z dne 19. novembra 2024 (*1)
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 20 PDEU – Državljanstvo Unije – Člen 21 PDEU – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Člen 22 PDEU – Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivališča pod enakimi pogoji kot državljani te države – Državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani – Neobstoj pravice do članstva v politični stranki – Člena 2 in 10 PEU – Načelo demokracije – Člen 4(2) PEU – Spoštovanje nacionalne identitete držav članic – Člen 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Vloga političnih strank pri izražanju volje državljanov Unije“
V zadevi C‑808/21,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 21. decembra 2021,
Evropska komisija , ki jo zastopajo P. Ondrůšek, J. Tomkin in A. Szmytkowska, agenti,
tožeča stranka,
proti
Češki republiki , ki jo zastopajo A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Republike Poljske , ki jo zastopajo B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska in A. Siwek-Ślusarek, agenti,
intervenientka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, T. von Danwitz, podpredsednik, K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, predsednik senata, M. L. Arastey Sahún, predsednica senata, A. Kumin in D. Gratsias, predsednika senata, E. Regan, sodnik, I. Ziemele (poročevalka), sodnica, Z. Csehi, sodnik, in O. Spineanu-Matei, sodnica,
generalni pravobranilec: J. Richard de la Tour,
sodna tajnica: C. Strömholm, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. septembra 2023,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 11. januarja 2024
izreka naslednjo
1Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Češka republika s tem, da je državljanom Unije, ki niso češki državljani, vendar prebivajo v Češki republiki, odrekla pravico do članstva v politični stranki ali političnem gibanju, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
2Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisana v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), v členu 11 z naslovom „Svoboda zbiranja in združevanja“ določa:
„1. Vsakdo ima pravico do svobode zbiranja in združevanja, vključno s pravico, da ustanavlja sindikate in se jim pridruži, da bi zavaroval svoje interese.
2Izvrševanje teh pravic je mogoče omejiti samo z zakonom, če je to nujno v demokratični družbi zaradi državne ali javne varnosti, za preprečitev neredov ali kaznivih dejanj, zaradi varovanja zdravja ali morale ali za varovanje pravic in svoboščin drugih ljudi. Ta člen ne preprečuje, da bi pripadnikom oboroženih sil, policije ali državne uprave z zakonom omejili izvrševanje teh pravic.“
3Člen 16 EKČP, naslovljen „Omejitve politične dejavnosti tujcev“, določa:
„Nobene od določb 10., 11. in 14. člena ni mogoče šteti kot preprečevanje visokim pogodbenim strankam, da bi določale omejitve političnega delovanja tujcev.“
4Člen 3 Dodatnega protokola k EKČP, podpisanega v Parizu 20. marca 1952, naslovljen „Pravica do svobodnih volitev“, določa:
„Visoke pogodbene stranke se zavezujejo, da bodo izvedle v razumnih časovnih presledkih svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles.“
5Člen 2 PEU določa:
„[Evropska] [u]nija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“
6Člen 4(1) in (2) PEU določa:
„1. Države članice v skladu s členom 5 ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji.
2Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice.“
7Člen 5(1) in (2) PEU določa:
„1. Za razmejitev pristojnosti Unije velja načelo prenosa pristojnosti. Za izvajanje pristojnosti Unije veljata načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.
2V skladu z načelom prenosa pristojnosti Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih s Pogodbama nanjo prenesle države članice za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah. Države članice ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji.“
8Člen 10 PEU določa:
„1. Delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji.
2Državljani so na ravni Unije neposredno zastopani v Evropskem parlamentu.
Države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad in v Svetu [Evropske unije] njihove vlade, ki so demokratično odgovorni bodisi svojemu nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom.
3Vsak državljan ima pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije. Odločitve se sprejemajo kar najbolj odprto in v kar najtesnejši povezavi z državljani.
4Politične stranke na evropski ravni prispevajo k oblikovanju evropske politične zavesti in k izražanju volje državljanov Unije.“
9Člen 18, prvi odstavek, PDEU določa:
„Kjer se uporabljata Pogodbi in brez poseganja v njune posebne določbe, je prepovedana vsakršna diskriminacija glede na državljanstvo.“
10Člen 20 PDEU določa:
„1. S Pogodbama se uvede državljanstvo Unije. Državljani Unije so vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije se doda nacionalnemu državljanstvu in ga ne nadomesti.
2Državljani Unije imajo pravice in dolžnosti, določene v Pogodbah. Med drugim imajo:
[…]
[…]
Te pravice se uresničujejo v skladu s pogoji in omejitvami, opredeljenimi s Pogodbama in ukrepi, sprejetimi za njuno izvajanje.“
11Člen 21(1) PDEU določa:
„Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.“
12Člen 22 PDEU določa:
„1. Vsak državljan Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, ima pravico, da v tej državi voli in je voljen na občinskih volitvah pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.
2Brez poseganja v člen 223(1) in določbe, sprejete za njegovo izvajanje, ima vsak državljan Unije, ki prebiva v neki državi članici, nima pa njenega državljanstva, pravico, da v tej državi voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani te države. Ta pravica se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet po posebnem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme; ta ureditev lahko predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico.“
13Člen 12 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), naslovljen „Svoboda zbiranja in združevanja“, določa:
„1. Vsakdo ima pravico do mirnega zbiranja in združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev, kar vključuje pravico vsakogar, da skupaj z drugimi zaradi zaščite svojih interesov ustanavlja sindikate in se vanje včlanjuje.
2Politične stranke na ravni Unije prispevajo k izražanju politične volje državljanov Unije.“
14Člen 39 Listine, naslovljen „Pravica voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament“, določa:
„1. Vsak državljan Unije ima pravico, da v državi članici, v kateri prebiva, pod enakimi pogoji kakor državljani te države voli in je voljen na volitvah v Evropski parlament.
2Člani Evropskega parlamenta se volijo s splošnim, neposrednim, svobodnim in tajnim glasovanjem.“
15Člen 40 Listine, naslovljen „Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah“, določa:
„Vsak državljan Unije ima pravico, da v državi članici, v kateri prebiva, pod enakimi pogoji kakor državljani te države voli in je voljen na občinskih volitvah.“
16V uvodnih izjavah od tretje do sedme Direktive Sveta 93/109/ES z dne 6. decembra 1993 o podrobni ureditvi uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament za državljane Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 7), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/1/EU z dne 20. decembra 2012 ( UL 2013, L 26, str. 27 ) (v nadaljevanju: Direktiva 93/109), je navedeno:
„ker sta aktivna in pasivna volilna pravica na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivanja, določena v členu 8b(2) [ES], primer uporabe načela nediskriminacije med državljani in nedržavljani ter dodatek k pravici do prostega gibanja in prebivanja, utemeljeni v členu 8a [ES];
ker se člen 8b(2) [ES] nanaša samo na možnost uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice na volitvah v Evropski parlament brez poseganja v člen 138(3) [ES], ki predvideva vzpostavitev volitev po enotnem postopku v vseh državah članicah; ker si zlasti prizadeva odpraviti pogoj državljanstva, ki ga je trenutno treba izpolniti v večini držav članic za uresničevanje teh pravic;
ker uporaba člena 8b(2) [ES] ne predpostavlja usklajevanja [harmonizacije] volilnih sistemov držav članic; ker za upoštevanje načela sorazmernosti, navedenega v tretjem odstavku člena 3b [ES], vsebina zakonodaje Skupnosti na tem področju ne sme preseči tistega, kar je potrebno za doseganje cilja iz člena 8b(2) [ES];
ker je namen člena 8b(2) [ES] zagotoviti, da lahko vsi državljani Unije, tudi če niso državljani države članice, v kateri prebivajo, v tej državi pod enakimi pogoji uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament; ker morajo zatorej za državljane Unije, ki niso državljani države članice, v kateri prebivajo, veljati enaki pogoji, vključno s tistimi glede trajanja prebivanja in dokazila o njem, kakor tisti, ki se po potrebi uporabljajo za državljane zadevne države članice;
ker člen 8b(2) [ES] predvideva aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament v državi članici prebivanja, ne da bi jo nadomeščal z aktivno in pasivno volilno pravico v državi članici, katere državljan je; ker je treba spoštovati svobodo državljanov Unije do izbire države članice, v kateri se udeležijo evropskih volitev, hkrati pa je treba zagotoviti, da volivci ali voljeni te svobode ne zlorabijo z glasovanjem v več kot eni državi“.
17Člen 1(1) Direktive 93/109 določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, v skladu s katero lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, v njej uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico na volitvah v Evropski parlament.“
18Člen 10(1) te direktive določa:
„Ko državljan Skupnosti predloži vlogo za kandidiranje, predloži enaka dokazila kot kandidat, ki je državljan. Predloži tudi uradno izjavo, v kateri navede:
19Člen 11(2) navedene direktive določa:
„Če se osebi vpis v volilni imenik ali vloga za kandidiranje zavrne, ima ta oseba pravico do pravnih sredstev pod enakimi pogoji, kakor jih zakonodaja države članice prebivanja predpisuje za aktivne in pasivne volivce, ki so njeni državljani.“
20Četrta, peta in štirinajsta uvodna izjava Direktive Sveta 94/80/ES z dne 19. decembra 1994 o določitvi podrobne ureditve za uresničevanje volilne pravice in pravice do kandidiranja na lokalnih volitvah državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, v kateri nimajo državljanstva (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 12) določajo:
„ker uresničevanje člena 8b(1) ne predpostavlja popolne uskladitve [harmonizacije] volilnih sistemov držav članic; ker je cilj te določbe v bistvu odpraviti zahtevo po državljanstvu, s katero trenutno večina držav članic pogojuje uresničevanje aktivne in pasivne volilne pravice; ker poleg tega za upoštevanje načela sorazmernosti, podrobno določenega v tretjem odstavku člena 3b [ES], vsebina predpisov Skupnosti na tem področju ne sme presegati uresničitve cilja, opredeljenega v členu 8b(1) [ES];
ker je namen člena 8b(1) [ES] zagotoviti, da lahko vsi državljani Unije, če so državljani države članice, v kateri prebivajo, ali ne, v tej državi uresničujejo svojo aktivno in pasivno volilno pravico voliti na lokalnih volitvah pod enakimi pogoji; ker naj bi bili zatorej pogoji, ki se uporabljajo za osebe, ki niso državljani, vključno s tistimi, ki se nanašajo na trajanje bivanja in dokazilo o njem, enaki kot tisti, ki se morebiti uporabljajo za državljane zadevne države članice; ker se od oseb, ki niso državljani, ne sme zahtevati, da morajo izpolnjevati kakršne koli posebne pogoje, razen izjemoma, če je drugačna obravnava državljanov in oseb, ki niso državljani, utemeljena z okoliščinami, ki so specifične za slednje in se po njih razlikujejo od prvonavedenih;
[…]
ker je namen državljanstva Unije omogočiti državljanom Unije, da se bolje vključijo v državo gostiteljico, in v tem kontekstu je v skladu z nameni avtorjev Pogodbe tudi izogniti se kakršni koli polarizaciji med seznami kandidatov državljanov in nedržavljanov“.
