den 17 januari 2023 (*1)
”Överklagande – Externa förbindelser – Stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo, å andra sidan – Elektronisk kommunikation – Förordning (EU) 2018/1971 – Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) – Artikel 35.2 – Deltagande av Kosovs regleringsmyndighet i detta organ – Begreppen ’tredjeland’ och ’tredjestat’ – Europeiska kommissionens befogenhet”
I mål C‑632/20 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 24 november 2020,
Konungariket Spanien , inledningsvis företrädd av S. Centeno Huerta, därefter av A. Gavela Llopis, båda i egenskap av ombud,
klagande,
i vilket den andra parten är:
Europeiska kommissionen , företrädd av F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer och T. Ramopoulos, samtliga i egenskap av ombud,
svarande i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen),
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice-ordföranden L. Bay Larsen, avdelningsordförandena A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Safjan samt domarna M. Ilešič, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen (referent), M. Gavalec, Z. Csehi och O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 16 juni 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
1Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 23 september 2020, Spanien/kommissionen ( T‑370/19 , EU:T:2020:440 ) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Konungariket Spaniens yrkande om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut av den 18 mars 2019 om Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation ( EUT C 115, 2019, s. 26 ) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
2I sjuttonde skälet i stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Kosovo, å andra sidan ( EUT L 71, 2016, s. 3 ) (nedan kallat stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo), anges att avtalet ”inte påverkar ståndpunkter om status och är i överensstämmelse med [Förenta nationernas] säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring”.
3I artikel 2 i nämnda avtal föreskrivs följande:
”Inga av de termer, formuleringar eller definitioner som används i detta avtal, inbegripet bilagorna och protokollen till detta, utgör ett erkännande av Kosovo som självständig stat från [Europeiska unionens] sida och utgör inte heller ett erkännande av Kosovo i denna egenskap från enskilda medlemsstaters sida, om de inte tidigare har vidtagit en sådan åtgärd.”
4I artikel 111 i detta avtal, med rubriken ”Nät och tjänster för elektronisk kommunikation”, föreskrivs följande:
”Samarbetet ska främst inriktas på prioriterade områden med anknytning till [Europeiska unionens] regelverk på detta område.
Parterna ska särskilt stärka sitt samarbete när det gäller nät och tjänster för elektronisk kommunikation så att Kosovo kan anta [Europeiska unionens] regelverk på detta område inom fem år från detta avtals ikraftträdande, och ägna särskild uppmärksamhet åt att säkerställa och stärka de berörda tillsynsmyndigheternas oberoende.”
5Skälen 5, 13, 20, 22, 25, 29 och 34 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1971 av den 11 december 2018 om inrättande av Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån), om ändring av förordning (EU) 2015/2120 och om upphävande av förordning (EG) nr 1211/2009 ( EUT L 321, 2018, s. 1 ), har följande lydelse:
”(5)
[Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån)] inrättades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1211/2009 [av den 25 november 2009 om inrättande av organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och byrån ( EUT L 337, 2009, s. 1 )]. Berec ersatte Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter [(ERG)] och skulle bidra dels till att stärka den inre marknaden för nät och tjänster för elektronisk kommunikation, dels till att förbättra dess funktion genom att verka för att säkerställa att regelverket för elektronisk kommunikation tillämpas på ett enhetligt sätt. Berec fungerar som forum för samarbete mellan de nationella regleringsmyndigheterna och mellan dessa myndigheter och [Europeiska] kommissionen vid utövningen av alla deras arbetsuppgifter enligt unionens regelverk. Berec inrättades för att stå till tjänst med sakkunskap och agera på ett oberoende och transparent sätt.
…
…
…
…
…
6Artikel 3 i förordning nr 2018/1971, med rubriken ”Berecs mål”, har följande lydelse:
”1. Berec ska verka inom tillämpningsområdet för [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 531/2012 av den 13 juni 2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen ( EUT L 172, 2012, s. 10 )] och [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2120 av den 25 november 2015 om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende nät och tjänster för elektronisk kommunikation och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen ( EUT L 310, 2015, s. 1 )] och [Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation ( EUT L 321, 2018, s. 36 )].
2 Berec ska eftersträva de mål som anges i artikel 3 i direktiv (EU) 2018/1972. Berec ska särskilt ha som mål att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket för elektronisk kommunikation inom det tillämpningsområde som anges i punkt 1 i denna artikel.
