2024 m. lapkričio 19 d. (
*1)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas – SESV 20 straipsnis – Sąjungos pilietybė – SESV 21 straipsnis – Teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje – SESV 22 straipsnis – Teisė balsuoti ir būti kandidatu per vietos savivaldos rinkimus ir Europos Parlamento rinkimus gyvenamosios vietos valstybėje narėje tomis pačiomis sąlygomis kaip šios valstybės piliečiams – Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys jos pilietybės – Teisės tapti politinės partijos nariu nebuvimas – ESS 2 ir 10 straipsniai – Demokratijos principas – ESS 4 straipsnio 2 dalis – Pagarba valstybių narių nacionaliniam savitumui – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 12 straipsnis – Politinių partijų vaidmuo išreiškiant Sąjungos piliečių valią“
Byloje C‑814/21
dėl 2021 m. gruodžio 21 d. pagal SESV 258 straipsnį pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Europos Komisija, atstovaujama A. Szmytkowska ir J. Tomkin,
ieškovė,
prieš
Lenkijos Respubliką, atstovaujamą B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska ir A. Siwek-Ślusarek,
atsakovę,
palaikomą
Čekijos Respublikos, atstovaujamos A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek ir J. Vláčil,
įstojusios į bylą šalies,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija)
kurį sudaro pirmininkas K. Lenaerts, pirmininko pavaduotojas T. von Danwitz, kolegijų pirmininkai K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin ir D. Gratsias, teisėjai E. Regan, I. Ziemele (pranešėja), Z. Csehi ir O. Spineanu-Matei,
generalinis advokatas J. Richard de la Tour,
posėdžio sekretorė C. Strömholm, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2023 m. rugsėjo 12 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2024 m. sausio 11 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
1Savo ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad nesuteikusi Europos Sąjungos piliečiams, kurie neturi Lenkijos pilietybės, bet gyvena Lenkijoje, teisės būti politinės partijos nariais Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 22 straipsnį.
21950 m. lapkričio 4 d. Romoje pasirašytos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – EŽTK) 11 straipsnyje „Susirinkimų ir asociacijos laisvė“ numatyta:
„1. Kiekvienas turi teisę į taikių susirinkimų laisvę, taip pat laisvę jungtis į asociacijas kartu su kitais, įskaitant teisę steigti ir stoti į profesines sąjungas savo interesams ginti.
2Naudojimuisi šiomis teisėmis netaikomi jokie apribojimai, išskyrus tuos, kuriuos numato įstatymas ir kurie yra būtini demokratinėje visuomenėje dėl valstybės saugumo ar visuomenės apsaugos, siekiant užkirsti kelią viešos tvarkos pažeidimams ar nusikaltimams, apsaugoti žmonių sveikatą ar moralę arba kitų asmenų teises ir laisves. Šis straipsnis nekliudo įvesti teisėtus apribojimus naudojimuisi šiomis teisėmis asmenims, tarnaujantiems ginkluotose pajėgose, policijoje ar valstybės tarnyboje.“
3EŽTK 16 straipsnyje „Užsieniečių politinės veiklos suvaržymai“ nustatyta:
„Jokia 10, 11 ir 14 straipsnių nuostata negali būti laikoma kliūtimi Aukštosioms Susitariančioms Šalims taikyti užsieniečių politinės veiklos suvaržymus.“
41952 m. kovo 20 d. Paryžiuje pasirašyto EŽTK papildomo protokolo 3 straipsnis „Teisė į laisvus rinkimus“ suformuluotas taip:
„Aukštosios Susitariančios Šalys įsipareigoja pagrįstais terminais organizuoti laisvus rinkimus, slaptai balsuojant, sudarydamos tokias sąlygas, kurios garantuotų žmonių nuomonių išraiškos laisvę renkant įstatymų leidybos institucijas.“
5ESS 2 straipsnyje numatyta:
„[Europos] Sąjunga yra grindžiama šiomis vertybėmis: pagarba žmogaus orumui, laisve, demokratija, lygybe, teisine valstybe ir pagarba žmogaus teisėms, įskaitant mažumoms priklausančių asmenų teises. Šios vertybės yra bendros valstybėms narėms, gyvenančioms visuomenėje, kurioje vyrauja pliuralizmas, nediskriminavimas, tolerancija, teisingumas, solidarumas ir moterų bei vyrų lygybė.“
6ESS 4 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodyta:
„1. Pagal 5 straipsnį visa Sutartimis Sąjungai nepriskirta kompetencija priklauso valstybių narių kompetencijai.
2Sąjunga gerbia valstybių narių lygybę prieš Sutartis bei nacionalinį jų savitumą, neatsiejamą nuo pagrindinių politinių bei konstitucinių jų struktūrų, įskaitant regioninę ir vietos savivaldą. Ji gerbia esmines valstybines jų funkcijas, įskaitant valstybės teritorinio vientisumo, viešosios tvarkos bei nacionalinio saugumo užtikrinimą. Kiekviena valstybė narė išimtinai išlieka atsakinga visų pirma už savo nacionalinį saugumą.“
7ESS 5 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1. Sąjungos kompetencijos ribų nustatymas grindžiamas suteikimo principu. Sąjungos kompetencijos įgyvendinimas grindžiamas subsidiarumo ir proporcingumo principais.
2Pagal suteikimo principą Sąjunga veikia tik neperžengdama ribų kompetencijos, kurią, siekiant Sutartyse nustatytų tikslų, jai šiose Sutartyse suteikė valstybės narės. Visa Sutartimis Sąjungai nepriskirta kompetencija priklauso valstybėms narėms.“
8ESS 10 straipsnyje nustatyta:
„1. Sąjungos veikla pagrįsta atstovaujamąja demokratija.
2Piliečiai Sąjungos lygiu yra tiesiogiai atstovaujami Europos Parlamente.
Valstybėms narėms Europos Vadovų Taryboje atstovauja jų valstybių ar vyriausybių vadovai, o [Europos Sąjungos] Taryboje atstovauja jų vyriausybės, pačios būdamos demokratiškai atskaitingos savo nacionaliniams parlamentams ar savo piliečiams.
3Kiekvienas pilietis turi teisę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime. Sprendimai priimami kuo atviriau ir kiek įmanoma labiau juos priartinant prie piliečių.
4Politinės partijos Europos lygiu prisideda formuojant europinį politinį sąmoningumą ir reiškiant Sąjungos piliečių valią.“
9SESV 18 straipsnio pirmoje pastraipoje nurodyta:
„Sutarčių taikymo srityje, nepažeidžiant jose esančių specialių nuostatų, draudžiama bet kokia diskriminacija dėl pilietybės.“
10SESV 20 straipsnis suformuluotas taip:
„1. Įvedama Sąjungos pilietybė. Kiekvienas asmuo, turintis valstybės narės pilietybę, yra Sąjungos pilietis. Sąjungos pilietybė ne pakeičia valstybės pilietybę, o ją papildo.
2Sąjungos piliečiai turi Sutartyse numatytas teises ir pareigas. Jie, be kita ko, turi:
<...>
<...>
Naudojimosi šiomis teisėmis sąlygas ir ribas nustato Sutartys ir joms įgyvendinti skirtos priemonės.“
11ESS 21 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Kiekvienas Sąjungos pilietis turi teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje laikydamasis Sutartyse ir joms įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų bei sąlygų.“
12SESV 22 straipsnyje nustatyta:
„1. Kiekvienas Sąjungos pilietis, gyvendamas valstybėje narėje ir nebūdamas jos pilietis, turi teisę balsuoti ir būti kandidatu per vietos savivaldos rinkimus valstybėje narėje, kurioje gyvena, tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir tos valstybės piliečiai. Šia teise naudojamasi atsižvelgiant į išsamias nuostatas, kurias, pasikonsultavusi su Europos Parlamentu, spręsdama pagal specialią teisėkūros procedūrą, vieningai priima Taryba; šios nuostatos gali numatyti nukrypimus, kai jie yra pateisinami dėl valstybei narei būdingų problemų.
2Nepažeidžiant 223 straipsnio 1 dalies ir jai įgyvendinti priimtų nuostatų, kiekvienas Sąjungos pilietis, gyvendamas valstybėje narėje ir nebūdamas jos pilietis, turi teisę balsuoti ir būti kandidatu per Europos Parlamento rinkimus valstybėje narėje, kurioje gyvena, tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir tos valstybės piliečiai. Šia teise naudojamasi atsižvelgiant į išsamias nuostatas, kurias, pasikonsultavusi su Europos Parlamentu, spręsdama pagal specialią teisėkūros procedūrą, vieningai priima Taryba; šios nuostatos gali numatyti nukrypimus, kai jie yra pateisinami dėl valstybei narei būdingų problemų.“
13Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 12 straipsnis „Susirinkimų ir asociacijų laisvė“ suformuluotas taip:
„1. Kiekvienas turi teisę laisvai rinktis į taikius susirinkimus, taip pat laisvę jungtis kartu su kitais į visų lygių asociacijas, ypač politinėje, profesinėje ir pilietinėje srityse, įskaitant teisę steigti profesines sąjungas ir stoti į jas ginti savo interesų.
2Politinės partijos Sąjungos lygiu prisideda reiškiant Sąjungos piliečių politinę valią.“
14Chartijos 39 straipsnyje „Teisė balsuoti ir būti kandidatu Europos Parlamento rinkimuose“ nustatyta:
„1. Kiekvienas Sąjungos pilietis turi teisę balsuoti ir būti kandidatu Europos Parlamento rinkimuose valstybėje narėje, kurioje jis gyvena, tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiai.
