z dnia 10 września 2009 r. (*1)
„Dyrektywa 2003/30/WE — Wspieranie użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych — Dyrektywa 2003/96/WE — Wspólnotowe przepisy ramowe dotyczące opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej — Mieszanka oleju roślinnego, dodatków i paliwa — Biopaliwa — Uregulowanie krajowe — Zwolnienia z podatku — Zastąpienie zwolnienia obowiązkiem przestrzegania minimalnej proporcji biopaliwa w paliwach — Zgodność z dyrektywami 2003/30/WE i 2003/96/WE — Ogólne zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań”
W sprawie C-201/08
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Hessisches Finanzgericht (Niemcy) postanowieniem z dnia 8 maja 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 maja 2008 r., w postępowaniu
Plantanol GmbH & Co. KG
przeciwko
Hauptzollamt Darmstadt ,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Rosas, prezes izby, A. Ó Caoimh (sprawozdawca), J.N. Cunha Rodrigues, U. Lõhmus i P. Lindh, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Mazák,
sekretarz: R. Şereş, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 maja 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
1Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 dyrektywy 2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych ( Dz.U. L 123, s. 42 ), oraz zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
2Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Plantanol GmbH & Co. KG a Hauptzollamt Darmstadt (organem celnym w Darmstadt) w przedmiocie zapłaty podatku od energii za maj 2007 r.
Ramy prawne
3Zgodnie z motywami 10, 12, 14, 19, 20, 22 i 27 dyrektywy 2003/30:
„(10)
Promocja użycia biopaliw w transporcie stanowi krok ku szerszemu zastosowaniu biomasy, co umożliwi rozwój biopaliw na szerszą skalę w przyszłości, nie wykluczając jednak innych opcji, a w szczególności opcji wodorowej.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
4Artykuł 1 dyrektywy 2003/30 stanowi, co następuje:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu promowanie użycia biopaliw lub innych odnawialnych paliw do zastąpienia oleju napędowego lub benzyny stosowanych w transporcie w każdym z państw członkowskich w celu wniesienia wkładu w cele takie, jak wywiązanie się z zobowiązań związanych ze zmianami klimatycznymi, przyjazne dla środowiska zabezpieczenie dostaw i promocja odnawialnych źródeł energii”.
5Zgodnie z art. 2 tej dyrektywy:
„1. Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
2Za biopaliwa uznaje się przynajmniej poniższe produkty:
[…]
6Artykuł 3 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
wartość odniesienia dla tych celów wynosi 2%, naliczona na podstawie zawartości energii benzyny i oleju napędowego do celów transportowych umieszczonych na ich rynkach przed dniem 31 grudnia 2005 r.
2Biopaliwa mogą być udostępnione w którejś z następujących form:
[…]
4W działaniach, które podejmują, państwa członkowskie powinny uwzględnić ogólny bilans klimatyczny i ekologiczny różnych typów biopaliw i innych odnawialnych paliw i mogą dać pierwszeństwo promowaniu tych biopaliw, które wykazują bardzo dobry oszczędny bilans ekologiczny, biorąc jednocześnie pod uwagę konkurencyjność i bezpieczeństwo dostaw.
[…]”.
7Dyrektywa Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej ( Dz.U. L 283, s. 51 ) ma na celu wprowadzenie na poziomie wspólnotowym opodatkowania produktów energetycznych innych niż tylko oleje mineralne objęte zakresem dyrektywy Rady 92/81/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie harmonizacji struktury podatków akcyzowych od olejów mineralnych ( Dz.U. L 316, s. 12 ), zmienionej dyrektywą Rady 94/74/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. ( Dz.U. L 365, s. 46 ) i dyrektywą Rady 92/82/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia stawek podatków akcyzowych od olejów mineralnych ( Dz.U. L 316, s. 19 ), zmienioną dyrektywą 94/74.
8Artykuł 1 dyrektywy 2003/96 przewiduje, że państwa członkowskie nakładają podatki na produkty energetyczne i energię elektryczną zgodnie z tą dyrektywą.
9Artykuł 2 powyższej dyrektywy przewiduje:
„1. Dla celów niniejszej dyrektywy pojęcie »produkty energetyczne« stosuje się do produktów:
[…]
3. […]
Oprócz podlegających opodatkowaniu produktów wymienionych w ust. 1, wszelkie produkty przeznaczone do wykorzystania, oferowane na sprzedaż lub wykorzystywane jako paliwo silnikowe, lub jako dodatek, lub rozcieńczalnik do paliw silnikowych, podlegają opodatkowaniu według stawki przyjętej dla równoważnego paliwa silnikowego.
[…]
5Odniesienia w niniejszej dyrektywie do [CN] odnoszą się do tych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2031/2001 z dnia 6 sierpnia 2001 r. zmieniającym załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej taryfy celnej [ Dz.U. L 279, s. 1 )].
[…]”.
