z dnia 24 czerwca 2014 r. (*1)
„Skarga o stwierdzenie nieważności — Decyzja 2011/640/WPZiB — Podstawa prawna — Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) — Artykuł 37 TUE — Umowa międzynarodowa dotycząca wyłącznie WPZiB — Artykuł 218 ust. 6 akapit drugi TFUE — Obowiązek natychmiastowego i pełnego informowania Parlamentu — Artykuł 218 ust. 10 TFUE — Utrzymanie skutków w mocy”
W sprawie C‑658/11
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, złożoną w dniu 21 grudnia 2011 r.,
Parlament Europejski , reprezentowany przez R. Passosa, A. Caiolę oraz M. Allika, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierany przez:
Komisję Europejską , reprezentowaną przez M. Konstantinidisa, R. Troostersa oraz L. Gussettiego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej , reprezentowanej przez F. Naerta, G. Étienne’a, M. Bishopa oraz G. Marhica, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Czeską , reprezentowaną przez M. Smolka, E. Ruffera oraz D. Hadrouška, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Francuską , reprezentowaną przez G. de Bergues’a, N. Rouam oraz E. Belliard, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Włoską , reprezentowaną przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez P. Gentilego, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
Królestwo Szwecji , reprezentowane przez A. Falk, działającą w charakterze pełnomocnika,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej , reprezentowane przez L. Christiego oraz A. Robinsona, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez D. Bearda, QC, oraz G. Facennę, barrister,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, Prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, A. Tizzano (sprawozdawca), M. Ilešič, T. von Danwitz i M. Safjan, prezesi izb, J. Malenovský, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 września 2013 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 stycznia 2014 r.,
wydaje następujący
1W swojej skardze Parlament Europejski wnosi, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2011/640/WPZiB z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie podpisania i zawarcia Umowy między Unią Europejską a Republiką Mauritiusu w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską do Republiki Mauritiusu osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia oraz w sprawie warunków zapewnianych osobom podejrzanym o piractwo po ich przekazaniu ( Dz.U. L 254, s. 1 , zwanymi dalej odpowiednio „zaskarżoną decyzją” i „umową UE‑Mauritius”), oraz po drugie, o utrzymanie w mocy skutków tej decyzji.
2Tytuł V traktatu UE zawiera rozdział 2, zatytułowany „Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, gdzie umieszczono art. 36 TUE, o następującym brzmieniu:
„Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa regularnie konsultuje się z Parlamentem Europejskim w zakresie głównych aspektów i podstawowych opcji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz informuje Parlament Europejski o rozwoju tych polityk. Czuwa on nad tym, aby poglądy Parlamentu Europejskiego zostały należycie uwzględnione. Specjalni przedstawiciele mogą uczestniczyć w informowaniu Parlamentu Europejskiego.
Parlament Europejski może kierować do Rady i do wysokiego przedstawiciela pytania lub formułować pod ich adresem zalecenia. Dwa razy w roku przeprowadza on debatę o postępach w realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony”.
3Artykuł 37 TUE, który umieszczono w tym samym rozdziale, ma następujące brzmienie:
„Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw lub z organizacjami międzynarodowymi w dziedzinach objętych niniejszym rozdziałem”.
4Artykuł 218 TFUE ma następujące brzmienie:
„1. Bez uszczerbku dla szczególnych postanowień artykułu 207, umowy pomiędzy Unią a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi są negocjowane i zawierane zgodnie z następującą procedurą.
2Rada upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisywania i zawiera umowy.
3Komisja lub jeżeli przewidywana umowa dotyczy wyłącznie lub głównie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa [zwanej dalej »WPZiB«] – wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań oraz, w zależności od przedmiotu przewidywanej umowy, mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów Unii.
[…]
5Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję upoważniającą do podpisania umowy, a w stosownych przypadkach – do tymczasowego jej stosowania przed jej wejściem w życie.
6Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy.
Z wyjątkiem przypadków gdy umowy dotyczą wyłącznie [WPZiB], Rada przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy:
[…]
[…]
[…]
10Parlament Europejski jest natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury.
[…]”.
5Wspólne działanie Rady 2008/851/WPZiB z dnia 10 listopada 2008 r. w sprawie operacji wojskowej Unii Europejskiej mającej na celu udział w powstrzymywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu aktów piractwa i rozboju u wybrzeży Somalii ( Dz.U. L 301, s. 33 ), zmienione decyzją Rady 2010/766/WPZiB z dnia 7 grudnia 2010 r. ( Dz.U. L 327, s. 49 ) (zwane dalej „wspólnym działaniem 2008/851”), jest oparte na art. 14, art. 25 akapit trzeci i art. 28 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.
6Artykuł 1 tego wspólnego działania, zatytułowany „Misja”, stanowi w ust. 1:
„Unia Europejska […] prowadzi operację wojskową wspierającą rezolucje 1814 (2008), 1816 (2008) i 1838 (2008) Rady Bezpieczeństwa ONZ (RB ONZ) w sposób zgodny z działaniem zatwierdzonym w przypadku aktów piractwa, zgodnie z art. 100 i nast. Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza podpisanej w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r. (zwanej dalej »Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawie morza«), oraz, w szczególności, poprzez zobowiązania podjęte wspólnie z państwami trzecimi, zwaną dalej »Atalanta«, mającą na celu udział w:
7Artykuł 2 rzeczonego wspólnego działania, zatytułowany „Mandat”, stanowi:
„Atalanta, w warunkach określonych przez odpowiednie przepisy prawa międzynarodowego, w szczególności przez [K]onwencję Narodów Zjednoczonych o prawie morza, i przez rezolucje 1814 (2008), 1816 (2008) oraz 1838 (2008) RB ONZ oraz w ramach swoich dostępnych zdolności:
[…]
[…]”.
