2020 m. rugsėjo 10 d. (
*1)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Viešojo paslaugų pirkimo sutartys – Direktyva 2014/24/ES – 2 straipsnio 1 dalies 5 punktas – „Viešojo pirkimo sutarties“ sąvoka – „Atlygintinės sutarties“ sąvoka – Konkurso dalyvio pateiktas 0 EUR kainos pasiūlymas – Pasiūlymo atmetimas – 69 straipsnis – Neįprastai mažos kainos pasiūlymas“
Byloje C‑367/19
dėl Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nacionalinė viešųjų pirkimų procedūrų vykdymo priežiūros komisija, Slovėnija) 2019 m. balandžio 30 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2019 m. gegužės 8 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Tax-Fin-Lex d.o.o.
prieš
Ministrstvo za notranje zadeve,
dalyvaujant
LEXPERA d.o.o.,
TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas M. Vilaras (pranešėjas), teisėjai S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe ir N. Piçarra,
generalinis advokatas M. Bobek,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
susipažinęs su 2020 m. gegužės 28 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
1Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB ( OL L 94, 2014, p. 65), iš dalies pakeistos 2017 m. gruodžio 18 d. Komisijos deleguotuoju reglamentu (ES) 2017/2365 ( OL L 337, 2017, p. 19) (toliau – Direktyva 2014/24), 2 straipsnio 1 dalies 5 punkto išaiškinimo.
2Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Slovėnijoje įsteigtos bendrovės Tax-Fin-Lex d.o.o. ir Ministrstvo za notranje zadeve (Vidaus reikalų ministerija, Slovėnija) (toliau – ministerija) ginčą dėl to, kad pastaroji atmetė per viešojo pirkimo procedūrą šios bendrovės pateiktą pasiūlymą.
3Direktyvos 2014/24 2 konstatuojamojoje dalyje nustatyta:
„[V]iešiesiems pirkimams tenka svarbus vaidmuo kaip vienai iš rinkos priemonių, naudotinų siekiant pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo kartu užtikrinant efektyviausią viešųjų lėšų naudojimą. Tuo tikslu reikėtų persvarstyti ir modernizuoti viešųjų pirkimų taisykles <…> kad būtų padidintas viešųjų išlaidų efektyvumas <…>“
4Direktyvos 2014/24 I antraštinės dalies „Taikymo sritis, terminų apibrėžtys ir bendrieji principai“ 1 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1. Šia direktyva nustatomos taisyklės, kuriomis reglamentuojamos perkančiųjų organizacijų vykdomo pirkimo procedūros, atliekamos siekiant sudaryti viešąsias [viešojo pirkimo] sutartis ir vykdyti projekto konkursus, jeigu jų numatoma vertė ne mažesnė nei 4 straipsnyje nustatytos vertės ribos.
2Kaip apibrėžta šioje direktyvoje, pirkimas – vienos ar daugiau perkančiųjų organizacijų vykdomas darbų, prekių ar paslaugų įsigijimas pagal viešąją [viešojo pirkimo] sutartį iš tų perkančiųjų organizacijų pasirinktų ekonominės veiklos vykdytojų, nepaisant to, ar darbai, prekės ar paslaugos yra skirti viešajam tikslui.“
5Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punkte nustatyta:
„1. Šioje direktyvoje vartojamų terminų apibrėžtys:
<…>
6Minėtos direktyvos 4 straipsnyje „Vertės ribų dydžiai“ numatyta:
„Ši direktyva taikoma pirkimams, kurių numatoma vertė be pridėtinės vertės mokesčio (toliau – PVM) yra lygi toliau nurodytoms vertės riboms arba didesnė už jas:
<…>
<…>“
7Direktyvos 2014/24 18 straipsnio „Pirkimų principai“ 1 dalyje nustatyta:
„Perkančiosios organizacijos ekonominės veiklos vykdytojus vertina vienodai ir jų nediskriminuoja, jos veikia skaidriai ir vadovaujasi proporcingumo principu.