2Europos Parlamento nariai renkami remiantis tiesiogine, visuotine rinkimų teise laisvu ir slaptu balsavimu.“
15Chartijos 40 straipsnyje „Teisė balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose“ numatyta:
„Kiekvienas Sąjungos pilietis turi teisę balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose valstybėje narėje, kurioje jis gyvena, tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiai.“
161993 m. gruodžio 6 d. Tarybos direktyvos 93/109/EB, nustatančios išsamias priemones Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir nesantiems šios valstybės piliečiais, naudotis balsavimo teise ir būti kandidatais per Europos Parlamento rinkimus ( OL L 329, 1993, p. 34; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 2 t., p. 32), iš dalies pakeistos 2012 m. gruodžio 20 d. Tarybos direktyva 2013/1/ES ( OL L 26, 2013, p. 27) (toliau – Direktyva 93/109), trečioje–septintoje ir dešimtoje konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„kadangi [EB] 8b straipsnio 2 dalyje nustatyta teisė balsuoti ir būti kandidatu per Europos Parlamento rinkimus gyvenamosios vietos valstybėje narėje yra pavyzdys, kaip taikomas valstybės narės piliečių ir ne piliečių nediskriminavimo principas, ir [EB] 8a straipsnyje įrašytos teisės judėti ir laisvai pasirinkti gyvenamąją vietą padarinys;
kadangi [EB] 8b straipsnio 2 dalis yra susijusi tik su galimybe naudotis teise balsuoti ir būti kandidatu per Europos Parlamento rinkimus, nepažeidžiant [EB] 138 straipsnio 3 dalies, numatančios, kad visose valstybėse narėse bus nustatyta vienoda tų rinkimų tvarka; kadangi tuo iš esmės siekiama panaikinti valstybės narės pilietybės reikalavimą, kuris šiuo metu turi būti tenkinamas daugumoje valstybių narių norint naudotis tomis teisėmis;
kadangi taikant [EB] 8b straipsnio 2 dalį iš anksto nereikalaujama suderinti valstybių narių rinkimų sistemų; kadangi, be to, kad būtų atsižvelgta į [EB] 3b straipsnio trečiojoje pastraipoje nustatytą proporcingumo principą, Bendrijos teisės aktų šioje srityje turinys turi apsiriboti nuostatomis, kurios būtinos [EB] 8b straipsnio 2 dalies tikslui pasiekti;
kadangi [EB] 8b straipsnio 2 dalies tikslas yra užtikrinti, kad visi Sąjungos piliečiai, būdami ar nebūdami valstybės narės, kurioje jie gyvena, piliečiais, galėtų toje valstybėje pagal tomis pačiomis sąlygomis naudotis savo balsavimo teise ir būti kandidatais per Europos Parlamento rinkimus; kadangi dėl to ne valstybės narės piliečiams taikomi reikalavimai, įskaitant tuos, kurie yra susiję su gyvenamojo laikotarpio trukme ir įrodymu, turėtų būti tokie patys, jei jie apskritai yra, kaip ir tie, kurie taikomi atitinkamos valstybės narės piliečiams;
kadangi [EB] 8b straipsnio 2 dalis nustato teisę balsuoti ir būti kandidatu per Europos Parlamento rinkimus gyvenamosios vietos valstybėje narėje vis dėlto nepakeisdama teisės balsuoti ir būti kandidatais pilietybės valstybėje narėje; kadangi Sąjungos piliečių laisvė pasirinkti valstybę narę, kurioje jie gali dalyvauti Europos masto rinkimuose, turi būti gerbiama, kartu rūpinantis užtikrinti, kad asmenys, balsuodami ar būdami kandidatais daugiau negu vienoje šalyje, šia laisve nepiktnaudžiautų.
<...>
kadangi Sąjungos pilietybe siekiama Sąjungos piliečiams sudaryti sąlygas geriau integruotis priimančiojoje šalyje; kadangi šiame kontekste pagal Sutarties rengėjų ketinimus svarbu išvengti supriešinančio dalijimo į savo valstybės piliečių ir ne savo valstybės piliečių kandidatų sąrašus.“
17Direktyvos 93/109 1 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Ši direktyva nustato išsamias priemones, kuriomis vadovaudamiesi Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir nesantys jos piliečiais, gali ten naudotis balsavimo teise ir būti kandidatais per rinkimus į Europos Parlamentą.“
18Šios direktyvos 10 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Paduodamas paraišką būti kandidatu, Bendrijos pilietis pateikia tokius pačius patvirtinamuosius dokumentus kaip ir kandidatas, kuris yra atitinkamos valstybės narės pilietis. Jis taip pat pateikia oficialią deklaraciją, kurioje nurodoma:
19Minėtos direktyvos 11 straipsnio 2 dalyje nurodyta:
„Jei atsisakoma asmenį įrašyti į rinkėjų sąrašą ar atmetama jo paraiška būti kandidatu, atitinkamas asmuo turi teisę į teisines gynybos priemones tomis pačiomis sąlygomis, kokias gyvenamosios vietos valstybės narės teisės aktai numato rinkėjams ir teisę būti kandidatais turintiems asmenims, kurie yra jos piliečiai.“
201994 m. gruodžio 19 d. Tarybos direktyvos 94/80/EB, nustatančios išsamias priemones Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir nesantiems jos piliečiais, naudotis balsavimo teise ir būti kandidatais per vietos savivaldos rinkimus ( OL L 368, 1994, p. 38; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 20 sk., 1 t., p. 12), ketvirta, penkta ir keturiolikta konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„kadangi taikant [EB] 8b straipsnio 1 dalį iš anksto nereikalaujama suderinti valstybių narių rinkimų sistemų; [kadangi tuo iš esmės siekiama panaikinti valstybės narės pilietybės reikalavimą, kuris šiuo metu turi būti tenkinamas daugumoje valstybių narių norint naudotis teise balsuoti ir būti kandidatu per rinkimus]; kadangi, be to, kad būtų atsižvelgta į [EB] 3b straipsnio trečiojoje pastraipoje nustatytą proporcingumo principą, Bendrijos teisės aktų šioje srityje turinys turi apsiriboti nuostatomis, būtinomis [EB] 8b straipsnio 1 dalies tikslui pasiekti;
kadangi [EB] 8b straipsnio 1 dalies tikslas yra užtikrinti, kad visi Sąjungos piliečiai, būdami ar nebūdami valstybės narės, kurioje jie gyvena, piliečiais, galėtų toje valstybėje tomis pačiomis sąlygomis naudotis balsavimo teise ir teise būti kandidatais savivaldybių rinkimuose; kadangi dėl to ne valstybės narės piliečiams taikomi reikalavimai, įskaitant tuos, kurie yra susiję su gyvenamojo laikotarpio trukme ir jos įrodymu, turėtų būti tokie patys, jei jie apskritai yra, kaip ir tie, kurie taikomi atitinkamos valstybės narės piliečiams; kadangi ne valstybės narės piliečiams neturi būti keliami jokie specialūs reikalavimai, jeigu išimtiniais atvejais skirtingų reikalavimų taikymas valstybės narės piliečiams ir ne piliečiams nėra pateisinamas konkrečiomis aplinkybėmis, dėl kurių juos reikia skirti;
<...>
kadangi Sąjungos pilietybe siekiama Sąjungos piliečiams sudaryti sąlygas geriau integruotis priimančiojoje šalyje; kadangi šiame kontekste pagal Sutarties rengėjų ketinimus svarbu išvengti supriešinančio dalijimo į savo valstybės piliečių ir ne savo valstybės piliečių kandidatų sąrašus.“
21Direktyvos 94/80 1 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Ši direktyva nustato išsamias priemones, kuriomis vadovaudamiesi Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir nesantys jos piliečiais, gali ten naudotis teise balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose.“
22Šios direktyvos 8 straipsnio 3 dalyje nustatyta:
„Rinkėjai <...> įrašyti į rinkėjų sąrašą gyvenamosios vietos valstybėje narėje, jame išlieka tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir atitinkamos valstybės narės piliečiai iki to momento, kai jie automatiškai išbraukiami, nes jie jau nebeatitinka reikalavimų naudotis balsavimo teise.
Rinkėjai, įrašyti į rinkėjų sąrašą jų pačių prašymu, taip pat, jiems paprašius, gali būti išbraukti iš jo.
Jei tokie rinkėjai persikelia į kitą pagrindinį vietos savivaldos administracinį vienetą toje pačioje valstybėje narėje, jie įrašomi į to administracinio vieneto rinkėjų sąrašą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir rinkėjai, kurie yra jos piliečiai.“
23Minėtos direktyvos 9 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Paduodamas paraišką būti kandidatu, asmuo, turintis teisę būti kandidatu pagal 3 straipsnį, pateikia tokius pačius patvirtinamuosius dokumentus kaip ir kandidatas, kuris yra tos valstybės narės pilietis. Gyvenamosios vietos valstybė narė gali reikalauti, kad jis pateiktų oficialią deklaraciją, kurioje nurodytų savo pilietybę ir adresą gyvenamosios vietos valstybėje narėje“
24Tos pačios direktyvos 10 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Jei atsisakoma asmenį įrašyti į rinkėjų sąrašą ar atmetama jo paraiška būti kandidatu, atitinkamas asmuo turi teisę į teisines gynybos priemones tomis pačiomis sąlygomis, kokias gyvenamosios vietos valstybės narės įstatymai numato rinkėjams ir teisę būti kandidatais turintiems asmenims, kurie yra jos piliečiai.“
25Iš dalies pakeisto 1997 m. balandžio 27 d. Ustawa o partiach politycznych (Politinių partijų įstatymas; Dz.U., Nr. 98, 1997, 604 pozicija) 2 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Politinės partijos nariais gali būti Lenkijos Respublikos piliečiai, kurie yra ne jaunesni kaip 18 metų amžiaus.“
26Politinių partijų įstatymo 5 straipsnyje nurodyta:
„Politinėms partijoms suteikiama prieiga prie visuomeninių radijo ir televizijos kanalų pagal atskiruose įstatymuose nustatytas taisykles.“
27Šio įstatymo 24 straipsnyje nustatyta:
„1. Politinių partijų turtą sudaro jų narių mokami nario mokesčiai, aukos, paveldimas turtas ar palikimas, pajamos iš nuosavybės teise turimo turto, taip pat dotacijos bei subsidijos, numatytos įstatymuose.
2Politinių partijų turtas gali būti naudojamas tik įstatuose nustatytais arba labdaros tikslais.
<...>
4Politinė partija gali gauti pajamų iš savo turto, susijusių tik su:
<...>“
28Minėto įstatymo 28 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Politinė partija, kuri:
29To paties įstatymo 36 straipsnio 1 dalis suformuluota taip:
„Politinės partijos rinkimų fondą gali sudaryti jos perverstos sumos, taip pat dovanos, paveldimas turtas ir palikimas.“
302011 m. sausio 5 d. Ustawa Kodeks wyborczy (Rinkimų kodekso įstatymas; Dz.U., Nr. 21, 2011, 112 pozicija) (toliau – Rinkimų kodeksas) 84 straipsnyje nustatyta:
„1. Teisė kelti kandidatus dalyvauti rinkimuose priklauso rinkimų komitetams. Rinkimų komitetai taip pat vykdo kitą rinkimų veiklą, visų pirma, remdamiesi išimtinumo principu, kandidatų vardu veda rinkimų kampaniją.
2Per rinkimus į Seimą ir Senatą bei Lenkijos Respublikoje vykstančius Europos Parlamento rinkimus politinės partijos ir politinių partijų koalicijos, taip pat rinkėjai gali sudaryti rinkimų komitetus.
<...>
4Per rinkimus į vietos ir regionų valdžios institucijoms atstovaujančius organus, taip pat merų rinkimus, rinkimų komitetus gali sudaryti politinės partijos ir politinių partijų koalicijos, asociacijos ir visuomeninės organizacijos (toliau – organizacijos), taip pat rinkėjai.“
31Rinkimų kodekso 87 straipsnyje nurodyta:
„1. Politinės partijos gali sudaryti rinkimų koaliciją, siekdamos kelti bendrus kandidatus. Politinė partija gali priklausyti tik vienai rinkimų koalicijai.
2Rinkimų koalicijos vardu rinkimų veiklą vykdo koalicijos rinkimų komitetas, kurį sudaro politinių partijų organai, įgalioti visuomenės atžvilgiu atstovauti kiekvienai partijai.