8Artykuł 10 wspólnego działania 2008/851, zatytułowany „Udział państw trzecich”, ma następujące brzmienie:
„1. Bez uszczerbku dla autonomii podejmowania decyzji przez [Unię] i dla jednolitych ram instytucjonalnych oraz zgodnie z odpowiednimi wytycznymi Rady Europejskiej państwa trzecie mogą zostać zaproszone do udziału w operacji.
[…]
3Szczegółowe warunki dotyczące udziału państw trzecich są przedmiotem umów zawieranych zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 37 [TUE]. W przypadku gdy [Unia] i państwo trzecie zawarły umowę ustanawiającą ramy udziału tego państwa trzeciego w operacjach zarządzania kryzysowego prowadzonych przez [Unię], postanowienia takiej umowy mają zastosowanie w kontekście niniejszej operacji.
[…]
6Warunki przekazywania do państw trzecich uczestniczących w operacji osób ujętych i przetrzymywanych w celu wykonywania jurysdykcji przez te państwa określane są w czasie zawarcia lub wdrożenia porozumień w sprawie udziału, o których mowa w ust. 3”.
9Zgodnie z art. 12 tego wspólnego działania, zatytułowanym „Przekazywanie osób ujętych i przetrzymywanych w celu wykonania jurysdykcji przez organy sądowe”:
„1. W oparciu o akceptację przez Somalię wykonywania jurysdykcji przez państwa członkowskie lub państwa trzecie z jednej strony oraz na podstawie art. 105 [K]onwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z drugiej strony osoby, które podejrzane są o zamiar popełnienia, o czym mowa w art. 101 i 103 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, o popełnianie lub popełnienie aktów piractwa lub rozboju [na wodach terytorialnych Somalii lub na pełnym morzu, ujęte i przetrzymywane w celu ścigania,] a także przedmioty, które służyły do ich popełnienia, są przekazywane:
2Żadna z osób wymienionych w ust. 1 […] powyżej nie może zostać przekazana państwu trzeciemu, jeśli warunki tego przekazania nie zostały uzgodnione z tym państwem trzecim w sposób zgodny z właściwymi przepisami prawa międzynarodowego, w szczególności międzynarodowego prawa praw człowieka, w celu zapewnienia w szczególności, że nikt nie zostanie poddany karze śmierci, torturom lub jakiemukolwiek innemu okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu”.
10Zgodnie z art. 2 umowy UE‑Mauritius, zatytułowanym „Definicje”:
„Do celów niniejszej Umowy:
[…]”.
11Artykuł 1 tejże umowy, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Niniejsza Umowa definiuje warunki i tryb
12Ponadto umowa UE‑Mauritius w art. 3 ustanawia ogólne zasady regulujące tryb i warunki przekazywania do Republiki Mauritiusu osób podejrzanych o akty piractwa zatrzymanych przez EUNAVFOR i związanego z tym mienia zajętego przez EUNAVFOR. Poza tym owa umowa reguluje w art. 4 sposób traktowania i ściganie osób przekazanych i przeprowadzenie postępowania sądowego w sprawie osób przekazanych, określając w art. 5 zakaz orzekania kary śmierci w odniesieniu do tych osób. Ta sama umowa w art. 6 określa środki dotyczące dokumentów związanych z przekazywaniem wspomnianych osób, w szczególności dotyczące dokumentacji i powiadomień, oraz stanowi w art. 7 ust. 1 i 2, że EUNAVFOR, w miarę posiadanych środków i możliwości, zapewnia Republice Mauritiusu wszelką pomoc w celu prowadzenia dochodzeń i ścigania osób przekazanych. W tym względzie art. 7 ust. 3 umowy UE‑Mauritius przewiduje możliwość opracowania przez strony tej umowy ustaleń wykonawczych dotyczących pomocy finansowej, technicznej i innej, aby umożliwić przekazanie, przetrzymywanie, przeprowadzenie dochodzenia w sprawie, ściganie i przeprowadzenie postępowania sądowego wobec osób przekazanych. Na koniec rzeczona umowa określa w art. 10 i 11 zasady dotyczące ustaleń wykonawczych i jej wejście w życie.
13W dniu 22 marca 2010 r. Rada upoważniła wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa do rozpoczęcia negocjacji w celu zawarcia umów o przekazywaniu osób między Unią a niektórymi państwami trzecimi, w tym Republiką Mauritiusu.
14Pismem z tego samego dnia Rada poinformowała Parlament o owej decyzji.
15W wyniku rzeczonych negocjacji w dniu 12 lipca 2011 r. Rada przyjęła zaskarżoną decyzję na podstawie art. 37 TUE i art. 218 ust. 5 i 6 TFUE, w której udzieliła upoważnienia do podpisania umowy UE‑Mauritius. Decyzja ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 30 września 2011 r.
16Umowa UE‑Mauritius została podpisana w dniu 14 lipca 2011 r. i od tej chwili jest tymczasowo stosowana.