3 Berec ska utföra sina uppgifter på ett oberoende, opartiskt och öppet sätt och med erforderlig skyndsamhet.
4 Berec ska stödja sig på den sakkunskap som finns inom de nationella regleringsmyndigheterna.
…”
7I artikel 4 i förordning nr 2018/1971, med rubriken ”Berecs regleringsuppgifter”, föreskrivs följande i punkt 4 första stycket:
”Utan att det påverkar tillämpningen av relevant unionsrätt ska nationella regleringsmyndigheter och kommissionen ta största möjliga hänsyn till riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter och bästa praxis som antagits av Berec i syfte att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket för elektronisk kommunikation inom det tillämpningsområde som avses i artikel 3.1.”
8I artikel 8 i förordningen, med rubriken ”Nämnden för regleringsmyndigheternas oberoende”, föreskrivs följande:
”1. Nämnden för regleringsmyndigheterna ska vid utförandet av de uppgifter som den tilldelats, utan att det påverkar dess ledamöter som agerar på sin nationella regleringsmyndighets vägnar, agera oberoende och objektivt i unionens intresse, oavsett eventuella särskilda nationella eller personliga intressen.
2 Utan att det påverkar sådan samordning som avses i artikel 3.6 får ledamöterna i nämnden för regleringsmyndigheterna och deras suppleanter varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering, institution eller person eller från något organ.”
9I artikel 9 i förordningen, med rubriken ”Nämnden för regleringsmyndigheternas funktioner”, föreskrivs följande:
”Nämnden för regleringsmyndigheterna ska ha följande funktioner:
…
…”
10I artikel 15 i samma förordning, med rubriken ”Styrelsens sammansättning”, föreskrivs följande i punkt 3:
”Styrelsens ledamöter och deras suppleanter får varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering, institution eller person eller från något organ.”
11I artikel 16 i förordning nr 2018/1971, med rubriken ”Styrelsens administrativa funktioner”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Styrelsen ska ha följande administrativa funktioner:
…
…”
12I artikel 20 i förordningen, med rubriken ”Direktörens ansvarsområden”, föreskrivs följande i punkterna 3 och 6:
”3. Direktören ska, utan att det påverkar nämnden för regleringsmyndigheternas, styrelsens och kommissionens befogenheter, vara oberoende när denne utför sitt uppdrag och får varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering, institution eller person eller från något organ.
…
6Direktören ska ansvara för att Berecbyråns uppgifter utförs och för att vägledningen från nämnden för regleringsmyndigheterna och styrelsen följs. Direktören ska särskilt ha ansvaret för
…
13Artikel 35 i förordningen, med rubriken ”Samarbete med unionsorgan, tredjeländer och internationella organisationer”, har följande lydelse:
”1. I den mån det är nödvändigt för att uppfylla de syften som fastställs i denna förordning och för att utföra sina uppgifter får Berec och Berecbyrån, utan att det påverkar de respektive behörighetsområdena för medlemsstaterna och unionens institutioner, samarbeta med unionens behöriga organ, byråer och rådgivande grupper, med behöriga myndigheter i tredjeländer och med internationella organisationer.
I detta syfte får Berec och Berecbyrån, efter förhandsgodkännande från kommissionen, upprätta arbetsöverenskommelser. Dessa överenskommelser får inte medföra några rättsliga förpliktelser.
2Nämnden för regleringsmyndigheterna, arbetsgrupperna och styrelsen ska vara öppna för deltagande av regleringsmyndigheter i tredjeländer som har huvudansvaret på området elektronisk kommunikation i fall då dessa tredjeländer har ingått avtal med unionen om detta.
Inom ramen för de relevanta bestämmelserna i dessa avtal, ska arbetsöverenskommelser utarbetas om framför allt karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet, utan rösträtt, av dessa regleringsmyndigheter från de berörda tredjeländerna i Berecs och Berecbyråns arbete, inbegripet bestämmelser om deltagande i Berecs initiativ och vad gäller ekonomiska bidrag och personal till Berecbyrån. När det gäller personalfrågor ska dessa överenskommelser under alla förhållanden vara förenliga med tjänsteföreskrifterna.
