi, le président du nouvel Office judiciaire national rassemble les prérogatives relatives à la gestion opérationnelle des tribunaux, aux ressources humaines, au budget et à l’attribution des affaires. (...) Par ailleurs, le mandat de l’ancien président de la Cour suprême, qui avait été élu pour six ans en juin 2009, a été prématurément résilié à la fin de l’année 2011. Au contraire, d’autres anciens juges de la Cour suprême poursuivent l’exécution de leur mandat en tant que juges de la nouvelle Curia, qui a remplacé la Cour suprême. (...) »

2. La CJUE

« 57. En l’occurrence, l’article 15, paragraphe 1, de la loi de 1993, applicable au commissaire en vertu de l’article 23, paragraphe 2, de la loi de 1992, prévoyait que le mandat du commissaire ne pouvait prendre fin que du fait de l’échéance de son mandat, de son décès, de sa démission, de la déclaration d’un conflit d’intérêt, de sa mise à la retraite d’office ou de sa démission d’office. Ces trois dernières hypothèses nécessitaient une décision du Parlement adoptée à la majorité des deux tiers de ses membres. En outre, tant la mise à la retraite d’office que la démission d’office ne pouvaient intervenir que dans des circonstances limitées, précisées respectivement aux paragraphes 5 et 6 du même article 15.
« la pleine indépendance de l’appareil judiciaire, en veillant en particulier à ce que l’autorité judiciaire nationale, le cabinet du procureur et les tribunaux en général soient exempts de toute influence politique, et pour s’assurer que le mandat des juges nommés en toute indépendance ne puisse être raccourci de façon arbitraire ».

IV. TEXTES INTERNATIONAUX ET TEXTES DU CONSEIL DE L’EUROPE RELATIFS À L’INDÉPENDANCE JUDICIAIRE ET AU PRINCIPE D’INAMOVIBILITÉ DES JUGES

A. Les Nations unies

« 8. Selon la Déclaration universelle des droits de l’homme, les magistrats jouissent, comme les autres citoyens, de la liberté d’expression, de croyance, d’association et d’assemblée; toutefois, dans l’exercice de ces droits, ils doivent toujours se conduire de manière à préserver la dignité de leur charge et l’impartialité et l’indépendance de la magistrature.

(...)

(...)

(...)

« 19. La garantie de compétence, d’indépendance et d’impartialité du tribunal au sens du paragraphe 1 de l’article 14 est un droit absolu qui ne souffre aucune exception. La garantie d’indépendance porte, en particulier, sur la procédure de nomination des juges, les qualifications qui leur sont demandées et leur inamovibilité jusqu’à l’âge obligatoire de départ à la retraite ou l’expiration de leur mandat pour autant que des dispositions existent à cet égard ; les conditions régissant l’avancement, les mutations, les suspensions et la cessation de fonctions ; et l’indépendance effective des juridictions de toute intervention politique de l’exécutif et du législatif. Les États doivent prendre des mesures garantissant expressément l’indépendance du pouvoir judiciaire et protégeant les juges de toute forme d’ingérence politique dans leurs décisions par le biais de la Constitution ou par l’adoption de lois qui fixent des procédures claires et des critères objectifs en ce qui concerne la nomination, la rémunération, la durée du mandat, l’avancement, la suspension et la révocation des magistrats, ainsi que les mesures disciplinaires dont ils peuvent faire l’objet. Une situation dans laquelle les fonctions et les attributions du pouvoir judiciaire et du pouvoir exécutif ne peuvent pas être clairement distinguées et dans laquelle le second est en mesure de contrôler ou de diriger le premier est incompatible avec le principe de tribunal indépendant. Il est nécessaire de protéger les magistrats contre les conflits d’intérêts et les actes d’intimidation. Afin de préserver l’indépendance des juges, leur statut, y compris la durée de leur mandat, leur indépendance, leur sécurité, leur rémunération appropriée, leurs conditions de service, leurs pensions et l’âge de leur retraite sont garantis par la loi.
« 7.3 Le Comité prend note des arguments de l’auteur qui fait valoir qu’il ne pouvait être mis fin à ses fonctions de juge dans la mesure où il avait été élu à ce poste le 28 avril 1994 pour une durée de 11 ans, conformément à la législation alors en vigueur. Le Comité note aussi que le fondement du décret présidentiel no 106, du 24 janvier 1997, n’était pas le remplacement de la Cour constitutionnelle par un nouveau tribunal mais visait l’auteur personnellement et que le seul motif donné dans ce décret pour mettre fin aux fonctions de l’auteur était l’expiration de son mandat de juge de la Cour constitutionnelle, ce qui n’était manifestement pas le cas. De plus, l’auteur n’a pu se prévaloir d’aucun recours utile pour contester la décision du pouvoir exécutif de mettre fin à ses fonctions. Dans ces circonstances, le Comité estime que le fait de mettre fin aux fonctions de juge de la Cour constitutionnelle qu’occupait l’auteur, plusieurs années avant l’expiration du mandat pour lequel il avait été nommé, constitue une atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire et une violation du droit d’accéder, dans des conditions générales d’égalité, aux fonctions publiques de son pays. Il y a donc eu une violation de l’article 25 c) du Pacte, lu conjointement avec le paragraphe 1 de l’article 14, relatif à l’indépendance du pouvoir judiciaire, et avec les dispositions de l’article 2 du Pacte. »
« 5.2 Le Comité constate que les auteurs ont formulé des allégations précises et détaillées relatives à leur révocation en dehors des procédures et garanties légales prévues à cet effet. Le Comité note, à ce sujet, que le ministre de la Justice, dans son rapport de juin 1999 (...) et le procureur général de la République, dans le rapport du ministère public du 19 septembre 2000 (...) reconnaissent que les procédures et les garanties prévues en matière de révocation n’ont pas été respectées. Par ailleurs, le Comité estime que les circonstances invoquées par le décret présidentiel no 44 ne sauraient, dans le cas d’espèce, être retenues par le Comité comme des motifs permettant de justifier la conformité des mesures de révocation au regard du droit, et en particulier de l’article 4 [du] Pacte. En effet, le décret présidentiel comporte une simple référence à des circonstances particulières sans pour autant préciser la nature et l’ampleur des dérogations au regard des droits consacrés par la législation nationale et le Pacte, ni démontrer la stricte nécessité de ces dérogations et de leur durée. De plus, le Comité constate l’absence de notification internationale de la part de la République démocratique du Congo relative à l’utilisation du droit de dérogation, tel que prévu au paragraphe 3 de l’article 4 du Pacte. Conformément à sa jurisprudence, le Comité rappelle, par ailleurs, que le principe d’accès à la fonction publique dans des conditions d’égalité implique pour l’État le devoir de veiller à ce qu’il ne s’exerce aucune discrimination. Ce principe vaut à fortiori pour les personnes en poste dans la fonction publique et, qui plus est, à l’endroit de celles ayant fait l’objet d’une révocation. En ce qui concerne l’article 14 § 1, le Comité constate l’absence de réponse de l’État partie et relève, d’une part, que les auteurs n’ont pas bénéficié des garanties attachées à leurs fonctions de magistrats en vertu desquels ils auraient dû être traduits devant le Conseil supérieur de la magistrature conformément à la loi, et que d’autre part, le président de la Cour suprême a publiquement, avant le procès, apporté son soutien aux révocations intervenues (...) portant ainsi atteinte au caractère équitable de celui-ci. Aussi, le Comité considère que ces révocations constituent une atteinte à l’indépendance du judiciaire protégée par l’article 14 § 1 du Pacte. Les mesures de révocation à l’endroit des auteurs ont été prises en se fondant sur des motifs ne pouvant pas être retenus par le Comité afin de justifier le non-respect des procédures et garanties prévues dont tout citoyen doit pouvoir bénéficier dans des conditions générales d’égalité. En l’absence de réponse de l’État partie, et dans la mesure où la Cour suprême, par son arrêt du 26 septembre 2001, a privé les auteurs de tout recours après avoir déclaré irrecevables leurs requêtes au motif que le décret présidentiel no 144 constituait un acte de gouvernement, le Comité estime que les faits, dans le cas d’espèce, montrent qu’il y a eu violation de l’alinéa c) de l’article 25 du Pacte lu conjointement avec l’article 14, paragraphe 1 sur l’indépendance du judiciaire et l’article 2, paragraphe 1 du Pacte. »
« 7.1 Le Comité fait observer que l’alinéa c) de l’article 25 du Pacte reconnaît le droit d’accéder, dans des conditions générales d’égalité, aux fonctions publiques, et renvoie à sa jurisprudence selon laquelle pour assurer l’accès dans des conditions générales d’égalité, non seulement les critères mais aussi les « procédures régissant la nomination, l’avancement, la suspension et le licenciement doivent être objectifs et raisonnables ». Une procédure n’est pas objective ou raisonnable si elle ne respecte pas les conditions d’équité élémentaire en la matière. Le Comité considère également que le droit d’avoir accès, dans des conditions d’égalité, à la fonction publique inclut le droit de ne pas être révoqué arbitrairement de la fonction publique. Il note que l’auteur fait valoir que la procédure ayant abouti à sa révocation n’était ni objective ni raisonnable. Malgré des demandes répétées, il n’a pas reçu de copie du procès‑verbal de sa première audience devant la Commission de la magistrature le 18 novembre 1998 ; cela est confirmé par la décision de la Cour suprême du 6 septembre 2004 et n’est pas contesté par l’État partie. Il n’a pas reçu non plus les conclusions de la Commission d’enquête, sur la base desquelles il a été révoqué par la Commission de la magistrature. La décision rendue par la cour d’appel confirme que ces documents ne lui ont jamais été fournis, conformément à la disposition expresse figurant à l’article 18 du Règlement de la Commission de la magistrature.

7.2 (...) Le Comité considère que le fait pour la Commission de la magistrature de ne pas avoir fourni à l’auteur toutes les pièces nécessaires pour qu’il puisse bénéficier d’une procédure équitable et, en particulier, le fait de ne pas l’avoir informé des motifs pour lesquels la Commission d’enquête avait conclu qu’il était coupable, conclusion qui a elle-même abouti à sa révocation, sont des éléments qui, par leur conjonction, font que la procédure n’a pas respecté les conditions d’équité élémentaire en la matière et, partant, était déraisonnable et arbitraire. Pour ces raisons, le Comité considère que la conduite de la procédure de révocation n’a été ni objective ni raisonnable et qu’elle n’a pas respecté le droit de l’auteur d’avoir accès, dans des conditions générales d’égalité, aux fonctions publiques de son pays. En conséquence, il y a eu violation de l’article 25 c) du Pacte.