21Člen 1(1) Direktive 94/80 določa:
„Ta direktiva določa podrobno ureditev, po kateri lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, na lokalnih volitvah uresničujejo aktivno in pasivno volilno pravico.“
22Člen 8(3) te direktive določa:
„Volivci […], ki so bili vpisani v volilni imenik v državi članici bivanja, ostanejo vpisani pod enakimi pogoji kot volivci, ki so državljani, vse dokler se jih ne izbriše, ko več ne izpolnjujejo zahtev za uresničevanje aktivne volilne pravice.
Volivce, ki so bili vpisani v volilni imenik na svojo željo, se lahko iz njega na lastno željo tudi izbriše.
Če se taki volivci preselijo v drugo temeljno lokalno skupnost v isti državi članici, se vpišejo v volilni imenik te skupnosti pod enakimi pogoji kakor volivci, ki so državljani.“
23Člen 9(1) navedene direktive določa:
„Ko oseba z aktivno volilno pravico v okviru člena 3 predloži kandidaturo, predloži enaka dokazila kakor kandidat, ki je državljan. Država članica bivanja lahko od nje zahteva, da predloži uradno izjavo, v kateri sta navedena njeno državljanstvo in naslov v državi članici bivanja.“
24Člen 10(2) iste direktive določa:
„Če oseba ne bi bila vpisana v volilni imenik ali bi bila njena kandidatura zavrnjena, je ta oseba upravičena do pravnih sredstev pod podobnimi pogoji, kakor jih zakoni države članice bivanja predpisujejo za osebe, ki imajo aktivno in pasivno volilno pravico in so njeni državljani.“
25Člen 1 zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zakon št. 424/1991 o združevanju v politične stranke in politična gibanja), kakor je bil spremenjen z zákon č. 117/1994 Sb. (zakon št. 117/1994) (v nadaljevanju: zakon o političnih strankah in gibanjih), v odstavku 1 določa:
„Državljani imajo pravico do združevanja v politične stranke in politična gibanja (v nadaljevanju: politične stranke in gibanja). Uresničevanje te pravice državljanom omogoča, da sodelujejo v političnem življenju družbe, zlasti pri oblikovanju zakonodajnih organov ter organov regionalne in lokalne oblasti […].“
26Člen 2(3) zakona o političnih strankah in gibanjih določa:
„Vsak državljan, starejši od 18 let, se lahko včlani v stranko ali gibanje, toda včlani se lahko samo v eno stranko ali gibanje.“
27Člen 20(1) zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (zakon št. 491/2001 o volitvah v občinske svete in spremembi nekaterih zakonov) v različici, ki se uporablja za ta spor (v nadaljevanju: zakon o volitvah v občinske svete), določa:
„V skladu s tem zakonom lahko volilne stranke ustanovijo: registrirane politične stranke in politična gibanja […], katerih delovanje ni bilo prepovedano, ter koalicije teh strank, neodvisni kandidati, združenja neodvisnih kandidatov ali združenja političnih strank ali političnih gibanj in neodvisnih kandidatov.“
28Člen 21(1) zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (zakon št. 62/2003 o volitvah v Evropski parlament in spremembi nekaterih zakonov) v različici, ki se uporablja za ta spor (v nadaljevanju: zakon o volitvah v Evropski parlament), določa, da lahko kandidatne liste za volitve v Evropski parlament predložijo registrirane politične stranke in gibanja, katerih delovanje ni bilo prepovedano, ter njihove koalicije.
29Člen 22(2) in (3) zakona o volitvah v Evropski parlament določa:
„(2) Kandidatni listi je treba priložiti dokazilo o državljanstvu kandidata in izjavo, ki jo podpiše kandidat, da se strinja s kandidaturo, da ni seznanjen z nobenimi ovirami za svojo kandidaturo oziroma da bodo te ovire po potrebi odpravljene do dneva volitev v Evropski parlament ter da ni soglašal z uvrstitvijo na nobeno drugo kandidatno listo za volitve v Evropski parlament, in to niti v drugi državi članici. Kandidat mora v svoji izjavi navesti tudi kraj stalnega prebivališča ali – če je državljan druge države članice – kraj začasnega prebivališča in datum rojstva. Izjava kandidata se lahko sestavi v češčini ali v enem od delovnih jezikov Evropske unije v skladu s členom 4.
(3) Če je kandidat državljan druge države članice, v svoji izjavi poleg podatkov iz odstavka 2 navede tudi kraj rojstva in naslov zadnjega prebivališča v matični državi članici, priloži izjavo, da mu v matični državi članici na podlagi sodne ali upravne odločbe ni bila odvzeta pravica biti voljen, in kandidatni listi priloži dokumente iz prvega stavka odstavka 2.“
30Komisija je leta 2010 v okviru sistema EU Pilot obvestila Češko republiko o svojih dvomih glede združljivosti tega, da lahko člani politične stranke postanejo le češki državljani, s členom 22 PDEU.
31Ker z informacijami, ki jih je predložila Češka republika, ti dvomi niso bili odpravljeni in ker je Komisija menila, da Češka republika s tem, da je dovolila samo češkim državljanom, da postanejo člani politične stranke, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, je 22. novembra 2012 tej državi članici poslala uradni opomin. Ta je nanj odgovorila 22. januarja 2013, pri čemer je zanikala kakršno koli kršitev prava Unije.
32Komisija je 22. aprila 2014 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je vztrajala, da Češka republika ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ker je državljanom Unije, ki nimajo češkega državljanstva, vendar prebivajo na njenem ozemlju, odrekla pravico do ustanovitve stranke ali političnega gibanja in do članstva v taki stranki ali gibanju. Zato je ta institucija Češko republiko pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega obrazloženega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z njim.
33V odgovoru, poslanem 20. junija 2014, je Češka republika v bistvu navedla, da je treba ukrepe, ki jih je sprejela ta država članica, šteti za sorazmerne in skladne s pravom Unije.
34Evropski komisar za pravosodje je Češko republiko z dopisom z dne 2. decembra 2020 zaprosil za informacije o tem, ali se je njeno stališče spremenilo oziroma ali so bile sprejete zakonodajne spremembe, s katerimi bi se državljanom Unije, ki nimajo češkega državljanstva in prebivajo na ozemlju Češke republike, zagotovile zadevne pravice.
35Ker Komisija na ta dopis ni prejela odgovora, se je odločila vložiti to tožbo, pri čemer je njen predmet omejila na to, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ker je pravico do članstva v politični stranki ali gibanju pridržala le za češke državljane.
36Republiki Poljski je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 19. maja 2022 dovoljena intervencija v sporu v podporo predlogom Češke republike.
Tožba
37Češka republika trdi, da je ta tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nedopustna, saj očitana neizpolnitev obveznosti ne more temeljiti na členu 22 PDEU. Ta določba naj bi se omejevala na uporabo načela prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva pri pravici voliti in biti voljen, medtem ko naj bi bilo članstvo v politični stranki ali političnem gibanju drugačen vidik pogojev za uresničevanje te pravice. Komisija naj bi se torej v utemeljitev tožbe dejansko sklicevala na kršitev člena 18 PDEU in – s sklicevanjem na omejitve pravice do združevanja – na kršitev te pravice, kot je zagotovljena s členom 12(1) Listine.
38V zvezi s tem naj iz tožbe ne bi bilo razumljivo razvidno, na katerih pravnih elementih tožba temelji in ali Komisija poleg zatrjevane kršitve člena 22 PDEU Češki republiki očita tudi kršitev člena 18 PDEU in člena 12(1) Listine.
39Komisija naj tako ne bi spoštovala zahtev, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča, v skladu s katerimi mora ta institucija koherentno in razumljivo predstaviti bistvene dejanske in pravne elemente, na katerih temelji tožba, pri čemer morajo ti elementi ustrezati tistim, ki jih je navedena institucija navedla v okviru predhodnega postopka. Komisija v obrazložitvi tožbe domnevne kršitve prava Unije s strani države članice ne more utemeljiti z določbami, ki niso navedene v tožbenih predlogih in katerih kršitev ni bila zatrjevana v predhodnem postopku.
40Komisija prereka utemeljenost teh trditev.
41Opozoriti je treba, da je predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU določen z obrazloženim mnenjem Komisije, tako da mora tožba temeljiti na istih razlogih in trditvah kot obrazloženo mnenje (sodba z dne 28. junija 2022, Komisija/Španija (Kršitev prava Unije s strani zakonodajalca), C‑278/20 , EU:C:2022:503 , točka 24 in navedena sodna praksa).