10Artykuł 16 dyrektywy 2003/96 ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie mogą, bez uszczerbku dla ust. 5, stosować zwolnienie lub obniżoną stawkę podatkową, pod kontrolą fiskalną, do produktów podlegających opodatkowaniu określonych w art. 2, w przypadku gdy produkty te składają się z jednego lub większej ilości lub zawierają jeden lub większą ilość następujących produktów:
[…]
3Zwolnienie lub obniżka podatków stosowanych przez państwa członkowskie zostają dostosowane odpowiednio do zmian cen surowców w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty dodatkowych kosztów związanych z wytwarzaniem produktów określonych w ust. 1.
[…]”.
11Zgodnie z przepisami załącznika I do rozporządzenia nr 2031/2001 olej rzepakowy objęty jest pozycją CN 1514, a benzyna objęta jest pozycją CN 2710.
12Mineralölsteuergesetz (ustawa o podatku od olejów mineralnych), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2002 r. o zmianie ustawy o podatku od olejów mineralnych i innych ustaw (BGBl. 2002 I, s. 2778, zwana dalej „ustawą o podatku od olejów mineralnych”), zawiera art. 2a, zatytułowany „Obniżone stawki dla biopaliw”, który stanowi:
„1) Stawki określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ulegają zmniejszeniu, do dnia 31 grudnia 2008 r., odpowiednio do wykazanej zawartości biopaliw w olejach mineralnych, o których mowa w tych przepisach.
2) Biopaliwami są produkty energetyczne otrzymane wyłącznie z biomasy […]. Produkty energetyczne otrzymywane częściowo z biomasy w rozumieniu zdania pierwszego są uznawane za biopaliwa stosownie do tej części. Estry metylowe olejów roślinnych są uznawane za biopaliwa.
3) Federalny Minister Finansów […] składa Bundestagowi [izbie niższej parlamentu federalnego] co dwa lata, począwszy najpóźniej od 31 marca 2004 r., sprawozdanie dotyczące obrotu biopaliwami oraz zmian cen biomasy, ropy naftowej i paliw, a także w razie konieczności może w sprawozdaniu tym proponować dostosowanie obniżonych stawek dla biopaliw do zmian rynkowych”.
13Zweites Gesetz zur Änderung steuerrechtlicher Vorschriften — Steueränderungsgesetz 2003 (druga ustawa zmieniająca przepisy podatkowe — ustawa o zmianach podatkowych z 2003 r.) (BGBl. 2003 I, s. 2645) zmieniła art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o podatku od olejów mineralnych od dnia 1 stycznia 2004 r. w celu przedłużenia zastosowania obniżonych stawek dla biopaliw do dnia 31 grudnia 1009 r. i rozszerzenia ich zakresu przedmiotowego na biopaliwa grzewcze. Ustęp 3 tego artykułu został zmieniony w następujący sposób:
„Zastosowanie obniżonych stawek nie może prowadzić do nadmiernej rekompensaty dodatkowych kosztów związanych z produkcją biopaliw i biopaliw grzewczych, o których mowa w ust. 1; w tym celu Federalny Minister Finansów […] składa Bundestagowi każdego roku, począwszy od dnia 31 marca 2005 r., sprawozdanie dotyczące obrotu biopaliwami i biopaliwami grzewczymi oraz zmian cen biomasy, ropy naftowej, paliw i opału, a także w razie wystąpienia nadmiernej rekompensaty może w sprawozdaniu tym proponować dostosowanie obniżonych stawek dla biopaliw i biopaliw grzewczych do zmian rynkowych wynikających z cen surowców naturalnych. W tym zakresie należy uwzględnić skutki dla ochrony środowiska i klimatu, ochronę surowców naturalnych, zewnętrzne koszty poszczególnych paliw, bezpieczeństwo dostaw oraz realizację celu w postaci minimalnej zawartości biopaliw i innych paliw odnawialnych zgodnie z [dyrektywą 2003/30] […]”.
14Gesetz zur Neuregelung der Besteuerung von Energieerzeugnissen und zur Änderung des Stromsteuergesetzes (ustawa o reformie opodatkowania produktów energetycznych i o zmianie ustawy o podatku od energii elektrycznej) z dnia 15 lipca 2006 r. (BGBl. 2006 I, s. 1534), odwołując się wyraźnie do dyrektyw 2003/30 i 2003/96, wprowadziła na mocy swego art. 1 Energiesteuergesetz (ustawę o podatku od energii). Ustawa ta, która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2006 r. i z tym samym dniem uchyliła ustawę o podatku od olejów mineralnych, poddała biopaliwa opodatkowaniu jako „produkty energetyczne”.
15Artykuł 50 ust. 1 i 2 ustawy o podatku od energii, zatytułowany „Zwolnienia dla biopaliw i biopaliw grzewczych” stanowi:
„1) Podatnik może wystąpić o możliwość skorzystania ze zwolnienia dla produktów energetycznych, które zostały opodatkowane, obejmujących biopaliwa i biopaliwa grzewcze. […] Bez uszczerbku dla przepisów ust. 2 zdanie trzecie zwolnienie jest przyznawane do dnia 31 grudnia 2009 r.