7.3 Le Comité rappelle, comme il l’énonce dans son Observation générale [no 32] relative à l’article 14, que la révocation de juges en violation de l’article 25 c) peut constituer une violation de cette garantie, considérée à la lumière du paragraphe 1 de l’article 14 qui prévoit l’indépendance du pouvoir judiciaire. Comme il est indiqué dans la même Observation générale, le Comité rappelle que « les juges ne peuvent être révoqués que pour des motifs graves, pour faute ou incompétence, conformément à des procédures équitables assurant l’objectivité et l’impartialité, fixées dans la Constitution ou par la loi ». Pour les raisons exposées au paragraphe 7.2, la procédure qui a abouti à la révocation de l’auteur n’a pas respecté les conditions d’équité élémentaire et n’a pas été de nature à permettre que l’auteur bénéficie des garanties nécessaires auxquelles il avait droit en sa qualité de juge, ce qui a représenté une atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Pour cette raison le Comité conclut que les droits consacrés à l’article 25 c), lu conjointement au paragraphe 1 de l’article 14, ont été violés. »

B. Le Conseil de l’Europe

« 1.3. Pour toute décision affectant la sélection, le recrutement, la nomination, le déroulement de la carrière ou la cessation de fonctions d’un juge ou d’une juge, le statut prévoit l’intervention d’une instance indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif au sein de laquelle siègent au moins pour moitié des juges élus par leurs pairs suivant des modalités garantissant la représentation la plus large de ceux-ci.

(...)

5.1. Le manquement par un juge ou une juge à l’un des devoirs expressément définis par le statut ne peut donner lieu à une sanction que sur la décision, suivant la proposition, la recommandation ou avec l’accord d’une juridiction ou d’une instance comprenant au moins pour moitié des juges élus, dans le cadre d’une procédure à caractère contradictoire où le ou la juge poursuivis peuvent se faire assister pour leur défense. L’échelle des sanctions susceptibles d’être infligées est précisée par le statut et son application est soumise au principe de proportionnalité. La décision d’une autorité exécutive, d’une juridiction ou d’une instance visée au présent point prononçant une sanction est susceptible d’un recours devant une instance supérieure à caractère juridictionnel.

(...)

7.1. Le ou la juge cessent définitivement d’exercer leurs fonctions par l’effet de la démission, de l’inaptitude physique constatée sur la base d’une expertise médicale, de la limite d’âge, du terme atteint par leur mandat légal ou de la révocation prononcée dans le cadre d’une procédure telle que visée au point 5.1.

7.2. La survenance d’une des causes visées au point 7.1, autre que la limite d’âge ou le terme du mandat légal, doit être vérifiée par l’instance visée au point 1.3. »

« Inamovibilité et terme des fonctions

(...)

« Conditions d’exercice (inamovibilité et régime de sanctions disciplinaires)

(...)

a) que l’inamovibilité des juges devrait être un élément exprès de l’indépendance consacrée au niveau interne le plus élevé (...) ;

b) que l’intervention d’une instance indépendante selon une procédure qui garantit pleinement les droits de la défense, est d’une importance capitale dans les questions de discipline ; et

c) qu’il serait utile d’élaborer des règles définissant non seulement la conduite qui peut conduire à la révocation, mais aussi l’ensemble des comportements qui peuvent entraîner des sanctions disciplinaires ou un changement de statut comme (...) une mutation à un autre tribunal ou en un autre lieu. (...) »

« b) Impartialité et comportement extra-judiciaire du juge

(...)

(...)

« État de droit et justice

Indépendance des juges

Garanties de l’indépendance

(...)

(...)

« V. La seconde question

« 3. Cessation de certaines fonctions lors de l’entrée en vigueur du projet de loi (article 2 du projet de loi)

C. La Cour interaméricaine des droits de l’homme

[Traduction du greffe]

« 1 § 1 Standards généraux en matière d’indépendance judiciaire

(...)

(...)

D. Autres textes internationaux

[Traduction du greffe]

Inamovibilité

« Un juge ne peut être transféré, suspendu ou destitué que si une telle mesure est prévue par la loi et uniquement en vertu d’une décision prise dans le cadre d’une procédure disciplinaire adéquate.

Un juge doit être nommé à vie ou pour une période et à des conditions garantissant l’absence de péril pour l’indépendance judiciaire.

Une modification de l’âge de départ obligatoire à la retraite des juges ne peut pas avoir d’effet rétroactif. »

[Traduction du greffe]

« 20. a) Une législation qui modifie les modalités et conditions d’exercice de la fonction judiciaire ne peut être appliquée aux juges qui sont en poste au moment de son adoption que si les modifications améliorent les conditions d’exercice de la fonction.

b) Une législation qui réorganise ou supprime des juridictions ne peut affecter la situation des juges en poste au sein de ces juridictions qu’au travers d’un transfert vers d’autres juridictions de même niveau ou de même statut. »

EN DROIT

I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

A. L’arrêt de la chambre

B. Thèses des parties devant la Grande Chambre

C. Thèses des tiers intervenants

D. Appréciation de la Cour

a) Sur l’applicabilité de l’article 6 de la Convention i. Sur l’existence d’un droit

ii. Sur le « caractère civil » du droit en cause : application du critère Vilho Eskelinen

b) Sur le respect de l’article 6 § 1 de la Convention

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 10 DE LA CONVENTION

« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. (...)

A. L’arrêt de la chambre

B. Thèses des parties devant la Grande Chambre

C. Thèses des tiers intervenants

« Il n’est pas possible de dédoubler la situation juridique du président d’un tribunal en considérant qu’il est, d’une part, un responsable au sein de l’administration publique et, d’autre part, un juge. Il demeure une seule et même personne, exerçant conjointement ces deux fonctions. »

D. Appréciation de la Cour

a) Application de l’article 10 de la Convention à des mesures visant des membres de la magistrature

b) Sur l’existence d’une ingérence en l’espèce

a) « Prévue par la loi »

b) But légitime

c) « Nécessaire dans une société démocratique » i. Les principes généraux relatifs à la liberté d’expression

« i. La liberté d’expression constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique, l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun. Sous réserve du paragraphe 2 de l’article 10, elle vaut non seulement pour les « informations » ou « idées » accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent : ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de « société démocratique ». Telle que la consacre l’article 10, elle est assortie d’exceptions qui appellent toutefois une interprétation étroite, et le besoin de la restreindre doit se trouver établi de manière convaincante (...)

ii. L’adjectif « nécessaire », au sens de l’article 10 § 2, implique un « besoin social impérieux ». Les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour juger de l’existence d’un tel besoin, mais elle se double d’un contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l’appliquent, même quand elles émanent d’une juridiction indépendante. La Cour a donc compétence pour statuer en dernier lieu sur le point de savoir si une « restriction » se concilie avec la liberté d’expression que protège l’article 10.

iii. La Cour n’a point pour tâche, lorsqu’elle exerce son contrôle, de se substituer aux autorités nationales compétentes, mais de vérifier sous l’angle de l’article 10 les décisions qu’elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d’appréciation. Il ne s’ensuit pas qu’elle doive se borner à rechercher si l’État défendeur a usé de ce pouvoir de bonne foi, avec soin et de façon raisonnable : il lui faut considérer l’ingérence litigieuse à la lumière de l’ensemble de l’affaire pour déterminer si elle était « proportionnée au but légitime poursuivi » et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent « pertinents et suffisants » (...) Ce faisant, la Cour doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des règles conformes aux principes consacrés à l’article 10 et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents (...) »

ii. Les principes généraux relatifs à la liberté d’expression des juges

iii. Application de ces principes en l’espèce

III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC L’ARTICLE 10

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION COMBINÉ AVEC LES ARTICLES 6 § 1 ET 10

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

V. APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

« Si la Cour déclare qu’il y a eu violation de la Convention ou de ses Protocoles, et si le droit interne de la Haute Partie contractante ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation, la Cour accorde à la partie lésée, s’il y a lieu, une satisfaction équitable. »

A. Dommage

B. Frais et dépens

C. Intérêts moratoires

PAR CES MOTIFS, LA COUR

a) que l’État défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, les sommes suivantes, à convertir dans la monnaie de l’État défendeur au taux applicable à la date du règlement : i. 70 000 EUR (soixante-dix mille euros), plus tout montant pouvant être dû sur cette somme à titre d’impôt, pour dommage matériel et moral,

ii. 30 000 EUR (trente mille euros), plus tout montant pouvant être dû par le requérant sur cette somme à titre d’impôt, pour frais et dépens ;

b) qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ;

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l’homme à Strasbourg, le 23 juin 2016.

Johan Callewaert Luis López Guerra

Greffier adjoint Président

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé des opinions séparées suivantes :

L.L.G.

J.C.

OPINION CONCORDANTE COMMUNE AUX JUGES

PINTO DE ALBUQUERQUE ET DEDOV

(Traduction)

Premièrement, la nature de l’article 11 § 2 des dispositions transitoires de la Loi fondamentale (du 31 décembre 2011) n’est pas clairement établie. Deuxièmement, la Cour semble se présumer compétente pour apprécier la compatibilité de dispositions constitutionnelles avec la Convention européenne des droits de l’homme (« la Convention ») et n’explique ni les motifs de cette présomption ni la portée de sa compétence. Elle apprécie tant le fond que la procédure d’adoption des disposition litigieuses en partant du principe qu’elle a une Kompetenz-Kompetenz « naturelle » ou « juridique » lui permettant de vérifier la compatibilité avec la Convention des réformes constitutionnelles en question, y compris sur des questions relatives à l’indépendance de la justice et à l’état de droit. Troisièmement, aux fins de son appréciation de la réforme constitutionnelle, la Cour considère que le requérant avait en droit interne le droit d’accès à un tribunal, alors que la question de la cessation prématurée de son mandat de président de la Cour suprême avait été réglée dans une disposition constitutionnelle transitoire avec le but délibéré d’interdire à l’intéressé de la contester devant le tribunal de la fonction publique. Pour ce faire, elle interprète le droit interne comme incorporant les normes internationales relatives à l’indépendance de la justice, qui sont essentiellement des normes non contraignantes. Cela signifie, pour parler clairement, que non seulement la Cour donne à la garantie d’indépendance de la justice et au droit d’accès à un tribunal protégés par l’article 6 de la Convention un effet direct dans l’ordre juridique hongrois, mais encore elle affirme l’effet supraconstitutionnel de la Convention, pour infirmer la disposition constitutionnelle de droit interne contraire. Ce faisant, elle se place, en position de Cour constitutionnelle européenne, compétente pour déclarer de nul effet dans l’ordre juridique interne des dispositions nationales de nature constitutionnelle.