42Poleg tega iz ustaljene sodne prakse v zvezi s členom 120(c) Poslovnika Sodišča izhaja, da je treba v vsaki tožbi jasno in natančno navesti predmet spora ter kratek povzetek navajanih tožbenih razlogov, da se toženi stranki omogoči priprava obrambe, Sodišču pa izvedba nadzora. Iz tega izhaja, da morajo biti bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, dosledno in razumljivo razvidni iz besedila tožbe ter da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o nekem očitku ne bi odločilo (sodba z dne 8. marca 2022, Komisija/Združeno kraljestvo (Boj proti goljufijam s prenizkim vrednotenjem), C‑213/19 , EU:C:2022:167 , točka 132 in navedena sodna praksa).
43Sodišče je prav tako razsodilo, da morajo biti v tožbi, vloženi na podlagi člena 258 PDEU, koherentno in natančno predstavljeni očitki, da bi država članica in Sodišče lahko natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujni pogoj za to, da lahko ta država učinkovito uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti (sodba z dne 8. marca 2022, Komisija/Združeno kraljestvo (Boj proti goljufijam s prenizkim vrednotenjem), C‑213/19 , EU:C:2022:167 , točka 133 in navedena sodna praksa).
44Tožba Komisije mora zlasti vsebovati dosleden in podroben prikaz razlogov, ki so jo prepričali, da zadevna država članica ni izpolnila ene od obveznosti iz prava Unije (sodba z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21 , EU:C:2023:442 , točka 190 in navedena sodna praksa).
45Na prvem mestu, kar zadeva predmet te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, je Komisija v predlogih tožbe navedla, da Češki republiki očita kršitev člena 22 PDEU, ker je ta država članica državljanom Unije, ki nimajo češkega državljanstva, vendar prebivajo na njenem ozemlju, odrekla pravico do članstva v politični stranki ali političnem gibanju.
46Ta očitek pa je bil dejansko naveden v uradnem opominu in obrazloženem mnenju.
47Na drugem mestu, v zvezi s trditvami Češke republike, da tožba ni oblikovana koherentno in razumljivo ter da tej državi članici ni omogočila, da bi natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, je treba navesti, da je iz tožbenih predlogov navedene tožbe nedvoumno razvidno, da Komisija Češki republiki očita, da ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 22 PDEU, natančneje zahteve, da morajo države članice državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, glede pravice do kandidiranja na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament zagotoviti enake pogoje, kot veljajo za državljane navedene države članice. Ker se Komisija v tožbi ni sklicevala na člen 18 PDEU, tako ni mogoče šteti, da tej državi članici očita neizpolnitev obveznosti iz zadnjenavedenega člena, in ne člena 22 PDEU. Vprašanje, ali člen 22 PDEU dejansko vsebuje obveznost, da se državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, dovoli, da postanejo člani političnih strank in gibanj v tej državi, je poleg tega vsebinsko vprašanje, ki ga je treba presojati v okviru preučitve utemeljenosti zatrjevane neizpolnitve obveznosti.
48Kar zadeva člen 12 Listine, je iz tožbe prav tako jasno razvidno, da Komisija trdi, da je treba člen 22 PDEU razlagati ob upoštevanju te določbe Listine, ne da bi se sklicevala na njeno samostojno kršitev.
49Zato ni mogoče šteti, da je navedena tožba oblikovana dvoumno in da v zvezi s tem ne izpolnjuje zahtev sodne prakse, navedenih v točkah 42 in 43 te sodbe.
50Glede na navedeno je treba ugovor nedopustnosti zavrniti.
51Komisija trdi, da člen 22 PDEU državljanu Unije, ki prebiva v državi članici, nima pa njenega državljanstva, zagotavlja pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kot državljanom te države. Češka republika naj zato ne bi izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU, ker je z zakonom o političnih strankah in gibanjih pravico do članstva v stranki ali političnem gibanju priznala le češkim državljanom, državljani Unije, ki prebivajo na ozemlju te države članice, niso pa njeni državljani, pa pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament ne morejo uresničevati pod enakimi pogoji kot češki državljani.
52Člen 22 PDEU naj bi določal splošno obveznost enakega obravnavanja in naj bi pomenil odpravo zahteve po državljanstvu kot pogoja za glasovanje in kandidiranje na teh volitvah ter odpravo vseh ukrepov, ki bi lahko državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, preprečili uresničevanje njihove pravice biti voljen pod enakimi pogoji kot državljani te države članice. Ti državljani Unije naj bi tako morali imeti na voljo vsa sredstva, ki obstajajo v nacionalnem pravnem redu in ki so na voljo nacionalnim kandidatom na navedenih volitvah.
53Prvič, politične stranke naj bi imele temeljno vlogo v volilnih sistemih držav članic, saj so bistvena oblika sodelovanja v političnem življenju in najpogosteje uporabljeno sredstvo za udeležbo na volitvah kot kandidati. Poleg tega naj bi obstajala neposredna povezava med pripadnostjo politični stranki ter možnostjo uspešnega in učinkovitega kandidiranja na volitvah. V teh okoliščinah naj bi to, da državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, ne morejo postati člani politične stranke ali gibanja in tako uživati številnih prednosti, zlasti glede prepoznavnosti, človeških in finančnih virov, organizacijske infrastrukture in dostopa do medijev, ki bi jih tako članstvo prineslo, ogrozilo njihovo zmožnost, da kandidirajo na volitvah pod enakimi pogoji kot češki državljani.
54Tudi če bi lahko državljan Unije, ki prebiva na Češkem, ni pa njen državljan, kandidiral na listi politične stranke ali gibanja kot neodvisni kandidat, naj bi bil kljub temu v manj ugodnem položaju kot kandidati na volitvah, ki so člani zadevne stranke ali gibanja. Tak državljan Unije naj namreč ne bi imel enakih možnosti, da zasede ugodno mesto na tej listi, in bi moral sprejeti program, pri pripravi katerega načeloma ni sodeloval. Že samo dejstvo, da je lahko na tej listi kandidiral le kot neodvisni kandidat, medtem ko so češki državljani lahko kandidirali kot člani te stranke ali tega gibanja, naj bi samo po sebi dokazovalo, da državljani Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, ne morejo kandidirati na volitvah pod enakimi pogoji kot češki državljani.
55Drugič, Komisija trdi, da vsebine in stvarnega področja uporabe člena 22 PDEU ni mogoče omejiti le na formalne vidike, urejene z direktivama 93/109 in 94/80, ki sta bili sprejeti na podlagi navedenega člena. Taka razlaga naj ne bi izhajala niti iz te določbe niti iz direktiv 93/109 in 94/80 ter naj bi členu 22 PDEU odvzela polni učinek. Sodba z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger ( C‑300/04 , EU:C:2006:545 ), naj nikakor ne bi podpirala restriktivne razlage obsega obveznosti držav članic iz člena 22 PDEU, temveč naj bi poudarila ključni pomen načela prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva pri njegovi razlagi in uporabi. Poleg tega naj obveznosti zagotovitve enakega obravnavanja, ki izhaja iz člena 22 PDEU, ne bi omajalo dejstvo, da v tej določbi ni izčrpnega seznama pogojev, ki morajo biti za to izpolnjeni.
56Tretjič, Komisija navaja, da morajo države članice, čeprav trenutno same urejajo tiste vidike občinskih volitev in volitev v Evropski parlament, ki niso harmonizirani na ravni Unije, svoje pristojnosti izvajati v skladu s pravom Unije. Nacionalni ukrep, s katerim je mogoče omejiti uresničevanje ene od pravic, ki izhajajo iz statusa državljana Unije, kot je pravica biti voljen na teh volitvah, je mogoče s splošnim interesom upravičiti le, če je ta ukrep združljiv s temeljnimi pravicami, zagotovljenimi s pravom Unije, kar pa naj v obravnavanem primeru ne bi bilo tako.
57Četrtič, Komisija meni, da je treba člen 20(2)(b) in člen 22 PDEU razlagati ob upoštevanju določb Listine, zlasti njenega člena 12(1), katerega besedilo ustreza besedilu člena 11 EKČP.
58Odrekanje pravice do članstva v politični stranki naj bi pomenilo omejitev temeljne pravice do svobode združevanja in naj v skladu s členom 52(3) Listine ne bi smelo presegati omejitev, dopuščenih z EKČP. Razlogi iz člena 11(2) EKČP, s katerimi je mogoče utemeljiti omejitev pravice do svobode združevanja, naj se v obravnavanem primeru ne bi uporabljali. Poleg tega naj bi iz sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 27. aprila 1995, Piermont proti Franciji (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, točka 64), izhajalo, da se države članice v zvezi z državljani drugih držav članic, ki uveljavljajo pravice, ki jim jih podeljujeta Pogodbi, ne morejo sklicevati na člen 16 EKČP, zlasti ker naj bi bil pojem „državljanstvo Unije“ odslej izrecno opredeljen v Pogodbah in naj bi državljanom Unije podeljeval pravice.
59Petič, Komisija trdi, da bistvena vloga političnih strank in gibanj na nacionalnih parlamentarnih volitvah ne upravičuje restriktivne razlage člena 22 PDEU in da prepovedi članstva v politični stranki ali gibanju ni mogoče upravičiti s ciljem preprečevanja vsakršnega vmešavanja v nacionalne zadeve in vsakršnega poseganja v nacionalno identiteto.
60Na eni strani naj bi bile politične pravice vključene v določbe Pogodbe DEU o državljanstvu, da bi se zagotovilo, da se lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, vključijo in imajo aktivno politično vlogo v tej državi članici na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Češka zakonodaja v zvezi s političnimi strankami in gibanji pa naj bi se omejila na to, da takim državljanom Unije priznava enak status, kot ga imajo državljani tretjih držav.