17Rada poinformowała Parlament o przyjęciu zaskarżonej decyzji pismem z dnia 17 października 2011 r.
18Parlament wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarządzenie utrzymania w mocy skutków owej decyzji do czasu wydania nowej oraz obciążenie Rady kosztami postępowania.
19Rada wnosi do Trybunału, tytułem żądania głównego, o odrzucenie w części skargi Parlamentu jako niedopuszczalnej, oddalenie skargi jako bezzasadnej w pozostałej części oraz obciążenie Parlamentu kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego Rada wnosi, na wypadek gdyby Trybunał stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o zarządzenie utrzymania w mocy skutków owej decyzji do czasu wydania nowej.
20Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 5 czerwca 2012 r. Republika Czeska, Republika Francuska, Republika Włoska, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
21Decyzją Prezesa Trybunału z dnia 20 listopada 2012 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu w ustnym etapie postępowania.
22Na poparcie swojej skargi Parlament podnosi dwa zarzuty, oparte odpowiednio na naruszeniu art. 218 ust. 6 akapit drugi TFUE oraz art. 218 ust. 10 TFUE.
23W zarzucie pierwszym Parlament podnosi, iż Rada błędnie uznała, że zaskarżona decyzja dotyczy umowy regulującej „wyłącznie” WPZiB w rozumieniu art. 218 ust. 6 akapit drugi pierwsza część zdania TFUE i że owa decyzja mogła w konsekwencji zostać przyjęta bez udziału Parlamentu.
24Parlament, wspierany w tym względzie przez Komisję, podnosi przede wszystkim, że art. 218 ust. 6 TFUE ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą zawarcie umowy międzynarodowej przez Radę musi być poprzedzone odpowiednio wyrażeniem zgody przez Parlament lub konsultacją z Parlamentem. Wyłącznie tytułem wyjątku pierwsza część zdania akapitu drugiego rzeczonego art. 218 ust. 6 upoważnia Radę do zawarcia takiej umowy bez udziału Parlamentu, w wypadkach „gdy umowy dotyczą wyłącznie [WPZiB]”. Ponieważ ów przepis ma wyjątkowy charakter, należy go interpretować ściśle, w ten sposób, że – w wypadku gdy umowa dotyczy nie tylko WPZiB, ale także innych polityk Unii – Parlament powinien uczestniczyć w procedurze zawarcia tej umowy.
25W niniejszej sprawie umowa UE‑Mauritius, biorąc pod uwagę jej cel i treść, dotyczy według Parlamentu nie tylko WPZiB, ale także współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, współpracy policyjnej oraz współpracy na rzecz rozwoju.
26Jeśli chodzi zaś najpierw o współpracę wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych owa umowa, po pierwsze, zawiera według Parlamentu kilka przepisów, w szczególności art. 3–7, mających na celu ułatwienie współpracy między Unią i władzami Republiki Mauritiusu w odniesieniu zarówno do postępowań karnych – w tym dopuszczania dowodów, praw jednostek i niektórych szczególnych aspektów owych postępowań – jak i do wykonywania orzeczeń w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. d) i art. 82 ust. 2 lit. a) i b) TFUE. Następnie według Parlamentu rzeczona umowa, a w szczególności jej art. 7 ust. 3, ma także na celu wspieranie szkolenia sędziów i innych pracowników wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. c) TFUE. Zresztą według Parlamentu okoliczność, że art. 11 ust. 5 umowy UE‑Mauritius określa, iż zadania wykonywane przez EUNAVFOR na podstawie owej umowy mogą w istocie być wykonywane przez organy administracyjne, wyklucza, by zadania te miały charakter wojskowy. Komisja dodaje, że w tym względzie cel i treść umowy UE‑Mauritius jakoby uzasadniają wybór art. 82 TFUE jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.
27Jeśli chodzi następnie o współpracę policyjną, działania wskazane w art. 6 i 7 umowy UE‑Mauritius dotyczą według Parlamentu w szczególności „gromadzenia, przechowywania, przetwarzania, analizowania i wymiany […] informacji” w rozumieniu art. 87 ust. 2 lit. a) TFUE i należą według Parlamentu do takich, które zasadniczo podejmowane są przez służby policji w rozumieniu art. 87 ust. 1 TFUE.
28Na koniec owa umowa dotyczy według Parlamentu współpracy na rzecz rozwoju, w zakresie, w jakim jej art. 7 i art. 10 ust. 2 lit. f) przewidują udzielanie pomocy Republice Mauritiusu, która jest krajem rozwijającym się w rozumieniu art. 208 TFUE. Owa pomoc według Parlamentu jest udzielana w zakresie „zmiany prawodawstwa, szkolenia śledczych i prokuratorów, procedury dochodzeniowej i sądowej oraz, w szczególności, ustaleń w zakresie przechowywania i przekazywania dowodów oraz procedury odwoławczej”.
29Parlament i Komisja wywodzą, że – ponieważ do tych dziedzin działań Unii stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą – zaskarżona decyzja powinna była zostać oparta na art. 218 ust. 6 akapit drugi lit. a) ppkt (v) TFUE i w konsekwencji przyjęta po uzyskaniu zgody Parlamentu.
