z dne 24. junija 2014 (*1)
„Ničnostna tožba — Sklep 2011/640/SZVP — Pravna podlaga — Skupna zunanja in varnostna politika (SZVP) — Člen 37 PEU — Mednarodni sporazum, ki se nanaša izključno na SZVP — Člen 218(6), drugi pododstavek, PDEU — Obveznost nemudoma in izčrpno obvestiti Parlament — Člen 218(10) PDEU — Ohranitev učinkov“
V zadevi C‑658/11,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, vložene 21. decembra 2011,
Evropski parlament, ki ga zastopajo R. Passos, A. Caiola in M. Allik, agenti, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopajo M. Konstantinidis, R. Troosters in L. Gussetti, agenti, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenientka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo F. Naert, G. Étienne, M. Bishop in G. Marhic, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Češke republike, ki jo zastopajo M. Smolek, E. Ruffer in D. Hadroušek, agenti,
Francoske republike, ki jo zastopajo G. de Bergues, N. Rouam in E. Belliard, agenti,
Italijanske republike, ki jo zastopata G. Palmieri, agentka, skupaj s P. Gentilijem, avvocato dello Stato, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Kraljevine Švedske, ki jo zastopa A. Falk, agentka,
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopajo L. Christie in A. Robinson, agenta, skupaj z D. Beardom, QC, in G. Facennom, barrister,
intervenientke,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, K. Lenaerts, podpredsednik, A. Tizzano (poročevalec), M. Ilešič, T. von Danwitz in M. Safjan, predsedniki senatov, J. Malenovský, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, D. Šváby, sodniki, M. Berger, A. Prechal, sodnici, in E. Jarašiūnas, sodnik,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 17. septembra 2013,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. januarja 2014
izreka naslednjo
1Evropski parlament s tožbo predlaga, prvič, razglasitev ničnosti Sklepa Sveta 2011/640/SZVP z dne 12. julija 2011 o podpisu in sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Republiko Mauritius o pogojih za premestitev osumljenih piratov in z njimi povezanih zaseženih sredstev s pomorske sile pod vodstvom Evropske unije v Republiko Mauritius ter pogojih za ravnanje z osumljenimi pirati po premestitvi ( UL L 254, str. 1 , v nadaljevanju: izpodbijani sklep oziroma Sporazum EU‑Mauritius) in, drugič, ohranitev učinkov tega sklepa.
2Naslov V Pogodbe EU vključuje poglavje 2 z naslovom „Posebne določbe o skupni zunanji in varnostni politiki“, v katero je vključen člen 36 PEU, ki določa:
„Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko se redno posvetuje z Evropskim parlamentom o glavnih vidikih in temeljnih usmeritvah skupne zunanje in varnostne politike ter skupne varnostne in obrambne politike in ga obvešča o razvoju teh politik. Skrbi, da se mnenja Evropskega parlamenta ustrezno upoštevajo. Pri obveščanju Evropskega parlamenta lahko sodelujejo posebni predstavniki.
Evropski parlament lahko Svetu in visokemu predstavniku zastavlja vprašanja ali daje priporočila. Dvakrat na leto razpravlja o napredku pri izvajanju skupne zunanje in varnostne politike, vključno s skupno varnostno in obrambno politiko.“
3Člen 37 PEU iz istega poglavja določa:
„Unija lahko z eno ali več državami ali mednarodnimi organizacijami sklepa sporazume na področjih iz tega poglavja.“
4Člen 218 PDEU določa:
„1. Brez poseganja v posebne določbe člena 207 potekajo pogajanja o sporazumih med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami ter njihovo sklepanje po spodaj opisanem postopku.
2Svet odobri začetek pogajanj, določi pogajalske smernice, odobri podpis in sklene sporazum.
3Komisija, kadar se predvideni sporazum izključno ali v pretežnem delu nanaša na skupno zunanjo in varnostno politiko [(v nadaljevanju: SZVP)] pa visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj in imenovanju pogajalca ali vodje pogajalske skupine Unije glede na predmet predvidenega sporazuma.
[…]
5Svet na predlog pogajalca sprejme sklep o odobritvi podpisa sporazuma in po potrebi o njegovi začasni uporabi pred začetkom veljavnosti.
6Svet na predlog pogajalca sprejme sklep o sklenitvi sporazuma.
Razen pri sporazumih, ki zadevajo izključno [SZVP], Svet sprejme sklep o sklenitvi sporazuma:
[…]
[…]
[…]
10Evropski parlament se v vseh fazah postopka nemudoma in izčrpno obvesti.
[…]“
5Skupni ukrep Sveta 2008/851/SZVP z dne 10. novembra 2008 o vojaški operaciji Evropske unije kot prispevku k odvračanju, preprečevanju in zatiranju piratstva in oboroženih ropov pred somalsko obalo ( UL L 301, str. 33 ), kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2010/766/SZVP z dne 7. decembra 2010 ( UL L 327, str. 49 , v nadaljevanju: Skupni ukrep 2008/851), temelji na členih 14, 25, tretji odstavek, in 28(3) EU.
6Člen 1 tega skupnega ukrepa, naslovljen „Misija“, v odstavku 1 določa:
„1.