<...>“
32Šio kodekso 89 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Rinkėjų rinkimų komitetą gali sudaryti ne mažiau kaip penkiolika balsavimo teisę turinčių piliečių.“
33Minėto kodekso 117 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Rinkimų komitetai, kurių kandidatai buvo registruoti, turi teisę iki rinkimų dienos likus penkiolikai dienų – nuo tos dienos iki rinkimų kampanijos pabaigos dienos – transliuotojų lėšomis nemokamai pristatyti rinkimų programas per visuomeninius radijo ir televizijos kanalus.“
34To paties kodekso 119 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Nepaisant 117 straipsnio 1 dalyje nurodytos teisės, kiekvienas rinkimų komitetas gali nuo tos dienos, kai kompetentinga rinkimų institucija gauna pranešimą apie jo įsteigimą, iki rinkimų kampanijos pabaigos dienos už užmokestį pristatyti savo rinkimų programą per visuomeninius ir privačius radijo ir televizijos kanalus.“
35Rinkimų kodekso 126 straipsnyje nurodyta:
„Rinkimų komitetai dėl rinkimų patirtas išlaidas padengia iš savo lėšų.“
36Šio kodekso 130 straipsnyje numatyta:
„1. Įgaliotinis finansiniams reikalams yra atsakingas už rinkimų komiteto finansinius įsipareigojimus.
2Be raštiško įgaliotinio finansiniams reikalams sutikimo rinkimų komiteto vardu ir jo naudai negali būti prisiimama jokių finansinių įsipareigojimų.
3Jei įgaliotinio finansiniams reikalams valdomo turto nepakanka rinkimų komitetui pareikštiems reikalavimams padengti:
<...>“
37Minėto kodekso 132 straipsnis suformuluotas taip:
„1. Politinės partijos rinkimų komiteto finansiniai ištekliai gali būti gaunami tik iš šios partijos rinkimų fondo, sudaromo pagal [Politinių partijų įstatymo] nuostatas.
2Koalicijos rinkimų komiteto finansiniai ištekliai gali būti gaunami tik iš jį sudarančių partijų rinkimų fondo.
3Finansinius išteklius, kuriuos gauna:
gali sudaryti tiktai Lenkijos piliečių, turinčių nuolatinę gyvenamąją vietą Lenkijos Respublikos teritorijoje, įnašai ir banko paskolos, paimtos tik rinkimų tikslams.
<...>“
38To paties kodekso 133 straipsnyje numatyta, kad politinės partijos ar koalicijos rinkimų komitetas, rinkėjų rinkimų komitetas ir organizacijos rinkimų komitetas gali rinkimų kampanijos metu nemokamai naudotis atitinkamai politinės partijos, rinkimų komiteto nario ir šios organizacijos patalpomis ir šiems subjektams priklausančia biuro įranga.
39Rinkimų kodekso VI skirsnyje, skirtame rinkimams į Europos Parlamentą, be kita ko, yra 341 ir 343 straipsniai. Pagal minėto kodekso 341 straipsnį teisę siūlyti kandidatus į šiuos rinkimus turi politinės partijos rinkimų komitetas, koalicijos rinkimų komitetas ir rinkėjų rinkimų komitetas. To paties kodekso 343 straipsnyje nustatyta, kad kandidatų sąrašas turi būti patvirtintas mažiausiai 10000 rinkėjų, nuolat gyvenančių atitinkamoje rinkimų apygardoje, parašais.
40Rinkimų kodekso VII skirsnyje, skirtame vietos ir regionų valdžios institucijų atstovų rinkimams, be kita ko, yra 399–403 straipsniai.
41Šio kodekso 399 straipsnyje numatyta, kad teisę kelti kandidatus į tarybos narius turi politinių partijų rinkimų komitetai, koalicijų rinkimų komitetai, organizacijų rinkimų komitetai ir rinkėjų rinkimų komitetai.
42Pagal minėto kodekso 400 straipsnio 1 dalį politinės partijos rinkimų komitetas privalo pranešti Nacionalinei rinkimų komisijai apie jo įsteigimą nuo Rinkimų organizavimo nuostatų paskelbimo dienos iki 55-tos dienos iki balsavimo dienos.
43To paties kodekso 401 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad laikotarpiu nuo Rinkimų organizavimo nuostatų paskelbimo dienos iki 55-tos dienos iki balsavimo dienos gali būti sudarytas koalicinis rinkimų komitetas, apie kurį šio komiteto atstovas informuoja Nacionalinę rinkimų komisiją ne vėliau kaip 55-tą dieną iki balsavimo dienos.
44Rinkimų kodekso 402 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad organizacijos rinkimų komitetas privalo pranešti apie jo įsteigimą rinkimų komisijos nariui, kompetentingam pagal šios organizacijos buveinės vietą, nuo rinkimų organizavimo nuostatų paskelbimo dienos iki 55-tos dienos iki balsavimo dienos.
45Šio kodekso 403 straipsnyje numatyta:
„1. Rinkėjų rinkimų komitetą gali sudaryti ne mažiau kaip penkiolika balsavimo teisę turinčių piliečių.
2Surinkęs ne mažiau kaip 1000 balsavimo teisę turinčių piliečių, kurie remia rinkimų komiteto įsteigimą, parašų, rinkimų įgaliotinis informuoja Nacionalinę rinkimų komisiją apie šio komiteto įsteigimą, vadovaudamasis 3 dalies nuostatomis. Pranešimas gali būti pateiktas ne vėliau kaip 55-tą dieną iki balsavimo dienos.
3Jei rinkėjų rinkimų komitetas buvo įsteigtas kandidatams iškelti tik vienoje vaivadijoje:
46Pagrindiniam ieškiniui taikomos redakcijos 1992 m. gruodžio 29 d. Ustawa o radiofonii i telewizji (Radijo ir televizijos įstatymas) (Dz. U., Nr. 7, 1993, 34 pozicija) 23 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad visuomeniniai radijo ir televizijos transliuotojai turi suteikti politinėms partijoms galimybę išreikšti savo nuomonę esminiais visuomenės gyvenimo klausimais.
47Pagal 1989 m. balandžio 7 d. Ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Asociacijų įstatymas) ( Dz. U., Nr. 20, 1989, 104 pozicija) 4 straipsnio 1 dalį Lenkijoje gyvenantys užsieniečiai gali jungtis į asociacijas.
482013 m. balandžio 26 d., po rezultatų nedavusio susirašinėjimo pagal sistemą EU Pilot, Komisija išsiuntė Lenkijos Respublikai oficialų pranešimą; jame atkreipė Lenkijos valdžios institucijų dėmesį į tai, kad šios valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos tik jos piliečiams suteikiamos teisės steigti politinę partiją ir tapti jos nariais, neatitinka Sąjungos teisės. Ši valstybė narė į jį atsakė 2013 m. liepos 24 d., ginčydama, kad buvo padarytas Sąjungos teisės pažeidimas.
492014 m. balandžio 22 d. Komisija pateikė pagrįstą nuomonę, joje tvirtino, kad Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 22 straipsnį, nes nesuteikė Sąjungos piliečiams, kurie neturi Lenkijos pilietybės, bet nuolat gyvena Lenkijos Respublikos teritorijoje, teisės steigti politinę partiją ir tapti tokios partijos nariais. Atitinkamai ši institucija paragino Lenkijos Respubliką per du mėnesius nuo pagrįstos nuomonės gavimo imtis būtinų priemonių, kad į ją būtų tinkamai atsižvelgta.
502014 m. birželio 16 d. atsakyme Lenkijos Respublika teigė, kad pagal SESV 22 straipsnį Sąjungos piliečiams, kurie nėra gyvenamosios vietos valstybės narės piliečiai, nesuteikiamos teisės steigti politinę partiją ir tapti politinės partijos nariais gyvenamosios vietos valstybėje narėje.
512020 m. gruodžio 2 d. raštu už teisingumą atsakingas Europos Komisijos narys paprašė Lenkijos Respublikos informuoti jį apie bet kokius pozicijos ar teisės aktų pakeitimus, priimtus siekiant užtikrinti atitinkamas jos teritorijoje gyvenančių Sąjungos piliečių, kurie neturi Lenkijos pilietybės, teises.
52Kadangi Lenkijos valdžios institucijos 2021 m. sausio 26 d. raštu pakartojo savo ankstesnę poziciją, kad Lenkijos teisė nėra nesuderinama su SESV 22 straipsniu, Komisija nusprendė pareikšti šį ieškinį, jo dalyką apribodama tuo, kad ši valstybė narė neįvykdė įsipareigojimų pagal šią nuostatą, nes teisę tapti politinės partijos nariais suteikė tik Lenkijos piliečiams.
532022 m. gegužės 10 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Čekijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Lenkijos Respublikos reikalavimų.
Dėl ieškinio
54Įstojimo į bylą paaiškinime Čekijos Respublika teigia, kad Komisijos ieškinys nepriimtinas, nes jame nėra aiškiai nurodytos teisinės aplinkybės, kuriomis jis grindžiamas, ir jis nėra suformuluotas taip, kad Teisingumo Teismas negalėtų priimti sprendimo ultra petita. Nors Komisija savo ieškinį grindė SESV 22 straipsniu, ji taip pat nurodė, kad buvo pažeistos kitos Sąjungos teisės nuostatos, visų pirma Chartijos 11 straipsnis ir 12 straipsnio 1 dalis bei SESV 20 straipsnio 2 dalies b punktas, kurie nebuvo nurodyti ieškinio reikalavimuose.
55Komisija ginčija šių argumentų pagrįstumą.
56Pagal Teisingumo Teismo statuto 40 straipsnio ketvirtą pastraipą prašyme įstoti į bylą nurodomi reikalavimai gali būti pateikiami tik vienos iš šalių reikalavimams paremti.
57Vis dėlto Lenkijos Respublika, atsakovė, kurios reikalavimų palaikyti Čekijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą, nepateikė jokio Komisijos ieškinio nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo.
58Darytina išvada, kad Čekijos Respublika, įstojusi į bylą šalis, neturi teisės pateikti nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo (pagal analogiją žr. 2007 m. lapkričio 8 d. Sprendimo Ispanija / Taryba, C‑141/05, EU:C:2007:653, 27 ir 28 punktus).