Pirkimai negali būti parengti siekiant išvengti šios direktyvos taikymo arba dirbtinai sumažinti konkurenciją. Laikoma, kad konkurencija yra dirbtinai sumažinta tais atvejais, kai pirkimai parengiami siekiant nederamai sudaryti palankesnes ar nepalankias sąlygas tam tikriems ekonominės veiklos vykdytojams.“
8Direktyvos 2014/24 II antraštinės dalies, susijusios su viešojo pirkimo sutartims taikomomis taisyklėmis, III skyrius skirtas procedūros vykdymui; jo 3 skirsnis pavadintas „Dalyvių pasirinkimas ir sutarčių skyrimas“. Šios direktyvos 3 skirsnio 69 straipsnyje „Pasiūlyta neįprastai maža kaina“ nurodyta:
„1. Perkančiosios organizacijos reikalauja, kad ekonominės veiklos vykdytojai paaiškintų pasiūlyme nurodytą kainą arba išlaidas, kai pasiūlyta kaina atrodo neįprastai maža darbų, prekių ar paslaugų atžvilgiu.
21 dalyje nurodyti paaiškinimai visų pirma gali būti susiję su:
<…>
3Perkančioji organizacija įvertina pateiktą informaciją, kreipdamasi į konkurso dalyvį. Ji gali atmesti pasiūlymą tik tuo atveju, kai pateiktų įrodymų nepakanka pagrįsti pasiūlytą mažą kainą arba sąnaudas, atsižvelgiant į 2 dalyje nurodytus aspektus.
<…>“
9Pagrindinės bylos faktinėms aplinkybėms taikytinos redakcijos 2015 m. gegužės 30 d. Zakon o javnem naročanju (Viešųjų pirkimų įstatymas, Uradni list RS, Nr. 91/2015, toliau – ZJN) 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Šiame įstatyme vartojami terminai turi tokias reikšmes:
1viešojo pirkimo sutartis – atlygintinė sutartis, kuri raštu sudaroma tarp vieno ar daugiau ekonominės veiklos vykdytojų ir vienos ar daugiau perkančiųjų organizacijų ir kurios objektas – darbų vykdymas, produktų tiekimas ar paslaugų teikimas.
<…>“
102018 m. birželio 7 d. ministerija paskelbė apie prieigos prie teisinės informacinės sistemos dviejų dalių pirkimą 24 mėnesių laikotarpiui. Ministerijos nustatyta numatoma šios sutarties vertė buvo 39959,01 EUR.
11Per nustatytą terminą ministerija gavo tik du pasiūlymus dėl pirmosios pirkimo dalies, įskaitant 0 EUR kainą pasiūliusios Tax-Fin-Lex, ieškovės pagrindinėje byloje, pasiūlymą.
122019 m. sausio 11 d. sprendimu Tax-Fin-Lex buvo informuota, pirma, kad jos pasiūlymas buvo atmestas dėl to, kad galutinė pasiūlymo kaina yra 0 EUR, o tai, ministerijos nuomone, prieštarauja viešųjų pirkimų taisyklėms, ir, antra, apie viešojo pirkimo sutarties dėl pirmosios pirkimo dalies skyrimą antrajam konkurso dalyviui.
132019 m. sausio 17 d. Tax-Fin-Lex kreipėsi į ministeriją su prašymu peržiūrėti sprendimą, kuriuo jos pasiūlymas buvo atmestas. 2019 m. vasario 5 d. ministerija šį prašymą atmetė ir 2019 m. vasario 11 d. perdavė bylą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui; taip buvo pradėtas procesas tame teisme.
14Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia pažymi, kad, nors Direktyva 2014/24 nėra pagrindinėje byloje nagrinėjamą situaciją tiesiogiai reglamentuojantis aktas, Slovėnijos teisės aktų leidėjas, perkeldamas šios direktyvos nuostatas į nacionalinę teisę, nusprendė, kad „viešojo pirkimo sutarties“ sąvoka apima ir sutartis, kurių vertė viršija minėtoje direktyvoje nustatytą ribą, ir sutartis, kurių vertė mažesnė už tą ribą. Todėl Teisingumo Teismas turi kompetenciją atsakyti į pateiktus klausimus.