Evropska unija […] izvaja vojaško operacijo v podporo resolucijama Varnostnega sveta Združenih narodov (VSZN) št. 1814 (2008), 1816 (2008) in 1838 (2008) skladno z dovoljenimi ukrepi v primeru piratstva za izvajanje členov 100 in naslednjih Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu, podpisane v Montego Bayu dne 10. decembra 1982 (v nadaljnjem besedilu ‚Konvencija Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu‘), in predvsem na podlagi zavez, sprejetih s tretjimi državami (v nadaljnjem besedilu ‚Atalanta‘), za prispevanje k:
7Člen 2 navedenega skupnega ukrepa, naslovljen „Mandat“, določa:
„Atalanta pod pogoji iz veljavnega mednarodnega prava, zlasti Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu, in resolucij VSZN št. 1814 (2008), 1816 (2008) in 1838 (2008) ter v okviru razpoložljivih zmogljivosti:
[…]
[…]“
8Člen 10 Skupnega ukrepa 2008/851, naslovljen „Sodelovanje tretjih držav“, določa:
„1. Brez poseganja v avtonomijo odločanja [Unije] in v enotni institucionalni okvir ter v skladu z ustreznimi smernicami Evropskega sveta se k sodelovanju pri tej operaciji lahko povabijo tretje države.
[…]
3Podrobnosti o sodelovanju tretjih držav so predmet sporazumov, ki se sklenejo v skladu s postopkom iz člena [37 PEU]. […] Če sta [Unija] in tretja država sklenili sporazum o vzpostavitvi okvira za sodelovanje te tretje države v operacijah za krizno upravljanje [Unije], se za namene te operacije uporabljajo določbe tega sporazuma.
[…]
6Pogoji za premestitev prijetih in pridržanih oseb v tretjo državo, ki sodeluje v operaciji, z namenom izvrševanja jurisdikcije te države, se določijo ob sklenitvi ali ob izvedbi sporazumov o sodelovanju iz odstavka 3.“
9Člen 12 tega skupnega ukrepa, naslovljen „Premestitev oseb, prijetih in pridržanih zaradi izvrševanja jurisdikcije“, določa:
„1. Na podlagi sprejetja izvrševanja jurisdikcije držav članic ali tretjih držav s strani Somalije na eni strani in na podlagi člena 105 Konvencije o pomorskem mednarodnem pravu na drugi strani se osebe, ki so storile ali so osumljene storitve kaznivega dejanja piratstva ali oboroženega ropa in so prijete ali pridržane v somalskih teritorialnih vodah ali na odprtem morju z namenom izvrševanja sodnega pregona, ter sredstva, uporabljena pri storitvi teh dejanj, predajo:
2Nobene od oseb iz odstavka 1 ni mogoče premestiti v tretjo državo, če s to tretjo državo niso bili dogovorjeni ustrezni pogoji, ki so skladni z veljavnim mednarodnim pravom, predvsem z mednarodnim pravom človekovih pravic, s čimer se zlasti zagotovi, da te osebe niso podvržene smrtni kazni, mučenju ali drugemu krutemu, nečloveškemu ali poniževalnemu ravnanju.“
10Člen 2 Sporazuma EU‑Mauritius, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„Za namene tega sporazuma:
[…]“
11Člen 1 istega sporazuma, naslovljen „Cilj“, določa:
„V sporazumu so opredeljeni pogoji in načini
12Poleg tega so v členu 3 Sporazuma EU‑Mauritius določena splošna načela, ki urejajo podrobnosti in pogoje za premestitev oseb, osumljenih piratstva, ki jih je pridržal EUNAVFOR, in z njimi povezanih sredstev, ki jih je ta zasegel, v Republiko Mauritius. Ta sporazum poleg tega v členu 4 določa pravila za obravnavo, pregon in sojenje premeščenim osebam, pri čemer je treba upoštevati prepoved smrtne kazni zanje, določene v členu 5. Isti sporazum v členu 6 določa ukrepe glede dokumentacije v zvezi s premestitvijo navedenih oseb, med drugim glede evidenc in uradnih obvestil, v členu 7(1) in (2) pa določa, da EUNAVFOR v okviru svojih sredstev in zmožnosti Republiki Mauritius zagotovi vso pomoč pri preiskavi in pregonu premeščenih oseb. V zvezi s tem člen 7(3) Sporazuma EU‑Mauritius določa možnost, da se stranke tega sporazuma dogovorijo glede načinov uporabe finančne, tehnične in druge pomoči, da se omogoči premestitev, pridržanje, preiskava, pregon in sojenje premeščenim osebam. Nazadnje, navedeni sporazum v členih 10 in 11 določa pravila za njegovo izvajanje in pravila o začetku njegove veljavnosti.
13Svet je 22. marca 2010 visoki predstavnici Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko odobril začetek pogajanj za sklenitev sporazumov o premestitvi oseb med Unijo in nekaterimi tretjimi državami, vključno z Republiko Mauritius.
14Svet je z dopisom z istega dne Parlament obvestil o tem sklepu.
15Svet je po navedenih pogajanjih 12. julija 2011 na podlagi členov 37 PEU in 218(5) in (6) PDEU sprejel izpodbijani sklep, s katerim je odobril podpis Sporazuma EU‑Mauritius. Ta sklep je bil 30. septembra 2011 objavljen v Uradnem listu Evropske unije .