3Som ett inslag i det årliga arbetsprogram som avses i artikel 21 ska nämnden för regleringsmyndigheterna anta Berecs strategi för förbindelserna med unionens behöriga organ, byråer och rådgivande grupper, med behöriga myndigheter i tredjeländer och med internationella organisationer i de frågor där Berec har behörighet. Kommissionen, Berec och Berecbyrån ska ingå en lämplig arbetsöverenskommelse i syfte att säkerställa att Berec och Berecbyrån verkar inom ramen för sitt uppdrag och den befintliga institutionella ramen.”
14I artikel 42 i samma förordning, med rubriken ”Intresseförklaringar”, föreskrivs följande:
”1. Ledamöterna i nämnden för regleringsmyndigheterna och styrelsen, direktören, utstationerade nationella experter och annan personal som inte är anställd av Berecbyrån ska var och en avge en skriftlig förklaring innehållande en åtagandeförklaring och en förklaring som anger om det föreligger eller inte föreligger några direkta eller indirekta intressen som skulle kunna anses inverka negativt på deras oberoende.
…
2Ledamöter i nämnden för regleringsmyndigheterna, styrelsen och arbetsgrupperna samt andra som deltar i deras möten, direktören, utstationerade nationella experter och annan personal som inte är anställd av Berecbyrån ska var och en senast vid inledningen av varje möte ge en exakt och fullständig förklaring om eventuella intressen som skulle kunna anses inverka negativt på deras oberoende när det gäller frågorna på dagordningen, och de ska avstå ifrån att delta i diskussioner och omröstningar om sådana frågor.
…”
15I skälen 1–3 i det omtvistade beslutet hänvisas till bestämmelserna i artikel 17.1 FEU, artikel 35.2 i förordning 2018/1971 respektive artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo. I artikel 1 i det omtvistade beslutet föreskrivs därefter följande:
”Kosovos nationella regleringsmyndighet med huvudansvar för tillsynen över den löpande verksamheten på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster får delta i nämnden för regleringsmyndigheterna och arbetsgrupper inom ramen för Organet för europeiska regleringsmyndigheter ( Berec ) samt i Berecbyråns styrelse.
De allmänna bestämmelserna för deltagandet av den nationella regleringsmyndigheten i Kosovo fastställs i bilagan.”
16Bakgrunden till tvisten återges i punkterna 1–11 i den överklagade domen och kan, med avseende på förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
17Under perioden åren 2001–2015 undertecknade unionen stabiliserings- och associeringsavtal med sex länder på västra Balkan, däribland Bosnien och Hercegovina och Kosovo.
18I sitt meddelande av den 6 februari 2018 till Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska Regionkommittén, med rubriken ”Trovärdiga utsikter till EU-medlemskap och ett ökat EU-engagemang för västra Balkan” (COM(2018) 65 final), förordade kommissionen åtgärder för att utveckla det digitala samhället och anpassa lagstiftningen i dessa länder till unionslagstiftningen.
19En av dessa åtgärder bestod i att integrera västra Balkan i regleringsorgan eller i befintliga expertgrupper, såsom Berec. Det framgår således av punkt 8.3.1 i kommissionens arbetsdokument av den 22 juni 2018, med rubriken ”Stödåtgärder för en digital agenda för västra Balkan” (SWD (2018) 360 final), att ”en närmare kontakt mellan nationella regleringsmyndigheter inom EU och länderna på västra Balkan kommer att bidra till att närma regionens regleringspraxis med dem som råder i unionen. … Även om fyra av sex ekonomier i länderna på västra Balkan i nuläget är observatörer i Berec har Berecs tillsynsnämnd accepterat ett närmare samarbete med regionens samtliga sex nationella regleringsmyndigheter. Detta kommer att vara möjligt inom ramen för revideringen av förordning [nr 1211/2009]”
20Den 18 mars 2019 antog kommissionen sex beslut rörande de nationella regleringsmyndigheternas deltagande i Berec för de sex länderna på västra Balkan. Bland dessa sex beslut, som bland annat grundar sig på artikel 35.2 i förordning 2018/1971, återfinns det omtvistade beslutet, genom vilket kommissionen tillät Kosovos nationella regleringsmyndighet att delta i nämnden för regleringsmyndigheterna och i Berecbyråns styrelse.