61Na drugi strani naj bi države članice lahko svojim državljanom pridržale pravico biti voljen na nacionalnih volitvah ali – v nekaterih primerih – na regionalnih volitvah ali pa sprejele posebna pravila, ki omejujejo pravice, podeljene državljanom Unije, ki prebivajo v teh državah članicah, niso pa njihovi državljani, kot članom politične stranke ali gibanja, ne da bi obseg teh ukrepov ogrozil enake pogoje za njihovo udeležbo na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament. Nasprotno pa naj bi se splošna prepoved, da taki državljani Unije postanejo člani politične stranke ali gibanja, ki aktivno sodeluje tako na občinskih kot parlamentarnih ali evropskih volitvah, očitno nanašala tudi na področja, na katerih je zagotovljena pravica do enakega obravnavanja, in naj bi bila bolj omejevalna kot omejitev njihovega sodelovanja pri nekaterih odločitvah zadevne politične stranke ali gibanja.
62Razlaga člena 22 PDEU, ki jo zagovarja Komisija, naj ne bi posegala v načelo spoštovanja nacionalne identitete, ker naj bi bilo treba po eni strani člen 4(2) PEU razlagati v skladu z drugimi določbami Pogodb, vključno s členom 22 PDEU, po drugi strani pa naj bi se zadnjenavedeni člen uporabljal le za občinske volitve in volitve v Evropski parlament, ne pa za nacionalne parlamentarne volitve. Področja uporabe člena 22 PDEU naj ne bi bilo mogoče omejiti na podlagi člena 4(2) PEU in dovoliti neposredne diskriminacije državljanov Unije na podlagi njihovega državljanstva.
63Češka republika naj v nobenem primeru ne bi predložila nobenega dokaza, da bi to, da imajo državljani Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, in ki želijo kandidirati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v navedeni državi članici, možnost postati člani politične stranke ali gibanja, pomenilo grožnjo za nacionalno identiteto navedene države članice.
64Šestič, Komisija trdi, da v okviru tožbe, ki se nanaša na kršitev prava Unije zaradi nacionalne zakonodaje, in ne zaradi nepravilne uporabe prava Unije, Komisija Sodišču ni dolžna predložiti statističnih podatkov o številu državljanov Unije, ki so zaradi te zakonodaje v praksi utrpeli škodo, saj je dokazovanje negativnih učinkov diskriminatornega ukrepa odvračilne narave praktično nemogoče.
65Statistični podatki, ki jih je predložila Češka republika, da bi dokazala, da so dejanske razmere v tej državi članici v skladu s členom 22 PDEU, naj iz tega razloga prav tako ne bi bili upoštevni.
66V vsakem primeru naj bi se statistični podatki, ki jih je predložila Češka republika, na splošno nanašali na „osebe brez politične pripadnosti“, ne da bi bilo mogoče ugotoviti, koliko od teh oseb je državljanov Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani. Položaj slednjih pa naj bi bil poseben, saj so v državi članici gostiteljici že po definiciji manj znani in imajo torej večji interes za članstvo v uveljavljenih političnih strankah ali gibanjih, katerih vrednote in politična usmeritev so splošno znane, infrastruktura za volilne kampanje pa dobro utečena. Prav tako naj iz teh podatkov ne bi bilo mogoče razbrati števila prošenj takih državljanov Unije za uvrstitev na strankarske ali koalicijske liste, ki so bile zavrnjene.
67Navedeni podatki naj bi relativizirali trditev Češke republike, da so možnosti kandidata na listi politične stranke ali gibanja, da bo izvoljen, popolnoma primerljive, ne glede na to, ali gre za neodvisnega kandidata ali člana navedene stranke ali gibanja, oziroma naj bi tej trditvi celo nasprotovali. Iz teh podatkov naj bi namreč izhajalo, da je, kar zadeva volitve v Evropski parlament, ki so potekale med letom 2004 in letom 2019, velika večina kandidatov nastopala kot člani politične stranke ali gibanja in da je bil na treh od štirih volitev v Evropski parlament, ki so potekale v tem obdobju, delež izvoljenih kandidatov pri kandidatih, ki niso bili člani take stranke ali gibanja, nižji od deleža izvoljenih kandidatov, ki so bili člani te stranke ali gibanja. Neodvisni kandidati, izvoljeni v Evropski parlament, naj bi bili zelo pogosto izjemno ugledne in priljubljene osebe, obstoj enega samega primera, v katerem je bil v Evropski parlament izvoljen državljan Unije, ki prebiva v Češki republiki, ni pa njen državljan, pa naj ne bi bil reprezentativen in naj z njim ne bi bilo mogoče ovreči obstoja de iure diskriminacije.
68V zvezi z občinskimi volitvami Komisija meni, da čeprav je mogoče šteti, kot trdi Češka republika, da volivci glede na lokalno razsežnost teh volitev dajejo prednost osebam, ki so znane na tej ravni, kar nekoliko zmanjšuje interes teh oseb za kandidiranje kot člani politične stranke ali gibanja, ne pa kot neodvisni kandidati, se taka ugotovitev zdi upoštevna le, če so te osebe državljani zadevne države članice. Državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, naj bi bili namreč na lokalni ravni že po definiciji manj znani in naj bi imeli več možnosti za izvolitev, če bi imeli možnost kandidirati kot člani politične stranke.
69Nazadnje, čeprav naj bi bile občinske volitve v Češki republiki odprte tudi za skupine kandidatov brez politične pripadnosti ter za skupine političnih strank in kandidatov brez politične pripadnosti in čeprav naj bi podrobna pravila glasovanja vsakemu volivcu omogočala prejetje toliko glasov, kolikor je članov občinskega sveta, kar naj bi povečalo možnosti za izvolitev različnih kandidatov, naj to nikakor ne bi odpravilo diskriminacije državljanov Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani. Poleg tega naj bi morali v skladu s členom 21(4) zakona o volitvah v občinske svete neodvisni kandidati, za razliko od tistih, ki jih predlagajo politične stranke in gibanja, vložiti peticijo v podporo svoji kandidaturi, ki jo podpiše določeno število volivcev glede na velikost občine, v kateri kandidirajo.
70Češka republika, ki jo podpira Republika Poljska, na prvem mestu, trdi, da vprašanje pridobitve članstva v politični stranki ne spada na področje uporabe člena 22 PDEU. Taka ugotovitev naj bi izhajala iz besedila tega člena, ki naj ne bi vsebovalo pogojev za pridobitev članstva v politični stranki in naj ne bi omogočalo sklepa, da navedeni člen vključuje pravico državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, do članstva v političnih strankah. To naj bi potrjevala zgodovinska, sistematična in teleološka razlaga člena 22 PDEU ter sodna praksa Sodišča, zlasti sodba z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger ( C‑300/04 , EU:C:2006:545 , točka 53 ), iz katerih naj bi izhajalo, da se ta člen omejuje na uporabo načela prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva za pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament ter da ne zajema drugih nacionalnih ukrepov v zvezi z volitvami.
71Navedba „se uresničuje v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo Svet […] sprejme“ iz člena 22 PDEU naj bi pomenila, da je uresničevanje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pogojeno s sprejetjem določb sekundarne zakonodaje, saj tega člena ni mogoče uporabiti samostojno, zunaj upoštevnega okvira sekundarne zakonodaje. Zakonodajalec Unije pa naj bi s sprejetjem direktiv 93/109 in 94/80 na podlagi člena 22 PDEU menil, da so vidiki, ki jih ti direktivi urejata, tisti, ki so nujni za spoštovanje navedenega člena. Stvarni področji uporabe teh direktiv naj bi s tem, da ti direktivi ne urejata drugih vidikov, med katerimi je pridobitev članstva v politični stranki s strani državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, jasno potrjevali, da ti drugi vidiki ne spadajo med „enake pogoje“ v smislu člena 22 PDEU, do katerih morajo biti upravičeni ti državljani Unije v primerjavi z državljani države članice, v kateri prebivajo. Iz uvodnih izjav direktiv 93/109 in 94/80 naj bi izhajalo, da je bil namen zakonodajalca Unije le prepovedati pogoj državljanstva za uresničevanje pravice voliti in biti voljen, ti direktivi pa naj nikakor ne bi nakazovali na možnost, da bi pravica iz člena 22 PDEU kakor koli vplivala na pogoje, pod katerimi lahko taki državljani Unije postanejo člani politične stranke.
72Češka republika meni, da se v nasprotju s členom 18 PDEU, ki določa splošno prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva, člen 22 PDEU kot specialna določba za državljana Unije uporablja šele po tem, ko ta morebiti pridobi status volivca ali kandidata na volitvah. Dejstvo, da lahko oseba postane član politične stranke, pa naj ne bi pomenilo, da bo ta oseba kandidirala na občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament ali da bo kot taka navedena na listi politične stranke, zaradi česar naj splošno vprašanje pridobitve članstva v politični stranki ne bi moglo spadati na področje uporabe člena 22 PDEU.
73Člen 22 PDEU naj bi pomenil izjemo od omejitev, ki jih lahko države članice določijo za politično dejavnost tujih državljanov in ki jih priznava tudi člen 16 EKČP.
74V tem okviru, tudi če bi bilo treba sprejeti trditev Komisije, da se za omejitev političnih dejavnosti državljanov Unije v okviru uresničevanja pravic, ki so jim priznane s Pogodbama, ni mogoče sklicevati na zadnjenavedeno določbo, naj državi članici nič ne bi preprečevalo, da omeji sodelovanje tujih državljanov pri političnih dejavnostih, ki bistveno presegajo uresničevanje te pravice voliti in biti voljen.
75Zato naj člena 22 PDEU ne bi bilo mogoče razlagati široko, tako da bi se zmanjšal obseg člena 4(2) PEU. Ureditev, ki se nanaša na delovanje političnih strank, naj bi bila temelj političnih in ustavnih struktur držav članic, Evropsko sodišče za človekove pravice pa naj bi priznalo temeljno vlogo političnih strank v okviru nacionalnih parlamentarnih volitev. Ker naj pravo Unije državi članici ne bi prepovedovalo, da možnost kandidiranja na teh volitvah pridrži le za svoje državljane, bi bilo logično, da to pravo državi članici prav tako ne bi prepovedovalo, da bi na enak način omejila možnost državljanov drugih držav članic, da sodelujejo na „ključni platformi“ za politično dejavnost na nacionalni ravni, ki jo sestavljajo politične stranke. Tak sklep naj bi izhajal tudi iz pravice, ki je državam članicam priznana s členom 5(3) Direktive 94/80, da delovna mesta v občinskih izvršilnih organih pridržijo samo za svoje državljane.