59Vis dėlto Teisingumo Teismas gali savo iniciatyva išnagrinėti, ar įvykdytos SESV 258 straipsnyje nustatytos ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo pareiškimo sąlygos (šiuo klausimu žr. 2016 m. birželio 2 d. Sprendimo Komisija / Nyderlandai, C‑233/14, EU:C:2016:396, 43 punktą; taip pat 2017 m. balandžio 5 d. Sprendimo Komisija / Bulgarija, C‑488/15, EU:C:2017:267, 50 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
60Šiuo klausimu pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 120 straipsnio c punktą ir su šia nuostata susijusią jurisprudenciją kiekviename ieškinyje turi būti nurodytas ginčo dalykas, ieškinio pagrindai ir argumentai, kuriais remiamasi, taip pat šių pagrindų santrauka. Tai turi būti nurodyta pakankamai aiškiai ir tiksliai, kad atsakovas galėtų pasirengti gynybai, o Teisingumo Teismas – vykdyti kontrolę. Tuo remiantis darytina išvada, kad pagrindinės teisinės ir faktinės aplinkybės, kuriomis grindžiamas ieškinys, turi būti nuosekliai išdėstytos ir suprantamos iš paties ieškinio teksto ir kad jame pateikiamus reikalavimus reikia suformuluoti nedviprasmiškai, siekiant išvengti situacijos, kad Teisingumo Teismas nepriimtų sprendimo ultra petita arba apskritai nespręstų dėl kurio nors ieškinio pagrindo (2023 m. birželio 5 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Teisėjų nepriklausomumas ir privatus gyvenimas, C‑204/21, EU:C:2023:442, 188 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
61Teisingumo Teismas taip pat yra nusprendęs, kad pagal SESV 258 straipsnį pareikštame ieškinyje turi būti nuosekliai ir tiksliai išdėstyti priekaištai, leidžiantys valstybei narei ir Teisingumo Teismui tiksliai suprasti Sąjungos teisės pažeidimo, dėl kurio priekaištaujama, apimtį, kad ši valstybė galėtų veiksmingai pasinaudoti gynybos priemonėmis, o Teisingumo Teismas – patikrinti, ar nurodyti įsipareigojimai tikrai neįvykdyti (2023 m. birželio 5 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Teisėjų nepriklausomumas ir privatus gyvenimas, C‑204/21, EU:C:2023:442, 189 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
62Konkrečiai kalbant, Komisijos ieškinyje turi būti nuosekliai ir išsamiai išdėstytos priežastys, dėl kurių Komisija yra įsitikinusi, kad atitinkama valstybė narė neįvykdė vieno iš įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę (2023 m. birželio 5 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Teisėjų nepriklausomumas ir privatus gyvenimas), C‑204/21, EU:C:2023:442, 190 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
63Nagrinėjamu atveju reikia pažymėti, kad iš ieškinio reikalavimų aiškiai matyti, kad Komisija kaltina Lenkijos Respubliką pažeidus SESV 22 straipsnį, nes ši valstybė narė Sąjungos piliečiams, kurie neturi Lenkijos pilietybės, bet gyvena jos teritorijoje, nesuteikia teisės būti politinės partijos nariais. Ieškinyje nuosekliai ir tiksliai išdėstytos priežastys, dėl kurių ši institucija nusprendė, kad šis atsisakymas trukdo šiems Sąjungos piliečiams pasinaudoti teise būti kandidatais vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimuose tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir Lenkijos piliečiams.
64Konkrečiai kalbant, kaip savo išvados 48 punkte nurodė generalinis advokatas, iš ieškinio motyvų aiškiai matyti, kad, Komisijos nuomone, SESV 22 straipsnis turi būti aiškinamas visų pirma atsižvelgiant į SESV 20 straipsnio 2 dalies b punkte apibrėžtą kontekstą ir į sąsajas tarp minėto SESV 22 straipsnio ir Chartijos 11 ir 12 straipsnių, ir iš to negalima daryti išvados, kad Komisija siekia įrodyti savarankišką šių nuostatų pažeidimą. Vadinasi, dėl tam tikruose ieškinio punktuose esančios nuorodos į SESV 20 straipsnio 2 dalies b punktą bei Chartijos 11 ir 12 straipsnius šio ieškinio formuluotė netampa dviprasmiška.
65Taigi SESV 258 straipsnyje numatytos ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo pareiškimo sąlygos yra įvykdytos ir Komisijos ieškinys turi būti laikomas priimtinu.
66Komisija tvirtina, kad pagal SESV 22 straipsnį Sąjungos piliečiui, gyvenančiam valstybėje narėje ir neturinčiam jos pilietybės, užtikrinama teisė balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimuose šioje valstybėje narėje tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir šios valstybės piliečiams. Taigi Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 22 straipsnį, nes Politinių partijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje numatė, kad politinės partijos nariais gali tapti tik Lenkijos piliečiai, ir taip užkirto kelią Sąjungos piliečiams, kurie gyvena Lenkijoje, bet neturi jos pilietybės, naudotis rinkimų teisėmis vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimuose tomis pačiomis sąlygomis kaip ir Lenkijos piliečiai.
67SESV 22 straipsnyje nustatytas bendras vienodo požiūrio principas; tai reiškia, kad turi būti panaikintas ne tik pilietybės reikalavimas, kaip sąlyga balsuoti ir būti kandidatu per šiuos rinkimus, bet ir visos priemonės, galinčios trukdyti Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje, bet neturintiems jos pilietybės, pasinaudoti teise būti kandidatu tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir šios valstybės narės piliečiams. Taigi šiems Sąjungos piliečiams turėtų būti suteiktos visos nacionalinėje teisinėje sistemoje numatytos priemonės, kuriomis gali naudotis nacionaliniai kandidatai per minėtus rinkimus.
68Pirma, valstybių narių rinkimų sistemose politinių partijų vaidmuo yra esminis, nes jos yra pagrindinė dalyvavimo politiniame gyvenime forma ir dažniausiai naudojama priemonė norint dalyvauti rinkimuose kaip kandidatams. Tokiomis aplinkybėmis tai, kad Sąjungos piliečiai, gyvenantys Lenkijoje, bet neturintys jos pilietybės, negali tapti politinės partijos nariais ir taip pasinaudoti įvairiais privalumais, be kita ko, susijusiais su žinomumu, žmogiškaisiais ir finansiniais ištekliais, organizacine infrastruktūra ir galimybe naudotis žiniasklaidos priemonėmis, kuriuos tokia narystė suteiktų, kenkia jų galimybei sėkmingai ir veiksmingai dalyvauti rinkimuose tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir Lenkijos piliečiams.
69Net jei toks Sąjungos pilietis atskiru susitarimu galėtų būti įtrauktas į politinės partijos rinkimų komiteto kandidatų sąrašą, vis dėlto jo padėtis būtų mažiau palanki nei kandidatų į rinkimus, kurie yra atitinkamos partijos nariai. Sąjungos pilietis, gyvenantis Lenkijoje, bet neturintis jos pilietybės, iš tiesų neturėtų tokių pačių galimybių užimti palankią vietą sąraše ir turėtų pritarti programai, kurią rengiant jis iš esmės nedalyvavo. Pats faktas, kad jis galėtų būti įtrauktas į šį sąrašą kaip kandidatas, nepriklausantis į iškeliančiai partijai, o Lenkijos piliečiai tai galėtų padaryti kaip šios partijos nariai, savaime įrodo, kad šie Sąjungos piliečiai, kurie gyvena Lenkijos, bet neturi jos pilietybės, negali būti kandidatais rinkimuose tomis pačiomis sąlygomis kaip Lenkijos piliečiai.
70Antra, Komisija tvirtina, kad nors šiuo metu būtent valstybės narės turi reglamentuoti su vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimais susijusius aspektus, kurie nėra suderinti Sąjungos lygmeniu, įgyvendindamos savo kompetenciją jos turi laikytis Sąjungos teisės. Nacionalinė priemonė, galinti apriboti naudojimąsi viena iš teisių, kylančių iš Sąjungos piliečio statuso, pavyzdžiui, teisę būti kandidatu šiuose rinkimuose, galėtų būti pateisinama bendruoju interesu tik tuo atveju, jei ši priemonė suderinama su Sąjungos teisėje garantuojamomis pagrindinėmis teisėmis, o aptariamu atveju taip nėra.
71SESV 22 straipsnio aiškinimas, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė panaikinti tik formalius reikalavimus, nustatytus Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje, bet neturintiems jos pilietybės, neatsispindi nei šios nuostatos, nei direktyvų 93/109 ir 94/80 tekste, ir dėl jo SESV 22 straipsnis prarastų savo veiksmingumą. Minėtos nuostatos turinio ir materialinės taikymo srities negalima susiaurinti tik iki formalių aspektų, reglamentuojamų šiose direktyvose, o iš SESV 22 straipsnio kylančios pareigos užtikrinti vienodą požiūrį nepaneigia tai, kad šioje nuostatoje nėra išsamaus sąlygų, kurios turi būti įvykdytos šiuo tikslu, sąrašo.
72Trečia, priimdama nuostatas dėl teisės būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą, Lenkijos Respublika įgyvendina Sąjungos teisę, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį, todėl privalo laikytis Chartijos nuostatų. Taigi SESV 20 straipsnio 2 dalies b punkto ir 22 straipsnio taikymo sritis ir reikalavimai turi būti aiškinami atsižvelgiant į šias Chartijos nuostatas, visų pirma į jos 12 straipsnio 1 dalį, kurios turinys atitinka EŽTK 11 straipsnį.
73Teisės tapti politinės partijos nariu atėmimas yra pagrindinės teisės į asociacijų laisvę apribojimas ir pagal Chartijos 52 straipsnio 3 dalį negali viršyti apribojimų, kurie leidžiami pagal EŽTK. EŽTK 11 straipsnio 2 dalyje nurodyti pagrindai, kuriais galima pateisinti teisės laisvai jungtis į asociacijas apribojimą, nagrinėjamu atveju netaikomi. Be to, Europos Žmogaus Teisių Teismas 1995 m. balandžio 27 d. Sprendime Piermont prieš Prancūziją (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, 64 punktas) nusprendė, kad valstybės narės negali remtis EŽTK 16 straipsniu kitų valstybių narių piliečių, kurie remiasi pagal Sutartis jiems suteiktomis teisėmis, atžvilgiu.
74Draudimo būti politinės partijos nariu negalima pateisinti tikslu išvengti, kad Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys jos pilietybės, galėtų dalyvauti savo gyvenamosios vietos valstybės politiniame gyvenime ir daryti įtaką parlamento ar prezidento rinkimų, kurie priklauso išimtinei valstybių narių kompetencijai, rezultatams.
75Viena vertus, nors Komisija neteigia, kad pagal Sąjungos teisę jos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir neturintiems jos pilietybės, suteikiama teisė dalyvauti šios valstybės narės politiniame gyvenime be jokių apribojimų, ji pažymi, kad politinės teisės į pilietybę reglamentuojančias SESV nuostatas buvo įtrauktos siekiant, kad minėti Sąjungos piliečiai galėtų integruotis ir atlikti aktyvų politinį vaidmenį gyvenamosios vietos valstybėje narėje, kiek tai susiję su vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimais, kaip tai irgi patvirtina Direktyvos 93/109 dešimta konstatuojamoji dalis ir Direktyvos 94/80 keturiolikta konstatuojamoji dalis. Kita vertus, valstybės narės gali teisę būti kandidatais nacionaliniuose arba tam tikrais atvejais regioniniuose rinkimuose suteikti tik savo piliečiams arba priimti specialias taisykles, kuriomis apribojamos Sąjungos piliečiams, gyvenantiems šiose valstybėse narėse ir neturintiems jų pilietybės, kaip politinės partijos nariams, suteiktos teisės, be kita ko, nesuteikiant jiems teisės dalyvauti priimant atitinkamos partijos sprendimus dėl kandidatų iškėlimo rinkimuose į nacionalinį parlamentą.
76Komisijos pateiktas SESV 22 straipsnio aiškinimas nepažeidžia pagarbos nacionaliniam savitumui principo, nes, pirma, ESS 4 straipsnio 2 dalis turėtų būti aiškinama atsižvelgiant į kitas Sutarčių nuostatas, įskaitant SESV 22 straipsnį, ir, antra, šis straipsnis taikomas tik vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimams, o ne rinkimams į nacionalinį parlamentą.