Des normes constitutionnelles inconstitutionnelles

« 1. Afin de créer et de maintenir la paix et la sécurité, et d’assurer le développement durable de l’humanité, la Hongrie œuvre à la coopération entre tous les peuples et les pays du monde.
« Les critères constitutionnels d’un État de droit démocratique sont aussi les valeurs, les principes et les libertés démocratiques fondamentales de nature constitutionnelle qui sont consacrés par les traités internationaux, admis et reconnus par les communautés d’États de droit démocratiques, ainsi que le jus cogens, qui recouvre en partie les normes précitées. Le cas échéant, la Cour constitutionnelle peut même examiner la libre exécution et la constitutionnalisation des obligations, garanties et valeurs substantielles des États de droit démocratiques. »

Ainsi, bien que la Loi fondamentale ne renferme pas de « clause d’éternité » expresse et non modifiable[12], la Cour constitutionnelle a considéré qu’il y avait dans ce texte une hiérarchie interne au regard de laquelle il y aurait lieu de résoudre tout conflit potentiel entre ses différentes dispositions.

« La Cour constitutionnelle ne peut faire porter son contrôle de la Loi fondamentale et des modifications qui y sont apportées que sur la conformité avec les obligations procédurales qui y sont énoncées quant à son adoption et à sa promulgation ».

De plus, l’article 19 de la quatrième modification introduit le point 5 des dispositions finales et diverses, en vertu duquel

« les décisions de la Cour constitutionnelle antérieures à l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale sont annulées. La présente disposition est sans préjudice de l’effet juridique produit par ces décisions ».

L’objectif avoué était d’empêcher la Cour constitutionnelle de contrôler quant au fond le caractère constitutionnel des dispositions adoptées et de s’appuyer sur les décisions qu’elle avait rendues depuis sa création en 1990 jusqu’à l’introduction de la Loi fondamentale le 1er janvier 2012, ce qui pose évidemment, entre autres, de graves problèmes au regard des principes de l’état de droit et de la sécurité juridique[19]. Appelée à examiner cette modification, la Cour constitutionnelle a considéré, dans sa décision no 12/2013, qu’elle serait compétente pour analyser les nouvelles dispositions incorporées par la quatrième modification une fois que les détails seraient énoncés dans des lois, afin de veiller à ce que l’ensemble « forme avec les engagements pris au niveau international et au niveau de l’Union européenne un système exempt d’incohérences »[20]. De plus, elle s’est déjà appuyée, après l’entrée en vigueur de la quatrième modification, sur sa jurisprudence antérieure à l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale.

Une loi ad hominem

L’effet direct, supraconstitutionnel de la Convention

La Cour en tant que Cour constitutionnelle européenne

En l’espèce, la Cour a fait pleinement usage de cet instrument constitutionnel non seulement pour réparer le préjudice causé au requérant, mais aussi pour critiquer le choix politico-constitutionnel que représente l’article 11 § 2 des dispositions transitoires de la Loi fondamentale combiné avec l’article 185 de la loi sur l’organisation et l’administration des tribunaux de 2011[38]. Le mémorable paragraphe 118 de l’arrêt, lu à la lumière du paragraphe 110, détermine que l’article 11 § 2 des dispositions transitoires de la Loi fondamentale et l’article 185 de la loi sur l’organisation et l’administration des tribunaux de 2011 étaient sans effet dans l’ordre juridique interne. Ces dispositions étant nulles et non avenues, l’État défendeur est tenu d’agir comme si elles n’avaient jamais été adoptées. Avec cette conclusion, la Cour ne s’aventure pas en eaux troubles, elle ne fait que suivre une règle relative aux lois internes contraires au « bloc de conventionnalité » énoncée il y a longtemps dans l’arrêt Barrios Altos[39].

Conclusion

OPINION CONCORDANTE DU JUGE SICILIANOS

L’indépendance du pouvoir judiciaire dans la jurisprudence de la Cour au titre de l’article 6 § 1 de la Convention : le droit du justiciable à un juge indépendant

« Pour déterminer si un organe peut passer pour indépendant – notamment à l’égard de l’exécutif et des parties (voir, entre autres, l’arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere du 23 juin 1981, série A no 43, p. 24, § 55) –, la Cour a eu égard au mode de désignation et à la durée du mandat des membres (ibidem, pp. 24-25, § 57), à l’existence de garanties contre des pressions extérieures (arrêt Piersack, 1er octobre 1982, série A no 53, p. 13, § 27) et au point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance (arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, série A no 11, p. 17, § 31). »

Et la Cour d’ajouter à cet égard qu’il y va « de la confiance que les tribunaux se doivent d’inspirer aux justiciables » (Clarke c. Royaume-Uni (déc.), no 23695/02, CEDH 2005‑X).

« [l]e principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent à toute ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire d’un litige ».

Fréquemment réitérée depuis lors (voir à titre d’exemple, National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society and Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, 23 octobre 1997, § 112, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VII, Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], no 24846/94 et 9 autres, § 57, CEDH 1999‑VII, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 126, CEDH 2006‑V, et Tarbuk c. Croatie, no 31360/10, § 49, 11 décembre 2012), la formule en question traduit l’idée de la séparation des pouvoirs.

Les textes internationaux non contraignants : l’indépendance judiciaire englobe le droit subjectif du juge à l’indépendance

« [l]’indépendance du juge doit être statutaire, fonctionnelle et financière. Par rapport aux autres pouvoirs de l’État, elle doit être garantie aux justiciables, aux autres juges et à la société en général par des règles internes au niveau le plus élevé » (paragraphe 81 de l’arrêt, italiques ajoutés).

Dans le même ordre d’idées, la Commission de Venise a estimé qu’« il est dans l’intérêt du maintien de l’indépendance du pouvoir judiciaire et de la bonne administration de la justice de protéger les magistrats contre les révocations arbitraires et les ingérences dans l’exercice de leurs fonctions » (avis cité au paragraphe 82 de l’arrêt ; voir aussi le paragraphe 97 de l’avis conjoint de la Commission de Venise et de la Direction des droits de l’homme (DDH) de la direction générale des droits de l’homme et état de droit (DGI) du Conseil de l’Europe, cité au paragraphe 83 de l’arrêt).

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention américaine des droits de l’homme : des termes quasiment identiques à ceux de la Convention européenne

« [t]oute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi (...) ».

L’article 8 § 1 de la Convention américaine des droits de l’homme contient, lui aussi, une disposition similaire :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue avec les garanties voulues (...) par un juge ou un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi antérieurement par la loi (...) »

En d’autres termes, à l’instar de celui de la Convention, le libellé de ces deux instruments contraignants aborde la question de l’indépendance du juge sous l’angle des droits des justiciables et non pas dans l’optique d’un droit subjectif du juge à ce que sa propre indépendance soit garantie et respectée par l’État (y compris au sein du pouvoir judiciaire).

La jurisprudence du Comité des droits de l’homme : la mise en exergue du droit du juge à l’indépendance

La jurisprudence de la Cour interaméricaine des droits de l’homme : du droit à un juge indépendant au droit du juge à l’indépendance

« Les éléments qui précèdent permettent de clarifier certains aspects de la jurisprudence de la Cour. Dans l’affaire Reverón Trujillo c. Venezuela, la Cour a conclu que le droit à un juge indépendant consacré par l’article 8 § 1 de la Convention s’analyse seulement en un droit pour le justiciable à être jugé par un tribunal indépendant et impartial. Il importe toutefois de relever que l’indépendance judiciaire ne doit pas seulement être analysée par rapport au justiciable, car le juge doit de son côté disposer d’un certain nombre de garanties pour que l’indépendance judiciaire soit possible. La Cour juge opportun de préciser que dans le cas d’un juge touché par une décision de l’État qui affecte de manière arbitraire la durée de son mandat, la violation de la garantie de l’indépendance judiciaire, dans la mesure où elle est liée à l’inamovibilité et à la stabilité des juges dans leurs fonctions, doit être examinée à la lumière des droits accordés aux juges par la Convention. En ce sens, la garantie institutionnelle de l’indépendance judiciaire est en lien direct avec le droit pour un juge de se maintenir dans ses fonctions, lequel découle de la garantie d’inamovibilité. »

Vers un droit subjectif du juge à l’indépendance protégé par la Convention ?

OPINION DISSIDENTE DU JUGE PEJCHAL

(Traduction)

À mon regret, je ne puis souscrire au constat de violation de la Convention. Je n’ai donc pas voté avec la majorité.

Je suis d’accord avec elle pour dire que cette affaire concerne la liberté. Mais qu’est-ce que la liberté ? Dans son fameux opus magnum Droit, législation et liberté, Friedrich Hayek a énoncé ainsi la notion de discipline de liberté :

« L’homme ne s’est pas développé dans la liberté. Le membre de la petite bande, à laquelle il lui fallait rester agrégé s’il voulait survivre, était rien moins que libre. La liberté est un produit de la civilisation qui a dégagé l’homme des entraves du petit groupe dont les humeurs changeantes s’imposaient même au chef. La liberté a été rendue possible par le développement graduel de la discipline de civilisation, qui est en même temps une discipline de liberté. Par des règles abstraites impersonnelles, cette discipline protège l’individu contre la violence arbitraire des autres, et le met à même de travailler à se bâtir pour lui-même un domaine protégé sur lequel personne n’a le droit d’empiéter, et à l’intérieur duquel il peut se servir de ce qu’il sait pour tendre à ce qu’il souhaite. Nous devons notre liberté aux bornes de la liberté. »

Je suis convaincu que la présente affaire concerne la discipline de liberté. Lorsque l’on est l’un des plus hauts représentants de l’État, on doit faire preuve du plus haut niveau de discipline de liberté. Cette discipline implique notamment une stricte séparation entre le service à la communauté et les intérêts personnels. La Convention, pour reprendre les termes de Hayek, protège tous les citoyens libres de la communauté « contre la violence arbitraire des autres », et met chaque individu « à même de travailler à se bâtir pour lui-même un domaine protégé sur lequel personne n’a le droit d’empiéter, et à l’intérieur duquel il peut se servir de ce qu’il sait pour tendre à ce qu’il souhaite ».