21Konungariket Spanien väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 juni 2019, talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
22Till stöd för sin talan åberopade Konungariket Spanien tre grunder avseende åsidosättande av artikel 35 i förordning 2018/1971.
23Tribunalen ogillade talan i sin helhet genom den överklagade domen.
24I den första grunden för talan gjorde Konungariket Spanien gällande att det omtvistade beslutet strider mot artikel 35 i förordning nr 2018/1971, eftersom Kosovo inte är ett ”tredjeland” i den mening som avses i denna bestämmelse. Efter att i punkt 28 i den överklagade domen ha påpekat att begreppet ”tredjeland” inte definieras vare sig i förordning nr 2018/1971 eller i den relevanta unionslagstiftningen, underströk tribunalen, i punkterna 29 och 30 i den domen, att båda uttrycken ”tredjeländer” och ”tredjestater” används i EUF-fördraget. Tribunalen erinrade om att den femte delen av EUF-fördraget, med rubriken ”Unionens yttre åtgärder”, vars avdelning III avser samarbetet ”med tredjeländer” och avdelning VI om förbindelserna ”med internationella organisationer och tredjeländer”, återspeglar den omständigheten att det internationella samfundet består av olika aktörer. Tribunalen drog härav slutsatsen att EUF-fördragets bestämmelser om ”tredjeländer” syftar till att göra det möjligt för unionen att ingå internationella avtal med territoriella enheter, vilka omfattas av det flexibla begreppet ”länder”, men vilka inte nödvändigtvis är ”stater” i den mening som avses i folkrätten.
25I punkt 35 i den överklagade domen fann tribunalen att begreppet tredjeland i unionens primärrätt, bland annat i artiklarna 212 och 216–218 FEUF, inte kan ges en annan innebörd när samma begrepp förekommer i en sekundärrättsakt. Tribunalen drog härav, i punkt 36 i den överklagade domen, slutsatsen att begreppet ”tredjeland” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 inte motsvarar begreppet ”tredjestat”. Den ansåg att det förstnämnda begreppet har en vidare räckvidd som går utöver enbart suveräna stater, och att det inte påverkar unionens ståndpunkt i fråga om Kosovos ställning som självständig stat, vilken, i sin egenskap av ”tredjeland”, även kan ha offentliga myndigheter, såsom Kosovos nationella regleringsmyndighet.
26Som andra grund för sin talan gjorde Konungariket Spanien gällande att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo inte utgör ett avtal som ingåtts med unionen i syfte att göra det möjligt för en nationell regleringsmyndighet i tredjeland att delta i Berecs organ i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971. Tribunalen slog i punkterna 47–49 i den överklagade domen fast att de två villkor som uppställs i denna bestämmelse för att tredjeländers nationella regleringsmyndigheter ska kunna delta i Berecs organ är uppfyllda, nämligen dels att det ska föreligga ett ”avtal” mellan det berörda tredjelandet och unionen, dels att avtalet ingåtts ”i detta syfte”.
27Särskilt, vad gäller det andra villkoret angav tribunalen, i punkt 53 i den överklagade domen, att det bland annat är deltagandet med begränsade rättigheter enligt artikel 35.2 i förordning 2018/1971 som motsvarar det nära samarbete som avses i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, dock utan att motsvara en ”integrering” av Kosovos nationella regleringsmyndighet i Berecs struktur. Tribunalen fann därför, i punkt 54 i den överklagade domen, att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo utgör ett avtal ”i detta syfte” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordningen.
28Slutligen, när det gäller den tredje grunden för talan, enligt vilken det omtvistade beslutet stred mot artikel 35 i förordning nr 2018/1971, eftersom kommissionen avvek från det förfarande som fastställts för tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec, påpekade tribunalen, i punkterna 77 och 81 i den överklagade domen, i huvudsak att varken förordning nr 2018/1971 eller någon annan unionslagstiftning uttryckligen har tilldelat Berecbyrån eller något annat organ behörigheten att fastställa de arbetsöverenskommelser som är tillämpliga på tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande, och att artikel 17 FEU, trots sin allmängiltiga karaktär, utgör en tillräcklig rättslig grund för antagandet av det omtvistade beslutet. Tribunalen drog härav, i punkt 82 i den överklagade domen, slutsatsen att kommissionen enligt denna bestämmelse var behörig att i det omtvistade beslutet ensidigt fastställa arbetsöverenskommelser i den mening som avses i artikel 35.2 andra stycket i förordning 2018/1971.