76Republika Poljska v zvezi s tem dodaja, da bi razlaga člena 22 PDEU, ki jo zagovarja Komisija, vodila do tega, da bi imeli državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pravico do stalnega in neomejenega sodelovanja v političnem življenju te države članice, ki jim je navedeni člen ne daje. Načeloma naj bi bilo v izključni pristojnosti držav članic, da določijo pravila delovanja, strukturo in cilje političnih strank, ki delujejo na njihovem ozemlju. Zato naj bi bila razlaga člena 22 PDEU, ki jo predlaga Komisija, v nasprotju z načelom prenosa pristojnosti, kot je določeno v členu 5(2) PEU. Taka razlaga bi poleg tega privedla do uporabe določb Pogodb na področju, ki spada v pristojnosti držav članic, s čimer bi bil kršen člen 4(1) in (2) PEU.
77Na drugem mestu, Češka republika ob podpori Republike Poljske podredno trdi, da se s češkim pravom – čeprav državljanom Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, ne omogoča, da postanejo člani stranke ali političnega gibanja – v celoti izvajajo pravice, zagotovljene s členom 22 PDEU.
78Izraz „pod enakimi pogoji“ v smislu te določbe naj bi pomenil, da morajo imeti državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, možnost uresničevati svojo pravico voliti in biti voljen pod enakimi pogoji kot državljani te države članice ter da morajo imeti v tej državi članici na voljo enaka pravna sredstva. Taka razlaga naj bi izhajala na eni strani iz šeste uvodne izjave Direktive 93/109 ter iz členov 10(1) in 11(2) te direktive, na drugi strani pa iz pete uvodne izjave Direktive 94/80 ter iz člena 8(3), člena 9(1) in člena 10(2) zadnjenavedene direktive. V češkem pravu naj bi se navedena razlaga v celoti izvajala.
79To, da oseba kandidira na volitvah na listah političnih strank ali koalicij političnih strank, naj ne bi bilo pogojeno s tem, da je član katere koli politične stranke ali gibanja, in naj bi ustrezalo običajni praksi v Češki republiki.
80Iz sodne prakse Sodišča naj bi izhajalo, da mora Komisija dokazati svoje trditve, da so kandidati na volitvah, ki jih ne predlaga politična stranka ali gibanje, v manj ugodnem položaju od tistih, ki jih politična stranka ali gibanje predlaga, in imajo manj možnosti, da bodo izvoljeni, ne da bi se lahko Komisija glede tega oprla na kakršno koli domnevo.
81V vsakem primeru naj bi bile te trditve dejansko ovržene, kar naj bi dokazovali statistični podatki, ki jih je predložila Češka republika. Ti statistični podatki naj bi kazali na to, da je v tej državi članici veliko kandidatov brez politične pripadnosti, da med volitvami nikakor niso v slabšem položaju, da se njihov status ne razlikuje glede na državljanstvo ter da lahko kandidirajo na listah političnih strank ali njihovih koalicij, med drugim na prvih mestih, in tako v celoti izkoristijo ugled teh strank. Uspeh kandidata na volitvah naj ne bi bil odvisen od njegovega članstva v politični stranki ali političnem gibanju, ampak od dejavnikov, kot so njegova mnenja in osebnost.
82Tako naj bi na volitvah v Evropski parlament, ki so potekale v Češki republiki v letih 2004, 2009, 2014 in 2019, liste političnih strank, vključno z listami večjih političnih strank, ali liste koalicij političnih strank vsebovale vsaj 30 % kandidatov brez politične pripadnosti. Ti kandidati naj bi imeli dovolj močen položaj, pogosto na vrhu liste, in dovolj močno podporo, da so bili izvoljeni, kar naj bi dokazovalo tudi njihov vpliv na opredelitev in izvajanje prednostnih nalog programa teh strank ali koalicij strank. Tako naj bi bil na volitvah v Evropski parlament leta 2004 v Češki republiki izvoljen nemški državljan, ki je na teh volitvah kandidiral v tej državi članici.
83Kar zadeva občinske volitve, ki so v Češki republiki potekale v letih 2006, 2010, 2014 in 2018, naj bi kandidati brez politične pripadnosti predstavljali veliko večino kandidatov in izvoljenih kandidatov ter so se med drugim v velikem deležu pojavljali na vrhu list večjih političnih strank. Kandidati brez politične pripadnosti naj bi bili na vrhu list in izvoljeni tudi v velikih mestih, med drugim v letih 2010 in 2014 v Pragi.
84Poleg tega lahko v skladu s členom 20(1) zakona o volitvah v občinske svete na občinskih volitvah med drugim kandidirajo neodvisni kandidati, skupine neodvisnih kandidatov ter skupine političnih strank ali političnih gibanj in neodvisnih kandidatov. V skladu s členom 34 tega zakona ima volivec toliko glasov, kolikor je občinskih svetnikov, ki jih je treba izvoliti, in lahko glasuje za posamezne kandidate, ki so navedeni na različnih listah. Volivcu naj torej ne bi bilo treba glasovati za eno samo listo, ampak naj bi imel možnost glasovati za posamezne kandidate, ne glede na to, na kateri listi so navedeni. Na občinskih volitvah naj bi imela osebnost različnih kandidatov prevladujočo vlogo, zaradi česar naj bi bilo manj pomembno, ali so člani politične stranke ali gibanja ali ne.
85Komisija naj ne bi mogla relativizirati uspeha kandidatov brez politične pripadnosti na občinskih volitvah v Češki republiki z zatrjevanjem, da so bili ugledne osebnosti, ali trditi, da so lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, manj znani, kar naj bi še toliko bolj upravičevalo, da lahko na teh volitvah kandidirajo kot člani politične stranke, da bi imeli možnost biti izvoljeni. Osebnost kandidata naj bi bila posebej pomemben dejavnik ne le na občinskih volitvah, na katerih so izvoljeni predstavniki na ravni, ki je najbližja državljanom, temveč tudi na volitvah v Evropski parlament, zlasti kar zadeva države članice z manjšim številom poslancev v Evropskem parlamentu. Državljan Unije, ki prebiva v Češki republiki, ni pa njen državljan, naj bi imel povsem enake možnosti za uveljavljanje svojih osebnih lastnosti kot državljan te države članice, zato naj tega, da je bil tak državljan Unije, ki v navedeni državi članici pred izvolitvijo ni bil preveč znan, izvoljen v Evropski parlament, ne bi bilo mogoče opredeliti kot „osamljeni primer“, kot to kljub temu trdi Komisija. Nasprotno, to naj bi dokazovalo, da imajo taki državljani Unije polno možnost kandidirati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament ter biti izvoljeni, tudi če niso člani politične stranke ali gibanja.
86Na tretjem mestu, Češka republika meni, da je namen nacionalne zakonodaje, katere učinek je, da državljanom Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, preprečuje, da postanejo člani politične stranke ali gibanja, zagotoviti varstvo političnega in ustavnega sistema navedene države članice in s tem spoštovanje nacionalne identitete v smislu člena 4(2) PEU, tako da pravico do sodelovanja na „ključni platformi“ za nacionalno politično dejavnost pridrži za češke državljane. Izbrani ukrep za zagotovitev spoštovanja te identitete naj bi bil skladen tako z vidika glavnega cilja političnih strank in gibanj, ki naj bi bil vplivati na državno politiko na najvišji možni ravni, kot z vidika tega, da v primeru občinskih volitev in volitev v Evropski parlament članstvo v politični stranki ali gibanju ni niti pogoj za kandidiranje na volitvah niti, a fortiori , jamstvo za izvolitev. Tak ukrep naj bi bil primeren in naj ne bi posegal v bistvo pravice voliti in biti voljen iz člena 22 PDEU. V praksi naj bi državljanom Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, omogočal, da v celoti uresničujejo to pravico.
87Legitimnega cilja, ki mu sledi češka zakonodaja, naj ne bi bilo mogoče doseči z manj omejevalnim ukrepom. Omogočiti državljanom Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, da postanejo člani politične stranke ali gibanja, vendar pa omejiti njihove pravice, ki jih imajo kot člani te stranke ali gibanja, tako, da so vključeni zgolj v odločanje o občinskih volitvah ali volitvah v Evropski parlament, naj ne bi bilo mogoče, saj bi to pomenilo, da bi lahko sodelovali le v manjšem delu dejavnosti te stranke ali gibanja in da bi bili izključeni iz vseh drugih vidikov njunih dejavnosti. Češka republika ob podpori Republike Poljske na eni strani navaja, da je taka ureditev v nasprotju s temeljnim načelom enakega obravnavanja članov politične stranke, na drugi strani pa naj tem državljanom Unije ne bi omogočala močnega položaja v politični stranki, za katerega Komisija napačno meni, da je nujen. Komisija naj poleg tega v obrazloženem mnenju ne bi pojasnila, kateri so manj omejevalni ukrepi, ki bi jih Češka republika lahko sprejela v zvezi s tem.
88Nazadnje, Češka republika ob podpori Republike Poljske trdi, da morajo države članice v skladu s sodno prakso Sodišča ob neobstoju posebnih določb Pogodbe DEU v zvezi s pravico državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, do članstva v političnih strankah, sprejeti pravila, ki so najbolj prilagojena njihovim ustavnim sistemom.
89Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Češka republika s tem, da je državljanom Unije, ki prebivajo na ozemlju Češke republike, niso pa njeni državljani, odrekla pravico do članstva v politični stranki ali političnem gibanju, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
90Za preučitev utemeljenosti te tožbe je treba določiti obseg člena 22 PDEU, preden se presodi, ali je različno obravnavanje glede možnosti članstva v politični stranki ali gibanju, ki je na podlagi državljanstva tako uvedeno s češko zakonodajo, s to določbo prepovedano ali pa ga je morda mogoče upravičiti z razlogi, ki se nanašajo na spoštovanje nacionalne identitete države članice.