30Rada, wspierana przez wszystkie państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów, odpowiada w istocie, że zaskarżona decyzja jest słusznie oparta na art. 37 TUE i na art. 218 ust. 5 i 6 TFUE, z uwagi na fakt, iż – zgodnie z jej celem i z jej treścią – umowa UE‑Mauritius dotyczy wyłącznie WPZiB.
31Po pierwsze bowiem, owa umowa wdraża według Rady wspólne działanie 2008/851, a w szczególności jego art. 12, którego celem jest wzmocnienie bezpieczeństwa międzynarodowego w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony Unii, co znajduje zresztą potwierdzenie w art. 2 rzeczonego wspólnego działania, który określa zadania Atalanty. Otóż rzeczona polityka, zgodnie z art. 42 ust. 1 TUE, stanowi integralną część WPZiB.
32Po drugie, treść rzeczonej umowy, a w szczególności okoliczność, że osoba podejrzana o akty piractwa zostaje przekazana przez Atalantę organom Republiki Mauritiusu w celu ścigania, nie pozwala według Rady na wnioskowanie, że działania prowadzone przez Atalantę stanowią współpracę policyjną lub sądową w rozumieniu części trzeciej tytuł V traktatu FUE. O ile bowiem niektóre zadania Atalanty mogą posiadać cechy zbliżające je do działań policyjnych, o tyle używane siły nie są według Rady zasadniczo wyposażone w kompetencje policyjne lub sądowe na podstawie ich odpowiedniego ustawodawstwa krajowego.
33Rada dodaje, że umowa UE‑Mauritius zawiera, w szczególności w swoich art. 4–6 i 8, środki mające na celu promowanie państwa prawnego i poszanowania praw człowieka przez Republikę Mauritiusu. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 lit. b) TUE promowanie praw człowieka w państwach trzecich stanowi według Rady cel objęty WPZiB.
34Rada uściśla także, że ani cel, ani treść rzeczonej umowy nie pozwalają na wniosek, że dotyczy ona przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości lub współpracy na rzecz rozwoju.
35Po pierwsze bowiem, w szczególności z art. 82 TFUE i 87 TFUE wynika według Rady, że każdy środek dotyczący przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – niezależnie od jego ewentualnego wymiaru zewnętrznego – należy przyjmować w celu rozwoju wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości wewnątrz Unii. W niniejszym wypadku zaś umowa UE‑Mauritius zasadniczo dotyczy według Rady środków podjętych w celu wzmocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego wzdłuż wybrzeży Somalii, a więc poza Unią.
36Po drugie, według Rady Trybunał uznał już, że środek nie jest objęty współpracą na rzecz rozwoju, gdy jego głównym celem jest wykonywanie WPZiB, i to nawet, jeżeli przyczynia się on do rozwoju gospodarczego i społecznego krajów rozwijających się (wyrok Komisja/Rada, C‑91/05, EU:C:2008:288 , pkt 72). W niniejszej sprawie pomoc udzielona Republice Mauritiusu dotyczy według Rady operacji przekazywania w rozumieniu umowy UE‑Mauritius oraz zdolności Republiki Mauritiusu stosowania owej umowy zgodnie z prawem międzynarodowym regulującym prawa człowieka. Taka pomoc według Rady nie ma na celu rozwoju Republiki Mauritiusu i w konsekwencji nie stanowi środka rozwoju.
37Parlament odpowiada najpierw, że art. 218 ust. 3 TFUE wprowadza rozróżnienie między umowami dotyczącymi „wyłącznie” WPZiB a tymi dotyczącymi „głównie” WPZiB. Ustęp 6 tegoż artykułu według Parlamentu upoważnia zatem Radę do zawierania umów bez udziału Parlamentu jedynie w wypadku, gdy dotyczą one „wyłącznie” WPZiB. Natomiast gdy owe umowy dotyczą „głównie” WPZiB i zawierają dodatkowe środki związane także z innymi politykami, Rada nie może według Parlamentu zawierać ich bez uprzedniego udziału Parlamentu.
38Następnie Parlament podnosi, że okoliczność, iż zaskarżona decyzja wdraża wspólne działanie 2008/851, a działanie to jest objęte WPZiB, nie wystarcza, aby wyprowadzić wniosek, że zaskarżona decyzja także jest objęta ową polityką. Wspólne działanie 2008/851 i zaskarżona decyzja mają bowiem według Parlamentu inne zakresy stosowania i cele, zważywszy że Atalanta jest operacją o charakterze wojskowym objętą wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony mającą na celu ujęcie domniemanych piratów, podczas gdy zadania powierzone przedstawicielom Unii i EUNAVFOR‑u na mocy umowy UE‑Mauritius – w zakresie, w jakim przewidują one w szczególności późniejsze przekazywanie ewentualnych podejrzanych i wszczęcie wobec nich ścigania – nie mają charakteru wojskowego i wykraczają poza cel Atalanty.
39Rada i państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów odpowiadają w istocie, że kwestia, czy dana umowa dotyczy „wyłącznie” WPZiB w rozumieniu art. 218 ust. 6 akapit drugi TFUE, powinna być rozstrzygana wyłącznie w odniesieniu do materialnej podstawy prawnej rzeczonej umowy. Otóż umowa – taka jak ta rozpatrywana w niniejszym przypadku, która jest oparta wyłącznie na art. 37 TUE – dotyczy według Rady i państw członkowskich „wyłącznie” WPZiB.