16Sporazum EU‑Mauritius je bil podpisan 14. julija 2011 in se je od takrat začasno uporabljal.
17Svet je o sprejetju izpodbijanega sklepa Parlament obvestil z dopisom z dne 17. oktobra 2011.
18Parlament Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen, odredi, da se učinki tega sklepa ohranijo, dokler ne bo sklep nadomeščen, in Svetu naloži plačilo stroškov.
19Svet Sodišču predlaga, naj ugotovi, da je tožba delno nedopustna, v preostalem tožbo zavrne kot neutemeljeno in Parlamentu naloži plačilo stroškov. Svet podredno predlaga, naj se učinki izpodbijanega sklepa – če ga bo Sodišče razglasilo za ničnega – ohranijo, dokler ne bo nadomeščen.
20S sklepom predsednika Sodišča z dne 5. junija 2012 je bila Češki republiki, Francoski republiki, Italijanski republiki, Kraljevini Švedski ter Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
21S sklepom predsednika Sodišča z dne 20. novembra 2012 je bila Komisiji dovoljena intervencija v podporo Parlamentu pri ustnem postopku.
22Parlament v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga, ki se nanašata na kršitev člena 218(6), drugi pododstavek, PDEU in člena 218(10) PDEU.
23Parlament v okviru prvega tožbenega razloga trdi, da je Svet napačno menil, da je izpodbijani sklep zadeval sporazum, ki se je nanašal „izključno“ na SZVP v smislu člena 218(6), drugi pododstavek, prvi del stavka, PDEU, in da je bil ta sklep zato lahko sprejet brez sodelovanja Parlamenta.
24Parlament, ki ga v zvezi s tem podpira Komisija, najprej navaja, da člen 218(6) PDEU pomeni splošno pravilo, v skladu s katerim je za sklenitev mednarodnega sporazuma s strani Sveta potrebna predhodna odobritev Parlamenta ali posvetovanje z njim, odvisno od primera. Prvi del stavka drugega pododstavka navedenega člena 218(6) naj bi Svetu le izjemoma dovoljeval, da tak sporazum sklene brez sodelovanja Parlamenta „pri sporazumih, ki zadevajo izključno [SZVP]“. Ker je torej ta določba izjema, jo je treba razlagati ozko, in sicer tako, da kadar se sporazum ne nanaša le na SZVP, ampak tudi na druge politike Unije, je Parlament treba vključiti v postopek sklenitve tega sporazuma.
25V obravnavanem primeru naj se Sporazum EU‑Mauritius ob upoštevanju njegovega cilja in vsebine ne bi nanašal le na SZVP, ampak tudi na pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, policijsko sodelovanje in razvojno sodelovanje.
26Najprej, kar zadeva pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, naj bi namreč ta sporazum po eni strani vseboval več določb, med drugim člene od 3 do 7, ki so namenjeni olajšanju sodelovanja med Unijo in organi Republike Mauritius tako glede kazenskih postopkov, vključno z dopustnostjo dokazov, pravicami oseb in nekaterimi posebnimi elementi teh postopkov, kot glede izvrševanja sodnih odločb v smislu člena 82(1)(d) ter (2)(a) in (b) PDEU. Po drugi strani naj bi se navedeni sporazum, zlasti njegov člen 7(3), nanašal tudi na podporo usposabljanju sodnikov in drugega osebja v pravosodju v smislu člena 82(1)(c) PDEU. Poleg tega po mnenju Parlamenta okoliščina, da člen 11(5) Sporazuma EU‑Mauritius določa, da lahko naloge, ki jih EUNAVFOR izvaja na podlagi tega sporazuma, v bistvu izvajajo upravni organi, izključuje vojaško naravo teh nalog. Komisija v zvezi s tem dodaja, da cilj in vsebina Sporazuma EU‑Mauritius upravičujeta izbiro člena 82 PDEU za pravno podlago izpodbijanega sklepa.
27Dalje, kar zadeva policijsko sodelovanje, naj bi se dejavnosti iz členov 6 in 7 Sporazuma EU‑Mauritius nanašale zlasti na „zbiranje, hrambo, obdelavo, analizo in izmenjavo ustreznih informacij“ v smislu člena 87(2)(a) PDEU in naj bi spadale pod dejavnosti, ki jih običajno opravljajo policijske službe v smislu člena 87(1) PDEU.
28Nazadnje, ta sporazum naj bi se nanašal na razvojno sodelovanje, ker v členih od 7 do 10(2)(f) določa zagotovitev pomoči Republiki Mauritius, ki je država v razvoju v smislu člena 208 PDEU. Ta pomoč naj bi bila zagotovljena na področju „spremembe zakonodaje, usposabljanja preiskovalcev in tožilcev, preiskovalnega in sodnega postopka ter zlasti ureditve hranjenja in izročitve dokazov ter pritožbenega postopka“.
29Parlament in Komisija ugotavljata, da bi moral izpodbijani sklep glede na to, da se redni zakonodajni postopek nanaša na ta področja delovanja Unije, temeljiti na členu 218(6), drugi pododstavek, točka (a)(v), PDEU in zato biti sprejet po odobritvi Parlamenta.