La présente affaire est plutôt simple. Le requérant – détenteur de la puissance publique (sous la forme d’une fonction judiciaire) – a choisi librement le vecteur (et la teneur) des « discours officiels » par lesquels il a commenté la situation du système judiciaire hongrois et la réforme de ce système. On peut présumer qu’il a agi de bonne foi et par conviction. Mais cette présomption n’est que pure spéculation. Nul ne peut connaître ses véritables motivations.

On peut supposer aussi que le président de la République et les députés n’avaient pas été convaincus par les « discours officiels » du requérant lorsqu’ils sont parvenus à la conclusion qu’à l’avenir, ce ne serait plus lui mais quelqu’un d’autre qui détiendrait une partie de la puissance publique (sous la forme d’une fonction judiciaire). Quoi qu’il en soit, ce n’est là, encore, que pure spéculation. La décision du président de la République et des députés pourrait avoir été motivée par des raisons entièrement différentes.

On observera également qu’après s’être montré critique, le requérant a adopté une position de soutien de l’action menée par le président de la République, le gouvernement et le Parlement : comment expliquer autrement le fait qu’il a finalement accepté d’occuper la haute fonction judiciaire de « président d’une chambre civile de la Kúria », poste qu’il occupe toujours aujourd’hui ? (paragraphe 13 du mémoire du gouvernement hongrois en date du 8 avril 2015)

En d’autres termes, aucun tribunal – pas même une cour internationale – ne peut soumettre à son examen, sous l’empire de la démocratie et de l’état de droit, les raisons pour lesquelles les députés d’un État se sont exprimés dans un sens ou dans un autre dans le cadre d’un vote libre. À mon avis, la Cour ne s’étant pas prononcée sur la question de savoir si les députés avaient voté librement, il est impossible d’examiner de facto les raisons pour lesquelles un individu donné a été choisi pour exercer les fonctions de président de la Kúria. Il relevait de la marge d’appréciation de l’État défendeur de fixer les conditions auxquelles un candidat devait répondre pour pouvoir se présenter au poste de président de la Kúria.

On peut imaginer un scénario dans lequel, à la suite d’une modification de la constitution hongroise, le requérant aurait été nommé par le président de la République et élu par les députés à des fonctions (président de la Kúria, président de l’Office judiciaire national) occupées par d’autres personnes au moment des faits. Dans un tel cas, serait-il aussi possible de conclure à la violation de la Convention ? Je suppose que non.

À mon avis, une juridiction internationale établie par les États membres d’une organisation internationale ne peut trancher de facto la question de savoir qui peut et qui ne peut pas occuper la plus haute fonction judiciaire d’un État démocratique souverain régi par l’état de droit, qui est dans une position égale à celle des autres États membres de cette organisation internationale.

Je suis profondément convaincu que la Cour ne peut appliquer à la présente affaire aucun article de la Convention ni de ses Protocoles. Un juge de la Cour doit aussi accomplir son devoir de respect de la discipline de liberté.

OPINION DISSIDENTE DU JUGE WOJTYCZEK

(Traduction)

Lorsqu’un requérant exerce des fonctions publiques, il faut distinguer la personne privée (le titulaire de la fonction) de l’organe de l’État (la fonction exercée). Le titulaire d’une fonction publique peut agir soit à titre officiel soit à titre privé. Cette distinction est plus aisée à faire dans le cas d’organes collégiaux de l’État, où une action ou une expression collective des membres de l’organe est normalement un acte officiel ; même si l’on ne peut exclure qu’en certaines occasions les membres d’un organe de l’État puissent, collégialement, agir à titre privé. Dans le cas d’organes de l’État constitués d’un seul individu, il peut être bien plus difficile de distinguer clairement les actes accomplis par l’individu à titre privé de ceux de l’organe en lui-même : les idées personnelles peuvent alors aisément influer sur la teneur des actes officiels.

Il est important de souligner que dans sa conduite privée, l’individu peut, tant qu’il n’enfreint pas la loi, agir à sa guise et notamment chercher à satisfaire les intérêts de son choix, y compris les plus égoïstes. En revanche, l’individu agissant au nom d’un organe de l’État ne peut faire que ce que la loi l’habilite à faire, et il doit promouvoir des intérêts définis par la loi.

Cette première distinction fondamentale en entraîne une deuxième : la distinction entre le statut de l’individu et le statut de l’organe de l’État qu’il représente. L’individu est titulaire de droits et de devoirs dans sa relation à l’État. Un organe de l’État ne peut pas être titulaire de droits. Son statut s’analyse en termes de tâches et de pouvoirs ainsi que d’interactions avec les autres organes de l’État. Les actes accomplis à titre officiel ne peuvent pas relever de droits garantis (voir par exemple, dans le contexte de la Loi fondamentale allemande, B. Bleckmann, Staatsrecht II – Die Grundrechte, Cologne – Berlin – Bonn – Munich, Carl Heymans Verlag, 1989, p. 123).

La majorité se réfère à plusieurs reprises aux standards internationaux relatifs au statut des juges (voir en particulier les paragraphes 114, 121, 168 et 172 de l’arrêt). Son raisonnement donne l’impression que ces standards ont une importance pour la détermination de la portée de la protection des droits fondamentaux des personnes exerçant des fonctions judiciaires. Ainsi, la Convention protégerait plus la liberté d’expression des juges que celle des autres citoyens, les garanties universelles de l’article 10 se trouvant superposées, dans le cas des juges, à celles de l’indépendance de la justice.

Il est important de souligner dans ce contexte que la fonction de juge, qu’elle soit exercée au niveau national ou au niveau international, est d’abord et avant tout un service rendu à la collectivité, de même que n’importe quelle autre fonction dotée de puissance publique. Les principes de l’indépendance de la justice et de l’inamovibilité des juges relèvent de la sphère du droit objectif. Les démocraties constitutionnelles accordent une certaine sphère de pouvoir autonome aux juges et, par l’application des principes susmentionnés, elles protègent cette sphère contre l’empiètement du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif. L’indépendance de la justice et l’inamovibilité des juges ont été établies non pour protéger les intérêts individuels des juges ou leur permettre de s’épanouir, mais pour protéger l’intérêt public résidant dans l’équité des procédures de justice et le bon fonctionnement du système judiciaire. Elles protègent les justiciables, et non ceux qui exercent le pouvoir judiciaire. Elles ne peuvent s’analyser en droits individuels du juge, même si elles codéfinissent (avec certaines autres règles de droit) le statut juridique des personnes qui exercent des fonctions judiciaires. Le titulaire de droits peut décider librement de la manière de les exercer et de la mesure dans lesquelles il les fait valoir au moyen de recours légaux. Le juge n’est pas libre de décider comment affirmer son indépendance judiciaire ni dans quelle mesure il va la revendiquer devant d’autres pouvoirs publics (voir ci-dessous).

Les garanties de l’indépendance de la justice ne sont ni des droits de l’homme spéciaux accordés à des individus exerçant des fonctions judiciaires ni des éléments renforçant la protection dont jouissent en tant que titulaires de droits fondamentaux les individus exerçant des fonctions judiciaires. Elles n’étendent pas pour ces individus la portée des droits de l’homme. Au contraire, l’intégrité et l’indépendance judiciaires peuvent justifier des restrictions des droits plus poussées dans le cas des juges que dans celui des citoyens ordinaires.

Ces considérations s’appliquent a fortiori à la stabilité du mandat des présidents de juridiction, y compris le président de la Cour suprême. La stabilité du mandat des présidents de juridiction est octroyée aux fins du bon exercice du pouvoir judiciaire. Elle n’est motivée par aucun intérêt individuel. Le titulaire du mandat n’a pas de droit (subjectif) individuel de demeurer en place.

Dans ce contexte, il y a lieu d’opérer une distinction claire entre, d’une part, les principes objectifs qui définissent le statut du pouvoir judiciaire vis-à-vis du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif et, d’autre part, les règles de droit qui définissent la portée des droits fondamentaux des juges (à titre privé) dans leur relation à l’État.

Le discours privé recouvre, notamment, les propos tenus par des responsables publics à titre privé et reflétant leur opinion privée sur différentes questions, y compris des questions publiques. Il peut donc comprendre la réserve habituelle selon laquelle les propos n’engagent que celui qui les tient et ne reflètent pas nécessairement les vues de l’institution à laquelle il appartient. Le discours officiel recouvre les propos tenus à titre officiel, en particulier ceux qui exposent le point de vue officiel d’un organe de l’État. Les opinions exprimées par l’individu sont alors attribuables à l’institution qu’il représente. En toute hypothèse, il faut distinguer les situations où un titulaire d’une fonction publique exerce sa liberté d’expression pour exposer son point de vue privé sur des questions publiques et celles où, dans l’exercice de ses fonctions, il s’exprime au nom d’un pouvoir public.

Le discours est, par sa nature même, un mode d’action dont dispose tout individu. L’expression de tel ou tel propos est un acte factuel qui ne produit généralement pas d’effet juridique et qui doit être distingué des actes de puissance publique, dont ne disposent que les organes investis du pouvoir étatique. Cependant, le discours officiel est un mode très particulier d’exercice du pouvoir, qui peut influer sur le comportement des individus et l’attitude des autres organes de l’État. Il ne faut pas en sous-estimer l’importance dans une démocratie délibérative. De plus, il y a un risque réel d’abus de cet instrument, par exemple à des fins d’endoctrinement ou dans le but de nuire à la réputation de telle ou telle personne.