40Zdaniem Rady takie stanowisko nie może zostać podane w wątpliwość przez rozróżnienie między określeniami „głównie” a „wyłącznie” znajdującymi się w art. 218 ust. 3 i 6 TFUE. Ustęp 3 rzeczonego artykułu, odwołując się do umów, które dotyczą „wyłącznie lub głównie” WPZiB, ma bowiem na celu według Rady wskazanie organu upoważnionego do przedstawienia zaleceń Radzie w ramach procedury negocjacji owych umów, podczas gdy ust. 6 tegoż artykułu – wspominając o umowach, które dotyczą „wyłącznie” WPZiB – dotyczy według Rady zawierania takich umów.
41Republika Czeska dodaje, że art. 218 ust. 6 TFUE jest oparty na paralelizmie między uprawnieniami Parlamentu na poziomach wewnętrznym i zewnętrznym. Według Republiki Czeskiej przepis ten ma zatem na celu zagwarantowanie, że Parlament będzie pełnił taką samą rolę zarówno przy przyjęciu decyzji w sprawie zawarcia umowy, jak i przy przyjęciu aktu wewnętrznego. W tym kontekście Republika Czeska – przypominając, że rozpatrywany przepis ma wyłącznie charakter proceduralny – podnosi, iż to nie procedury określają podstawę prawną aktu, ale to podstawa prawna aktu określa procedury przyjęcia tego ostatniego.
42Królestwo Szwecji i Zjednoczone Królestwo uściślają, że wykładnia art. 218 ust. 6 akapit drugi TFUE broniona przez Parlament, po pierwsze, narusza równowagę instytucjonalną ustanowioną przez traktaty, które określają ściśle ograniczoną rolę Parlamentu przy wdrażaniu WPZiB, jak wynika to w szczególności z art. 36 TUE. Po drugie, taka wykładnia – ograniczająca zakres stosowania procedur w dziedzinie WPZiB na rzecz procedur określonych przez TFUE – koliduje według Królestwa Szwecji i Zjednoczonego Królestwa z art. 40 traktatu UE. Gwarantuje on bowiem, że kompetencje objęte traktatem FUE nie naruszają kompetencji określonych WPZiB. Zresztą taka wykładnia według Królestwa Szwecji i Zjednoczonego Królestwa przyznaje Parlamentowi prawo weta w dziedzinie WPZiB, niezgodnie z wyborem dokonanym przez autorów traktatu z Lizbony polegającym na przyznaniu bardziej ograniczonej roli Parlamentowi w odniesieniu do działań Unii w ramach WPZiB.
43Należy przypomnieć przede wszystkim, że wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą cel i treść tego aktu. Jeżeli analiza danego środka wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego. Jeżeli natomiast chodzi o środek zmierzający jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub mający kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, że znajdują zastosowanie różne postanowienia traktatów, środek taki należy wyjątkowo wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych (zob. podobnie wyrok Parlament/Rada, C‑130/10, EU:C:2012:472 , pkt 42–44).
44Otóż aby wyznaczyć zakres zarzutu pierwszego, należy wskazać, że poprzez ów zarzut Parlament – jak zresztą potwierdził to na rozprawie – nie podnosi, iż zaskarżona decyzja powinna była zostać oparta na materialnej podstawie prawnej innej niż art. 37 TUE, ponieważ Parlament uznał wyraźnie, iż owa decyzja oraz umowa UE‑Mauritius zmierzają do osiągnięcia celu objętego WPZiB.
45Ponadto Parlament przyznaje, że – mimo faktu, iż rzeczona decyzja i rzeczona umowa zmierzają także do osiągnięcia celów objętych innymi politykami Unii niż WPZiB – owe cele są akcesoryjne w stosunku do celu objętego tą polityką, a ponieważ ów ostatni cel można w konsekwencji uznać za główny dla potrzeb określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, mogła ona ważnie zostać oparta wyłącznie na art. 37 TUE, z wyłączeniem jakiejkolwiek innej materialnej podstawy prawnej.
46Parlament natomiast podnosi, że okoliczność, iż zaskarżona decyzja oraz umowa UE‑Mauritius zmierzają – choćby w sposób akcesoryjny – do celów innych niż te objęte WPZiB, jest wystarczająca, aby wykluczyć, że rzeczona decyzja jest objęta wyłącznie ową polityką w rozumieniu art. 218 ust. 6 TFUE.
47Taka wykładnia owego przepisu nie może zostać przyjęta.
48Prawdą jest, że zgodnie z brzmieniem art. 218 ust. 6 TFUE Rada przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej po uzyskaniu zgody Parlamentu lub po konsultacji z Parlamentem, „[z] wyjątkiem przypadków gdy umowy dotyczą wyłącznie [WPZiB]”.
49Jednakże sformułowanie to nie pozwala samo w sobie na osiągnięcie jednoznacznej wykładni owego przepisu.
50W szczególności jeśli chodzi o decyzję w sprawie zawarcia umowy, która zmierza do osiągnięcia głównego celu objętego WPZiB, rzeczone sformułowanie nie pozwala ustalić ani – jak podnosi to Rada – że taka decyzja może zostać uznana za „dotyczącą wyłącznie [WPZiB]” z tego wyłącznie względu, iż jest ona oparta na materialnej podstawie prawnej objętej ową polityką, z wyłączeniem jakiejkolwiek innej podstawy prawnej, ani że – jak podnosi to Parlament – rzeczona decyzja musi być uznana za dotyczącą także innych dziedzin prawa Unii ze względu na swoje akcesoryjne cele inne niż ów cel główny objęty WPZiB.