15Dėl bylos esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad ministerijos sprendimas atmesti Tax-Fin-Lex pasiūlymą buvo pagrįstas vieninteliu motyvu, susijusiu su pateikto pasiūlymo kaina. Šiuo klausimu jam kyla klausimas, pirma, ar sutartis gali būti laikoma „atlygintine sutartimi“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punktą, tuo atveju, kai perkančioji organizacija neprivalo sumokėti jokio atlygio savo kontrahentui, bet šis pagal šią sutartį įgyja galimybę patekti į naują rinką ar gauti prieigą prie naujų vartotojų, vadinasi, ir gauti rekomendacijų, o tai gali jam suteikti ekonominės naudos ateityje. Taigi jis nori sužinoti, ar vien to, kad paties viešojo pirkimo sutarties sudarymas ekonominės veiklos vykdytojui turi ekonominę vertę, net jei skiriant ar sudarant viešojo pirkimo sutartį šios vertės neįmanoma išreikšti pinigais, pakanka, kad šio pirkimo sutartis būtų pripažinta atlygintine pagal šią nuostatą.
16Antra, darant prielaidą, kad tokiu atveju nėra „atlygintinės sutarties“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punktą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar ši nuostata gali būti savarankiškas teisinis pagrindas atmesti 0 EUR kainos pasiūlymą.
17Jis nurodo, kad, priėmus tokį pasiūlymą, sudaryta sutartis gali būti nelaikoma viešojo pirkimo sutartimi. Tai reikštų, kad perkančioji organizacija pradėjo viešojo pirkimo procedūrą, kurios galutinis rezultatas yra ne tokios viešojo pirkimo sutarties, o pavyzdžiui, dovanojimo sutarties sudarymas.
18Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punkte „viešojo pirkimo sutarties“ sąvoka apibrėžiama siekiant nustatyti jos taikymo atvejus, nereglamentuojant viešojo pirkimo procedūros. Jis nurodo, kad perkančioji organizacija, pradėdama tokią procedūrą pagrindinėje byloje, manė, jog privalės sumokėti atlygį už šioje sutartyje numatytas paslaugas. Konkurso dalyvių elgesys ir jų pasiūlymų turinys negalėjo turėti įtakos perkančiosios organizacijos atliekamam preliminariam vertinimui. Pradėjusi viešojo pirkimo procedūrą ir gavusi pasiūlymus perkančioji organizacija privalėjo į juos atsižvelgti ir juos vertinti, atsižvelgdama tik į iš anksto nustatytus reikalavimus. Be to, perkančiosios organizacijos organizuoja sutarčių sudarymo procedūras, siekdamos ne sudaryti atlygintinę sutartį, o įsigyti prekes ar paslaugas. Nagrinėjamu atveju, net jei perkančioji organizacija būtų sutikusi su 0 EUR kainos pasiūlymu, ji būtų gavusi paslaugas, kurioms buvo paskelbtas viešojo pirkimo konkursas.
19Šiomis aplinkybėmis Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Nacionalinė viešųjų pirkimų procedūrų vykdymo priežiūros komisija, Slovėnija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar viešojo pirkimo sutartis yra atlygintinė, kaip apibrėžta Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punkte, tuo atveju, kai perkančioji organizacija neprivalo sumokėti jokio atlygio, bet ekonominės veiklos vykdytojas, vykdydamas viešojo pirkimo sutartį, įgyja galimybę patekti į naują rinką ir gauti rekomendacijų?
20Pirmiausia reikia konstatuoti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos sutarties vertė yra mažesnė nei Direktyvos 2014/24 4 straipsnio b punkte numatyta 144000 EUR riba, todėl ši sutartis nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį. Vis dėlto, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, Slovėnijos teisės aktų leidėjas, perkeldamas minėtos direktyvos nuostatas į nacionalinę teisę, ZJN 2 straipsnio 1 dalyje pakartojo tos pačios direktyvos 2 straipsnio 1 dalies 5 punkte pateiktą sąvokos „viešojo pirkimo sutartis“ apibrėžtį, todėl ši apibrėžtis taikoma visoms ZJN reglamentuojamoms viešojo pirkimo sutartims, neatsižvelgiant į jų sumą.