77Bet kuriuo atveju Lenkijos Respublika nepateikė jokių įrodymų, kad galimybė Sąjungos piliečiams, gyvenantiems šioje valstybėje narėje ir neturintiems jos pilietybės, bet norintiems joje būti kandidatais vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimuose, tapti politinės partijos nariais keltų grėsmę šios valstybės narės nacionaliniam savitumui.
78Lenkijos Respublika, palaikoma Čekijos Respublikos, teigia, pirma, kad SESV 22 straipsnis nėra tiesiogiai taikomas, todėl būtina, kad Taryba pagal teisėkūros procedūrą priimtų papildomus aktus. SESV 22 straipsnyje numatytų teisių įgyvendinimo tvarka nustatyta direktyvose 94/80 ir 93/109, kurių konstatuojamosiose dalyse aiškiai nurodytas pagrindinis tikslas ir aplinkybės, susijusios su EB 8b straipsnio 1 ir 2 dalių, atitinkančių dabartinį SESV 22 straipsnį, įtraukimu. Iš Direktyvos 94/80 ketvirtos konstatuojamosios dalies ir Direktyvos 93/109 penktos konstatuojamosios dalies matyti, kad SESV 22 straipsniu nesiekiama visiškai suderinti valstybių narių rinkimų sistemų. Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė panaikinti formalius reikalavimus, kurie trukdo Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje, bet neturintiems šios valstybės pilietybės, pasinaudoti teise balsuoti ir būti kandidatais, arba tuos, kurie riboja šią teisę dėl papildomų sąlygų, valstybės narės be pakankamo pateisinimo taikytų tik šiems asmenims.
79Antra, Lenkijos Respublika, palaikoma Čekijos Respublikos, pažymi, kad Lenkijos teisėje įgyvendinamos iš SESV 22 straipsnio kylančios garantijos. Konkrečiai kalbant, pagal šią teisę Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir neturintiems tos valstybės pilietybės, galimybė kandidatuoti vietos savivaldos ir Europos Parlamento rinkimuose siejama su naryste politinėje partijoje. Be to, pagal Lenkijos teisę Sąjungos piliečiams, gyvenantiems Lenkijoje ir neturintiems jos pilietybės, suteikiama galimybė pasinaudoti visomis esamomis kandidatavimo rinkimuose formomis, įskaitant kandidatavimą politinės partijos ar politinių partijų koalicijos pasiūlytame sąraše, nes įrašymas į tokį sąrašą nepriklauso nuo asmens narystės kurioje nors politinėje partijoje.
80Trečia, ši valstybė narė, palaikoma Čekijos Respublikos, tvirtina, kad pagal SESV 22 straipsnį Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje, bet neturintiems jų pilietybės, nesuteikiama teisės tapti politinių partijų nariais ir be jokių apribojimų dalyvauti jų gyvenamosios vietos valstybės narės poliniame gyvenime, taip pat valstybėms narėms nenumatoma pareigos leisti šiems piliečiams pasinaudoti šia teise ir taip per partijų sistemą daryti įtaką nacionalinio parlamento ir prezidento rinkimų rezultatams. Narystė politinėje partijoje suteiktų galimybę dalyvauti renkant tos partijos vidaus organus, kurie sprendžia dėl jos veiklos krypties visais lygmenimis, o ne tik kiek tai susiję su vietos savivaldos rinkimais ir rinkimais į Europos Parlamentą.
81Iš esmės nustatyti valstybių narių teritorijoje veikiančių politinių partijų veiklos taisykles, struktūrą ir tikslus yra išimtinė kiekvienos valstybės narės kompetencija. Komisijos siūlomas SESV 22 straipsnio aiškinimas prieštarautų šios nuostatos tikslui ir apimčiai, taip pat ESS 5 straipsnio 2 dalyje apibrėžtam kompetencijos suteikimo principui. Toks aiškinimas lemtų Sutarčių nuostatų taikymą valstybių narių kompetencijos srityje, o tai pažeistų ESS 4 straipsnio 1 ir 2 dalis.
82Kadangi SESV 22 straipsnyje Sąjungos piliečiams nenumatyta teisės tapti politinių partijų nariais, Chartijos 12 straipsnis netaikomas. Lenkijos teisėje visiškai paisoma EŽTK 11 straipsnyje įtvirtintos teisės į asociacijų laisvę ir atsižvelgiama į šios konvencijos 16 straipsnį, pagal kurį leidžiama nustatyti užsieniečių politinės veiklos suvaržymus.
83Ketvirta, Lenkijos Respublika, palaikoma Čekijos Respublikos, tvirtina, kad Komisija neįrodė savo teiginio, kad draudimas Lenkijoje gyvenantiems, bet jos pilietybės neturintiems Sąjungos piliečiams tapti politinės partijos nariais apriboja jų galimybę įgyvendinti savo teisę būti kandidatais per vietos savivaldos rinkimus ir Europos Parlamento rinkimus; šis teiginys yra tik hipotetinis, jo nepagrindžia jokie konkretūs duomenys ar įrodymai.
84Lenkijos Respublika ginčija Komisijos argumentus, kad narystė politinėje partijoje kandidatams suteikia daug pranašumų per rinkimus, kuriais nepriklausomi kandidatai negali pasinaudoti. Visų pirma Komisija neįrodė, kad tokia narystė yra svarbi kandidatų įvaizdžiui, kurį kandidatai per vietos savivaldos rinkimus ir rinkimus į Europos Parlamentą nori sukurti rinkėjų akyse. Šis įvaizdis veikiau priklauso nuo kandidatų veiklos, jis nėra susijęs su naryste partijoje. Taigi jis neturi įtakos jų galimybei būti išrinktiems.
85Be to, Komisija taip pat neatsižvelgė į Lenkijos teisėje egzistuojančius mechanizmus, kuriais siekiama išvengti to, kad partijų ir koalicijų rinkimų komitetams būtų sudarytos palankesnės sąlygos, palyginti su rinkėjų ir organizacijų rinkimų komitetais, be kita ko, kiek tai susiję su rinkimų kampanijos išlaidų riba, taikoma visiems rinkimų komitetams, su rinkimų komitetams taikomomis patalpų ir įrangos naudojimosi taisyklėmis, taip pat su nacionalinės teisės aktais, reglamentuojančiais galimybę naudotis žiniasklaidos priemonėmis ir užtikrinančiais šią prieigą visiems rinkimų komitetams panašiomis sąlygomis. Pažymėtina, jog tai, kad politinėms partijoms garantuojama teisė reikšti savo nuomonę esminiais visuomenei rūpimais klausimais per visuomeninius radijo ir televizijos kanalus ne rinkimų kampanijos laikotarpiu, lemia tų partijų vaidmuo valstybės politinėje sistemoje ir priklauso jos kompetencijai. Be to, visi kandidatai turi vienodas galimybes naudotis socialinės žiniasklaidos priemonėmis.
86Galiausiai Komisijos teiginys, kad Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje, bet neturintys jos pilietybės, yra mažiau žinomi, todėl narystės politinėje partijoje nauda jiems dar didesnė, taip pat grindžiamas jokiomis faktinėmis aplinkybėmis nepatvirtinta prielaida. Asmens žinomumas visuomenėje priklauso tik nuo jo iniciatyvos ir jo dalyvavimo lygio ir visiškai nesusijęs su jo pilietybe. Sąjungos piliečiai, kurie kandidatuoja vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą Lenkijoje ir neturi šios valstybės pilietybės, sulauktų rinkėjų susidomėjimo vien dėlto, kad jie kilę iš kitos valstybės narės ir jų patirtis galėtų atnešti kažką nauja į Lenkijos viešąjį gyvenimą. Lenkijos Respublika, remdamasi Centrum Badania Opinii Społecznej (Viešosios nuomonės tyrimų centras, Lenkija) parengta tyrimų ataskaita, įrodė, kad dėl vietos savivaldos rinkimų ir Europos Parlamento rinkimų specifikos kandidato asmenybė turi lemiamą reikšmę įvaizdžiui, kurį jis nori sukurti rinkėjams, o jo narystė politinėje partijoje šiuo atžvilgiu yra antraeilės reikšmės.
87Čekijos Respublika priduria, kad Komisija neįrodė tiesioginio ryšio tarp narystės politinėje partijoje ir galimybės veiksmingai ir realiai kandidatuoti vietos savivaldos rinkimuose arba rinkimuose Europos Parlamentą. Be to, ši valstybė narė mano, kad grįsdama savo ieškinį Komisija rėmėsi klaidingu teisiniu pagrindu. Nacionalinės teisės aktų, sudarančių kliūtis Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir neturintiems jos pilietybės, tapti politinės partijos nariais, atitiktis Sąjungos teisei turi būti vertinama atsižvelgiant ne į SES 22 straipsnį, bet į bendrą diskriminacijos dėl pilietybės draudimą, numatytą SESV 18 straipsnyje. Taigi, kadangi vien tokio piliečio narystė politinėje partijoje nesuteikia jam kandidato vietos savivaldos arba Europos Parlamento rinkimuose statuso, tokie nacionalinės teisės aktai negali būti laikomi neatitinkančiais bendro diskriminacijos dėl pilietybės draudimo, įtvirtinto SESV 18 straipsnyje, arba kitos pirminės teisės nuostatos, numatančios specialų diskriminacijos draudimą.
88Ieškiniu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo pripažinti, kad nesuteikusi Sąjungos piliečiams, gyvenantiems Lenkijoje ir neturintiems jos pilietybės, teisės būti politinės partijos narias, Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 22 straipsnį.
89Siekiant išnagrinėti šio ieškinio pagrįstumą, reikia nustatyti SESV 22 straipsnio apimtį, o tada įvertinti, ar Lenkijos teisės aktuose įtvirtintas skirtingas požiūris dėl pilietybės, kiek tai susiję su galimybe tapti politinės partijos nariu, yra draudžiamas pagal šią nuostatą, ar vis dėlto gali būti pateisinamas pagrindais, susijusiais su pagarba valstybės narės nacionaliniam savitumui.
90Pagal Teisingumo Teismo suformuotą jurisprudenciją, aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos formuluotę ir siekiamus tikslus, bet ir į jos kontekstą. Sąjungos teisės nuostatos genezė taip pat gali suteikti svarbios informacijos ją aiškinant (2022 m. liepos 14 d. Sprendimo Italija irComune di Milano / Taryba (Europos vaistų agentūros būstinė), C‑59/18 ir C‑182/18, EU:C:2022:567, 67 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
91Pirma, pagal SESV 22 straipsnį Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje, kurios piliečiai jie nėra, turi teisę balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės narės piliečiai, ir šiomis teisėmis naudojamasi atsižvelgiant į išsamiais nuostatas, kurias priima Taryba.
92SESV 22 straipsnio tekste nėra nuorodos į sąlygas, kuriomis įgyjamas politinės partijos nario statusas.
93Vis dėlto iš jo teksto visų pirma matyti, kad Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje, kurios piliečiai jie nėra, suteikta teisė balsuoti ir būti kandidatais yra susijusi su toje valstybėje narėje vykstančiais vietos savivaldos rinkimais ir rinkimais į Europos Parlamentą.