51W tych okolicznościach należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także jego cele i kontekst, w jakim został umieszczony (zob. podobnie wyroki: Klarenberg, C‑466/07, EU:C:2009:85 , pkt 37; Koushkaki, C‑84/12, EU:C:2013:862 , pkt 34).
52Jeśli chodzi o cele art. 218 TFUE, należy wskazać, że w wyniku wejścia w życie traktatu z Lizbony ów artykuł – aby spełnić wymogi jasności, spójności i racjonalności – określa odtąd jednolitą procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań, w tym WPZiB, z wyjątkiem wypadku gdy traktaty określają procedury specjalne.
53Owa procedura zaś, dokładnie ze względu na swój charakter ogólny, musi wziąć pod uwagę odrębności określone przez traktaty dla każdej dziedziny działań Unii, w szczególności jeśli chodzi o kompetencje instytucji.
54W tym względzie należy wskazać, że – aby wziąć pod uwagę owe odrębności – art. 218 ust. 6 TFUE zawiera trzy rodzaje procedur zawarcia umowy międzynarodowej, z których każda określa inną rolę Parlamentu. Zatem do owej instytucji można się zwrócić o wyrażenie zgody na zawarcie umowy albo można wyłącznie przeprowadzić z nią konsultację w tym względzie, albo jeszcze może ona zostać wyłączona z procesu zawarcia umowy, bez uszczerbku jednak dla jej prawa bycia natychmiast i w pełni poinformowaną na wszystkich etapach procedury zgodnie z art. 218 ust. 10 TFUE.
55Jak można wywnioskować w szczególności z art. 218 ust. 6 akapit drugi lit. a) ppkt (v) TFUE, owo rozróżnienie ma na celu odzwierciedlenie na płaszczyźnie zewnętrznej podziału uprawnień między instytucjami stosowanego na płaszczyźnie wewnętrznej. Po pierwsze bowiem, traktat z Lizbony wymaga zgody Parlamentu na zawarcie umowy międzynarodowej dokładnie w odniesieniu do umów dotyczących dziedzin, do których na płaszczyźnie wewnętrznej stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą określoną w art. 294 TFUE lub specjalną procedurę ustawodawczą, lecz wyłącznie gdy wymaga ona zgody Parlamentu. Po drugie, udział owej instytucji w zawarciu takiej umowy jest wyłączony jedynie w wypadku, gdy umowa dotyczy wyłącznie WPZiB, w odniesieniu do której traktat z Lizbony powierza Parlamentowi bardziej ograniczoną rolę (zob. podobnie wyrok Parlament/Rada, EU:C:2012:472 , pkt 82).
56A zatem – jak wskazał na to w istocie rzecznik generalny w pkt 30–32 opinii – art. 218 ust. 6 TFUE ustanawia symetrię między procedurą przyjęcia środków Unii na płaszczyźnie wewnętrznej a procedurą przyjęcia umów międzynarodowych w celu zagwarantowania, że – w odniesieniu do danej dziedziny – Parlament i Rada dysponują takimi samymi uprawnieniami, przy poszanowaniu równowagi instytucjonalnej określonej przez traktaty.
57W tych okolicznościach to właśnie w celu zapewnienia, by owa symetria była faktycznie przestrzegana, zasada sformułowana w orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którą to materialna podstawa prawna aktu przesądza o procedurach, które znajdują zastosowanie w celu jego przyjęcia (zob. wyrok Parlament/Rada, EU:C:2012:472 , pkt 80), obowiązuje nie tylko w odniesieniu do procedur określonych dla przyjęcia aktu wewnętrznego, lecz także w odniesieniu do procedur stosowanych do zawarcia umów międzynarodowych.
58W konsekwencji w ramach procedury zawarcia umowy międzynarodowej zgodnie z art. 218 TFUE należy uznać, że to materialna podstawa prawna decyzji w sprawie zawarcia owej umowy określa rodzaj procedury stosowanej na mocy ust. 6 tego przepisu.
59W szczególności w wypadku gdy decyzja w sprawie zawarcia danej umowy jest ważnie oparta wyłącznie na materialnej podstawie prawnej objętej WPZiB, stosuje się rodzaj procedury określony w art. 218 ust. 6 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE.
60Taka wykładnia jest jeszcze bardziej uzasadniona w świetle wymogów związanych z pewnością prawa. Wiążąc bowiem proceduralną podstawę prawną z materialną podstawą prawną aktu, owa wykładnia pozwala określić stosowaną procedurę na podstawie obiektywnych kryteriów podlegających kontroli sądowej, jak wspomniano to w pkt 43 niniejszego wyroku. Zapewnia to zresztą spójność wyboru podstaw prawnych aktu. Natomiast wykładnia broniona przez Parlament skutkowałaby wprowadzeniem pewnego stopnia niepewności i niespójności w odniesieniu do tego wyboru, gdyż mogłaby ona wskazywać na stosowanie odmiennych procedur do aktów prawa Unii opartych na jednej i takiej samej materialnej podstawie prawnej.