La fonction du discours officiel n’est pas d’exprimer des points de vue privés. L’émetteur du discours doit se rappeler qu’il présente le point de vue officiel de l’organe qu’il représente. Il parle au nom de cet organe, afin de réaliser des buts précis. L’un des buts du discours officiel est l’interaction avec les autres organes de l’État dans le cadre plus large des garanties et contrepoids qui assurent la séparation des pouvoirs. Dans ce contexte, le discours officiel peut être utilisé comme un outil de protection ou d’affirmation des pouvoirs d’un organe de l’État vis-à-vis d’autres organes de l’État. Dans tous les cas, le discours officiel n’est pas une question de liberté, mais tout au plus une question de pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de la puissance publique (voir à titre de comparaison, dans le contexte de la Loi fondamentale allemande, H. Bethge, Artikel 5, in : Grundgesetz. Kommentar, M. Sachs (éd.), Munich, Verlag C.H. Beck 2014, p. 300).

Trois éléments sont importants ici. Premièrement, s’exprimer est un devoir. Bien que la nature de ce devoir ne soit pas clairement expliquée dans le raisonnement, on peut supposer qu’il ne s’agit pas seulement d’un devoir moral mais aussi d’une obligation juridique. Deuxièmement, l’expression sert un intérêt public spécifique. Troisièmement, elle est perçue comme un outil servant à protéger la position du pouvoir judiciaire dans sa relation avec les autres pouvoirs de l’État. Ce sont là trois arguments puissants contre une analyse considérant le discours judiciaire officiel comme une expression de liberté. La sphère du discours des juges ne peut être vue comme un domaine de choix personnel, elle doit s’appréhender comme un domaine soumis à des obligations juridiques précises imposées dans l’intérêt public et restreignant le choix des juges. En d’autres termes, le discours officiel des juges n’est pas une question de liberté individuelle, mais demeure très étroitement circonscrit et subordonné à la promotion d’intérêts publics spécifiques. Les fonctions publiques au sein du pouvoir judiciaire ne sont pas une tribune pour l’exercice de la liberté d’expression.

La notion de liberté d’expression consacrée à l’article 10 de la Convention présuppose l’existence d’un libre choix de s’exprimer ou non et de dire ce que l’on souhaite. En reconnaissant que le requérant avait le devoir de s’exprimer pour défendre l’intérêt public, la majorité semble contredire la thèse selon laquelle les propos considérés relevaient de la portée de l’article 10 de la Convention.

Les propos du requérant n’exprimaient pas son point de vue en tant que citoyen mais le point de vue officiel d’un organe de l’État hongrois. Le requérant ne pouvait prétendre qu’il s’exprimait à titre personnel et que ses propos ne reflétaient pas la position de l’institution qu’il représentait, et il ne l’a d’ailleurs pas fait. Il n’y a pas de doute quant au fait que les propos qui sont à la base de son grief relèvent de la catégorie du discours officiel.

La question décisive en l’espèce est celle de savoir si les garanties de l’article 10 s’appliquent au discours officiel. Pour y répondre, il faut comprendre les différences entre le discours privé et le discours public. Le discours privé relève de la liberté d’expression. L’auteur des propos n’a pas besoin de base légale pour s’exprimer. Toute expression qui n’est pas interdite est autorisée. Le discours officiel est un instrument du pouvoir. Celui qui s’exprime doit être juridiquement habilité à le faire à titre officiel. Tout propos tenu à titre officiel doit reposer sur une base juridique. Le choix de la manière de s’exprimer n’est pas une question de liberté personnelle mais, au mieux, l’objet d’un pouvoir discrétionnaire. L’organe de l’État ne doit pas dépasser les limites légales de son pouvoir.

Appliquer les garanties de l’article 10 au discours officiel signifierait que la manière dont s’exprime l’organe de l’État doit être considérée comme une question de liberté personnelle, et que tout propos non expressément prohibé serait permis. Aucune base légale spécifique ne serait nécessaire pour que les organes de l’État s’expriment et toute restriction du discours officiel devrait être conforme au paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention. Le discours public pourrait alors, en principe, exprimer les opinions privées et servir l’intérêt personnel du titulaire du droit, y compris la poursuite de l’épanouissement personnel de l’intéressé. Une situation dans laquelle le discours officiel porterait atteinte aux droits d’un tiers ne pourrait pas être traitée comme une simple ingérence de l’État dans l’exercice par ce tiers de ses droits, mais constituerait une situation de conflit entre la liberté d’expression du titulaire d’un poste public et les droits du tiers en question. Il faudrait alors mettre soigneusement en balance ces droits concurrents pour résoudre le conflit entre le premier et les seconds. L’approche de la majorité, qui consiste à appliquer l’article 10 au discours officiel, transforme une question d’exercice de pouvoir discrétionnaire en un acte libre couvert par les garanties de la liberté individuelle. L’extension des garanties de l’article 10 au discours officiel porte ainsi atteinte à la protection effective de l’individu contre l’État.

Pour toutes ces raisons, j’estime que l’article 10 n’est pas applicable au discours officiel (voir à titre de comparaison, dans le contexte de l’article 5 de la Loi fondamentale allemande, C. Starck, Artikel 5, in : Kommentar zum Grundgesetz, H. von Mangoldt, F. Klein, C. Starck (éds.), Munich, Verlag Franz Vahlen, 1999, vol. 1, p. 659, et H.D. Jarass, B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Munich, Verlag C.H. Beck, 2004, p. 195, ainsi que la décision de Cour administrative fédérale allemande – BVerwGE 1004, 323 (326) – citée dans cet ouvrage).

Le requérant a été privé de deux mandats publics (président de la Cour suprême et président du Conseil national de la justice), ce qui signifie qu’il a été privé d’attributs de la puissance publique. Il a aussi subi une atteinte à ses droits patrimoniaux, en ce qu’il a perdu certains avantages matériels liés à ces deux mandats publics.

Je note dans ce contexte qu’une révocation de la fonction publique constitue une ingérence dans les droits de la personne révoquée. Cela étant, le requérant n’a pas été révoqué de la fonction publique, il a conservé son poste de juge.

Je conviens que le fait de priver quelqu’un d’avantages matériels porte atteinte aux droits patrimoniaux de l’intéressé et peut constituer une ingérence dans l’exercice du droit fondamental protégé par l’article 1 du Protocole no 1. Cependant, la chambre a déclaré irrecevables les griefs soulevés à cet égard sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1, soulignant que « [l]a Convention ne confère pas de droit à continuer à percevoir un salaire d’un montant spécifique » (paragraphe 105 de l’arrêt de la chambre). La Grande Chambre ne pouvait dès lors pas examiner cet aspect de l’affaire. L’ingérence dont elle était saisie restait donc limitée à la privation d’attributs de la puissance publique.

La majorité développe un raisonnement qui repose sur l’idée que le retrait d’attributs de la puissance publique est une ingérence dans l’exercice des droits individuels. À mon avis, l’approche qu’elle adopte à cet égard est extrêmement problématique du point de vue des droits de l’homme. La puissance publique ne peut en aucun cas faire partie du statut individuel d’une personne physique. Même s’il existe un droit fondamental internationalement reconnu de prendre part à la conduite des affaires publiques et d’avoir accès au service public (article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques), les droits de l’homme ne comprennent pas le droit de conserver la puissance publique. La privation d’attributs de la puissance publique peut dégrader la situation juridique d’un organe de l’État mais elle ne porte pas atteinte en elle-même aux droits fondamentaux du détenteur du pouvoir en question. Selon les circonstances, elle peut toutefois toucher le peuple (la Nation), détenteur ultime du pouvoir souverain dans État démocratique, ou, au contraire, lui permettre d’affirmer ce pouvoir souverain à l’égard de ses représentants.

Le simple fait que quelqu’un ait été démis d’une fonction publique impliquant l’exercice de la puissance publique et ait en conséquence perdu les attributs de la puissance publique ne peut être vu en soi comme une atteinte aux droits de l’homme. Dans un régime parlementaire, un vote de défiance à l’égard du gouvernement (vote qui entraîne la démission des membres de cet organe) est-il une atteinte aux droits fondamentaux des membres du gouvernement ?

Premièrement, les règles appliquées par la majorité ne sont pas libellées en termes généraux. Étonnamment, la partie correspondante du raisonnement se lit ainsi (paragraphe 149 de l’arrêt) :

« La Cour estime que, dès lors qu’il y a un commencement de preuve en faveur de la version des faits présentée par le requérant et de l’existence d’un lien de causalité, la charge de la preuve doit être renversée et peser sur le Gouvernement. »

Il est ici fait référence à la situation spécifique du requérant, ce qui donne l’impression que la Cour applique une règle ad hoc, conçue spécialement pour le cas particulier d’une personne donnée. De plus, cette règle n’est pas exprimée dans le cadre du rappel des principes généraux applicables à l’affaire, elle est insérée dans l’analyse des circonstances particulières de la cause.

Deuxièmement, la majorité n’énonce pas avec suffisamment de clarté et de précision les règles qu’elle applique en matière de charge de la preuve. En particulier, elle ne dit pas expressément quels sont exactement les éléments que le Gouvernement aurait dû démontrer. Cette absence de précision sur un point aussi crucial a évidemment une incidence sur l’issue de l’affaire.

Troisièmement, les règles en matière de charge de la preuve sont d’une importance déterminante pour l’issue à donner à l’affaire. Telles que la Cour les formule en l’espèce, ces règles vont au-delà d’une simple concrétisation de l’obligation générale de justifier les ingérences faites dans l’exercice des droits de l’homme, elles déterminent le champ des éléments factuels pertinents pour l’issue de l’affaire. La Cour a déjà souligné dans sa jurisprudence qu’un tribunal ne doit pas surprendre les parties en examinant ex officio des points de droit ou de fait importants que celles-ci n’avaient pas soulevés (voir en particulier les arrêts rendus dans les affaires Clinique des Acacias et autres c. France, nos 65399/01 et 3 autres, 13 octobre 2005, Čepek c. République tchèque, no 9815/10, 5 septembre 2013, Alexe c. Roumanie, no 66522/09, 3 mai 2016, et Liga Portuguesa de Futebol Profissional c. Portugal, no 4687/11, 17 mai 2016). Dès lors, il aurait été préférable, suivant cette jurisprudence relative au respect du principe du contradictoire, d’appeler expressément l’attention des parties sur la règle de la charge de la preuve à appliquer et de les inviter à présenter leur position à la lumière de cette règle. Le manquement à procéder ainsi a eu une incidence sur la position du Gouvernement dans la procédure. L’approche adoptée par la majorité semble s’écarter des standards stricts en matière de procès équitable élaborés par la Cour elle-même.