2) Zwolnienie jest przyznawane do wysokości podatku odpowiadającego zawartości biopaliwa lub biopaliwa grzewczego. Na zasadzie odstępstwa od zdania pierwszego produkty energetyczne […] zawierające biopaliwa w postaci estrów metylowych kwasów tłuszczowych lub olejów roślinnych są objęte jedynie częściowym zwolnieniem odpowiadającym proporcji estrów metylowych kwasów tłuszczowych lub olejów mineralnych. Zwolnienie wynosi:
[…]
do 31 grudnia 2007 r.
od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r.
od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.
od 1 stycznia 2010 do 31 grudnia 2010 r.
od 1 stycznia 2011 do 31 grudnia 2011 r.
od 1 stycznia 2012 r.
[…]”.
16Artykuł 50 ust. 4 ustawy o podatku od energii przewiduje, w ślad za wcześniejszymi przepisami ustawy o podatku od olejów mineralnych, że zwolnienie nie może prowadzić do nadmiernej rekompensaty dodatkowych kosztów związanych z produkcją biopaliw.
17Artykuł 50 ustawy o podatku od energii został zmieniony od dnia 1 stycznia 2007 r. przez Gesetz zur Einführung einer Biokraftstoffquote durch Änderung des Bundes--Immissionsschutzgesetzes und zur Änderung energie- und stromsteuerrechtlicher Vorschriften (ustawę o wprowadzeniu obowiązkowej proporcji biopaliw w drodze zmiany federalnej ustawy o ochronie przed emisją zanieczyszczeń i przepisów o opodatkowaniu energii, w tym energii elektrycznej) z dnia 18 grudnia 2006 r. (BGBl. 2006 I., s. 3180, zwaną dalej „ustawą o wprowadzeniu obowiązkowej proporcji biopaliw”). Odwołując się wyraźnie do dyrektywy 2003/30 i 2003/96, ustawa ta ma na celu zastąpienie w szerokim zakresie ulgi podatkowej od biopaliw obowiązkiem dodawania do mieszanek lub obowiązkiem wprowadzania do obrotu określonej minimalnej ilości biopaliw.
18Artykuł 50 ust. 1 ustawy o podatku od energii, zmieniony ustawą o obowiązkowej proporcji biopaliw, w pkt 1 ogranicza zatem zwolnienie z podatku tylko do czystych biopaliw, to znaczy takich, które nie są zmieszane z innymi produktami energetycznymi, z wyjątkiem jednak, na mocy pkt 2 i 3, biopaliw „szczególnie zasługujących na promocję”. Te ostatnie, wymienione w ust. 5, obejmują między innymi syntetyczne węglowodory lub ich mieszanki wytwarzane w drodze termochemicznego przetwarzania biomasy, zwane „BtL”, oraz produkty energetyczne zawierające od 70% do 90% bioetanolu, zwane „E85”.
19Ustawa o wprowadzeniu obowiązkowej proporcji biopaliw zmieniła również z dniem 1 stycznia 2007 r. Bundes-Immissionsschutzgesetz (federalną ustawę o ochronie przed emisją zanieczyszczeń) z dnia 26 września 2002 r. (BGBl. 2002 I, s. 3830), poprzez wprowadzenie w art. 37a ust. 3 minimalnej zawartości biopaliwa w całkowitej ilości paliwa znajdującego się w obrocie. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu ta minimalna zawartość może być osiągnięta w drodze domieszek do benzyny lub oleju napędowego lub przez wprowadzanie do obrotu czystego biopaliwa.
20Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym od 2005 r. wprowadza do obrotu w Niemczech paliwo zwane „Plantanol-Diesel”, uzyskiwane przez zmieszanie, w odpowiednio przystosowanej cysternie ciężarówki, czystego oleju roślinnego, w tym przypadku rafinowanego oleju rzepakowego (60% w lecie, a 50% w zimie), oleju napędowego z ropy naftowej (37% w lecie, a 47% w zimie) oraz specjalnych dodatków (3%). Produkt ten jest przeznaczony dla parku pojazdów komunalnych oraz dla spółki transportu publicznego we Frankfurcie nad Menem.
21Zgodnie z postanowieniem odsyłającym „Plantanol-Diesel” spełnia normę DIN V 51605 i może być również używany w silnikach Diesla zarówno dawnego typu, jak i nowoczesnych z bezpośrednim wtryskiem, bez konieczności instalowania dodatkowych urządzeń lub dokonywania modyfikacji technicznych w tych silnikach. Niektóre badania wykazały ponadto przewagę tego produktu nad paliwami kopalnymi z punktu widzenia emisji cząsteczek sadzy, bilansu CO 2 , zużycia i efektów rakotwórczych.
22Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od energii, po zmianach wynikających z ustawy o wprowadzeniu obowiązkowej proporcji biopaliw, Hauptzollamt Darmstadt zażądał od skarżącej w postępowaniu krajowym zapłaty podatku od produktów energetycznych za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 maja 2007 r. w odniesieniu do oleju roślinnego zawartego w paliwie „Plantanol-Diesel”.