94Iš jo taip pat matyti, kad šie Sąjungos piliečiai naudojasi šią teise „tokiomis pačiomis sąlygomis“ kaip ir valstybės narės, kurioje jie gyvena, piliečiai. SESV 22 straipsnyje darant nuorodą į tokio Sąjungos piliečio gyvenamosios vietos valstybės narės piliečiams taikomas sąlygas, susijusias su teise balsuoti ir būti kandidatais, pagal šį straipsnį šiai valstybei narei draudžiama numatyti šiam Sąjungos piliečiui kitas naudojimosi šia teise sąlygas nei tos, kurios taikomos jos pačios piliečiams.
95Taigi šioje nuostatoje įtvirtinta speciali nediskriminavimo dėl pilietybės taisyklė, taikoma įgyvendinant teisę balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą (šiuo klausimu žr. 2006 m. rugsėjo 12 d. Sprendimo Ispanija / Jungtinė Karalystė, C‑145/04, EU:C:2006:543, 66 punktą; 2006 m. rugsėjo 12 d. Sprendimo Eman ir Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, 53 punktą ir 2015 m. spalio 6 d. Sprendimo Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, 42 punktą), dėl šios priežasties taikytina bet kokiai nacionalinei priemonei, kuria nustatomas skirtingas požiūris, galintis pakenkti veiksmingam naudojimuisi šiomis teisėmis.
96Be to, reikia pažymėti, kad ši nediskriminavimo taisyklė yra tik konkreti bendrojo lygybės principo, kuris yra vienas iš pagrindinių Sąjungos teisės principų, išraiška (pagal analogiją žr. 2024 m. vasario 20 d. Sprendimo X (Nutraukimo motyvų nebuvimas), C‑715/20, EU:C:2024:139, 43 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
97Pagal suformuotą jurisprudenciją SESV 18 straipsnio pirma pastraipa savarankiškai taikoma tik tose Sąjungos teisės reglamentuojamose situacijose, dėl kurių SESV nenumatyta specialių nediskriminavimo taisyklių (2021 m. liepos 15 d. Sprendimo The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, 65 punktas).
98Taigi Čekijos Respublika, palaikydama Lenkijos Respubliką, negali pagrįstai teigti, kad Komisijos ieškinyje nurodyti nacionalinės teisės aktai patenka į SESV 18 straipsnio pirmos pastraipos, o ne į SESV 22 straipsnio taikymo sritį.
99Galiausiai iš SESV 22 straipsnio teksto matyti, kad teise balsuoti ir teise būti kandidatu naudojamasi laikantis Tarybos priimtų išsamių nuostatų.
100Šiuo klausimu direktyvose 93/109 ir 94/80, kurios buvo priimtos remiantis EB sutarties 8b straipsniu (dabar – SESV 22 straipsnis), nustatyta išsami naudojimosi teise balsuoti ir būti kandidatu atitinkamai Europos Parlamento ir vietos savivaldos rinkimuose tvarka.
101Tiesa, šiose direktyvose, kuriomis, kaip matyti iš Direktyvos 93/109 penktos konstatuojamosios dalies ir Direktyvos 94/80 ketvirtos konstatuojamosios dalies, nėra visiškai suderinamos valstybių narių rinkimų sistemos, nėra nuostatų, reglamentuojančių Sąjungos piliečių, gyvenančių valstybėje narėje ir neturinčių jos pilietybės, politinės partijos nario statuso įgijimo sąlygas.
102Vis dėlto šių direktyvų taikymo sritis negali, net ir netiesiogiai, apriboti iš SESV 22 straipsnio kylančių teisių ir pareigų apimties. Šiuo klausimu iš tiesų reikia pažymėti, kad šioje nuostatoje įtvirtinta speciali nediskriminavimo dėl pilietybės taisyklė suformuluota bendrai ir kad iš paties SESV 22 straipsnio teksto matyti, jog tik naudojimuisi jame įtvirtintomis teise balsuoti ir teise būti kandidatu taikomos Tarybos priimtos išsamios nuostatos. Šios nuostatos gali „numatyti nukrypimus, kai jie yra pateisinami dėl valstybei narei būdingų problemų“, tačiau, išskyrus šį konkretų atvejį, jų poveikis negali būti toks, kad apskritai naudojimasis šiomis teisėmis taptų mažiau veiksmingas.
103Šiuo klausimu pažymėtina, kad nors, nesant specialių nuostatų dėl sąlygų, kuriomis Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys jos pilietybės, gali tapti politinių partijų šioje valstybėje narėje nariais, šias sąlygas nustatyti priklauso valstybių narių kompetencijai, naudodamosi šia kompetencija jos privalo laikytis iš Sąjungos teisės joms kylančių pareigų (pagal analogiją žr. 2010 m. kovo 2 d. Sprendimo Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, 41 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją; 2021 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Stolichna obshtina, rayon Pancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, 38 punktą; 2023 m. birželio 5 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Teisėjų nepriklausomumas ir privatus gyvenimas), C‑204/21, EU:C:2023:442, 63 punktą; taip pat 2023 m. rugsėjo 5 d. Sprendimo Udlændinge- og Integrationsministeriet (Danijos pilietybės netekimas), C‑689/21, EU:C:2023:626, 30 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
104Taigi, atsižvelgdama į minėtose direktyvose įtvirtintas išsamias nuostatas valstybė narė negali kitose nei jų reglamentuojamose srityse taikyti Sąjungos piliečiui, gyvenančiam šioje valstybėje narėje, bet neturinčiam jos pilietybės, nacionalinės teisės nuostatų, įtvirtinančių skirtingą požiūrį naudojantis pagal SESV 22 straipsnį jam suteiktomis teisėmis, nes priešingu atveju būtų paneigtas minėtame straipsnyje įtvirtintos nediskriminavimo dėl pilietybės taisyklės veiksmingumas (pagal analogiją dėl SESV 21 straipsnio 1 dalies žr. 2014 m. kovo 12 d. Sprendimo O. ir B., C‑456/12, EU:C:2014:135, 54 punktą ir 2018 m. birželio 27 d. Sprendimo Altiner ir Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, 26 punktą).
105Taigi nei tai, kad direktyvose 93/109 ir 94/80 nėra nuostatų dėl sąlygų, kuriomis Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys tos valstybės pilietybės, gali tapti politinių partijų ar politinių judėjimų šioje valstybėje narėje nariais, nei ESS 4 straipsnio 1 dalyje ir 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas principas, pagal kurį visa pagal Sutartis Sąjungai nepriskirta kompetencija priklauso valstybėms narėms, neleidžia daryti išvados, kad sąlygų tapti politinės partijos nariu nustatymas nepatenka į SESV 22 straipsnio taikymo sritį.
106Antra, kiek tai susiję su SESV 22 straipsnio kontekstu, reikia remtis tiek kitomis SESV nuostatomis, tiek lygiavertės galios nuostatomis, visų pirma įtvirtintomis ES sutartyje ir Chartijoje.
107Šiuo klausimu reikia pažymėti, pirma, kad SESV 22 straipsnis yra SESV antroje dalyje, kurioje įtvirtintos nuostatos dėl nediskriminavimo ir Sąjungos pilietybės.
108Pagal SESV 20 straipsnį kiekvienam asmeniui, turinčiam valstybės narės pilietybę, suteikiamas Sąjungos piliečio statusas, kuris, remiantis suformuota jurisprudencija, valstybių narių piliečiams yra pagrindinis statusas (2001 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 punktas; 2022 m. sausio 18 d. Sprendimo Wiener Landesregierung (Natūralizacijos garantijos atšaukimas), C‑118/20, EU:C:2022:34, 38 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija; taip pat 2022 m. birželio 9 d. Sprendimo Préfet du Gers ir Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49 punktas).
109Pagal SESV 22 straipsnį, siejamą su SESV 20 straipsnio 2 dalimi, teisė balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą susiejama su Sąjungos piliečio statusu (šiuo klausimu žr. 2022 m. birželio 9 d. Sprendimo Préfet du Gers ir Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 49 – 51 punktus ir juose nurodytą jurisprudenciją; taip pat 2024 m. balandžio 18 d. Sprendimo Préfet du Gers ir Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, 40 ir 41 punktus).
110Be to, pagal SESV 20 straipsnio 2 dalį ir 21 straipsnį Sąjungos pilietybė kiekvienam Sąjungos piliečiui suteikia pagrindinę ir asmeninę teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje, laikantis SESV ir jai įgyvendinti priimtose nuostatose nustatytų apribojimų ir reikalavimų (2022 m. birželio 9 d. Sprendimo Préfet du Gers ir Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, 50 punktas).
111Taigi egzistuoja ryšys tarp, viena vertus, valstybėje narėje gyvenančių Sąjungos piliečių, neturinčių tos valstybės pilietybės teisės laisvai judėti ir apsigyventi šalyje ir, kita vertus, jų teisės balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą. Kaip savo išvados 94 ir 95 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, šis ryšys buvo nustatytas Mastrichto sutartyje įtvirtinus teisę balsuoti ir būti kandidatu, susiejant šią teisę su teise laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje.
112Antra, ESS 10 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad Sąjungos veikla pagrįsta atstovaujamąja demokratija, kuri konkrečiai išreiškia demokratijos vertybę. Pagal ESS 2 straipsnį demokratija yra viena iš vertybių, kuriomis grindžiama Sąjunga (šiuo klausimu žr. 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Puppinck ir kt. / Komisija, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 64 punktą ir 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63 punktą).
113ESS 10 straipsnio 2 ir 3 dalyse pripažįstama Sąjungos piliečių teisė būti tiesiogiai atstovaujamiems Europos Parlamente ir dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime.
114Kaip savo išvados 101 punkte iš esmės nurodė generalinis advokatas, ESS 10 straipsnyje, kiek tai susiję su rinkimais į Europos Parlamentą, pabrėžiamas ryšys tarp atstovaujamosios demokratijos Sąjungoje principo ir su Sąjungos pilietybe susijusios teisės balsuoti ir būti kandidatu Europos Parlamento rinkimuose, užtikrinamos SESV 22 straipsnio 2 dalyje.
115Trečia, Chartijos 12 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta kiekvieno asmens laisvė jungtis kartu su kitais į visų lygių asociacijas, ypač politinėje, profesinėje ir pilietinėje srityse.
116Ši teisė atitinka EŽTK 11 straipsnio 1 dalyje garantuojamą teisę, todėl pagal Chartijos 52 straipsnio 3 dalį jos esmė ir taikymo sritis tokia pati, kaip ir numatytosios minėtoje EŽTK nuostatoje (šiuo klausimu žr. 2020 m. birželio 18 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Asociacijų skaidrumas), C‑78/18, EU:C:2020:476, 111 punktą), o tai nekliudo Sąjungos teisėje numatyti didesnės apsaugos (2023 m. birželio 22 d. Sprendimo K.B. ir F.S. (Nagrinėjimas savo iniciatyva baudžiamosios teisės srityje), C‑660/21, EU:C:2023:498, 41 punktas).