Quatrièmement, toute règle relative à l’attribution de la charge de la preuve doit avoir une justification suffisante. Il se peut qu’une telle règle ne reflète pas nécessairement une généralisation des faits (en vertu du principe praesumptio sumitur de eo quod plerumque fit), mais en toute hypothèse elle doit tenir compte du contexte factuel dans lequel elle s’applique et avoir un solide fondement axiologique. Je note, de plus, que le principe affirmanti non neganti incumbit probatio est largement admis dans la culture juridique européenne. Même si la Cour dit dans le contexte des affaires concernant les articles 2 et 3 que « la procédure prévue par la Convention ne se prête pas toujours à une application rigoureuse du principe affirmanti incumbit probatio » (voir, par exemple, l’arrêt Hassan c. Royaume-Uni [GC], no 29750/09, § 49, CEDH 2014), les exceptions à ce principe appellent une justification puissante. Certes, il ne fait pas de doute que le Gouvernement devrait être tenu de justifier les réformes impliquant une ingérence dans l’exercice des droits protégés par la Convention, néanmoins dans les cas tels que celui de la présente espèce, une attribution de la charge de la preuve telle que celle qu’a faite ici la Cour peut rendre extrêmement difficile (voire impossible) pour la partie sur laquelle elle pèse de prouver sa thèse. En vertu des règles qu’applique la majorité dans le présent arrêt, une réforme constitutionnelle qui a des conséquences négatives pour un titulaire donné de fonctions publiques (ou pour un groupe clairement identifié de titulaires de fonctions publiques) ayant précédemment critiqué le gouvernement sera en principe considérée comme une ingérence inacceptable dans l’exercice par ce ou ces individus de leur liberté d’expression. Il faudrait donc réexaminer la question de l’attribution de la charge de la preuve dans ce type de cas.

Quoi qu’il en soit, je ne suis pas persuadé qu’un lien de causalité existe en l’espèce. Apparemment, la cessation du mandat du requérant a été décidée parce que la majorité parlementaire en Hongrie souhaitait placer à deux postes clés dans le système judiciaire des personnes dont les vues étaient plus proches des siennes. Il semble que la mesure litigieuse ne soit pas une sanction pour des propos passés, mais plutôt un moyen d’influer sur la manière dont deux organes de l’État fonctionneront à l’avenir. En d’autres termes, le requérant a très probablement été remplacé non pas en raison de ce qu’il avait ou n’avait pas dit, mais parce qu’on a considéré que c’était une personne qui risquait de tenter d’exercer ses pouvoirs d’une manière qui ferait obstacle à la politique de la majorité parlementaire à l’avenir. Évidemment, dans un État de droit, pareille considération ne peut en aucun cas justifier une atteinte à l’indépendance de la justice.

Premièrement, la situation juridique du requérant que la réforme a modifiée ne peut s’analyser en un droit subjectif. Il ne fait pas de doute que le requérant ne peut être démis de ses fonctions de juge. En pareil cas, nous nous serions trouvés face à une atteinte à un droit individuel, le droit d’accès au service public. Cependant, il ne s’agit pas de la révocation d’un juge mais de la cessation de fonctions administratives spécifiques au sein du pouvoir judiciaire. Il est vrai que la législation hongroise antérieure à la réforme constitutionnelle prévoyait un mandat de six ans et en définissait précisément les conditions de cessation. Toutefois, comme cela a été expliqué ci-dessus, cette règle n’avait pas été adoptée pour protéger les intérêts individuels du titulaire de la fonction mais l’intérêt public résidant dans l’indépendance de la justice. En particulier, elle n’avait pas été fixée pour permettre au requérant de faire des projets personnels pour l’avenir mais pour garantir l’exercice du pouvoir judiciaire dans de bonnes conditions. Le titulaire d’une fonction publique investie de puissance publique n’a pas un droit subjectif à conserver cette puissance.

Même à supposer que la situation juridique du requérant ait correspondu à un droit subjectif, il aurait fallu établir la nature exacte de ce droit et déterminer qui en était le titulaire, qui en étaient les débiteurs (les organes tenus de le mettre en œuvre) et quel en était le contenu exact. En particulier, il aurait fallu déterminer les organes de l’État auxquels ce droit aurait pu être opposable. Les droits reconnus en droit interne ne peuvent pas tous être opposés au Parlement lorsqu’il agit en sa qualité de législateur ordinaire, et cela est d’autant plus vrai lorsqu’il agit en tant que titulaire du pouvoir constituant.

Deuxièmement, un litige relatif à la désinvestiture du président de la Cour suprême ou du président du Conseil national de la justice n’est pas un litige civil, mais un litige de droit public, plus précisément un litige de droit public entre deux organes de l’État quant à la situation de l’un et de l’autre et à l’ampleur de leurs pouvoirs respectifs.

Troisièmement, il est vrai que la règle constitutionnelle en cause a touché un individu en particulier. Cependant, j’estime que celui-ci avait été exclu de l’accès à un tribunal de manière générale, abstraite et prévisible par le fait même que les dispositions litigieuses étaient de nature constitutionnelle. Le rang constitutionnel de ces dispositions excluait catégoriquement, en lui-même, la possibilité qu’elles fassent l’objet d’un contrôle juridictionnel. La majorité reconnaît d’ailleurs qu’il ne faisait aucun doute que le requérant ne pouvait pas porter son affaire devant la Cour constitutionnelle (paragraphe 75 de l’arrêt de la chambre).

Quatrièmement, je suis d’accord pour dire que les Hautes Parties contractantes doivent exercer leur pouvoir constituant dans le respect des obligations découlant de la Convention. Cependant, lorsque l’on détermine la teneur de ces obligations en ce qui concerne l’ouverture de recours effectifs et l’accès aux tribunaux, il faut aussi tenir compte des particularités du pouvoir constituant dans un État démocratique. La règle selon laquelle les mesures de nature constitutionnelle ne peuvent pas faire l’objet d’un contrôle juridictionnel a pour but de préserver la souveraineté populaire, qui trouve l’une de ses expressions dans la liberté du pouvoir constituant. Elle protège le droit du peuple de choisir librement un système constitutionnel en tant que fondation et cadre de l’exercice de la puissance publique ; et elle trouve une base solide dans l’article 3 du Protocole no 1, qui protège le droit d’élire un corps législatif (voir ci-dessous).

À mon avis, l’article 6 n’est pas applicable au « droit » reconnu par la majorité en l’espèce, et il ne peut donc pas y avoir eu violation de cet article.

La situation juridique du requérant examinée par la majorité avait été définie par la législation ordinaire. Le droit allégué de l’intéressé était donc protégé par la législation ordinaire. Celle-ci protégeait le président de la Cour suprême du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Elle ne le protégeait pas du pouvoir constituant. La majorité vise à démontrer dans son raisonnement que le requérant avait « droit » à ne pas être privé de son mandat de président de la Cour suprême en vertu de la législation ordinaire. Or, dans le même temps, sans débattre de la question, elle décide que les garanties posées par un pouvoir constitué sont opposables au pouvoir constituant. Le « droit » déterminé par la majorité et le « droit » protégé par la législation interne sont donc différents. Le second protège seulement contre les pouvoirs constitués tandis que le premier est censé offrir une protection également contre le pouvoir constituant, sous le contrôle de la Cour européenne des droits de l’homme.

La majorité développe son argumentation comme si toutes les règles de droit du système juridique hongrois avaient le même rang dans la hiérarchie des normes. La question se pose toutefois de savoir comment des garanties de stabilité de l’emploi dérivées de la législation ordinaire pourraient lier l’organe représentant la volonté souveraine du peuple lorsqu’il adopte des règles de droit de rang supérieur dans la hiérarchie des normes. À la différence des droits garantis par les traités internationaux, les droits reconnus dans le système juridique national, de par leur nature même, ne protègent pas contre les modifications de la Constitution. Si la Convention européenne des droits de l’homme est censée transformer des droits constitutionnels qu’elle ne protège pas en droits supraconstitutionnels, alors cela aurait dû être expliqué clairement.

De plus les mesures litigieuses ont été introduites non pas par un texte de loi ordinaire mais par des lois de nature constitutionnelle. La Constitution nationale est l’expression la plus fondamentale de la souveraineté populaire. Son adoption et sa modification suivent une procédure spéciale nécessitant une majorité qualifiée, ce qui assure au texte qui en résulte une forte légitimité reposant sur le consensus entre les principaux partis politiques ou, du moins, sur un appui politique particulièrement large au parti majoritaire. De plus, la souveraineté populaire signifie que le peuple a en principe le pouvoir de nommer et de révoquer les détenteurs de la puissance publique. L’autonomie constitutionnelle de l’État est une condition préalable au caractère démocratique du gouvernement.

Je note que jusqu’ici, la Cour n’a jamais dit que la Convention imposait de prévoir un contrôle juridictionnel de la législation. Elle a même dit le contraire. Il est utile de rappeler que dans l’arrêt Paksas c. Lituanie ([GC], no 34932/04, § 114, 6 janvier 2011), elle a expliqué que

« [l]’article 13 de la Convention, qui ne va pas jusqu’à exiger un recours par lequel on puisse dénoncer, devant une autorité nationale, les lois d’un État contractant comme contraires en tant que telles à la Convention (voir, par exemple, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 85, série A no 98, Christine Goodwin c. Royaume-Uni [GC], no 28957/95, § 113, CEDH 2002‑VI, Roche c. Royaume-Uni [GC], no 32555/96, § 137, CEDH 2005-X, et Tsonyo Tsonev c. Bulgarie, no 33726/03, § 47, 1er octobre 2009), ne saurait non plus exiger un recours permettant de contester une jurisprudence constitutionnelle à effet normatif ».