29Konungariket Spanien har i överklagandet yrkat att domstolen ska
30Kommissionen har yrkat att domstolen ska
31Till stöd för sitt överklagande åberopar Konungariket Spanien fem grunder, varav den första avser en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av begreppet tredjeland i den mening som avses i artikel 35 i förordning 2018/1971. Den andra grunden avser en felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet för Kosovo, i förening med artikel 35 i förordning 2018/1971, på grund av att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av konsekvenserna av att unionen inte har antagit någon ståndpunkt om Kosovos folkrättsliga ställning. Den tredje grunden avser en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av dessa bestämmelser, eftersom det samarbete som avses inte omfattar deltagande i Berec och Berecbyråns styrelse. Den fjärde grunden avser en felaktig rättstillämpning, eftersom det i den överklagade domen konstaterades att artikel 17 FEU utgjorde en giltig rättslig grund för att anta det omtvistade beslutet och den femte grunden avser en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 35.2 i förordning 2018/1971, eftersom det i den överklagade domen konstaterades att arbetsöverenskommelser kan fastställas ensidigt av kommissionen.
32Konungariket Spanien har som första grund gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i punkt 36 i den överklagade domen när den fann att begreppet ”tredjeland”, i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971, har en vidare räckvidd än begreppet ”tredjestat”, eftersom det förstnämnda begreppet inte enbart avser självständiga stater. Enligt Konungariket Spanien är en sådan tolkning varken förenlig med unionsrätten eller folkrätten.
33Konungariket Spanien har kritiserat tribunalen för att enbart ha grundat sig på EUF-fördragets bestämmelser om ”tredjeland” för att därav utan någon annan analys dra slutsatsen att dessa bestämmelser klart syftar till att ge möjlighet att ingå internationella avtal med andra enheter än stater. Genom detta tillvägagångsätt har tribunalen nämligen inte identifierat någon omständighet i unionens primärrätt eller i folkrätten som kan särskilja begreppen ”tredjeland” och ”tredjestat”.
34Enligt Konungariket Spanien är begreppen ”tredjeland” och ”tredjestat” likvärdiga även om de motsvarar olika nivåer av juridiska formaliteter. Enligt folkrätten hänför sig begreppen stat och land var för sig till skilda dimensioner av samma rättssubjekt och har sitt respektive tillämpningsområde. Ordet land används inte för att hänvisa till rättssubjektens ställning i folkrätten, utan till dess fysiska dimension. Dessa två uttryck kan i vissa fall, beroende på sammanhanget, anses vara utbytbara.
35Konungariket Spanien har gjort gällande att begreppet ”tredjeland”, såsom det används i fördragen och i förordning 2018/1971, inte har en vidsträcktare eller annan innebörd än begreppet ”tredjestat”. En motsatt tolkning skulle riskera att förvandla begreppet ”tredjeland” till en självständig kategori i unionsrätten med en annan innebörd än den som gäller enligt folkrätten, medan det är staterna som är de betydelsefulla subjekten i internationella förbindelser.
36Kommissionen har bestritt detta argument och gjort gällande att uttrycken ”tredjeland” och ”tredjestat” används på olika sätt i unionsrätten. Kommissionen kunde ingå internationella avtal med Kosovo i dess egenskap av ”tredjeland” i den mening som avses i artiklarna 212 FEUF och 216–218 FEUF utan att tillerkänna Kosovo ställning som stat.
37Det ska inledningsvis påpekas att tribunalen, i punkterna 28 och 29 i den överklagade domen, konstaterade dels att begreppet ”tredjeland” inte på något sätt definieras i förordning 2018/1971 eller i unionslagstiftningen på området för elektronisk kommunikation, dels att såväl begreppet ”tredjeland” som begreppet ”tredjestat” används i EUF-fördragets bestämmelser, men att många bestämmelser som rör de yttre förbindelserna främst använder begreppet ”tredjeland”. Tribunalen angav särskilt att den femte delen av EUF-fördraget, som rör unionens yttre åtgärder, innehåller en avdelning III om samarbete ”med tredjeländer” och en avdelning VI om förbindelserna ”med internationella organisationer och tredjeländer”, vilket således återspeglar den omständigheten att det internationella samfundet består av olika aktörer.