117Iš Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisprudencijos matyti, kad teisė į asociacijų laisvę yra vienas esminių demokratinės ir pliuralistinės visuomenės pagrindų, nes ji suteikia piliečiams galimybę kolektyviai veikti bendrojo intereso srityse ir taip prisidėti prie tinkamo viešojo gyvenimo funkcionavimo (šiuo klausimu žr. 2004 m. vasario 17 d. EŽTT sprendimo Gorzelik ir kiti prieš Lenkiją, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, 88, 90 ir 92 punktus).
118Kalbant apie politines partijas Europos lygmeniu, ESS 10 straipsnio 4 dalyje ir Chartijos 12 straipsnio 2 dalyje pripažįstama, kad tokių partijų vaidmuo išreiškiant Sąjungos piliečių valią yra esminis.
119Politinės partijos, kurių viena iš funkcijų – iškelti kandidatus rinkimuose (pagal analogiją žr. 2008 m. liepos 8 d. EŽTT sprendimo Gruzijos darbo partija prieš Gruziją, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, 142 punktą), taip pagal ESS 10 straipsnio 1 dalį atlieka esminę funkciją atstovaujamosios demokratijos sistemoje, kuria grindžiamas Sąjungos veikimas.
120Vadinasi, narystė politinėje partijoje iš esmės padeda veiksmingai naudotis SESV 22 straipsnyje suteikta teise būti kandidatu.
121Trečia, kiek tai susiję su SESV 22 straipsnio tikslu, šiuo straipsniu siekiama visų pirma suteikti Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir neturintiems jos pilietybės, teisę dalyvauti šios valstybės narės demokratiniame rinkimų procese. Ši teisė apima, kaip nurodyta šio sprendimo 93 punkte, dalyvavimą šiame procese pasinaudojant teise balsuoti ir būti kandidatu Europos ir vietos lygmenimis.
122Minėtu straipsniu siekiama ir užtikrinti vienodą požiūrį į Sąjungos piliečius, o tai reiškia, jog tam, kad valstybėje narėje gyvenantys, bet jos pilietybės neturintys Sąjungos piliečiai galėtų įgyvendinti teisę būti kandidatais, jiems turi būti suteiktos vienodos galimybės naudotis nacionalinės teisės sistemoje esančiomis priemonėmis, kurios prieinamos šios valstybės narės piliečiams įgyvendinant šią teisę vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą.
123Taip pat iš ryšio tarp, viena vertus, judėjimo ir apsigyvenimo šalyje laisvės ir, kita vertus, teisės balsuoti ir būti kandidatu šiuose 111 punkte minimuose rinkimuose matyti, kad pastarąja teise visų pirma siekiama padėti atitinkamam Sąjungos piliečiui integruotis į priimančiosios valstybės narės visuomenę (2017 m. lapkričio 14 d. Sprendimo Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, 56 punktas ir 2022 m. sausio 18 d. Sprendimo Wiener Landesregierung (Natūralizacijos garantijos atšaukimas), C‑118/20, EU:C:2022:34, 42 punktas).
124Kaip savo išvados 101 ir 102 punktuose pažymėjo generalinis advokatas, SESV 22 straipsniu siekiama užtikrinti valstybėje narėje gyvenančių, bet jos pilietybės neturinčių Sąjungos piliečių atstovavimą, nes tai neatsiejama nuo jų integracijos į priimančiosios valstybės narės visuomenę.
125Taigi reikia konstatuoti, kad pagal SESV 22 straipsnį, aiškinamą atsižvelgiant į SESV 20 ir 21 straipsnius, ESS 10 straipsnį ir Chartijos 12 straipsnį, reikalaujama, jog tam, kad Sąjungos piliečiai, gyvenantys valstybėje narėje ir neturintys jos pilietybės, galėtų veiksmingai pasinaudoti savo teise balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą šioje valstybėje narėje, jiems turi būti suteiktos vienodos galimybės naudotis priemonėmis, kurios prieinamomis tos valstybės narės piliečiams, kai jie veiksmingai įgyvendina šias teises.
126Kaip matyti iš šio sprendimo 89 punkto, Lenkijos teisės aktuose nustatytas skirtingas požiūris dėl pilietybės, kiek tai susiję su galimybe tapti politinės partijos nariu.
127Lenkijos Respublika, palaikoma Čekijos Respublikos, subsidiariai mano kad šis skirtingas požiūris neprieštarauja SESV 22 straipsniui, nes, pirma, pagal Lenkijos teisę Sąjungos piliečiams, gyvenantiems Lenkijoje, bet neturintiems jos pilietybės, suteikiama galimybė pasinaudoti visomis egzistuojančiomis kandidatavimo rinkimuose formomis, įskaitant kandidatavimą politinės partijos ar politinių partijų koalicijos pasiūlytame sąraše, nes įrašymas į tokį sąrašą nepriklauso nuo asmens narystės kurioje nors politinėje partijoje.
128Antra, Komisija neįrodė, kad draudimas tokiems Sąjungos piliečiams tapti politinės partijos nariais riboja jų naudojimąsi teise būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą.
129Šiuo klausimu reikia priminti, kad, kaip matyti iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos, Komisija turi įrodyti įsipareigojimų neįvykdymą, kuriuo ji remiasi, ir negali remtis kokia nors prielaida (2020 m. birželio 18 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Asociacijų skaidrumas), C‑78/18, EU:C:2020:476, 36 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
130Vis dėlto įsipareigojimų neįvykdymas gali būti įrodytas, jeigu jį lėmė įstatymo ar kito teisės akto, kurio buvimas ir taikymas nėra ginčijami, priėmimas, atliekant teisinę šios priemonės nuostatų analizę (2020 m. birželio 18 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Asociacijų skaidrumas), C‑78/18, EU:C:2020:476, 37 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija ir 2021 m. lapkričio 16 d. Sprendimo Komisija / Vengrija (Prieglobsčio prašytojams teikiamos pagalbos kriminalizavimas), C‑821/19, EU:C:2021:930, 106 punktas).
131Nagrinėjamu atveju įsipareigojimų neįvykdymas, dėl kurio Komisija priekaištauja Lenkijai, atsirado priėmus teisėkūros priemonę, visų pirma Politinių partijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalį, kurios buvimo ar taikymo ši valstybė narė neginčija ir kurios nuostatų teisinė analizė atlikta ieškinyje.
132Taigi reikia išnagrinėti šios analizės pagrįstumą ir patikrinti, ar skirtingas požiūris, įtvirtintas Politinių partijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, lemia tai, kad Sąjungos piliečiai, kurie gyvena Lenkijoje, bet nėra jos piliečiai, tikrai neturi vienodų galimybių naudotis šios valstybės narės piliečiams suteikiamomis priemonėmis, kad galėtų veiksmingai įgyvendinti savo teisę būti kandidatais, taip pažeidžiant SESV 22 straipsnį.
133Šiuo klausimu pažymėtina, kad pagal Rinkimų kodekso 84 straipsnio 1 dalį teisė kelti kandidatus rinkimuose priklauso rinkimų komitetams, kurie, remdamiesi išimtinumo principu, šių kandidatų vardu vykdo rinkimų kampaniją. Iš minėto kodekso 84 straipsnio 2 ir 4 dalių matyti, kad per rinkimus į Europos Parlamentą Lenkijoje rinkimų komitetus sudaro politinės partijos, politinių partijų koalicijos, taip pat rinkėjai, o per rinkimus į vietos ir regionų valdžios institucijoms atstovaujančius organus ir merų rinkimus rinkimų komitetus sudaro ir socialinės organizacijos.
134Taigi, kaip teigia Lenkijos Respublika, iš esmės įmanoma, kad politinės partijos ar politinių partijų koalicijos rinkimų komitetas iškeltų nepriklausomą kandidatą, kuris nepriklauso politinei partijai.
135Vis dėlto, viena vertus, aplinkybė, kad jis nėra politinės partijos narys pagal Politinių partijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalį, iš esmės lemia tai, kad Sąjungos pilietis, gyvenantis Lenkijoje, bet neturintis jos pilietybės, negali dalyvauti priimant šios partijos sprendimus, susijusius su jo kandidatūros iškėlimu rinkimų komitete, arba bent jau apriboja tokį dalyvavimą. Lenkijos Respublikos argumentai, kuriais siekiama pateisinti šiems Sąjungos piliečiams nustatytą draudimą tapti politinių partijų nariais būtinybe užkirsti kelią tokių piliečių įtakai, be kita ko, politinės partijos vidaus valdymo organams, priimantiems sprendimus dėl jos veiksmų, aiškiai parodo, kaip svarbu turėti politinės partijos nario statusą siekiant dalyvauti priimant šios partijos sprendimus.
136Kalbant apie potencialius kandidatus, kurie pritaria politinės partijos politinėms idėjoms, pažymėtina, kad nors dėl draudimo tapti šios partijos nariais jų iškėlimas politinės partijos ar politinių partijų koalicijos rinkimų komitete netampa neįmanomas, vis dėlto jis apsunkinamas, nes iš principo būtent politinės partijos nariai pasirenka kandidatus, kurie turi būti iškelti, ir jų vietą jos sąrašuose, o ji gali turėti įtakos kandidatų galimybėms būti išrinktiems.
137Dėl šios aplinkybės Lenkijoje gyvenantys, bet jos pilietybės neturintys Sąjungos piliečiai, atsiduria mažiau palankioje padėtyje nei Lenkijos piliečiai, kurie yra politinės partijos nariai, kiek tai susiję su galimybe būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą politinės partijos sąraše.
138Kita vertus, tai, kad Lenkijos piliečiai gali pasirinkti kandidatuoti kaip politinės partijos nariai arba kaip nepriklausomi kandidatai, o Sąjungos piliečiai, kurie gyvena Lenkijoje ir neturi jos pilietybės, turi tik pastarąją galimybę, įrodo, kaip savo išvados 119 punkte pažymėjo generalinis advokatas, kad šie Sąjungos piliečiai negali pasinaudoti teise būti kandidatais per šiuos rinkimus tokiomis pačiomis sąlygomis kaip Lenkijos piliečiai.
139Taigi skirtingas požiūris, įtvirtintas Politinių partijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, lemia tai, kad Sąjungos piliečiai, kurie gyvena Lenkijoje, bet nėra jos piliečiai, neturi vienodų galimybių naudotis šios valstybės narės piliečiams suteikiamomis priemonėmis, kad galėtų veiksmingai įgyvendinti savo teisę būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą.
140Šios išvados negali paneigti Lenkijos Respublikos argumentai, kad, pirma, narystė politinėje partijoje neturi įtakos kandidatų galimybei būti išrinktiems, nes tai iš tikrųjų priklauso nuo jų veiklos ir asmenybės, ir, antra, Sąjungos piliečiai, kurie gyvena šioje valstybėje narėje, bet neturi jos pilietybės, turi galimybę būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą pagal kitų rinkimų komitetų, kurie nėra politinių partijų rinkimų komitetai, parengtus sąrašus.
141Iš tiesų, pirma, kaip priminta šio sprendimo 117–119 punktuose, politinių partijų vaidmuo rinkimų sistemoje, taigi ir kalbant apie tinkamą Europos demokratinės sistemos veikimą, yra esminis. Pati Lenkijos Respublika tai pripažįsta, kiek tai susiję su nacionaliniais rinkimais, tvirtindama, kad politinių partijų steigimu ir veikimu iš esmės siekiama padėti jų nariams patekti į valdžią atitinkamoje valstybėje narėje. Tokia išvada taip pat taikoma vietos savivaldos rinkimams ir rinkimams į Europos Parlamentą.