91V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo in cilje, ki se z njo uresničujejo, ampak tudi njen kontekst. Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije lahko vsebuje elemente, ki so upoštevni za njeno razlago (sodba z dne 14. julija 2022, Italija in Comune di Milano/Svet (Sedež Evropske agencije za zdravila), C‑59/18 in C‑182/18 , EU:C:2022:567 , točka 67 in navedena sodna praksa).
92Na prvem mestu, v skladu s členom 22 PDEU imajo državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, nimajo pa njenega državljanstva, pravico voliti in biti voljeni na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament pod enakimi pogoji kakor državljani zadnjenavedene države članice, pri čemer se te pravice uresničujejo v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo sprejme Svet.
93Besedilo člena 22 PDEU ne vsebuje sklicevanja na pogoje za pridobitev članstva v politični stranki ali političnem gibanju.
94Iz navedenega besedila pa izhaja, najprej, da se pravica voliti in biti voljen, ki jo imajo državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, nanaša na občinske volitve in volitve v Evropski parlament v navedeni državi članici.
95Iz tega izhaja, dalje, da ti državljani Unije uživajo to pravico „pod enakimi pogoji“ kot državljani države članice, v kateri prebivajo. Člen 22 PDEU s sklicevanjem na pogoje za pravico voliti in biti voljen, ki se uporabljajo za državljane države članice prebivališča takega državljana Unije, tej državi članici prepoveduje, da bi za uresničevanje te pravice tega državljana Unije določila pogoje, drugačne od tistih, ki se uporabljajo za njene državljane.
96Ta določba tako uvaja posebno pravilo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva, ki se uporablja za uresničevanje pravice voliti in biti voljen na občinskih volitvah in na volitvah v Evropski parlament (glej v tem smislu sodbe z dne 12. septembra 2006, Španija/Združeno kraljestvo, C‑145/04 , EU:C:2006:543 , točka 66 ; z dne 12. septembra 2006, Eman in Sevinger, C‑300/04 , EU:C:2006:545 , točka 53 , in z dne 6. oktobra 2015, Delvigne, C‑650/13 , EU:C:2015:648 , točka 42 ) ter se zato uporablja za vsak nacionalni ukrep, ki povzroči različno obravnavo, ki lahko vpliva na učinkovito uresničevanje teh pravic.
97Poleg tega je treba poudariti, da je to pravilo prepovedi diskriminacije le poseben izraz splošnega načela enakosti, ki spada med temeljna načela prava Unije (glej po analogiji sodbo z dne 20. februarja 2024, X (Neobstoj razlogov za odpoved), C‑715/20 , EU:C:2024:139 , točka 43 in navedena sodna praksa).
98V skladu z ustaljeno sodno prakso se člen 18, prvi odstavek, PDEU avtonomno uporablja le v položajih, urejenih s pravom Unije, za katere Pogodba DEU ne določa posebnih pravil o prepovedi diskriminacije (sodba z dne 15. julija 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20 , EU:C:2021:602 , točka 65 ).
99Češka republika torej ne more utemeljeno trditi, da nacionalna zakonodaja, na katero se sklicuje Komisija v tožbi, spada na področje uporabe člena 18, prvi odstavek, PDEU, in ne člena 22 PDEU, ki naj bi se za državljana Unije, ki prebiva v državi članici, ni pa njen državljan, uporabljal šele od trenutka, ko je pridobil status volivca ali kandidata na volitvah.
100Nazadnje, iz besedila člena 22 PDEU izhaja, da se ti pravici voliti in biti voljen uresničujeta v skladu s podrobno ureditvijo, ki jo sprejme Svet.
101V zvezi s tem direktivi 93/109 in 94/80, ki sta bili sprejeti na podlagi člena 8b ES, ki je postal člen 22 PDEU, določata podrobno ureditev za uresničevanje pravice voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament oziroma na občinskih volitvah.
102Res je, da ti direktivi – s katerima, kot izhaja iz pete uvodne izjave Direktive 93/109 in četrte uvodne izjave Direktive 94/80, se ne izvaja izčrpna harmonizacija volilnih sistemov držav članic – ne vsebujeta določb v zvezi s pogoji, pod katerimi lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pridobijo članstvo v politični stranki ali političnem gibanju.
103Vendar pa področje uporabe teh direktiv ne more niti implicitno omejiti obsega pravic in obveznosti, ki izhajajo iz člena 22 PDEU. V zvezi z zadnjenavedenim je treba namreč navesti, da je posebno pravilo prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo iz te določbe v njej določeno na splošno in da se v skladu s samim besedilom člena 22 PDEU podrobna ureditev, ki jo sprejme Svet, uporablja le za uresničevanje pravice voliti in biti voljen iz tega člena. Čeprav lahko ta ureditev „predvideva odstopanja, kadar so utemeljena s težavami, značilnimi za neko državo članico“, pa ne sme, razen v tem posebnem primeru, na splošno ogroziti polnega učinka teh pravic.
104V zvezi s tem je sicer ob neobstoju posebnih določb o pogojih, v skladu s katerimi lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, postanejo člani političnih strank ali političnih gibanj v tej državi članici, določitev teh pogojev v pristojnosti držav članic, vendar morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti vseeno spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije (glej po analogiji sodbe z dne 2. marca 2010, Rottmann, C‑135/08 , EU:C:2010:104 , točka 41 in navedena sodna praksa; z dne 14. decembra 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20 , EU:C:2021:1008 , točka 38 ; z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebnost sodnikov), C‑204/21 , EU:C:2023:442 , točka 63 , in z dne 5. septembra 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Izguba danskega državljanstva), C‑689/21 , EU:C:2023:626 , točka 30 in navedena sodna praksa).
105Tako država članica ob upoštevanju podrobnih pravil iz navedenih direktiv za državljana Unije, ki prebiva v tej državi članici, ni pa njen državljan, zunaj področij, ki jih urejata ti direktivi, ne more sprejeti nacionalnih določb, ki uvajajo različno obravnavanje pri uresničevanju pravic, ki jih ima na podlagi člena 22 PDEU, saj bi bil s tem ogrožen polni učinek pravila o prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva iz navedenega člena (glej po analogiji v zvezi s členom 21(1) PDEU sodbi z dne 12. marca 2014, O. in B., C‑456/12 , EU:C:2014:135 , točka 54 , in z dne 27. junija 2018, Altiner in Ravn, C‑230/17 , EU:C:2018:497 , točka 26 ).
106Zato niti na podlagi tega, da v direktivah 93/109 in 94/80 ni določb o pogojih, v skladu s katerimi lahko državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, postanejo člani političnih strank ali gibanj v tej državi članici, niti na podlagi načela, da države članice ohranijo vse pristojnosti, ki niso s Pogodbama dodeljene Uniji, določenega v členu 4(1) in členu 5(2) PEU, ni mogoče sklepati, da določitev pogojev za pridobitev članstva v politični stranki ali gibanju ne spada na področje uporabe člena 22 PDEU.
107Na drugem mestu, v zvezi s kontekstom, v katerega je umeščen člen 22 PDEU, se je treba opreti tako na druge določbe Pogodbe DEU kot na hierarhično enakovredne določbe, ki jih med drugim vsebujeta Pogodba EU in Listina.
108V zvezi s tem je treba navesti, prvič, da je člen 22 PDEU umeščen v drugi del Pogodbe DEU, ki vsebuje določbe v zvezi z nediskriminacijo in državljanstvom Unije.
109Člen 20 PDEU vsem osebam, ki imajo državljanstvo ene od držav članic, priznava status državljana Unije, ki ga je v skladu z ustaljeno sodno prakso mogoče šteti za temeljni status državljanov držav članic (sodbe z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk, C‑184/99 , EU:C:2001:458 , točka 31 ; z dne 18. januarja 2022, Wiener Landesregierung (Preklic zagotovila za podelitev državljanstva na podlagi naturalizacije), C‑118/20 , EU:C:2022:34 , točka 38 in navedena sodna praksa, in z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20 , EU:C:2022:449 , točka 49 ).
110Člen 22 PDEU v povezavi s členom 20(2) PDEU pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament povezuje s statusom državljana Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économique, C‑673/20 , EU:C:2022:449 , točke od 49 do 51 in navedena sodna praksa, in z dne 18. aprila 2024, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économique, C‑716/22 , EU:C:2024:339 , točki 40 in 41 ).
111Pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament je tako podeljena na podlagi državljanstva Unije in je zato v nasprotju s tem, kar trdi Češka republika, ni mogoče obravnavati kot izjemo od domnevnega pravila, v skladu s katerim lahko v političnem življenju države članice sodelujejo le njeni državljani, kar bi zahtevalo restriktivno razlago člena 22 PDEU. Taka razlaga bi bila v nasprotju s temeljnim statusom, ki naj bi ga imelo državljanstvo Unije za navedene državljane.
112Poleg tega v skladu s členom 20(2) in členom 21 PDEU državljanstvo Unije vsakemu državljanu Unije zagotavlja temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi DEU, in ukrepov, sprejetih za njihovo izvajanje (sodba z dne 9. junija 2022, Préfet du Gers in Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20 , EU:C:2022:449 , točka 50 ).
113Tako obstaja povezava med pravico do prostega gibanja in prebivanja na eni strani ter pravico državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na drugi strani. Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 68 in 69 sklepnih predlogov, je bila ta povezava vzpostavljena, ko je bila ta pravica voliti in biti voljen določena z Maastrichtsko pogodbo, pri čemer je bila ta pravica povezana s pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.