38I detta avseende framgår det att en bokstavstolkning av fördragen, särskilt av femte delen i EUF-fördraget, inte gör det möjligt att fastställa innebörden av begreppet ”tredjeland” i artikel 35.2 i förordning 2018/1971.
39För det första förekommer begreppen ”tredjeland” och ”tredjestat”, utan åtskillnad, i ett stort antal bestämmelser i EU-fördraget och EUF-fördraget, utan att användningen av något av dessa ord förefaller vara motiverad av något särskilt skäl.
40För det andra följer det av fast rättspraxis att den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam kan ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner.
41Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 50–52 i sitt förslag till avgörande förekommer det inte i alla språkversioner av EU- och EUF-fördragen en parallell användning av begreppen ”tredjeland” och ”tredjestat”. I den estniska, den lettiska, den polska och den slovenska språkversionen av fördragen används bland annat uttrycket ”tredjestat”. När dessa båda uttryck används i en och samma språkversion sammanfaller användningen av dem inte alltid med den användning som förekommer i andra språkversioner av fördragen.
42Unionsbestämmelserna ska emellertid tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga unionsspråk. För det fall de olika språkversionerna skiljer sig åt ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 och C‑423/19 , EU:C:2021:63 , punkt 65 och där angiven rättspraxis, och dom av den 14 juli 2022, Italien och Comune di Milano/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte), C‑59/18 och C‑182/18 , EU:C:2022:567 , punkt 67 och där angiven rättspraxis).
43I förevarande fall fann tribunalen, i punkt 30 i den överklagade domen, att EUF-fördragets bestämmelser om ”tredjeland” gör det möjligt att ingå internationella avtal med ”andra enheter än stater”. Det var med utgångspunkt i detta antagande som tribunalen, i punkt 35 i den överklagade domen, slog fast att begreppet ”tredjeland” som används i unionens primärrätt inte kan ges en annan innebörd när samma begrepp förekommer i en sekundärrättsakt som artikel 35.2 i förordning 2018/1971. Tribunalen drog härav, i punkt 36 i den överklagade domen, slutsatsen att räckvidden av begreppet ”tredjeland”, i den mening som avses i artikel 35.2, omfattar mer än enbart suveräna stater.
44Tribunalen fastställde denna premiss utan att beakta skillnaderna mellan de olika språkversionerna av EU- och EUF-fördragen, vars lydelse inte gör det möjligt att dra slutsatsen att det föreligger en skillnad i innebörd mellan begreppen ”tredjeland” och ”tredjestat”.
45Att fastställa en sådan skillnad i innebörd skulle dessutom strida mot den omständigheten, som anges i punkt 39 ovan, att det i flera språkversioner av dessa fördrag endast är begreppet ”tredjestat” som används.
46Detsamma gäller förordning 2018/1971. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 63 i sitt förslag till avgörande förekommer nämligen inte uttrycket ”tredjeland” i samtliga språkversioner av förordningen. I den bulgariska, den estniska, den lettiska, den litauiska, den polska och den slovenska versionen används endast motsvarigheten till begreppet ”tredjestat”.
47Av det ovan anförda följer att tribunalen således har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i sina domskäl.
48Det ska emellertid erinras om att för det fall ett avgörande från tribunalen innehåller domskäl som strider mot unionsrätten, men domslutet framstår som riktigt enligt andra rättsliga grunder, innebär inte detta åsidosättande att avgörandet ska upphävas, och domskälen ska då ersättas (dom av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet, C‑134/19 P , EU:C:2020:793 , punkt 50 och där angiven rättspraxis).
49För att avgöra huruvida domslutet i den överklagade domen i förevarande fall är riktigt enligt andra rättsliga grunder, ska domstolen pröva huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 37 i den överklagade domen slog fast att kommissionen inte åsidosatte artikel 35.2 i förordning 2018/1971 när den likställde Kosovo med ett ”tredjeland” i den mening som avses i denna bestämmelse.
50Domstolen konstaterar i detta avseende att i syfte att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 35.2 i förordning 2018/1971 måste en territoriell enhet som är belägen utanför unionen och som inte har erkänts som självständig stat, kunna likställas med ett tredjeland i den mening som avses i denna bestämmelse, samtidigt som folkrätten inte får åsidosättas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 1992, Poulsen och Diva Navigation, C‑286/90 , EU:C:1992:453 , punkt 9 , och dom av den 5 april 2022, kommissionen/rådet (Internationella sjöfartsorganisationen), C‑161/20 , EU:C:2022:260 , punkt 32 ).