142Taigi, nors negalima nuvertinti rinkimų kandidatų asmenybės ir jų veiklos poveikio rinkėjams, jų priklausymas politinei partijai, kuri iš esmės siekia savo kandidatams palankių rinkimų rezultatų ir kurių organizacinės struktūros, taip pat žmogiškieji, administraciniai ir finansiniai ištekliai, kurie sutelkiami šiam tikslui pasiekti, padeda būti išrinktiems. Be to, Lenkijos Respublikos pateiktos tyrimų ataskaitos patvirtina, kad narystė politinėje partijoje yra vienas iš rinkėjų pasirinkimą lemiančių kriterijų.
143Antra, kiek tai susiję su Sąjungos piliečių, gyvenančių Lenkijoje ir neturinčių jos pilietybės, galimybe būti kandidatais šiuose rinkimuose ne pagal politinės partijos rinkimų komiteto pateiktą sąrašą, t. y. kai juos paskiria rinkėjų arba organizacijos rinkimų komitetas per rinkimus į vietos ir regionų valdžios institucijoms atstovaujančius organus ir merų rinkimus, reikia pažymėti, kad šių Sąjungos piliečių skatinimas naudotis kitais būdais nei įrašymas į politinės partijos pateikiamą sąrašą gali lemti nacionalinių ir ne nacionalinių kandidatų sąrašų supriešinimą, politinių diskusijų suskaidymą ir šių kandidatų marginalizaciją, o tai prieštarautų pagal SESV 22 straipsnį siekiamam integracijos tikslui.
144Trečia, kalbant apie Lenkijos Respublikos argumentą, kad Lenkijos teisėje numatyti mechanizmai, skirti išvengti, kad politinių partijų ir politinių partijų koalicijų rinkimų komitetams būtų sudarytos palankesnės sąlygos nei kitų tipų rinkimų komitetams, pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal Rinkimų kodekso 126 straipsnį rinkimų komitetai rinkimų tikslais patirtas išlaidas apmoka iš savo lėšų.
145Šiuo klausimu šio kodekso 132 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad politinės partijos rinkimų komiteto finansiniai ištekliai gali būti gaunami tik iš šios partijos rinkimų fondo, sudaromo pagal Politinių partijų įstatymo nuostatas. Pagal pastarojo įstatymo 24 ir 28 straipsnius politinės partijos turtą sudaro narių mokesčiai, aukos, paveldėtas turtas ir palikimas, pajamos iš turto, taip pat dotacijos bei įstatymuose numatytos subsidijos, taip pat pajamos, be kita ko, iš banko palūkanų, prekybos obligacijomis ar tam tikro perleisto turto, ir, jei per rinkimus į Seimą gauna tam tikrą balsų skaičių, dotacijos kadencijos laikotarpiu. Pagal Politinių partijų įstatymo 36 straipsnio 1 dalį politinės partijos rinkimų fondą gali sudaryti jos perverstos sumos, taip pat dovanos, paveldimas turtas ir palikimas.
146Vis dėlto remiantis Rinkimų kodekso 132 straipsnio 3 dalimi finansinius išteklius, kuriuos gauna rinkėjų ar organizacijos rinkimų komitetas, gali sudaryti tik Lenkijos piliečių, turinčių nuolatinę gyvenamąją vietą Lenkijos Respublikos teritorijoje, įnašai ir banko paskolos, paimtos tik rinkimų tikslams.
147Taigi, nors taikytinose nacionalinėse nuostatose nustatytos viršutinės išlaidų ribos, kurių negali viršyti jokie rinkimų komitetai, vis dėlto politinės partijos turi daugiau finansavimo šaltinių savo rinkimų kampanijai finansuoti, todėl iš esmės iš jų gaunamos lėšos didesnės.
148Rinkimų kodekso 133 straipsnyje numatyta, kad politinės partijos ar koalicijos rinkimų komitetas, rinkėjų rinkimų komitetas ir organizacijos rinkimų komitetas gali rinkimų kampanijos metu nemokamai naudotis atitinkamai politinės partijos, komiteto nario ir šios organizacijos patalpomis ir biuro įranga. Tai, kad politinės partijos turi daug finansavimo šaltinių, kaip matyti iš šio sprendimo 145 punkto, be kita ko, patalpoms ir biuro įrangai įsigyti arba nuomotis, lemia, kad, palyginti su kitų rūšių rinkimų komitetais, politinių partijų rinkimų komitetai iš esmės turi didesnes galimybes, kiek tai susiję su patalpų ir biuro įranga, savo rinkimų kampanijai vykdyti.
149Galiausiai dėl tų pačių priežasčių politinių partijų ar politinių partijų koalicijų komitetai iš esmės turi daugiau išteklių, kuriuos gali skirti kitoms politinės komunikacijos išlaidoms, nei numatytos Rinkimų kodekso 117 straipsnio 1 dalyje, susijusioje su nemokamu rinkimų programų per visuomeninius radijo ir televizijos kanalus pristatymu transliuotojų sąskaita, visų pirma su reklama socialiniuose tinkluose.
150Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad skirtingas požiūris, įtvirtintas Politinių partijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, lemia tai, kad Sąjungos piliečiai, kurie gyvena Lenkijoje, bet nėra jos piliečiai, neturi vienodų galimybių naudotis šios valstybės narės piliečiams suteikiamomis priemonėmis, kad galėtų veiksmingai įgyvendinti savo teisę būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą, ir tai yra pagal SESV 22 straipsnį iš principo draudžiamas skirtingas požiūris.
151Taip pat reikia išnagrinėti Lenkijos Respublikos argumentus, kad SESV 22 straipsnio aiškinimas, pagal kurį, siekdamos užtikrinti, kad įgyvendinant teisę balsuoti ir būti kandidatais per vietos savivaldos rinkimus ir rinkimus į Europos Parlamentą būtų paisoma minėtame straipsnyje įtvirtinto nediskriminavimo principo, valstybės narės turi leisti Sąjungos piliečiams, kurie jose gyvena, bet neturi jų pilietybės, tapti politinės partijos nariais, prieštarauja ESS 4 straipsnio 2 daliai, kurioje numatyta, kad Sąjunga gerbia valstybių narių nacionalinį savitumą, neatsiejamą nuo jų pagrindinių politinių ir konstitucinių struktūrų.
152Lenkijos Respublika tvirtina, kad valstybė narė negali būti įpareigota leisti tokiems joje gyvenantiems Sąjungos piliečiams nuolat ir be apribojimų dalyvauti politiniame jos gyvenime ir per politinių partijų sistemą daryti įtaką nacionalinių parlamento ir prezidento rinkimų rezultatams, o taip būtų tuo atveju, jei tokie piliečiai turėtų teisę tapti politinės partijos nariais.
153Šiuo klausimu, pirma reikia pažymėti, kad šalies politinio gyvenimo organizavimas, prie kurio prisideda politinės partijos, yra nacionalinio savitumo, kaip jis suprantamas pagal ESS 4 straipsnio 2 dalį, dalis.
154Vis dėlto, antra, kadangi SESV 22 straipsnyje Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir neturintiems šios valstybės pilietybės, suteikta teisė balsuoti ir būti kandidatais yra susijusi su vietos savivaldos rinkimais ir rinkimais į Europos Parlamentą toje valstybėje narėje, ši nuostata neįtvirtina nei šios valstybės narės pareigos suteikti šiems piliečiams teisę balsuoti ir būti kandidatais nacionaliniuose rinkimuose, nei draudimo tai pačiai valstybei narei priimti specialias taisykles, susijusias su sprendimų dėl kandidatų iškėlimo per nacionalinius rinkimus priėmimu politinėje partijoje, kurios neleistų partijos nariams, kurie nėra šios valstybės piliečiai, dalyvauti priimant tokius sprendimus.
155Trečia, ESS 4 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama atsižvelgiant į lygiavertės galios nuostatas, be kita ko, į ESS 2 ir 10 straipsnius, ir ji negali atleisti valstybių narių nuo iš šių straipsnių kylančių reikalavimų laikymosi (šiuo klausimu žr. 2023 m. birželio 5 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Teisėjų nepriklausomumas ir privatus gyvenimas), C‑204/21, EU:C:2023:442, 72 punktas).
156Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal ESS 2 straipsnį demokratijos ir vienodo požiūrio principai yra vertybės, kuriomis grindžiama Sąjunga (šiuo klausimu žr. 2021 m. birželio 3 d. Sprendimo Vengrija / Parlamentas, C‑650/18, EU:C:2021:426, 94 punktą).
157ESS 2 straipsnyje nėra tiesiog numatytos politinio pobūdžio gairės ar ketinimai; jame įtvirtintos vertybės, kurios priskiriamos pačios Sąjungos, kaip bendros teisės sistemos, savitumui ir yra konkrečiai išreikštos principuose, kuriuose nustatyti valstybėms narėms teisiškai privalomi įpareigojimai (2022 m. vasario 16 d. Sprendimo Vengrija / Parlamentas ir Taryba, C‑156/21, EU:C:2022:97, 232 punktas ir 2022 m. vasario 16 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba, C‑157/21, EU:C:2022:98, 264 punktas).
158Be to, kaip matyti iš šio sprendimo 112 punkto, pagal ESS 10 straipsnio 1 dalį Sąjungos veikimas grindžiamas atstovaujamosios demokratijos principu, kuris konkrečiai išreiškia ESS 2 straipsnyje nurodytą demokratijos vertybę (2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
159Užtikrinant Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje, bet neturintiems jos pilietybės, teisę balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose ir rinkimuose į Europos Parlamentą toje valstybėje narėje tokiomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiams, SESV 22 straipsnyje konkrečiai išreiškiami demokratijos ir, kaip nurodyta šio sprendimo 96 punkte, vienodo požiūrio į Sąjungos piliečius principai, kurie atspindi Sąjungos savitumą ir bendras vertybes, kurioms pritaria valstybės narės ir kurių laikymąsi jos privalo užtikrinti savo teritorijoje.
160Taigi leidimas tokiems Sąjungos piliečiams tapti gyvenamosios vietos valstybės narės politinės partijos nariais, siekiant visapusiškai įgyvendinti demokratijos ir vienodo požiūrio principus, negali būti laikomas galinčiu pakenkti tos valstybės narės nacionaliniam savitumui.
161Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia pripažinti, kad nesuteikusi Europos Sąjungos piliečiams, kurie neturi Lenkijos pilietybės, bet gyvena Lenkijoje, teisės būti politinės partijos nariais, Lenkijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal SESV 22 straipsnį.
162Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Lenkijos Respublika pralaimėjo bylą, be savo bylinėjimosi išlaidų, ji turi padengti Komisijos patirtas bylinėjimosi išlaidas pagal jos pateiktus reikalavimus.
163Pagal šio reglamento 140 straipsnio 1 dalį į bylą įstojusios valstybės narės ir institucijos padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Todėl Čekijos Respublika padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
Parašai.
(
*1) Proceso kalba: lenkų.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.