114Drugič, v skladu s členom 10(1) PEU delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji, ki udejanja vrednoto demokracije. Ta vrednota pa je v skladu s členom 2 PEU ena od vrednot, na katerih temelji Unija (glej v tem smislu sodbi z dne 19. decembra 2019, Puppinck in drugi/Komisija, C‑418/18 P , EU:C:2019:1113 , točka 64 , in z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19 , EU:C:2019:1115 , točka 63 ).
115Člen 10(2) in (3) PEU državljanom Unije priznava pravico, da so neposredno zastopani v Evropskem parlamentu in da sodelujejo v demokratičnem življenju Unije.
116Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 74 sklepnih predlogov, je s tem členom 10 PEU v zvezi z volitvami v Evropski parlament poudarjena povezava med načelom predstavniške demokracije v Uniji ter pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament, ki je povezana z državljanstvom Unije in zagotovljena s členom 22(2) PDEU.
117Tretjič, člen 12(1) Listine določa pravico vsakogar do združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev.
118Navedena pravica ustreza pravici iz člena 11(1) EKČP, zato ji je treba v skladu s členom 52(3) Listine priznati enak pomen in obseg, kot ga ima v tej konvenciji (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18 , EU:C:2020:476 , točka 111 ), kar ne nasprotuje temu, da pravo Unije zagotavlja širše varstvo (sodba z dne 22. junija 2023, K. B. in F. S. (Preizkus po uradni dolžnosti v kazenskih zadevah), C‑660/21 , EU:C:2023:498 , točka 41 ).
119V tem kontekstu iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da je pravica do svobode združevanja eden od bistvenih temeljev demokratične in pluralistične družbe, saj državljanom omogoča, da delujejo skupaj na področjih skupnega interesa in tako prispevajo k dobremu delovanju javnega življenja (glej v tem smislu ESČP, 17. februar 2004, Gorzelik in drugi proti Poljski, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, točke 88, 90 in 92).
120Ključna vloga političnih strank pri izražanju volje državljanov Unije pa je v zvezi s političnimi strankami na evropski ravni priznana v členu 10(4) PEU in členu 12(2) Listine.
121Politične stranke, katerih ena od nalog je predlaganje kandidatov na volitvah (glej po analogiji ESČP, 8. julij 2008, Gruzijska delavska stranka proti Gruziji, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, točka 142), tako opravljajo bistveno funkcijo v sistemu predstavniške demokracije, na katerem temelji delovanje Unije, v skladu s členom 10(1) PEU.
122Iz tega sledi, da članstvo v politični stranki ali gibanju bistveno prispeva k učinkovitemu uresničevanju pravice biti voljen, kot je priznana s členom 22 PDEU.
123Na tretjem mestu, kar zadeva cilj člena 22 PDEU, je namen tega člena, prvič, podeliti državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, pravico do sodelovanja v demokratičnem volilnem postopku te države članice. Ta pravica zajema, kot je bilo navedeno v točki 94 te sodbe, sodelovanje v tem postopku s pravico voliti in biti voljen na evropski in lokalni ravni.
124Drugič, namen navedenega člena je zagotoviti enako obravnavanje državljanov Unije, kar pomeni – da bi se učinkovito uresničevala pravica do kandidiranja državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani – enak dostop do sredstev, ki obstajajo v nacionalnem pravnem redu in so za uresničevanje te pravice v zvezi z občinskimi volitvami in volitvami v Evropski parlament na voljo državljanom navedene države članice.
125Tretjič, iz povezave med svobodo gibanja in prebivanja na eni strani ter pravico voliti in biti voljen na teh volitvah na drugi strani, navedene v točki 113 te sodbe, izhaja, da je namen zadnjenavedene pravice zlasti olajšati postopno vključevanje zadevnega državljana Unije v družbo države članice gostiteljice (sodbi z dne 14. novembra 2017, Lounes, C‑165/16 , EU:C:2017:862 , točka 56 , in z dne 18. januarja 2022, Wiener Landesregierung (Preklic zagotovila za podelitev državljanstva na podlagi naturalizacije), C‑118/20 , EU:C:2022:34 , točka 42 ).
126Kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 75 sklepnih predlogov, je tako namen člena 22 PDEU zagotoviti reprezentativnost državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, kot korelat njihovega vključevanja v družbo države članice gostiteljice.
127Zato je treba ugotoviti, da člen 22 PDEU ob upoštevanju členov 20 in 21 PDEU, člena 10 PEU in člena 12 Listine zahteva, da imajo državljani Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, da bi lahko učinkovito uresničevali svojo pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v tej državi članici, enak dostop do sredstev, ki jih imajo za učinkovito uresničevanje teh pravic na voljo državljani navedene države članice.
128Kot je razvidno iz točke 90 te sodbe, češka zakonodaja določa različno obravnavanje na podlagi državljanstva v zvezi z možnostjo postati član politične stranke ali gibanja.
129Češka republika ob podpori Republike Poljske sicer podredno navaja, da to različno obravnavanje ni v nasprotju s členom 22 PDEU, ker, prvič, češko pravo državljanom Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, priznava možnost, da uporabijo vse razpoložljive oblike kandidiranja, vključno s kandidiranjem na listi, ki jo predlaga politična stranka ali politično gibanje, saj vpis na tako listo ni odvisen od pripadnosti te osebe kateri koli politični stranki ali gibanju.
130Drugič, Komisija naj ne bi dokazala niti tega, da prepoved, da taki državljani Unije postanejo člani stranke ali političnega gibanja, omejuje uresničevanje njihove pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament, niti tega, da so kandidati brez politične pripadnosti v manj ugodnem položaju kot kandidati, ki so člani politične stranke ali gibanja, poleg tega pa naj bi bila taka trditev ovržena s statističnimi podatki, ki jih je predložila Češka republika.
131V zvezi z zadnjenavedenim je treba opozoriti, da mora Komisija dokazati obstoj neizpolnitev obveznosti, ki jih zatrjuje, ne da bi se lahko oprla na kakršno koli domnevo (sodba z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18 , EU:C:2020:476 , točka 36 in navedena sodna praksa).
132Vendar je mogoče obstoj neizpolnitve obveznosti, če ta izhaja iz sprejetja zakonodajnega ali regulativnega ukrepa, katerega obstoj in uporaba se ne izpodbijata, dokazati na podlagi pravne analize določb tega ukrepa (sodbi z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18 , EU:C:2020:476 , točka 37 in navedena sodna praksa, in z dne 16. novembra 2021, Komisija/Madžarska (Inkriminacija pomoči prosilcem za azil), C‑821/19 , EU:C:2021:930 , točka 106 ).
133V obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija pripisuje Češki republiki, posledica sprejetja zakonodajnega ukrepa, zlasti člena 1 in člena 2(3) zakona o političnih strankah in gibanjih, katerega obstoja in uporabe ta država članica ne izpodbija in katerega določbe so predmet pravne analize v tožbi.
134Preučiti je torej treba utemeljenost te analize, tako da se preveri, ali različno obravnavanje, uvedeno s členom 1 in členom 2(3) zakona o političnih strankah in gibanjih, vodi do tega, da državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, v nasprotju s členom 22 PDEU nimajo enakega dostopa do sredstev, ki jih imajo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen na voljo državljani te države članice.
135Kar zadeva volitve v Evropski parlament, člen 21(1) zakona o volitvah v Evropski parlament določa, da lahko kandidatne liste na teh volitvah predložijo registrirane politične stranke in gibanja ter njihove koalicije. V skladu s členom 22(2) in (3) tega zakona se lahko na tako predloženo kandidatno listo uvrstijo državljani države članice, ki ni Češka republika.
136Kar zadeva občinske volitve, so lahko na podlagi člena 20(1) zakona o volitvah v občinske svete volilne stranke v skladu s tem zakonom registrirane politične stranke in koalicije teh strank, neodvisni kandidati, združenja neodvisnih kandidatov ter združenja političnih strank ali gibanj in neodvisnih kandidatov.
137Iz tega sledi, da lahko na volitvah v Evropski parlament kandidate predlagajo le politične stranke in gibanja ter njihove koalicije, na občinskih volitvah pa so te politične stranke in gibanja med skupinami, ki lahko predlagajo kandidate na teh volitvah.
138V skladu s členom 22(2) in (3) zakona o volitvah v Evropski parlament se lahko državljani države članice, ki ni Češka republika, uvrstijo na kandidatno listo, ki jo predložijo registrirane politične stranke in gibanja ter njihove koalicije. Češka republika trdi, ne da bi Komisija to izpodbijala, da je taka kandidatura mogoča tudi v okviru občinskih volitev na listi, ki jo predloži politična stranka ali gibanje ali koalicija političnih strank ali gibanj, in da lahko neodvisni kandidati, da bi lahko kandidirali na teh občinskih volitvah, v vsakem primeru ustanovijo volilno stranko.
139Čeprav je torej mogoče, kot trdi Češka republika, da je kandidat, ki ni član politične stranke ali gibanja, uvrščen na kandidatno listo, ki jo predloži politična stranka ali gibanje ali koalicija političnih strank ali gibanj, je treba na eni strani navesti, da to, da državljan Unije, ki prebiva v Češki republiki, ni pa njen državljan, in želi sodelovati na teh volitvah, v skladu s členoma 1 in 2(3) zakona o političnih strankah in gibanjih ne more postati član politične stranke ali gibanja, lahko pomeni, da je izključen iz sodelovanja pri odločanju navedene stranke ali gibanja v zvezi s svojo uvrstitvijo na to listo in mesto, ki bi ga lahko zasedel na tej listi, ali da je to sodelovanje vsaj omejeno.
140Kar zadeva potencialne kandidate, ki delijo politične ideje politične stranke ali gibanja, prepoved članstva v političnih strankah ali gibanjih sicer ne onemogoča vpisa teh kandidatov na listo politične stranke ali gibanja, ga pa vsaj otežuje, saj so načeloma člani politične stranke ali gibanja tisti, ki izbirajo kandidate, ki bodo uvrščeni na njihove liste, in mesto, ki ga na njih zasedajo, kar lahko vpliva na njihove možnosti za izvolitev.