23Hessisches Finanzgericht, do którego zwrócono się o zastosowanie środków tymczasowych, wydał w dniu 2 października 2007 r. postanowienie, mocą którego zawiesił wykonanie decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe za maj i czerwiec 2007 r., uzasadniając, że powziął istotne wątpliwości co do zgodności cytowanego art. 50 ust. 1 pkt 1 z dyrektywą 2003/30. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2008 r. Bundesfinanzhof uchylił to postanowienie.
24W dniu 10 października 2007 r. Hauptzollamt Darmstadt oddalił wniesiony przez skarżącą w postępowaniu krajowym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe za maj 2007 r.
25Skarżąca w postępowaniu krajowym wniosła skargę na tę decyzję do Hessisches Finanzgericht.
26W swym postanowieniu odsyłającym sąd ten uznał, że art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od energii, zmieniony ustawą wprowadzającą obowiązek dodawania biopaliw, jest sprzeczny z prawem wspólnotowym.
27Po pierwsze, zdaniem sądu krajowego przepis ten jest sprzeczny z dyrektywą 2003/30, ponieważ znosi zwolnienie z podatku w odniesieniu do zawartości biopaliwa pochodzącego z oleju roślinnego w mieszance paliwowej. Traktując bowiem równorzędnie część mieszanki paliwowej złożonej z biopaliw i część mieszanki pochodzącej z paliw kopalnych, Republika Federalna Niemiec nie jest już w stanie zrealizować celu w postaci redukcji emisji gazów cieplarnianych w sektorze transportowym. Ponadto zniesienie tego zwolnienia nie było przedmiotem żadnej analizy pod kątem wpływu na kryteria trwałego rozwoju. Co więcej, ustawodawca krajowy błędnie uznał, że zwolnienie to jest niezbędne w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty.
28Po drugie, sąd krajowy ocenia, że przepis ten jest sprzeczny z określonymi ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego. Jest on sprzeczny z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, skoro przedsiębiorcy nie mogli przewidzieć jego uchwalenia, gdyż uregulowanie wspólnotowe nie było w międzyczasie zmieniane oraz nie przewidziano żadnego przepisu przejściowego. Tymczasem dyrektywa 2003/30 opiera się na założeniu, że wszystkie biopaliwa, używane w stanie czystym lub w mieszankach, pozwalają na realizację zamierzonych celów. Zdaniem sądu krajowego sporny przepis jest również sprzeczny z zasadą proporcjonalności, ponieważ nie jest niezbędny, by zapewnić skuteczność systemu uzyskiwania dochodów podatkowych. Po pierwsze bowiem, nie przeprowadzono żadnej oceny utraty dochodów podatkowych, a po drugie, wprowadzono jednocześnie nowe zwolnienie dla biopaliw „szczególnie zasługujących na promocję”, którymi są również biopaliwa mieszane.
29W tych okolicznościach Hessisches Finanzgericht postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 3 dyrektywy 2003/30 […], zwłaszcza w świetle rozważań zawartych w jej motywach 10, 12, 14, 19, 22 i 27, stoi na przeszkodzie krajowemu uregulowaniu takiemu jak art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy w sprawie podatku od energii […], w brzmieniu nadanym mu [ustawą o wprowadzeniu obowiązkowej proporcji biopaliw], zgodnie z którym wyłączone zostało przyznanie zwolnienia z podatku w stosunku do zawartych w mieszankach paliw części biopaliw otrzymywanych z oleju roślinnego, które odpowiadają normie DIN V 51605 (stan z lipca 2006 r.)?
30Uznając, że powyższe pytania wymagają szybkiej odpowiedzi Trybunału ze względu na to, że po pierwsze, byt ekonomiczny skarżącej, która zawiesiła swą działalność z dniem 15 lipca 2007 r., zależy od wyniku sprawy przed sądem krajowym, a po drugie, wynik ten ma również istotne znaczenie ekonomiczne wykraczające poza niniejszą sprawę, gdyż sporne regulacje krajowe mogą pozbawić wszelkiej wartości inwestycje poczynione dzięki ulgom podatkowym w celu promowania rozwoju biopaliw, sąd krajowy wniósł do Trybunału o zastosowanie w odniesieniu do odesłania prejudycjalnego trybu przyspieszonego na podstawie art. 104a akapit pierwszy regulaminu.
31Prezes Trybunału oddalił powyższy wniosek postanowieniem z dnia 3 lipca 2008 r., uznając, że nie zostały spełnione przesłanki określone w przywołanym art. 104a akapit pierwszy.
32Zwracając się z tym pytaniem, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 3 dyrektywy 2003/30 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on regulacji krajowej, takiej jak w sprawie przed sądem krajowym, która wyklucza z systemu zwolnień podatkowych dotyczących biopaliw produkt, taki jak w niniejszej sprawie, mający postać mieszanki oleju roślinnego, oleju napędowego z ropy naftowej i specjalnych dodatków.