51När det gäller Kosovo, konstaterade Internationella domstolen, i sitt rådgivande yttrande av den 22 juli 2010, Förenlighet med folkrätten av en ensidig förklaring om Kosovos självständighet (ICJ Reports 2010, s. 403), att antagandet av förklaringen om självständighet varken stred mot den allmänna folkrätten, Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1244 (1999) eller det tillämpliga konstitutionella ramverket.
52Detta likställande kan inte påverka medlemsstaternas individuella ståndpunkter när det gäller frågan huruvida Kosovo är en självständig stat, såsom anges i den första fotnoten i det omtvistade beslutet.
53Av det ovan anförda följer, i motsats till vad Konungariket Spanien har hävdat, att Kosovo kan likställas med ett ”tredjeland” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 utan att folkrätten åsidosätts.
54När det gäller integreringen av ”tredjeländer” i det system för deltagande som föreskrivs i artikel 35.2 i förordning 2018/1971, ska det erinras om att enligt första stycket i denna bestämmelse ska två kumulativa villkor vara uppfyllda för deltagande av nationella regleringsmyndigheter i sådana länder. Det första avser förekomsten av ett ”avtal” med unionen och det andra att avtalet ingåtts ”i detta syfte”.
55Såsom tribunalen påpekade i punkt 32 i den överklagade domen har unionen ingått flera avtal med Kosovo och har således erkänt sin befogenhet att ingå sådana avtal. Bland dessa avtal ingår stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, där det i artikel 111, om nät och tjänster för elektronisk kommunikation, föreskrivs att det samarbete som inrättas främst ska inriktas på prioriterade områden med anknytning till unionens regelverk på detta område och att parterna ska stärka samarbetet med det slutliga målet att Kosovo kan anta unionens regelverk på detta område inom fem år från detta avtals ikraftträdande, varvid parterna ska ägna särskild uppmärksamhet åt att säkerställa och stärka de berörda regleringsmyndigheternas oberoende.
56Såsom framgår av punkt 49 i den överklagade domen liknar dessutom artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, vad gäller dess utformning och sammanhang, bestämmelserna om förstärkning av samarbetet på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation i andra stabiliserings- och associeringsavtal som ingåtts mellan unionen och länder på västra Balkan och som ligger till grund för deltagandet av dessa länders nationella regleringsmyndigheter i Berecs organ. Även om skäl 34 i förordning 2018/1971 allmänt hänvisar till de avtal som ingåtts med medlemsstaterna i EES/Efta och de länder som ansöker om anslutning, anges emellertid, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 68 i sitt förslag till avgörande, ställningen som kandidatland i nämnda skäl inte för att utesluta länder som, i likhet med Kosovo, inte omfattas av dessa båda kategorier, utan endast som belysande exempel på sådana avtal som avses i artikel 35.2 första stycket i förordningen.
57Följaktligen ska även stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo anses ha ingåtts för att möjliggöra ett sådant deltagande, i den mening som avses i denna bestämmelse, eftersom artikel 111 i avtalet uttryckligen avser antagandet av unionens regelverk och stärkandet av samarbetet mellan parterna på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation.
58Denna bedömning påverkas inte av den omständigheten, som Konungariket Spanien har framhållit inom ramen för den tredje grunden för överklagandet, att artikel 95 i stabiliserings- och associeringsavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, å andra sidan ( EUT L 84, 2004, s. 13 ), uttryckligen föreskriver ”samarbete inom europeiska strukturer”, vilket tribunalen underlät att nämna. Konungariket Spanien har i detta avseende gjort gällande att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, i motsats till nämnda artikel 95, inte innehåller någon hänvisning till deltagande i ett unionsorgan såsom Berec.
59En sådan skillnad påverkar emellertid inte den omständigheten, som framhållits i punkt 56 i förevarande dom, att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, vad gäller dess formulering och sammanhang, liknar bestämmelserna om förstärkning av samarbetet på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation i andra stabiliserings- och associeringsavtal som ingåtts mellan unionen och länder på västra Balkan och som ligger till grund för deltagandet av dessa länders nationella regleringsmyndigheter i Berecs organ, och vilka avtal, såsom anges i skäl 34 i förordning 2018/1971, har ingåtts ”i detta syfte” i den meningen som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971. Den omständigheten att lydelsen i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo inte är identisk med lydelsen i ett av dessa avtal saknar således relevans.