30Svet ob podpori vseh držav članic intervenientk v bistvu odgovarja, da izpodbijani sklep pravilno temelji na členu 37 PEU in členu 218(5) in (6) PDEU, saj se Sporazum EU‑Mauritius v skladu s svojim ciljem in vsebino nanaša izključno na SZVP.
31Po eni strani naj bi se namreč s tem sporazumom izvajal Skupni ukrep 2008/851, zlasti njegov člen 12, katerega cilj je okrepitev mednarodne varnosti v okviru skupne varnostne in obrambne politike Unije, kar poleg tega potrjuje člen 2 navedenega skupnega ukrepa, ki opredeljuje naloge Atalante. Navedena politika pa naj bi bila v skladu s členom 42(1) PEU sestavni del SVZP.
32Po drugi strani naj vsebina navedenega sporazuma in, natančneje, okoliščina, da Atalanta osebo, osumljeno piratstva, izroči organom Republike Mauritius zaradi kazenskega pregona, ne bi omogočali sklepati, da dejavnosti, ki jih opravlja Atalanta, pomenijo policijsko ali pravosodno sodelovanje v smislu tretjega dela, naslov V, Pogodbe DEU. Čeprav imajo nekatere naloge Atalante značilnosti, ki so lahko podobne policijskim dejavnostim, naj namreč razporejene sile na podlagi svoje nacionalne zakonodaje na splošno ne bi imele policijskih ali pravosodnih pristojnosti.
33Svet dodaja, da Sporazum EU‑Mauritius, zlasti njegovi členi od 4 do 6 in 8, vključuje ukrepe, ki se nanašajo na spodbujanje pravne države in spoštovanja človekovih pravic s strani Republike Mauritius. V skladu s členom 21(2)(b) PEU pa naj bi bilo spodbujanje človekovih pravic v tretjih državah cilj SZVP.
34Svet pojasnjuje tudi, da ne cilj ne vsebina navedenega sporazuma ne omogočata ugotovitve, da se ta nanaša na območje svobode, varnosti in pravice ali razvojno sodelovanje.
35Po eni strani naj bi namreč med drugim iz členov 82 PDEU in 87 PDEU izhajalo, da je vsak ukrep v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice, neodvisno od njegove morebitne zunanje razsežnosti, treba sprejeti s ciljem spodbujanja svobode, varnosti in pravice znotraj Unije. V obravnavani zadevi pa naj bi se Sporazum EU‑Mauritius nanašal predvsem na ukrepe, sprejete zaradi okrepitve mednarodne varnosti vzdolž somalske obale in torej zunaj Unije.
36Po drugi strani naj bi Sodišče že potrdilo, da ne gre za ukrep v okviru razvojnega sodelovanja, če je njegov glavni namen izvajanje SZVP, pa čeprav prispeva h gospodarskemu in socialnemu razvoju držav v razvoju (sodba Komisija/Svet, C‑91/05, EU:C:2008:288 , točka 72). V obravnavani zadevi naj bi se pomoč, ki se zagotavlja Republiki Mauritius, nanašala na dejavnost premestitve v smislu Sporazuma EU‑Mauritius in na zmožnost te države, da ta sporazum uporabi v skladu z mednarodnim pravom o človekovih pravicah. Cilj te pomoči naj ne bi bil razvoj Republike Mauritius, zato naj ne bi šlo za razvojni ukrep.
37Parlament najprej odgovarja, da člen 218(3) PDEU uvaja razlikovanje med sporazumi, ki se nanašajo „izključno“ na SZVP, in sporazumi, ki se „v pretežnem delu“ nanašajo na SZVP. Odstavek 6 istega člena naj bi zato Svetu dopuščal sprejemanje sporazumov brez sodelovanja Parlamenta le, če se ti nanašajo „izključno“ na SZVP. Po drugi strani, če se ti sporazumi le „v pretežnem delu“ nanašajo na SZVP in vključujejo stranske ukrepe, ki se nanašajo tudi na druge politike, naj jih Svet ne bi smel skleniti brez predhodnega sodelovanja Parlamenta.
38Dalje, Parlament trdi, da okoliščina, da se z izpodbijanim sklepom izvaja Skupni ukrep 2008/851 in da ta spada v SZVP, ne zadostuje za ugotovitev, da tudi izpodbijani sklep spada pod to politiko. Skupni ukrep 2008/851 in izpodbijani sklep naj bi namreč imela različno področje uporabe in cilje, saj je Atalanta operacija vojaškega značaja, ki izhaja iz skupne varnostne in obrambne politike ter s katero se skušajo zajeti domnevni pirati, medtem ko misije predstavnikov Unije in EUNAVFOR na podlagi Sporazuma EU‑Mauritius, ki predvidevajo zlasti morebitno poznejšo premestitev osumljencev in njihov kazenski pregon, nimajo vojaškega značaja in presegajo cilj Atalante.
39Svet in države članice intervenientke v bistvu ugovarjajo, da je na vprašanje, ali se sporazum nanaša „izključno“ na SZVP v smislu člena 218(6), drugi pododstavek, PDEU, treba odgovoriti izključno glede na materialnopravno podlago navedenega sporazuma. Sporazum, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki temelji izključno na členu 37 PEU, pa naj bi se nanašal „izključno“ na SZVP.