33W tym zakresie należy podnieść przede wszystkim, że o ile dyrektywa 2003/30 zgodnie ze swoim art. 1 ma na celu promowanie użycia biopaliw w celu zastąpienia oleju napędowego lub benzyny w transporcie w każdym państwie członkowskim, to nie nakłada ona na państwa członkowskie żadnego obowiązku związanego z wprowadzaniem na rynek minimalnej proporcji biopaliw.
34Jak to bowiem wynika z samego brzmienia art. 3 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy, ogranicza się ona do stanowienia, że państwa członkowskie „powinny”, ustanawiając cele „wskaźnikowe”, zapewnić osiągnięcie takiej minimalnej proporcji biopaliw, obliczanej na podstawie zawartości energetycznej i ustalonej w ust. 1 lit. b) tego artykułu, odpowiednio, na dzień 31 grudnia 2005 r. na 2%, a na dzień 31 grudnia 2010 r. na 5,75% całkowitej ilości benzyny i oleju napędowego sprzedawanego na rynku krajowym dla celów transportu.
35Tymczasem należy stwierdzić, że skoro dyrektywa 2003/30 nie zobowiązuje państw członkowskich do stosowania konkretnych środków osiągnięcia tych wskaźnikowych celów, lecz zostawia im w tym zakresie swobodę wyboru co do charakteru tych środków, to państwa członkowskie mają szeroki zakres swobodnego uznania, w celu uwzględnienia, jak to wynika z motywu 20 tej dyrektywy, dostępności zasobów naturalnych, jak również krajowej polityki promocji biopaliw.
36Wynika stąd, że przepisy dyrektywy 2003/30 nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku wprowadzenia lub utrzymania w mocy systemu zwolnień podatkowych dla biopaliw. W tym zakresie z motywu 19 tej dyrektywy wynika, że o ile system zwolnień podatkowych stanowi jeden ze środków dostępnych dla państw członkowskich w celu realizacji celów dyrektywy, to inne środki są również możliwe, w tym pomoc finansowa dla przemysłu przetwórczego lub ustalenie obowiązkowego udziału procentowego biopaliw dla przedsiębiorstw naftowych.
37Ponadto z art. 3 ust. 4 dyrektywy 2003/30 wynika, że państwa członkowskie mają szeroki zakres swobody uznania co do produktów, jakie zamierzają promować w celu realizacji celów tej dyrektywy, skoro mogą zdecydować się na promowanie niektórych rodzajów biopaliw, przy uwzględnieniu ich ogólnego oszczędnego bilansu klimatycznego i ekologicznego oraz ich konkurencyjności, a także bezpieczeństwa dostaw.
38W tych okolicznościach należy stwierdzić, że z przepisów powyższej dyrektywy nie można wywodzić istnienia prawa do zwolnienia z podatku, tym bardziej w odniesieniu do jakiegoś konkretnego produktu.
39Przeciwnie, z art. 1 dyrektywy 2003/96 wynika, że państwa członkowskie mają co do zasady obowiązek opodatkowania produktu, takiego jak będący przedmiotem sporu, skoro obejmując olej napędowy z ropy naftowej należący do pozycji CN 2710 oraz olej roślinny, w tym przypadku rzepakowy, należący do pozycji CN 1514, oraz dodatki, przeznaczone do wykorzystania jako paliwo lub opał, stanowi on na mocy art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 1 ust. 2 tej dyrektywy „produkt energetyczny” (zob. w tym zakresie wyrok z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie C-517/07 Afton Chemical, Zb.Orz. s. I-10427 , pkt 40).
40Jednakże zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 dyrektywy 2003/96 państwa członkowskie mają możliwość zwolnienia z podatku lub zastosowania obniżonej stawki podatku do tego rodzaju produktów energetycznych (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawach połączonych C-145/06 i C-146/06 Fendt Italiana, Zb.Orz. s. I-5869 , pkt 36).
41W konsekwencji na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć, że art. 3 dyrektywy 2003/30 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on regulacji krajowej, takiej jak w sprawie przed sądem krajowym, która wyklucza z systemu zwolnień podatkowych dotyczących biopaliw produkt, taki jak w niniejszej sprawie, mający postać mieszanki oleju roślinnego, oleju napędowego z ropy naftowej i specjalnych dodatków.
42Zwracając się z drugim pytaniem, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy ogólne zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań stoją na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie zniosło przed przewidzianym pierwotnie dniem utraty mocy system zwolnień podatkowych stosowany w odniesieniu do produktu, takiego jak w niniejszej sprawie. W szczególności sąd ten pragnie ustalić w tym zakresie, czy tego rodzaju zniesienie systemu zwolnień jest uzależnione od wystąpienia wyjątkowych okoliczności.