61Zresztą jeśli chodzi o kontekst, w którym rozpatrywany przepis jest umiejscowiony – nie pozwala on na uzasadnienie jego odmiennej wykładni. W szczególności – biorąc pod uwagę cele art. 218 TFUE – podnoszona przez Parlament okoliczność, że ust. 3 art. 218 TFUE odnosi się do umów dotyczących „wyłącznie lub głównie” WPZiB, podczas gdy ust. 6 tegoż artykułu wymienia tylko umowy dotyczące „wyłącznie” WPZiB, nie może uzasadnić wykładni tego ostatniego przepisu przedstawionej przez Parlament. Ponadto owe dwa ustępy odnoszą się do różnych sytuacji. O ile art. 218 ust. 3 TFUE ma na celu określenie organu upoważnionego do przedstawienia zaleceń Radzie w ramach procedury negocjacji owych umów i odnosi się do wstępnego etapu zawarcia umowy międzynarodowej, o tyle art. 218 ust. 6 dotyczy decyzji Rady w sprawie zawarcia takich umów.
62W tych okolicznościach zaskarżona decyzja mogła zostać przyjęta bez zgody Parlamentu i bez konsultacji z Parlamentem.
63Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy jest bezzasadny.
64W zarzucie drugim Parlament podnosi, że nie informując go „natychmiast i w pełni” na wszystkich etapach negocjowania i zawierania umowy UE‑Mauritius Rada naruszyła art. 218 ust. 10 TFUE, który stosuje się do wszystkich umów zawartych przez Unię, w tym tych objętych WPZiB.
65W szczególności Parlament nie został, jak sam twierdzi, natychmiast poinformowany, ponieważ Rada przesłała mu teksty zaskarżonej decyzji i umowy UE‑Mauritius dopiero w dniu 17 października 2011 r., to jest ponad trzy miesiące po przyjęciu owej decyzji i podpisaniu rzeczonej umowy, które miały miejsce odpowiednio w dniach 12 i 14 lipca 2011 r., oraz 17 dni po ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej .
66Rada, której argumenty są w istocie popierane przez Republikę Czeską, Republikę Francuską, Królestwo Szwecji i Zjednoczone Królestwo, tytułem głównym podnosi niedopuszczalność drugiego zarzutu Parlamentu. Ponieważ zaskarżona decyzja jest objęta wyłącznie WPZiB, Trybunał – biorąc pod uwagę art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 TFUE – nie jest według Rady właściwy, aby orzec w przedmiocie jej zgodności z prawem.
67Posiłkowo Rada podnosi, że ów zarzut jest bezzasadny w zakresie, w jakim Parlament w rzeczywistości został należycie poinformowany. W szczególności termin, w którym Parlament został poinformowany o zaskarżonej decyzji – nawet jeśli jest nieznacznie dłuższy niż zazwyczaj – pozostaje według Rady rozsądny, zważywszy także na fakt, iż obejmował on przerwę letnią.
68Jeśli chodzi o właściwość Trybunału, Parlament odpowiada, że art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE wyklucza ją wyłącznie w odniesieniu do szczególnych postanowień dotyczących WPZiB, umieszczonych w rozdziale 2 tytułu V traktatu UE, a nie w odniesieniu do art. 218 ust. 10 TFUE, którego naruszenie podniesiono w zarzucie drugim.
69Jeśli chodzi na wstępie o kwestię właściwości Trybunału, aby orzec w odniesieniu do zarzutu drugiego, należy przypomnieć, że – jak podniosła to Rada – z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE oraz z art. 275 akapit pierwszy TFUE wynika, że Trybunał nie jest w zasadzie właściwy w zakresie postanowień dotyczących WPZiB ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie.
70Jednak rzeczone art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TFUE oraz art. 275 akapit pierwszy TUE ustanawiają odstępstwo od zasady ogólnej właściwości, którą art. 19 TUE przyznaje Trybunałowi w celu zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, i w konsekwencji muszą one być interpretowane ściśle.
71W niniejszej sprawie należy wskazać, że chociaż zaskarżona decyzja została przyjęta w oparciu o jedyną materialną podstawę prawną objętą WPZiB – to jest art. 37 TUE – z preambuły owej decyzji wynika, iż jej proceduralną podstawę prawną stanowi art. 218 ust. 5 i 6 TFUE, regulujący procedurę podpisania i zawarcia umów międzynarodowych.
72Jak uściślono to zaś w pkt 52 niniejszego wyroku, procedura wskazana w art. 218 TFUE ma zakres ogólny i w konsekwencji stosuje się ją w zasadzie do wszystkich umów międzynarodowych negocjowanych i zawieranych przez Unię we wszystkich dziedzinach jej działań, w tym w odniesieniu do WPZiB, która – odmiennie niż inne dziedziny – nie jest objęta żadną procedurą specjalną.
73W tych okolicznościach nie można podnosić, że zakres ograniczenia stanowiącego odstępstwo od właściwości Trybunału określonego w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i w art. 275 TFUE rozciąga się aż do wykluczenia właściwości Trybunału w odniesieniu do wykładni i stosowania przepisu takiego jak art. 218 TFUE, który nie jest objęty WPZiB, mimo że określa on procedurę, na podstawie której akt objęty WPZiB został przyjęty.
74Trybunał jest w konsekwencji właściwy, aby orzec w przedmiocie zarzutu drugiego.