40Po mnenju Sveta tega pristopa ni mogoče ovreči z razlikovanjem pojmov „v pretežnem delu“ in „izključno“ iz člena 218(3) in (6) PDEU. Odstavek 3 navedenega člena naj bi namreč s tem, da se sklicuje na sporazume, ki se nanašajo „izključno ali v pretežnem delu“ na SZVP, zadeval določitev organa, ki je pristojen za predstavitev priporočil Svetu v okviru pogajalskega postopka v zvezi s temi sporazumi, medtem ko naj bi se odstavek 6 istega člena s tem, da navaja sporazume, ki se nanašajo „izključno“ na SZVP, nanašal na sklenitev teh sporazumov.
41Češka republika dodaja, da člen 218(6) PDEU temelji na vzporednosti pristojnosti Parlamenta na notranji in zunanji ravni. Cilj te določbe naj bi bil torej zagotoviti, da ima Parlament enako vlogo tako pri sprejemanju sklepa o sklenitvi sporazuma kot pri sprejemanju internega akta. Češka republika v zvezi s tem navaja – pri čemer opozarja, da je zadevna določba le procesne narave – da niso postopki tisti, ki opredeljujejo pravno podlago akta, ampak je pravna podlaga akta tista, ki opredeljuje postopke, ki jih je treba upoštevati pri sprejetju tega akta.
42Kraljevina Švedska in Združeno kraljestvo pojasnjujeta, da razlaga člena 218(6), drugi pododstavek, PDEU, ki jo je podal Parlament, po eni strani vpliva na medinstitucionalno ravnovesje, ki ga uvajata Pogodbi, ki določata strogo omejeno vlogo Parlamenta pri izvajanju SZVP, kot med drugim izhaja iz člena 36 PEU. Po drugi strani naj bi bila taka razlaga s tem, da omejuje področje uporabe postopkov na področju SZVP v korist postopkom, določenim s Pogodbo DEU, v nasprotju s členom 40 PEU. Ta naj bi namreč zagotavljal, da pristojnosti na podlagi Pogodbe DEU ne posegajo v pristojnosti, zajete s SZVP. Poleg tega naj bi imel Parlament v skladu z navedeno razlago pravico do veta na področju SZVP, kar je v nasprotju z odločitvijo avtorjev Lizbonske pogodbe, da se Parlamentu podeli bolj omejena vloga pri delovanju Unije v okviru SZVP.
43Takoj je treba opozoriti, da mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katere spadata cilj in vsebina tega akta. Če se pri preizkusu ukrepa izkaže, da ima ta dvojni cilj ali da ima dva dela, pri čemer je eden od njih glaven, drugi pa zgolj stranski, mora akt temeljiti samo na eni pravni podlagi, in sicer tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del. Če pa ukrep hkrati sledi več ciljem ali ima več sestavnih delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim stranski, tako da se uporabljajo različne določbe Pogodbe, mora tak ukrep izjemoma temeljiti na različnih ustreznih pravnih podlagah (glej v tem smislu sodbo Parlament/Svet, C‑130/10, EU:C:2012:472 , točke od 42 do 44).
44Za razmejitev obsega prvega tožbenega razloga pa je treba navesti, da Parlament s tem razlogom, kot je poleg tega potrdil na obravnavi, ne zatrjuje, da bi moral izpodbijani sklep temeljiti na materialnopravni podlagi, ki ni člen 37 PEU, saj Parlament izrecno priznava, da ta sklep, pa tudi Sporazum EU‑Mauritius, sledita ciljem SZVP.
45Parlament poleg tega priznava, da so kljub temu, da navedeni sklep in navedeni sporazum poleg tega, da sledita ciljem SZVP, sledita tudi ciljem drugih politik Unije, ti cilji stranski v primerjavi s ciljem te politike in da lahko, ker je zadnjenavedeni cilj torej mogoče šteti za glavni cilj za opredelitev pravne podlage izpodbijanega sklepa, ta sklep upravičeno temelji le na členu 37 PEU, ob izključitvi vsakršne druge materialnopravne podlage.
46Parlament po drugi strani trdi, da okoliščina, da izpodbijani sklep in sporazum EU‑Mauritius sledita, čeprav le postransko, ciljem, ki niso cilji SZVP, zadostuje za izključitev tega, da navedeni sklep zadeva izključno to politiko v smislu člena 218(6) PDEU.
47Take razlage te določbe ni mogoče sprejeti.
48V skladu z besedilom člena 218(6) PDEU Svet sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma res sprejme po odobritvi Parlamenta ali posvetovanju z njim, „[r]azen pri sporazumih, ki zadevajo izključno [SZVP]“.
49Vendar ta dikcija sama ne omogoča enopomenske razlage te določbe.
50Natančneje, kar zadeva sklep o sklenitvi sporazuma, ki sledi glavnemu cilju, ki spada pod SZVP, navedena dikcija ne omogoča ugotoviti, kot trdi Svet, da se za tak sklep lahko šteje, da „zadeva izključno [SZVP]“, zgolj zato, ker temelji na materialnopravni podlagi, ki spada v okvir te politike, ob izključitvi vsakršne druge materialnopravne podlage, niti da je, kot navaja Parlament, treba šteti, da se navedeni sklep nanaša tudi na druga področja prava Unije zaradi svojih stranskih ciljev, ki so drugačni od glavnega, ki spada pod SZVP.