En l’espèce, elle semble s’écarter de cette approche. Ainsi, il semble que, dans certaines circonstances au moins, le contrôle juridictionnel des règles de droit devienne à présent une obligation au regard de la Convention.

De plus, la majorité exige un contrôle juridictionnel non seulement pour la législation ordinaire mais aussi pour les dispositions de nature constitutionnelle. Or, dans bien des pays démocratiques, il n’y a pas de contrôle juridictionnel des textes de loi de nature constitutionnelle. Dans d’autres, ce contrôle peut être limité à la procédure d’adoption du texte, dont la teneur échappe en revanche à la compétence des juges. Exceptionnellement, les tribunaux peuvent contrôler la substance des lois de nature constitutionnelle (voir, par exemple, l’arrêt rendu par la Cour suprême indienne le 24 avril 1973 dans l’affaire His Holiness Kesavananda Bharati Sripadagalvaru and Ors. v. State of Kerala and Anr., (1973) 4 SCC 225). Si la nouvelle approche développée en l’espèce par la Cour européenne des droits de l’homme se confirme à l’avenir, il en découlera une transformation majeure du constitutionnalisme européen.

L’article 3 du Protocole no 1 protège le droit des citoyens d’élire un corps législatif. Ce droit n’a de sens que si le corps élu jouit de larges pouvoirs législatifs. L’article 3 est la base juridique de la reconnaissance d’une ample marge d’appréciation pour les Hautes Parties contractantes en vertu de la Convention (voir mon opinion séparée jointe à l’arrêt Firth et autres c. Royaume-Uni, nos 47784/09 et 9 autres, 12 août 2014). Cela vaut a fortiori pour les organes titulaires du pouvoir constituant, dont les décisions sont prises dans le cadre de procédures spéciales leur assurant une large légitimité politique au niveau national. Or, en vertu de l’approche adoptée en l’espèce, l’expression la plus importante de la souveraineté populaire, à savoir la constitution nationale, est désormais soumise au contrôle du juge international au regard de la Convention, contrôle qui s’étend de surcroît aux véritables motifs des réformes constitutionnelles. Le présent arrêt est un pas important dans le sens d’une limitation substantielle de l’autonomie constitutionnelle des Hautes Parties contractantes.

La majorité a décidé de considérer que certaines situations juridiques d’organes de l’État étaient couvertes par les dispositions de la Convention, étendant ainsi l’applicabilité de ces dispositions à ces organes. De plus, les règles de droit relatives à l’indépendance de la justice sont interprétées ici d’une manière qui semble les transformer en droits de l’homme spéciaux accordés aux juges. De cette manière, la Cour étend sa compétence à certains litiges de droit public entre organes de l’État, en essayant d’en faire des litiges relatifs aux droits de l’homme. Il y a là un changement majeur du paradigme européen de la protection des droits de l’homme, et un défi à la tradition juridique européenne. Je crains que cette approche, qui consiste à reconnaître tacitement des droits de l’homme aux organes de l’État, ne puisse, à plus long terme, porter atteinte à l’efficacité de la protection des droits de l’homme en Europe.

[1]. En vertu de leur article 31 § 2, les dispositions transitoires faisaient partie intégrante de la Loi fondamentale. La première modification (du 18 juin 2012) de la Loi fondamentale, en son article 1 § 1, a ajouté un point 5 aux dispositions finales de la Loi fondamentale. Il précisait que les dispositions transitoires faisaient partie intégrante de la Loi fondamentale.

[2]. Les lois organiques nécessitent une majorité des deux tiers pour leur adoption ou leur modification.

[3]. La quatrième modification de la Loi fondamentale, en date du 25 mars 2013, a transféré le texte de l’article 11 des dispositions transitoires au paragraphe 14 des dispositions finales de la Loi fondamentale.

[4]. En son article 1 § 1, la première modification de la Loi fondamentale, en date du 18 juin 2012, a ajouté aux dispositions finales de la Loi fondamentale un point 5 aux termes duquel les dispositions transitoires font partie intégrante de la Loi fondamentale.

[5]. L’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) donne à la Commission, en tant que gardienne des traités, le pouvoir de prendre les mesures légales qui s’imposent à l’égard d’un État membre ne respectant pas les obligations qui découlent de l’application du droit de l’Union européenne.

[6]. Adoptée lors d’une réunion (organisée sous l’égide du Conseil de l’Europe) qui eut lieu à Strasbourg les 8-10 juillet 1998 entre différents participants issus de pays européens et deux associations internationales de magistrats, et entérinée par la réunion des présidents des cours suprêmes des pays d’Europe centrale et orientale qui se tint à Kiev les 12‑14 octobre 1998, puis une fois encore par des magistrats et des représentants des ministres de la Justice de vingt-cinq pays européens réunis à Lisbonne les 8-10 avril 1999.

[7]. Paragraphe 22 de ses observations écrites du 8 avril 2015.

[8]. Zander c. Suède, 25 novembre 1993, série A no 279‑B (paragraphe 107 du présent arrêt).

[9]. Ce cas a été étudié dans la doctrine constitutionnelle : par exemple, pour l’Allemagne, dans l’ouvrage fondateur d’Otto Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen?, Tübingen : J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1951, et par Gottfried Dietze dans « Unconstitutional Constitutional Norms? Constitutional Development in Postwar Germany », Virginia Law Review, vol. 42, no 1 (janvier 1956), pp. 1-22 ; voir aussi, pour une vue extraeuropéenne, Aharon Barak, « Unconstitutional Constitutional Amendments », Israel Law Review, vol. 44 (2011), pp. 321-341, et Yaniv Roznai, « Unconstitutional Constitutional Amendments: A Study of the Nature and Limits of Constitutional Amendment Powers », London School of Economics and Political Science, 2014.

[10]. Pour une description détaillée de ce débat, voir « Keeping the guardian under control: The case of Hungary », rapport de Krisztina Kovács, 25 juillet 2013, CDL-JU(2013)006, Gábor Halmai, « Unconstitutional Constitutional Amendments. Constitutional Courts as Guardians of the Constitution? », Constellations, 2 (2012), pp. 182-203, ainsi que la très intéressante recherche « Analysis of the Performance of Hungary’s “one-party elected” Constitutional Court Judges between 2011 and 2014 », Institut Eötvös Károly, Union hongroise pour les libertés civiles et Comité Helsinki hongrois, 2014, disponible en ligne. Voir aussi, sur la question plus spécifique de la compatibilité des nouvelles dispositions constitutionnelles avec les principes constitutionnels de l’état de droit et l’indépendance de la justice en Hongrie, les documents CDL-AD(2011)016-f, « Avis sur la nouvelle constitution de la Hongrie adopté par la Commission de Venise lors de sa 87e session plénière » (Venise, 17-18 juin 2011), § 140, CDL-AD(2013)012, « Opinion 720/2013 of the Venice Commission on the Fourth Amendment of the Fundamental Law of Hungary », Strasbourg, 17 juin 2013, § 115, CDL-AD(2012)001(corr)-f, « Avis sur la loi CLXII de 2011 sur le statut juridique et la rémunération des juges et la loi CLXI de 2011 sur l’organisation et l’administration des tribunaux de la Hongrie adopté par la Commission de Venise lors de sa 90e session plénière » (Venise, 16-17 mars 2012), § 118, et CDL-AD(2012)020, « Opinion on the Cardinal Acts on the Judiciary that were amended following the adoption of Opinion CDL-AD(2012)001 on Hungary », adopté par la Commission de Venise lors de sa 92e session plénière (Venise, 12-13 octobre 2012), § 88.

[11]. Décision no 45/2012. (XII. 29.) AB de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie (point IV.7), ABK janvier 2013, 2, 29), et décision no 166/2011. (XII. 20.) AB de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie, ABH 2011, 545.

[12]. Telle que l’article 112 de la Constitution norvégienne de 1814, l’article 139 de la Constitution italienne de 1947, l’article 79 § 3 de la Loi fondamentale allemande de 1949, l’article 89 de la Constitution française de 1958, l’article 288 de la Constitution portugaise de 1976, ou l’article 4 de la Constitution turque de 1982.

[13]. Décision no 22/2012. (V. 11.) AB de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie, ABK juin 2012, 94, 97 : « Dans les nouvelles affaires, la Cour constitutionnelle peut employer des arguments figurant dans ses précédents antérieurs à l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale relativement à la question constitutionnelle sur laquelle elle statue dans sa décision, sous réserve que cela soit possible au regard des dispositions concrètes et des règles d’interprétation de la Loi fondamentale, de teneur identique ou analogue à celle des dispositions de l’ancienne Constitution (...) Les conclusions de la Cour constitutionnelle relatives aux valeurs fondamentales, aux droits et libertés fondamentaux et aux institutions constitutionnelles auxquels la Loi fondamentale n’apporte pas de changement demeurent valables. »

[14]. Paragraphe 55 du présent arrêt.

[15]. Paragraphe 56 du présent arrêt.

[16]. Décisions concernant l’Autorité hongroise de contrôle des affaires financières (no 7/2004. (III. 24.) AB), l’Autorité hongroise de l’énergie (no 5/2007. (II. 27.) AB) et l’Autorité hongroise de la concurrence (no 183/2010. (X. 28.) AB). Par exemple, dans sa décision no 5/2007, la Cour constitutionnelle a noté qu’il n’y avait pas eu de réorganisation de l’Autorité, dont seule la compétence avait changé, et que les postes de président et de vice-président de cette institution n’avaient pas été supprimés.

[17]. Décision no 7/2004. (III. 24.) AB, précitée.

[18]. Décision no 183/2010. (X. 28.) AB, précitée.

[19]. Voir la critique de ces modifications faite dans l’avis no 720/2013 de la Commission de Venise (précité, §§ 88-108). La position du gouvernement hongrois s’appuyait sur l’avis juridique d’un universitaire allemand, qui plaidait pour une place de même rang de toutes les dispositions constitutionnelles dans l’ordre constitutionnel hongrois, et considérait donc que des normes constitutionnelles ne pouvaient pas être inconstitutionnelles et que la Cour constitutionnelle n’était pas compétente pour contrôler la constitutionnalité substantielle de dispositions de nature constitutionnelle, à moins qu’une modification constitutionnelle ne soit susceptible de mettre en danger le principe de la « protection de la dignité humaine » –Grundsatz vom Schutz der Menschenwürde (Rechtsgutachten zur Verfassungs- und Europarechtskonformität der Vierten Verfassungsnovelle zum ungarischen Grundgesetz vom 11./25. März 2013, Prof. Rupert Scholz, Berlin, 18 avril 2013).