43Należy przypomnieć, że zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa stanowią część wspólnotowego porządku prawnego. Z tego względu muszą być przestrzegane przez instytucje wspólnotowe oraz przez państwa członkowskie podczas wykonywania powierzonych im przez dyrektywy wspólnotowe uprawnień (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 grudnia 1998 r. w sprawie C-381/97 Belgocodex, Rec. s I-8153, pkt 26; z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C-376/02 „Goed Wonen”, Zb.Orz. s. I-3445 , pkt 32; z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie C-271/06 Netto Supermarkt, Zb.Orz. s. I-771 , pkt 18).
44Wynika stąd, że regulacja krajowa, taka jak omawiana przed sądem krajowym, która ma na celu transponowanie do wewnętrznego porządku prawnego danego państwa członkowskiego przepisów dyrektyw 2003/30 i 2003/96, musi być zgodna z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego.
45Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tylko do sądu krajowego należy zbadanie, czy regulacja ta jest zgodna z powyższymi zasadami (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie C-384/04 Federation of Technological Industries i in., Zb.Orz. s. I-4191 , pkt 34; z dnia 14 września 2006 r. w sprawach połączonych od C-181/04 do C-183/04 Elmeka, Zb.Orz. s. I-8167 , pkt 35, 36; a także z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-347/06 ASM Brescia, Zb.Orz. s. I-5641 , pkt 72), a Trybunał orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE, jest wyłącznie właściwy do dostarczenia sądowi krajowemu wszelkich elementów interpretacji w ramach prawa wspólnotowego, które mogą umożliwić mu dokonanie oceny tej zgodności (zob. w szczególności wyrok z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawach połączonych C-286/94, C-340/95, C-401/95 i C-47/96 Molenheide i in., Rec. s. I-7281 , pkt 49).
46W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada pewności prawa, uzupełniona zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań, wymaga po pierwsze, by normy prawa były jasne i precyzyjne, a po drugie, by ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa (zob. w szczególności wyroki: z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie C-63/93 Duff i in., Rec. s. I-569 , pkt 20; z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie C-107/97 Rombi i Arkopharma, Rec. I-3367, pkt 66; z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie C-17/03 VEMW i in., Zb.Orz. s. I-4983 , pkt 80). Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy chodzi o regulację, która może nieść za sobą obciążenie finansowe, ponieważ służy zapewnieniu zainteresowanym możliwości dokładnego poznania zakresu ich zobowiązań wynikających z tej regulacji (wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-17/01 Sudholz, Rec. s. I-4243 , pkt 34).
47Jeśli chodzi o wymóg jasności i precyzji, to należy podnieść, że w niniejszej sprawie regulacja krajowa, która zniosła system zwolnień podatkowych, wydaje się go spełniać.
48Jeśli chodzi o przewidywalność zniesienia systemu zwolnień podatkowych, to należy zauważyć, że wprawdzie zniesienie to miało skutek tylko na przyszłość, a zatem nie podważyło zwolnienia uzyskanego przez skarżącą w postępowaniu krajowym za lata 2005 i 2006, jednakże zarówno ustawa o podatku od olejów mineralnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r., jak i ustawa o podatku od energii, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2006 r. przewidywały stosowanie tego zwolnienia do dnia 31 grudnia 2009 r. W odniesieniu do biopaliw, takich jak sporny produkt, regulacja przyjęta później, w dniu 18 grudnia 2006 r., zniosła jednak ten system zwolnień z wyprzedzeniem, ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r.
49Należy jednak przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, lecz wymaga raczej, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów gospodarczych i w razie potrzeby dostosował odpowiednio stosowanie nowych przepisów prawnych (zob. ww. wyrok w sprawie VEMW i in., pkt 81).
50W niniejszej sprawie z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi wydaje się wynikać w tym zakresie — co musi zbadać sąd krajowy — że wprawdzie produkty, takie jak omawiany w sprawie krajowej, nie podlegają już zwolnieniu z podatku od produktów energetycznych, jednakże mogą być one objęte korzyściami płynącymi z wprowadzonego jednocześnie systemu polegającego na nałożeniu na dostawców paliw wymogu przestrzegania minimalnej obowiązkowej proporcji biopaliw w paliwach.
51Jeśli chodzi konkretnie o zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, to należy jednak podnieść, że w sprawie krajowej ustawodawca krajowy zniósł przedwcześnie system zwolnień podatkowych, co do którego dwukrotnie wskazał, na mocy wyraźnych przepisów ustawowych, że będzie utrzymany w mocy do określonego wcześniej jasno dnia.
52Należy przyznać, że przedsiębiorca taki jak skarżąca w sprawie krajowej, który rozpoczął swą działalność pod rządami systemu zwolnień podatkowych dla biopaliw i który w tym celu dokonał kosztownych inwestycji, może w znaczny sposób odczuć w sferze swych interesów wcześniejsze zniesienie tego systemu, tym bardziej że zniesienie to nastąpiło w sposób nagły i nieprzewidywalny, nie dając mu dostatecznego czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej.
53Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału możliwość powołania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań ma każdy przedsiębiorca, w którym władze krajowe wzbudziły uzasadnione nadzieje. Niemniej jednak jeśli rozsądny i przezorny przedsiębiorca jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie wydania takich przepisów. Co więcej, przedsiębiorcy nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach swobodnego uznania władz krajowych (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawach połączonych C-37/02 i C-38/02 Di Leonardo i Dilexport, Zb.Orz. s. I-6911 , pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C-310/04 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-7285 , pkt 81).
54W tym zakresie, jeśli chodzi o zaufanie, jakie podatnik mógł mieć co do stosowania ulgi podatkowej, Trybunał orzekł już, że w przypadku, gdy dyrektywa podatkowa pozostawia szerokie kompetencje państwom członkowskim, zmiana ustawy dokonana w sposób zgodny z dyrektywą nie może być uznana za nieprzewidywalną (zob. wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C-487/01 i C-7/02 Gemeente Leusden i Holin Groep, Rec. s. I-5337 , pkt 66).
55Jak wynika z pkt 33–37 niniejszego wyroku, państwa członkowskie mają szeroki zakres swobody uznania co do środków, jakie mogą przyjąć do realizacji celów określonych w art. 3 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2003/30, a w szczególności mogą w tym zakresie przewidzieć ustalenie obowiązkowej proporcji biopaliw dla przedsiębiorstw naftowych.
56W konsekwencji skoro regulacja krajowa, która zniosła system zwolnień podatkowych, ma na celu wprowadzenie wymogu przestrzegania minimalnej obowiązkowej proporcji biopaliw w paliwach, to wbrew argumentom sądu krajowego nie można wymagać, aby zniesienie tego systemu było uzależnione od wystąpienia wyjątkowych okoliczności.
57Jednakże do sądu krajowego należy ustalenie, czy rozsądny i przezorny przedsiębiorca mógłby przewidzieć możliwość zniesienia tego systemu w kontekście takim jak w sprawie krajowej. Gdy chodzi o system przewidziany w uregulowaniu krajowym, oceny ogólnej i in concreto, czy przewidziane w tym uregulowaniu uzasadnione oczekiwania przedsiębiorców zostały poszanowane, musi dokonać sąd krajowy, z uwzględnieniem sposobów zwykle stosowanych przez państwo członkowskie, które go przyjęło, oraz okoliczności danej sprawy (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie „Goed Wonen”, pkt 43).
58W tym zakresie, zarówno w swych uwagach pisemnych, jak i na rozprawie skarżąca w sprawie krajowej podniosła, czego nie kwestionował Hauptzollamt Darmstadt, że organ ten w czasie kontaktów, w styczniu 2007 r., nie wiedział o treści zmian do ustawy o podatku od energii dokonanych ustawą o wprowadzeniu obowiązkowej proporcji biopaliw, a nowe formularze deklaracji podatkowych wymaganych w następstwie tej zmiany ustawowej były niedostępne aż do połowy marca 2007 r., wskutek czego skarżąca w dalszym ciągu składała deklaracje w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2007 r. na starych formularzach. Skarżąca podkreśliła również, że z uwagi na fakt, iż wcześniejsze zniesienie ulgi podatkowej przyznanej przez ustawę o podatku od energii dokonane zostało przez odrębną ustawę, została ona postawiona wobec konieczności stosowania dwóch przepisów ustawowych, z których jeden przewidywał zwolnienie, a drugi go znosił.
59Nie można wykluczyć — a sąd krajowy będzie to musiał zbadać w ramach toczącego się przed nim sporu — że te okoliczności przynajmniej w części mogą wskazywać, iż regulacja krajowa znosząca zwolnienie podatkowe, która weszła w życie z bardzo krótkim terminem, nie była wówczas przedmiotem odpowiedniej informacji w zainteresowanych kręgach — czemu Hauptzollamt Darmstadt jednak zaprzeczył podczas rozprawy — co utrudniło tym samym zainteresowanym dostęp do obowiązującego prawa.
60Jednak, aby stwierdzić, czy rozsądny i przezorny przedsiębiorca był w stanie przewidzieć możliwość tego zniesienia zwolnień w sprawie krajowej, sąd krajowy musi również uwzględnić różne okoliczności poprzedzające wejście w życie nowych przepisów. W tym zakresie, w celu udzielenia sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi należy w szczególności zwrócić uwagę na następne okoliczności wynikające z akt przedstawionych Trybunałowi, dotyczące zarówno krajowych, jak i wspólnotowych ram prawnych.
61Po pierwsze, jeśli chodzi o krajowe ramy prawne, które dla małych i średnich przedsiębiorstw, takich jak skarżąca w sprawie krajowej, stanowią najbliższe tło prawne, należy podkreślić, że od 2004 r. regulacja krajowa, która wprowadziła omawiany system zwolnień podatkowych, przewidywała, zgodnie między innymi z art. 16 ust. 3 dyrektywy 2003/96, że władze krajowe mają obowiązek rewizji zwolnień i obniżek podatkowych stosowanych do biopaliw w sposób dostosowany do zmian kosztów zasobów naturalnych, w celu zapewnienia, by ulgi podatkowe nie prowadziły do nadmiernej rekompensaty dodatkowych kosztów związanych z produkcją biopaliw.