75Następnie, jeśli chodzi o zasadność owego zarzutu, należy wskazać, że art. 218 ust. 10 TFUE stanowi, iż Parlament „jest natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury” negocjacji i zawierania umów międzynarodowych określonej w tym artykule.
76Otóż należy stwierdzić, że w niniejszym wypadku Parlament nie był natychmiast informowany na wszystkich etapach procedury negocjacji i zawarcia umowy UE‑Mauritius.
77Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika bowiem, że po obwieszczeniu Parlamentowi otwarcia negocjacji Rada poinformowała go o przyjęciu zaskarżonej decyzji i podpisaniu rzeczonej umowy dopiero po trzech miesiącach, a zarazem dopiero po 17 dniach po ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej .
78Z powyższego wynika, że Rada naruszyła art. 218 ust. 10 TFUE.
79Ów wniosek nie może zostać podany w wątpliwość przez argument Rady, zgodnie z którym w każdym wypadku zaskarżona decyzja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej , tak że Parlament mógł się z nią zapoznać. Taka publikacja jest bowiem przewidziana w art. 297 TFUE i odpowiada warunkom publikacji obowiązującym w odniesieniu do aktu Unii w celu jego wejścia w życie, podczas gdy wymóg poinformowania wynikający z art. 218 ust. 10 TFUE jest określony w celu zapewnienia, że Parlament będzie mógł przeprowadzić demokratyczną kontrolę działań zewnętrznych Unii i w szczególności sprawdzić, czy jego kompetencje są przestrzegane właśnie w odniesieniu do wyboru podstawy prawnej decyzji dotyczącej zawarcia umowy.
80Wreszcie, jeśli chodzi o wpływ naruszenia art. 218 ust. 10 TFUE na ważność zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że zasada proceduralna określona w tym przepisie stanowi istotny wymóg proceduralny w rozumieniu art. 263 akapit drugi TFUE, którego naruszenie powoduje nieważność aktu dotkniętego tym naruszeniem.
81Owa zasada jest bowiem wyrazem demokratycznych zasad, na których opiera się Unia. W szczególności Trybunał uściślił już, że udział Parlamentu w procesie decyzyjnym odzwierciedla na poziomie Unii fundamentalną zasadę demokratyczną, zgodnie z którą lud uczestniczy w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia przedstawicielskiego (zob. podobnie wyroki: Roquette Frères/Rada, 138/79, EU:C:1980:249 , pkt 33; Parlament/Rada, EU:C:2012:472 , pkt 81).
82Z tej perspektywy traktat z Lizbony podniósł nawet wartość znaczenia rzeczonej zasady na płaszczyźnie systemowej, umieszczając ją w autonomicznym postanowieniu stosowanym do wszystkich rodzajów procedur określonych w art. 218 TFUE.
83Prawdą jest – jak wspomniano to w pkt 55 niniejszego wyroku – że rola, którą traktat z Lizbony powierzył Parlamentowi w dziedzinie WPZiB, pozostaje ograniczona.
84Jednak z tego stwierdzenia nie można wnioskować, że Parlament – pozostając wykluczony z procedury negocjacji i zawarcia umowy dotyczącej wyłącznie WPZiB – jest całkowicie pozbawiony prawa wglądu w odniesieniu do tej polityki Unii.
85Przeciwnie, właśnie w tym celu stosuje się wymóg poinformowania określony w art. 218 ust. 10 TFUE do każdej procedury zawarcia umowy międzynarodowej, w tym umów dotyczących wyłącznie WPZiB.
86Otóż gdy Parlament nie jest natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury zgodnie z art. 218 ust. 10 TFUE – w tym na etapie poprzedzającym zawarcie umowy – nie może on wykonywać prawa wglądu, które traktaty przyznały mu w dziedzinie WPZiB, oraz w danym wypadku przedstawić swojego punktu widzenia w odniesieniu w szczególności do prawidłowej podstawy prawnej, na której rozpatrywany akt prawny musi się opierać. Uchybienie owemu wymogowi poinformowania skutkuje w tych okolicznościach naruszeniem warunków wykonywania przez Parlament jego funkcji w dziedzinie WPZiB i stanowi w konsekwencji naruszenie istotnego wymogu formalnego.
87W tych okolicznościach zarzut drugi jest zasadny i należy w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
88Zarówno Parlament, jak i Rada oraz większość państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów wnoszą do Trybunału – na wypadek gdyby stwierdził on nieważność zaskarżonej decyzji – o utrzymanie w mocy jej skutków aż do czasu wydania nowej.
89Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.
90Należy zaś przyznać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez utrzymania w mocy jej skutków mogłoby stanowić przeszkodę dla przebiegu operacji prowadzonych na podstawie umowy UE‑Mauritius i w szczególności dla pełnej skuteczności ścigania i procesów osób podejrzanych o akty piractwa ujętych przez EUNAVFOR.
91W konsekwencji Trybunał powinien wykonać uprawnienie przyznane mu przez art. 264 akapit drugi TFUE i utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji, o której nieważności orzeczono w niniejszym wyroku.
92Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednak zgodnie z § 3 tego artykułu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
93Ponieważ w niniejszej sprawie żądania zarówno Parlamentu, jak i Rady zostały uwzględnione tylko częściowo, należy orzec, że pokrywają one własne koszty.
94Zgodnie z art. 140 § regulaminu państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Podpisy
(*1) Język postępowania: angielski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.