51V teh okoliščinah je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso pri razlagi določbe prava Unije treba upoštevati tako njeno besedilo kot tudi njene cilje in sobesedilo (glej v tem smislu sodbi Klarenberg, C‑466/07, EU:C:2009:85 , točka 37, in Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862 , točka 34).
52V zvezi s cilji člena 218 PDEU je treba navesti, da ta člen – da bi zadostil pogojem jasnosti, koherence in racionalizacije – od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe določa enoten in splošen postopek, ki se nanaša na pogajanja in sklenitev mednarodnih sporazumov, za katere je Unija pristojna na svojih področjih delovanja, vključno s SZVP, razen če Pogodbi določata posebne postopke.
53Ta postopek pa mora prav zaradi svoje splošnosti upoštevati posebnosti, ki so s Pogodbama določene za vsako področje delovanja Unije, zlasti kar zadeva pristojnosti institucij.
54V zvezi s tem je treba navesti, da člen 218(6) PDEU za to, da bi se upoštevale te posebnosti, vključuje tri vrste postopkov za sklepanje mednarodnega sporazuma, pri čemer je vloga Parlamenta v vsakem postopku drugačna. Ta institucija je lahko pozvana k odobritvi sklenitve sporazuma, z njo se lahko opravi tudi le posvet v zvezi s sporazumom ali pa je iz procesa sklepanja sporazuma izključena, vendar ne da bi to vplivalo na njeno pravico, da je nemudoma in izčrpno obveščena v vseh fazah postopka v skladu s členom 218(10) PDEU.
55Kot je med drugim mogoče sklepati iz člena 218(6), drugi pododstavek, točka (a)(v), PDEU, je namen tega razlikovanja, da se na zunanji ravni odraža delitev pristojnosti med institucijami na notranji ravni. Lizbonska pogodba je namreč po eni strani zahtevala odobritev sklenitve mednarodnega sporazuma s strani Parlamenta prav za sporazume, ki vključujejo področja, za katera se na notranji ravni uporablja redni zakonodajni postopek, določen v členu 294 PDEU, ali izredni zakonodajni postopek, vendar le, če ta postopek zahteva odobritev Parlamenta. Po drugi strani je udeležba te institucije pri sklepanju takega sporazuma izključena le, če se ta nanaša izključno na SZVP, v okviru katere je Lizbonska pogodba Parlamentu podelila omejeno vlogo (glej v tem smislu sodbo Parlament/Svet, EU:C:2012:472 , točka 82).
56Kot je torej generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 30 do 32 sklepnih predlogov, člen 218(6) PDEU vzpostavlja simetrijo med postopkom sprejemanja ukrepov Unije na notranji ravni in postopkom sprejemanja mednarodnih sporazumov, da bi se zagotovilo, da imata Parlament in Svet v skladu z institucionalnim ravnovesjem, določenim s Pogodbama, v zvezi z danim področjem enake pristojnosti.
57V teh okoliščinah ravno za zagotovitev tega, da se bo ta simetrija dejansko spoštovala, pravilo iz sodne prakse Sodišča, v skladu s katerim materialnopravna podlaga akta določa postopke, po katerih je treba ta akt sprejeti (glej sodbo Parlament/Svet, EU:C:2012:472 , točka 80), velja ne le za postopke, določene za sprejetje internega akta, ampak tudi za postopke, ki se uporabljajo za sklenitev mednarodnih sporazumov.
58Zato je v okviru postopka sklepanja mednarodnega sporazuma na podlagi člena 218 PDEU treba šteti, da materialnopravna podlaga sklepa o sklenitvi tega sporazuma določa vrsto postopka, ki se uporabi na podlagi odstavka 6 te določbe.
59Konkretno, kadar sklep o sklenitvi zadevnega sporazuma veljavno temelji izključno na materialnopravni podlagi, ki spada pod SZVP, se uporabi vrsta postopka, določena v členu 218(6), drugi pododstavek, prvi del stavka, PDEU.
60Taka razlaga je še toliko bolj upravičena glede zahtev, povezanih s pravno varnostjo. Z vezanjem procesnopravne podlage na materialnopravno podlago akta namreč ta razlaga omogoča določiti postopek, ki se uporabi na podlagi objektivnih meril, ki so lahko predmet sodnega nadzora, kot je opozorjeno v točki 43 te sodbe. To poleg tega zagotavlja koherenco pri izbiri pravne podlage akta. Nasprotno bi bila posledica razlage, ki jo zagovarja Parlament, uvedba stopnje negotovosti in nekoherentnosti pri tej izbiri, saj bi lahko narekovala uporabo različnih postopkov za pravne akte Unije, ki temeljijo na isti materialnopravni podlagi.