62W niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że zniesienie zwolnień podatkowych dla mieszanek, takich jak produkt badany przed sądem krajowym, było uzasadnione, choćby częściowo — co musi zbadać sąd krajowy — koniecznością zakończenia tego rodzaju nadmiernej rekompensaty. Jednakże niezależnie od tego przepis taki mógł w każdym razie od razu wskazać rozsądnemu i przezornemu przedsiębiorcy, że system zwolnień podatkowych dla biopaliw mógł być dostosowany, albo zniesiony, przez władze krajowe w celu uwzględnienia zmian określonych okoliczności zewnętrznych oraz że przez to nie można było opierać żadnej pewności co do utrzymania tego systemu w danym okresie na przepisach tej regulacji.
63Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z postanowieniem odsyłającym, jak również zgodnie z uwagami pisemnymi Komisji, zniesienie systemu zwolnień podatkowych dla biopaliw, takiego jak w sprawie krajowej, zostało przewidziane w porozumieniu koalicji zawartym w dniu 11 listopada 2005 r. przez nową większość rządzącą, ponieważ w porozumieniu tym wyrażono zamiar zastąpienia poszczególnych ulg podatkowych dla biopaliw wprowadzeniem wymogu przestrzegania obowiązków dotyczących mieszanek biopaliw. Z uwag Hauptzollamt Darmstadt wynika również, że rozwiązanie takie wynikało z projektu ustawy z dnia 6 kwietnia 2006 r. Ponadto organ ten na rozprawie wyjaśnił, że istotne dyskusje z zainteresowanymi kręgami na ten temat miały miejsce w 2006 r.
64Jednakże należy również uwzględnić okoliczność, że pięć miesięcy przed zniesieniem systemu zwolnień podatkowych dla biopaliw, takich jak omawiany produkt, ustawodawca krajowy na mocy ustawy o podatku od energii, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2006 r., potwierdził datę 31 grudnia 2009 r. jako datę końca obowiązywania tego systemu, przewidując jednocześnie w odniesieniu do biopaliw pochodzących, tak jak omawiany produkt, z olejów roślinnych stopniowe znoszenie tego systemu w drodze rozłożonego obniżania stawki zwolnienia od dnia 1 stycznia 2008 r. do końca 2012 r.
65Do sądu krajowego należy ocena, w jakim zakresie okoliczność ta, odzwierciedlająca wolę ustawodawcy krajowego w 2006 r., by pozostawić w mocy system zwolnień, mogła dla rozsądnego i przezornego przedsiębiorcy stanowić wskazówkę, że system ten będzie obowiązywał przynajmniej do pierwotnie przewidzianej daty końcowej, to jest do 31 grudnia 2009 r., albo częściowo do 2012. W tym zakresie sąd ten musi w szczególności zbadać, w jakim zakresie przekonanie takiego przedsiębiorcy mogło zostać poparte okolicznością, że utrzymanie systemu w mocy zostało postanowione po licznych informacjach, o których mowa w pkt 63 niniejszego wyroku, wskazujących, że system ten będzie zniesiony.
66Po drugie, jeśli chodzi o regulację wspólnotową, to należy podnieść, że regulacja ta nie była w żaden sposób zmieniana w omawianym okresie. Sąd krajowy musi jednak dokonać oceny, w jakim zakresie okoliczność ta mogła rozsądnemu i przezornemu przedsiębiorcy sugerować, że prawo krajowe transponujące tę regulację również pozostanie niezmienione, mimo faktu, że jak to wskazano w pkt 35 niniejszego wyroku, dyrektywa 2003/30 pozostawiała państwom członkowskim szeroki zakres swobodnego uznania co do charakteru środków, jakie mogą być zastosowane do realizacji celów tej dyrektywy.
67Należy wobec tego stwierdzić, że sąd krajowy winien zbadać, w ramach całościowej analizy in concreto, przy uwzględnieniu wszystkich przytoczonych okoliczności oraz wszystkich innych istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, czy skarżąca jako rozsądny i przezorny przedsiębiorca dysponowała wystarczającymi danymi, które pozwalały jej oczekiwać, że badany przed sądem krajowym system zwolnień podatkowych będzie zniesiony przed pierwotnie przewidzianą końcową datą jego obowiązywania.
68W konsekwencji na drugie pytanie należy odpowiedzieć, że ogólne zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie sprzeciwiają się temu, by państwo członkowskie zniosło przed przewidzianym pierwotnie dniem utraty mocy system zwolnień podatkowych stosowany w odniesieniu do produktu, takiego jak w sprawie przed sądem krajowym. W każdym razie zniesienie to nie wymaga wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Do sądu krajowego należy jednak ocena, w ramach całościowej analizy in concreto, czy zasady te były przestrzegane w rozpatrywanej przez niego sprawie z uwzględnieniem wszystkich jej istotnych okoliczności.
69Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
Podpisy
(*1) Język postępowania: niemiecki.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.