141Zaradi te okoliščine so državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, postavljeni v slabši položaj kot češki državljani, ki so člani politične stranke ali gibanja v tej državi članici, kar zadeva možnost kandidiranja na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na listi take politične stranke ali takega gibanja ali koalicije političnih strank ali gibanj.
142Po drugi strani pa dejstvo, da lahko češki državljani kandidirajo bodisi kot člani politične stranke ali gibanja bodisi kot neodvisni kandidati, medtem ko imajo državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, le zadnjenavedeno možnost, dokazuje, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 109 sklepnih predlogov, da ti državljani Unije svoje pravice biti voljen na teh volitvah ne morejo uresničevati pod enakimi pogoji kot češki državljani.
143Različno obravnavanje, uvedeno s členom 1 in členom 2(3) zakona o političnih strankah in gibanjih, torej vodi do tega, da državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, nimajo enakega dostopa do sredstev, ki jih imajo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na voljo državljani te države članice.
144Vendar Češka republika trdi, da je kandidatov brez politične pripadnosti veliko in da niso v slabšem položaju ter da pripadnost politični stranki ali gibanju ne vpliva na možnosti kandidatov za izvolitev, saj so te odvisne od njegove dejavnosti in osebnosti. Statistični podatki, ki jih je predložila ta država članica, naj bi tako dokazovali, da zadevna zakonodaja na državljane Unije, ki prebivajo v navedeni državi članici, niso pa njeni državljani, in želijo kandidirati na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament, ne vpliva negativno.
145Statistični podatki, ki odražajo delež neodvisnih kandidatov na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na splošno, pa niso taki, da bi lahko povzročili dvome o ugotovitvi iz točke 143 te sodbe, da različno obravnavanje, uvedeno s češko zakonodajo, na katero se nanaša tožba Komisije, državljanom Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, onemogoča enak dostop do sredstev, ki jih imajo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na voljo državljani te države članice.
146Res je, da ti podatki kažejo, da je bila v primeru volitev v Evropski parlament večina kandidatov in izvoljenih predstavnikov članov politične stranke ali političnega gibanja, čeprav je nezanemarljiv delež kandidatov in izvoljenih predstavnikov na teh volitvah kandidiral kot neodvisni kandidati. Poleg tega je v zvezi z občinskimi volitvami iz navedenih podatkov mogoče sklepati, da je bil na štirih volitvah, na katere se nanašajo, delež kandidatov in izvoljenih članov političnih strank manjši od deleža neodvisnih kandidatov in izvoljenih predstavnikov.
147Vendar, kot trdi Komisija, na podlagi teh ugotovitev ni mogoče izpeljati nobenega odločilnega spoznanja o posebnem položaju državljanov Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, v zvezi z učinkovitim uresničevanjem njihove pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament.
148Po eni strani so ti državljani na splošno manj znani kot državljani države članice, v kateri prebivajo, in imajo tako lahko večji interes kot ti državljani, da izkoristijo strukture in podobo stranke, da bi postali bolj znani in povečali svoje možnosti za izvolitev. Po drugi strani statistični podatki, ki jih je pripravila Češka republika, ne vsebujejo nobene primerjave med državljani Unije, ki prebivajo v tej državi članici, niso pa njeni državljani, in državljani te države članice glede njihove možnosti, da se kot neodvisni kandidati uvrstijo na liste, ki jih predloži politična stranka ali politično gibanje.
149Kar zadeva trditve, s katerimi se želi relativizirati interes za kandidiranje na listi politične stranke ali gibanja na občinskih volitvah, ob upoštevanju podrobnih pravil glasovanja, ki volivcem omogočajo, da glasujejo za kandidate na različnih listah, te ne omogočajo sklepanja o možnosti dostopa državljanov Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, do kandidature na listi, ki jo je predlagala politična stranka ali gibanje.
150Poleg tega, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 111 sklepnih predlogov, Komisija, ne da bi ji Češka republika glede tega nasprotovala, pravilno trdi, da za dostop do neodvisne kandidature velja zakonska obveznost vložitve peticije, ki jo podpišejo volivci, pri čemer je število podpisov določeno glede na velikost občine, v kateri kandidat kandidira, medtem ko za kandidate političnih strank ali gibanj ta obveznost ne velja.
151Nazadnje, čeprav učinka, ki ga imajo osebnost kandidatov na volitvah in njihove dejavnosti na volivce, ni mogoče podcenjevati, pripadnost teh kandidatov politični stranki ali gibanju, ki si po svoji naravi prizadevata za ugoden rezultat svojih kandidatov na volitvah in katerih organizacijske strukture ter človeški, upravni in finančni viri so namenjeni uresničevanju tega cilja, lahko izboljša možnost za njihovo izvolitev.
152Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da različno obravnavanje, uvedeno s členom 1 in členom 2(3) zakona o političnih strankah in gibanjih, vodi do tega, da državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, nimajo enakega dostopa do sredstev, ki jih imajo za učinkovito uresničevanje svoje pravice biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament na voljo državljani te države članice, in da gre torej za različno obravnavanje, ki je s členom 22 PDEU načeloma prepovedano.
153Preučiti je treba še trditve Češke republike, da je namen člena 1 in člena 2(3) zakona o političnih strankah in gibanjih zagotoviti varstvo političnega in ustavnega sistema na nacionalni ravni ter torej spoštovanje nacionalne identitete v smislu člena 4(2) PEU s tem, da je pravica do članstva v stranki ali političnem gibanju pridržana le za češke državljane, saj je treba te stranke in gibanja šteti za „ključno platformo“ za politično dejavnost na nacionalni ravni.
154V zvezi s tem je treba navesti, prvič, da je organizacija nacionalnega političnega življenja, h kateri prispevajo politične stranke in gibanja, res del nacionalne identitete v smislu člena 4(2) PEU.
155Vendar, drugič, ker se pravica voliti in biti voljen, ki je državljanom Unije, ki prebivajo v državi, niso pa njeni državljani, podeljena na podlagi člena 22 PDEU, nanaša na občinske volitve in volitve v Evropski parlament v navedeni državi članici, ta določba ne pomeni niti obveznosti te države članice, da tem državljanom podeli pravico voliti in biti voljen na nacionalnih volitvah, niti prepovedi tej državi članici, da sprejme posebna pravila v zvezi s sprejemanjem odločitev politične stranke ali gibanja glede predlaganja kandidatov na nacionalnih volitvah, ki bi članom stranke ali gibanja, ki niso državljani te države, preprečevala sodelovanje pri takem odločanju.
156Trditve Češke republike, da omejitev dejavnosti ali sodelovanja državljanov Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, na vidike, ki se nanašajo izključno na občinske volitve ali volitve v Evropski parlament, ni mogoča, ker bi bila taka ureditev v nasprotju s temeljnim načelom enakega obravnavanja članov politične stranke ali gibanja, ni mogoče sprejeti.
157Iz člena 22 PDEU namreč izhaja, da državljani Unije, ki prebivajo v Češki republiki, niso pa njeni državljani, glede uresničevanja pravice voliti in biti voljen na nacionalnih volitvah niso v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem državljanov te države članice, kar lahko v tem pogledu upraviči različno obravnavanje prvonavedenih v primerjavi z drugonavedenimi.
158Tretjič, člen 4(2) PEU je treba razlagati ob upoštevanju hierarhično enakovrednih določb, zlasti členov 2 in 10 PEU, in držav članic ne more oprostiti obveznosti izpolnjevanja zahtev, ki izhajajo iz teh določb (glej v tem smislu sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21 , EU:C:2023:442 , točka 72 ).
159V zvezi s tem je treba opozoriti, da sta načeli demokracije in enakega obravnavanja v skladu s členom 2 PEU vrednoti, na katerih temelji Unija (glej v tem smislu sodbo z dne 3. junija 2021, Madžarska/Parlament, C‑650/18 , EU:C:2021:426 , točka 94 ).
160V členu 2 PEU niso samo navedene smernice in nameni politične narave, ampak vsebuje vrednote, ki so del same identitete Unije kot skupnega pravnega reda in ki se uresničujejo v načelih, ki vsebujejo pravno zavezujoče obveznosti za države članice (sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21 , EU:C:2022:97 , točka 232 , in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21 , EU:C:2022:98 , točka 264 ).
161Poleg tega, kot je razvidno iz točke 114 te sodbe, v skladu s členom 10(1) PEU delovanje Unije temelji na načelu predstavniške demokracije, ki udejanja vrednoto demokracije iz člena 2 PEU (sodba z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19 , EU:C:2019:1115 , točka 63 in navedena sodna praksa).
162Člen 22 PDEU s tem, da državljanom Unije, ki prebivajo v državi članici, niso pa njeni državljani, zagotavlja pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah in volitvah v Evropski parlament v navedeni državi članici, in to pod enakimi pogoji kot državljanom te države, udejanja načela demokracije in – kot je bilo navedeno v točki 97 te sodbe – enakega obravnavanja državljanov Unije, za katere veljajo skupna identiteta in vrednote Unije, ki jih države članice upoštevajo in katerih spoštovanje morajo zagotoviti na svojem ozemlju.
163Zato ni mogoče šteti, da to, da se takim državljanom Unije omogoči, da postanejo člani politične stranke ali gibanja v državi članici svojega prebivališča, da bi se v celoti uresničili načeli demokracije in enakega obravnavanja, pomeni poseg v nacionalno identiteto te države članice.
164Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da Češka republika s tem, da je državljanom Unije, ki niso češki državljani, vendar prebivajo v Češki republiki, odrekla pravico do članstva v politični stranki ali političnem gibanju, ni izpolnila obveznosti iz člena 22 PDEU.
165Na podlagi člena 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Češka republika s to tožbo ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije.
166Na podlagi člena 140(1) Poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Posledično Republika Poljska nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Podpisi
(*1) Jezik postopka: češčina.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.