21Pagal suformuotą jurisprudenciją Teisingumo Teismo atliekamas Sąjungos teisės nuostatų aiškinimas, esant į šios teisės taikymo sritį nepatenkančioms situacijoms, yra pateisinamas, jei šios nuostatos tokioms situacijoms tapo taikytinos pagal nacionalinę teisę tiesiogiai ir besąlygiškai, siekiant užtikrinti vienodą šių situacijų ir į minėtų nuostatų taikymo sritį patenkančių situacijų vertinimą (šiuo klausimu žr. 1990 m. spalio 18 d. Sprendimo Dzodzi, C‑297/88 ir C‑197/89, EU:C:1990:360, 36, 37 ir 41 punktus ir 2019 m. spalio 24 d. Sprendimo Belgische Staat, C‑469/18 ir C‑470/18, EU:C:2019:895, 23 punktą).
22Taigi reikia atsakyti į pateiktus klausimus.
23Konstatuotina, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punktas turi būti aiškinamas kaip teisinis konkurso dalyvio pasiūlymo vykdant viešojo pirkimo procedūrą atmetimo pagrindas remiantis vien tuo, kad dėl pasiūlyme nurodytos 0 EUR kainos perkančioji organizacija nemokėtų jokio finansinio atlygio, tačiau konkurso dalyvis, vykdydamas šią sutartį, įgytų galimybę patekti į naują rinką ir gauti rekomendacijų, o tai jam gali būti naudinga paskelbus kitus konkursus ateityje.
24Šiuo klausimu reikia priminti, kad Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punkte „viešojo pirkimo sutartys“ apibrėžiamos kaip „atlygintinės sutartys, kurios raštu sudaromos tarp vieno ar daugiau ekonominės veiklos vykdytojų ir vienos ar daugiau perkančiųjų organizacijų, kurių objektas – darbų vykdymas, produktų tiekimas ar paslaugų teikimas“.
25Pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją, kaip matyti iš įprastos teisinės būdvardžio „atlygintinė“ reikšmės, jis apibrėžia sutartį, pagal kurią kiekviena šalis įsipareigoja mainais atlikti tam tikrus veiksmus (šiuo klausimu žr. 2018 m. spalio 18 d. Sprendimo IBA Molecular Italy, C‑606/17, EU:C:2018:843, 28 punktą). Šios sutarties abipusiai įpareigojamasis pobūdis yra esminis viešojo pirkimo sutarties požymis (šiuo klausimu žr. 2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimo Remondis, C‑51/15, EU:C:2016:985, 43 punktą; 2020 m. gegužės 28 d. Sprendimo Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung, C‑796/18, EU:C:2020:395, 40 punktą ir 2020 m. birželio 18 d. Sprendimo Porin kaupunki, C‑328/19, EU:C:2020:483, 47 punktą).
26Kaip savo išvados 47 punkte pažymėjo generalinis advokatas, nors šį atlygį nebūtinai turi sudaryti pervedama pinigų suma, t. y. už paslaugą gali būti atsilyginama kitokiomis atlygio formomis, kaip antai kompensuojant išlaidas, patirtas suteikiant sutartą paslaugą (žr., be kita ko, 2012 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ir kt., C‑159/11, EU:C:2012:817, 29 punktą; 2013 m. birželio 13 d. Sprendimo Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, 31 punktą ir 2018 m. spalio 18 d. Sprendimo IBA Molecular Italy, C‑606/17, EU:C:2018:843, 29 punktą), viešojo pirkimo sutarties abipusiai įpareigojamasis pobūdis neišvengiamai sukuria teisiškai privalomas kiekvienos sutarties šalių prievoles, kurių įvykdymo galima reikalauti teisme (šiuo klausimu žr. 2010 m. kovo 25 d. Sprendimo Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, 60 – 62 punktus).
27Taigi sutartis, iš kurios nekyla perkančiosios organizacijos teisinė prievolė suteikti jokių paslaugų kaip atlygio už paslaugas, kurias įsipareigoja suteikti kontrahentas, nepatenka į „atlygintinės sutarties“ sąvoką, kaip ji suprantama pagal Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punktą.
28Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyta ir bet kokiai viešojo pirkimo procedūrai būdinga aplinkybė, kad šios sutarties sudarymas konkurso dalyviui galėtų turėti ekonominę vertę, nes jis įgytų galimybę patekti į naują rinką arba gauti rekomendacijų, yra pernelyg abejotina, todėl, kaip iš esmės pažymėta generalinio advokato išvados 63–66 punktuose, jos nepakanka, kad šią sutartį būtų galima pripažinti „atlygintine“.