61V preostalem, kar zadeva sobesedilo, v katero je zadevna določba umeščena, to ne dopušča drugačne razlage. Zlasti ob upoštevanju ciljev člena 218 PDEU okoliščina, ki jo zatrjuje Parlament, in sicer da se odstavek 3 člena 218 PDEU sklicuje na sporazume, ki se „izključno ali v pretežnem delu“ nanašajo na SZVP, medtem ko so v odstavku 6 istega člena omenjeni le sporazumi, ki se nanašajo „izključno“ na SZVP, ne utemeljuje razlage zadnjenavedene določbe, ki jo podaja Parlament. Poleg tega se ta odstavka nanašata na različne položaje. Odstavek 3 člena 218 PDEU se nanaša na določitev organa, ki v okviru postopka pogajanj o teh sporazumih Svetu predloži priporočila, in torej spada v fazo pred sklenitvijo mednarodnega sporazuma, odstavek 6 istega člena pa se nanaša na sklep Sveta o sklenitvi teh sporazumov.
62V teh okoliščinah je bil izpodbijani sklep lahko sprejet brez odobritve Parlamenta ali posvetovanja z njim.
63Iz tega izhaja, da prvi tožbeni razlog ni utemeljen.
64Parlament v okviru drugega tožbenega razloga zatrjuje, da je Svet s tem, da ga ni „nemudoma in izčrpno“ obveščal v vseh fazah pogajanj in sklenitve Sporazuma EU‑Mauritius, kršil člen 218(10) PDEU, ki se uporablja za vse sporazume, ki jih sklene Unija, vključno s tistimi, ki spadajo pod SZVP.
65Parlament naj ne bi bil nemudoma obveščen zlasti zato, ker mu je Svet besedili izpodbijanega sklepa in Sporazuma EU‑Mauritius posredoval šele 17. oktobra 2011, to je več kot tri mesece po sprejetju tega sklepa in podpisu navedenega sporazuma, ki sta se zgodila 12. oziroma 14. julija 2011, ter 17 dni po njuni objavi v Uradnem listu Evropske unije .
66Svet, katerega trditve v bistvu podpirajo Češka republika, Francoska republika, Kraljevina Švedska in Združeno kraljestvo, se sklicuje na nedopustnost drugega tožbenega razloga. Ker namreč izpodbijani sklep spada izključno pod SZVP, naj Sodišče ob upoštevanju člena 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in člena 275 PDEU ne bi bilo pristojno za odločanje o njegovi zakonitosti.
67Svet podredno zatrjuje, da ta tožbeni razlog ni utemeljen, saj naj bi bil Parlament v resnici ustrezno obveščen. Zlasti naj bi bil rok, v katerem je bil Parlament obveščen o izpodbijanem sklepu – čeprav nekoliko daljši od običajne prakse, ob upoštevanju tudi tega, da je vključeval čas poletnih počitnic – razumen.
68Kar zadeva pristojnost Sodišča, Parlament ugovarja temu, da člen 24(1), drugi pododstavek, PEU to izključuje le glede posebnih določb v zvezi s SZVP iz poglavja 2 naslova V Pogodbe EU, ne pa glede člena 218(10) PDEU, katerega kršitev se zatrjuje z drugim tožbenim razlogom.
69Naprej, kar zadeva vprašanje pristojnosti Sodišča za odločanje o drugem tožbenem razlogu, je treba opozoriti, da – kot zatrjuje Svet – iz člena 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in člena 275, prvi odstavek, PDEU izhaja, da Sodišče načeloma ni pristojno v zvezi z določbami, ki zadevajo SZVP, in akti, sprejetimi na njihovi podlagi.
70Vendar navedena člena 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in 275, prvi odstavek, PDEU pomenita odstopanje od pravila splošne pristojnosti, ki je s členom 19 PEU podeljen Sodišču za zagotovitev upoštevanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb, in ju je zato treba razlagati ozko.
71V obravnavani zadevi je treba navesti, da čeprav je bil izpodbijani sklep sprejet na podlagi ene same materialnopravne podlage, ki spada pod SZVP, in sicer člena 37 PEU, je iz preambule tega sklepa razvidno, da je njegova procesnopravna podlaga člen 218(5) in (6) PDEU, ki ureja postopek podpisa in sklenitve mednarodnih sporazumov.
72Kot pa je bilo navedeno v točki 52 te sodbe, je postopek iz člena 218 PDEU splošen in se zato načeloma uporablja za vse mednarodne sporazume, o katerih se Unija pogaja in jih sklene na vseh svojih področjih delovanja, vključno s SZVP, za katero – drugače od drugih področij – ne velja noben poseben postopek.
73V teh okoliščinah ni mogoče pritrditi temu, da se obseg omejitve pristojnosti Sodišča, ki predstavlja odstopanje, določeno v členu 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU in členu 275 PDEU, razteza do izključitve pristojnosti Sodišča za razlago in uporabo določbe, kot je člen 218 PDEU, ki ne spada pod SZVP, čeprav postopek določa na podlagi, na kateri je sprejet akt, ki spada pod SZVP.
74Sodišče je zato pristojno za odločanje o drugem tožbenem razlogu.
75Dalje, glede utemeljenosti tega tožbenega razloga je treba navesti, da člen 218(10) PDEU določa, da se Parlament „v vseh fazah postopka“ pogajanj in sklenitve mednarodnih sporazumov, določenega s tem členom, „nemudoma in izčrpno obvesti“.