[20]. Décision no 12/2013 (V. 24.) AB de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie.

[21]. Rapport de Krisztina Kovács, précité, renvoyant à l’exemple de la Cour suprême indienne.

[22]. Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, 25 octobre 2012.

[23]. Gustave Radbruch, « Fünf Minuten Rechtsphilosophie », Rhein-Neckar-Zeitung, 12 septembre 1945, et, en anglais, « Five Minutes of Legal Philosophy » (1945), Oxford Journal of Legal Studies, vol. 26, no 1, 2006, pp. 13-15.

[24]. Voir, par exemple, Campbell et Fell c. Royaume-Uni, 28 juin 1984, § 80, série A no 80, Cooper c. Royaume-Uni [GC], no 48843/99, § 118, CEDH 2003-XII, et Fruni c. Slovaquie, no 8014/07, § 145, 21 juin 2011.

[25]. Décision no 45/2012, précitée. Voir aussi la décision no 166/2011. (XII. 20.) AB de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie, ABH 2011, 545. Par exemple, le Conseil d’État français reconnaît un droit individuel du juge à l’inamovibilité depuis l’arrêt qu’il a rendu le 27 mai 1949 dans l’affaire Véron-Réville (Gazette du Palais, 10 juin 1949, pp. 34-36).

[26]. Sur le caractère dualiste du système hongrois, voir le « rapport sur la mise en œuvre des traités internationaux relatifs aux droits de l’homme dans la législation nationale et sur le rôle des juridictions » adopté par la Commission de Venise à sa 100e session plénière (Rome, 10-11 octobre 2014), CDL-AD(2014)036-f, § 22, ainsi que Nóra Chronowski et Erzsébet Csatlós, « Judicial Dialogue or National Monologue? – The International Law and Hungarian Courts », ELTE Law Journal, 2013-1, pp. 7-29 ; Nóra Chronowski, Timea Drinóczi et Ildikó Ernszt, « Hungary », in Dinah Shelton (éd.), International Law and Domestic Legal Systems, Incorporation, Transformation and Persuasion, Oxford University Press, 2011, pp. 259-287 ; et Anneli Albi, EU Enlargement and the Constitutions of Central and Eastern Europe, Cambridge University Press, 2005, pp. 82-87. Par ailleurs, les « règles de droit international généralement reconnues » s’appliquent directement dans l’ordre juridique hongrois, en vertu de l’article Q (3) de la Loi fondamentale. Selon la Cour constitutionnelle, l’expression « règles de droit international généralement reconnues » employée tant dans la Constitution de 1949 que dans la Loi fondamentale de 2011 recouvre les normes universelles du droit international coutumier, les normes impératives (jus cogens) et les principes généraux du droit reconnus par les nations civilisées (décision de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie no 30/1998. (VI. 25.) AB, ABH 1998, 220).

[27]. Ainsi, du point de vue du droit européen des droits de l’homme, la distinction entre pays monistes et pays dualistes est un « faux problème ». Voir l’excellent article d’Andrew Drzemczewski, « Les faux débats entre monisme et dualisme – Droit international et droit français : l’exemple du contentieux des droits de l’homme », 51, Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional (1998) nos 113/118, p. 100. Andrew Drzemczewski fait le constat lumineux suivant : « Lorsque le Comité des Ministres (...) supervise l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, il ne prend jamais en compte le caractère soit moniste soit dualiste de l’État, ni le fait que celui-ci ait ou non incorporé les dispositions de la Convention européenne dans son droit interne » (soulignement de l’auteur).

[28]. Cette thèse a été exprimée devant la Grande Chambre.

[29]. Pour reprendre la formule employée par le procureur général Dupin pendant la Monarchie de juillet, « un juge qui craint pour sa place ne rend plus la justice » (cité dans Marcel Rousselet, Histoire de la magistrature française des origines à nos jours, vol. 2, Plon, Paris, p. 174).

[30]. Cet argument a été avancé devant la Grande Chambre.

[31]. Paragraphe 150 de l’arrêt.

[32]. Paragraphe 149 de l’arrêt.

[33]. Paragraphe 59 de l’arrêt.

[34]. Article 1 alinéa b du Statut du Conseil de l’Europe (1949).

[35]. Voir en ce sens, notamment, Greer et Wildhaber, « Revisiting the debate about “constitutionalising” the ECtHR », Human Rights Law Review 12:4 (2012), pp. 655-687 ; De Londras, « Dual Functionality and the persistent frailty of the European Court of Human Rights », European Human Rights Law Review, issue 1 (2013), pp. 38-46 ; Arnold, « National and supranational constitutionalism in Europe », New Millennium constitutionalism: paradigms of reality and challenges, Harutyunyan (éd.), 2013, pp. 121‑134 ; Sweet, « Sur la constitutionnalisation de la Convention européenne des droits de l’homme : cinquante ans après son installation, la Cour européenne des droits de l’homme conçue comme une Cour constitutionnelle », Revue trimestrielle des droits de l’homme (2009), pp. 923-944 ; Levinet, « La Convention européenne des droits de l’homme, socle de la protection des droits de l’homme dans le droit constitutionnel européen » ; Gaudin, « Le droit constitutionnel européen, quel droit constitutionnel européen ? », Annuaire de droit européen, vol. 6 (2008), pp. 89-123 ; Costa, « La Cour européenne des droits de l’homme est-elle une cour constitutionnelle ? », Mélanges en l’honneur de Jean Gicquet, Montchrestien (éd.), 2007, pp.1-15 ; Greer, The European Convention on Human Rights. Achievements, Problems and Prospects, Cambridge University Press, 2006, pp. 172-173 et 195 ; Wildhaber, « The role of the European Court of Human Rights: an Evaluation », Mediterranean Journal of Human Rights, 8 (2004), pp. 9-29 ; Alkema, « The European Convention as a constitution and its court as a constitutional court », Protection des droits de l’homme, Mélanges à la mémoire de Rolv Ryssdal, Paul Mahoney et al., (éds.), Carl Heymanns Verlag KG, Cologne, 2000, pp. 541‑563 ; Flauss, « La Cour européenne des droits de l’homme est-elle une cour constitutionnelle ? », La Convention européenne des droits de l’homme : développements récents et nouveaux défis, Bruylant, Bruxelles, 1997, pp. 68-92 ; et Schokkenbroek, « Judicial review by the European Court of Human Rights: constitutionalism at European level », Judicial control: comparative essays on judicial review, Bakker et al., Anvers-Apeldoorn, Maklu, 1995, pp.153-165.

[36]. Anchugov et Gladkov c. Russie, nos 11157/04 et 15162/05, § 50, 4 juillet 2013, Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC], nos 27996/06 et 34836/06, §§ 40-41 et 54, CEDH 2009, Dumitru Popescu c. Roumanie (no 2), no 71525/01, § 103, 26 avril 2007, et Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier 1998, § 29, Recueil des arrêts et décisions 1998-I. Des principes analogues ont été énoncés dans le cadre de l’application de la Convention américaine des droits de l’homme par la Cour interaméricaine des droits de l’homme, en particulier depuis l’arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l’homme dans “The Last Temptation of Christ” (Olmedo-Bustos et al.) v. Chile (fond, indemnisations et frais), 5 février 2001, série C no 73 (voir Mac-Gregor, « The Constitutionalization of International Law in Latin America, Conventionality Control, The New doctrine of the Inter-American Court of Human Rights », AJIL Unbound, 1er novembre 2015, avec la jurisprudence citée).

[37]. Loizidou c. Turquie (exceptions préliminaires), 23 mars 1995, § 75, série A no 310. Selon la décision no 61/2011. (VII. 13.) AB de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie, ABH 2011, 290, 321, il découle du principe pacta sunt servanda que la Cour constitutionnelle doit suivre la jurisprudence de la Cour même si elle ne découle pas de ses propres précédents. On trouve un exemple de cela dans la décision no 4/2013. (II. 21.) AB de la Cour constitutionnelle de la République de Hongrie, ABH 2013, 188-211, qui fait suite à l’arrêt rendu par la Cour en l’affaire Vajnai c. Hongrie (no 33629/06, CEDH 2008), relative à l’incrimination de l’utilisation de l’étoile rouge à cinq branches. Les juridictions inférieures ont aussi produit d’excellents exemples de cette attitude, tels que la remarquable décision 5.Pf.20.738/2009/7 rendue par la cour d’appel régionale de Budapest dans l’affaire de la Garde hongroise.

[38]. La Cour interaméricaine des droits de l’homme a toujours souligné aussi bien les aspects personnels et subjectifs que les aspects institutionnels et objectifs de l’indépendance de la justice, établissant un lien étroit entre les aspects institutionnels et objectifs et « les aspects essentiels de l’état de droit et de l’ordre démocratique lui-même (Cour suprême de justice (Quintana Coello et autres) c. Équateur (exceptions préliminaires, fond, réparations et frais), 23 août 2013, § 154, série C no 266).

[39]. Arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l’homme dans Barrios Altos v. Peru (indemnisations et frais), 30 novembre 2001, § 44, série C no 87, suivie, notamment, de l’arrêt dans Almonacid Arellano et al. v. Chile (exceptions préliminaires, fond, indemnisations et frais), 26 septembre 2006, § 119, série C no 154.

[40]. Voir, mutatis mutandis, Oleksandr Volkov c. Ukraine, no 21722/11, § 208, CEDH 2013.

[41]. Comme la Cour interaméricaine des droits de l’homme l’a très justement souligné, les violations du droit des droits de l’homme ne peuvent pas être effacées par le vote d’une majorité politique, même si ce vote est démocratique et si la mesure en cause a recueilli une large majorité (arrêt dans Gelman c. Uruguay (fond et réparations), 24 février 2011, §§ 238-239, série C no 221).

[42]. On sait, en effet, que malgré son enrichissement par la voie jurisprudentielle, l’article 3 du Protocole no 1 a une portée plus limitée que celle de l’article 25 du PIDCP.

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