29Vis dėlto reikia konstatuoti, kad Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punkte „viešojo pirkimo sutarties“ sąvoka apibrėžiama tik siekiant nustatyti, kokiais atvejais ši direktyva taikoma. Iš tiesų, kaip matyti iš šios direktyvos 1 straipsnio 1 dalies, ji taikoma tik „viešojo pirkimo sutartims“, kaip jos suprantamos pagal jos 2 straipsnio 1 dalies 5 punktą, jeigu jų numatoma vertė ne mažesnė nei direktyvos 4 straipsnyje nustatytos ribos.
30Tai reiškia, kad Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punktas negali būti teisinis 0 EUR kainos pasiūlymo atmetimo pagrindas. Todėl ši nuostata neleidžia automatiškai atmesti vykdant viešojo pirkimo procedūrą pateikto pasiūlymo, pavyzdžiui, 0 EUR kainos pasiūlymo, pagal kurį ekonominės veiklos vykdytojas siūlo perkančiajai organizacijai atlikti darbus, tiekti prekes ar teikti paslaugas, kurias ši pageidauja įsigyti neatlygintinai.
31Šiomis aplinkybėmis, kadangi 0 EUR kainos pasiūlymas gali būti laikomas neįprastai mažos kainos pasiūlymu, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2014/24 69 straipsnį, tokį pasiūlymą gavusi perkančioji organizacija privalo vadovautis šioje nuostatoje numatyta procedūra ir prašyti konkurso dalyvio paaiškinti pasiūlymo kainą. Iš Direktyvos 2014/24 69 straipsnio logikos matyti, kad pasiūlymas negali būti automatiškai atmestas vien tuo pagrindu, kad pasiūloma 0 EUR kaina.
32Iš 69 straipsnio 1 dalies matyti, kad kai pasiūlyta kaina atrodo neįprastai maža, perkančiosios organizacijos reikalauja, kad konkurso dalyvis paaiškintų jame nurodytą kainą arba išlaidas, o tokie paaiškinimai visų pirma gali būti susiję su minėto straipsnio 2 dalyje nurodytais aspektais. Šie paaiškinimai padeda įvertinti pasiūlymo patikimumą ir nustatyti, kad, nors nagrinėjamame pasiūlyme konkurso dalyvis nurodė 0 EUR kainą, tai neturės įtakos tinkamam sutarties vykdymui.
33Iš tiesų pagal to paties straipsnio 3 dalį perkančioji organizacija turi įvertinti pateiktą informaciją, kreipdamasi į konkurso dalyvį, o atmesti pasiūlymą ji gali tik tuo atveju, kai pateiktų įrodymų nepakanka pagrįsti pasiūlytą mažą kainą arba sąnaudas.
34Be to, perkančioji organizacija pagal Direktyvos 2014/24 18 straipsnio 1 dalį privalo vertinti šią informaciją, laikydamasi konkurso dalyvių lygybės, nediskriminavimo, skaidrumo ir proporcingumo principų.
35Taigi 0 EUR kainos pasiūlymą pateikusio konkurso dalyvio argumentą, kad jo nurodyta kaina paaiškinama tuo, kad jis tikisi patekti į naują rinką arba gauti rekomendacijų, jei šis pasiūlymas bus priimtas, reikia vertinti atsižvelgiant į galimo Direktyvos 2014/24 69 straipsnio taikymo kontekstą.
36Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktus klausimus reikia atsakyti, kad Direktyvos 2014/24 2 straipsnio 1 dalies 5 punktas turi būti aiškinamas kaip nesuteikiantis teisinio pagrindo atmesti konkurso dalyvio per viešojo pirkimo procedūrą pateikto pasiūlymo remiantis tik tuo, kad jame nurodyta kaina yra 0 EUR.
37Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:
2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB, iš dalies pakeistos 2017 m. gruodžio 18 d. Komisijos deleguotuoju reglamentu (ES) 2017/2365, 2 straipsnio 1 dalies 5 punktas turi būti aiškinamas kaip nesuteikiantis teisinio pagrindo atmesti konkurso dalyvio per viešojo pirkimo procedūrą pateikto pasiūlymo remiantis tik tuo, kad jame nurodyta kaina yra 0 EUR.
Parašai
(
*1) Proceso kalba: slovėnų.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.