76Vendar je treba ugotoviti, da Parlament v obravnavani zadevi ni bil nemudoma obveščen v vseh fazah postopka pogajanj in sklenitve Sporazuma EU‑Mauritius.
77Iz spisa, predloženega Sodišču, je namreč razvidno, da je Svet Parlament po tem, ko ga je obvestil o začetku pogajanj, o sprejetju izpodbijanega sklepa in podpisu navedenega sporazuma obvestil šele 3 mesece pozneje in 17 dni po objavi v Uradnem listu Evropske unije .
78Iz tega izhaja, da je Svet kršil člen 218(10) PDEU.
79Te ugotovitve ne omaje trditev Sveta, da je bil izpodbijani sklep v vsakem primeru objavljen v Uradnem listu Evropske unije , tako da bi se Parlament z njim lahko seznanil. Taka objava je namreč predpisana v členu 297 PDEU in izpolnjuje zahteve po objavi, ki jih mora izpolnjevati akt Unije, da začne veljati, medtem ko je zahteva po informiranju iz člena 218(10) PDEU določena zato, da se zagotovi, da lahko Parlament izvaja demokratični nadzor nad zunanjim delovanjem Unije in, natančneje, da preveri, ali se njegove pristojnosti spoštujejo prav zaradi izbire pravne podlage sklepa o sklenitvi sporazuma.
80Nazadnje, glede posledic kršitve člena 218(10) PDEU za veljavnost izpodbijanega sklepa je treba ugotoviti, da procesno pravilo iz te določbe pomeni bistveno postopkovno zahtevo v smislu člena 263, drugi odstavek, PDEU, katere kršitev povzroči ničnost akta, pri katerem je ta kršitev podana.
81To pravilo je namreč izraz demokratičnih načel, na katerih temelji Unija. Sodišče je že presodilo, da je sodelovanje Parlamenta pri postopku odločanja odraz, na ravni Unije, temeljnega demokratičnega načela, v skladu s katerim ljudstvo sodeluje pri izvajanju pristojnosti prek predstavniške skupščine (glej v tem smislu sodbi Roquette Frères/Svet, 138/79, EU:C:1980:249 , točka 33, in Parlament/Svet, EU:C:2012:472 , točka 81).
82V zvezi s tem je Lizbonska pogodba celo sistemsko ovrednotila pomembnost navedenega pravila s tem, da ga je vključila v neodvisno določbo, ki se uporablja za vse vrste postopkov iz člena 218 PDEU.
83Kot je bilo opozorjeno v točki 55 te sodbe, vloga, ki jo je Lizbonska pogodba podelila Parlamentu na področju SZVP, res ostaja omejena.
84Vendar iz te ugotovitve ni mogoče sklepati, da je Parlamentu s tem, da je izključen iz postopka pogajanj in sklenitve sporazuma, ki se nanaša izključno na SZVP, odvzeta vsakršna pravica do nadzora v zvezi s to politiko Unije.
85Nasprotno, prav zato zahteva po informiranju iz člena 218(10) PDEU velja za vsak postopek sklenitve mednarodnega sporazuma, vključno s sporazumi, ki se nanašajo izključno na SZVP.
86Če pa Parlament ni nemudoma in izčrpno obveščen v vseh fazah postopka v skladu s členom 218(10) PDEU, vključno s fazo pred sklenitvijo sporazuma, ne more uresničevati pravice do nadzora, ki mu je s Pogodbama podeljena na področju SZVP, in po potrebi izraziti svojega stališča, zlasti kar zadeva pravilno pravno podlago, na kateri mora zadevni akt temeljiti. Kršitev te zahteve po informiranju v teh okoliščinah ogroža pogoje za izvajanje nalog, ki jih ima Parlament na področju SZVP, in zato pomeni bistveno kršitev postopka.
87V teh okoliščinah je drugi tožbeni razlog utemeljen, zato je izpodbijani sklep treba razglasiti za ničen.
88Parlament in Svet ter večina držav članic intervenientk Sodišču predlagajo, naj v primeru, da izpodbijani sklep razglasi za ničen, njegove učinke ohrani v veljavi, dokler ne bo nadomeščen.
89Če Sodišče meni, da je to potrebno, lahko na podlagi člena 264, drugi odstavek, PDEU določi tiste učinke akta, ki je bil razglašen za ničen, ki jih je treba šteti za dokončne.
90Treba pa je priznati, da razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ne da bi se njegovi učinki ohranili, lahko ovira potek dejavnosti, ki se izvajajo na podlagi Sporazuma EU‑Mauritius, in zlasti polno učinkovitost pregona in sodnih postopkov oseb, osumljenih piratstva, ki jih je pridržal EUNAVFOR.
91Zato mora Sodišče izvajati pooblastila, ki so mu podeljena s členom 264, drugi odstavek, PDEU, in ohraniti učinke izpodbijanega sklepa, katerega ničnost je razglašena s to sodbo.
92V skladu s členom 138(1) Poslovnika se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Vendar na podlagi člena 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma.
93Ker sta bila v obravnavani zadevi Parlament in Svet s predlogi uspešna deloma, mora vsak nositi svoje stroške.
94V skladu s členom 140(1) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenienti udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Podpisi
(*1) Jezik postopka: angleščina.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.