60I artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 hänvisas det dessutom i fråga om deltagande av tredjeländers myndigheter i Burek till ”avtal med unionen om detta” och till de ”relevanta bestämmelserna i dessa avtal”, varvid deltagandet förutsätter att det finns avtal som fastställer en ram för sektorssamarbete mellan unionen och dessa länder i fråga om nät och tjänster för elektronisk kommunikation, dock utan att det krävs att ett sådant deltagande uttryckligen ska föreskrivas i dessa avtal.
61Vad gäller syftet med förordning nr 2018/1971 påpekar domstolen att artikel 35.2 i förordningen, i enlighet med det samarbetssyfte som eftersträvas med förordningen, inom ramen för Berec öppnar nämnden för regleringsmyndigheterna, arbetsgrupperna och styrelsen för deltagande av tredjeländers nationella regleringsmyndigheter som huvudsakligen är behöriga på området för elektronisk kommunikation.
62Det framgår för det första av skäl 20 i denna förordning att Berec bör ha rätt att upprätta arbetsöverenskommelser med behöriga myndigheter i tredjeland för att ingå samarbetsförbindelser och diskutera regleringsfrågor. För det andra anges det i skäl 34 i samma förordning att deltagandet för behöriga regleringsmyndigheter i tredjeländer i Berecs organ syftar till att genomföra regelverket för elektronisk kommunikation på ett enhetligt sätt.
63Syftet med artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo är att stärka samarbetet på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation så att Kosovo kan anta unionens regelverk på detta område.
64Mot bakgrund av det ovan anförda gjorde tribunalen således inte någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 37 i den överklagade domen slog fast att kommissionen inte åsidosatte artikel 35.2 i förordning 2018/1971 när den i det omtvistade beslutet fann att Kosovo kunde likställas med ett ”tredjeland” i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
65Den första grunden ska således ogillas.
66Konungariket Spanien har genom sin andra grund gjort gällande att tribunalen, i punkt 33 i den överklagade domen, gjorde en felaktig tolkning av konsekvenserna av att unionen inte har antagit någon ståndpunkt rörande Kosovos ställning i folkrättsligt hänseende och därmed åsidosatte artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovos, jämförd med artikel 35 i förordning 2018/1971.
67Konungariket Spanien har gjort gällande att eftersom samtliga medlemsstater inte har erkänt Kosovo som stat, kunde kommissionen inte, när den antog det omtvistade beslutet, godkänna att Kosovos nationella regleringsmyndighet deltar i det nätverk av oberoende myndigheter som inrättats mellan medlemsstaterna. Ett sådant beslut innebär ett erkännande från unionen av en myndighet på ett territorium, Kosovo, med avseende på vilket unionen inte har någon annan gemensam ståndpunkt än att erkänna att det utgör ett fall sui generis , som gör det möjligt för varje medlemsstat att avgöra vilken typ av förbindelser den vill ingå med detta territorium. Det omtvistade beslutet medför således, enligt Konungariket Spanien, en tillnärmning som i praktiken kan ta sig uttryck i ett tyst erkännande av Kosovos ställning som stat och följaktligen i att medlemsstaterna i unionen påtvingas detta erkännande.
68Kommissionen anser att den andra grunden är ny och att det inte anges vilken rättsregel som tribunalen skulle ha åsidosatt. Denna grund kan således inte tas upp till sakprövning och den är under alla omständigheter inte rättsligt underbyggd.
69För det första anges det uttryckligen i det omtvistade beslutet, såsom det har erinrats om ovan i punkt 52, i en första fotnot, att angivandet av Kosovo i rubriken till detta beslut ”påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring”. En sådan angivelse återfinns även i sjuttonde skälet och artikel 2 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo.
70För det andra framgår det av bedömningen i punkterna 56 och 57 ovan att stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, mot bakgrund av artikel 111 i detta avtal, bland annat syftar till att göra det möjligt för Kosovos nationella regleringsmyndighet att delta i Berecs organ, vilket överensstämmer med syftet att uppnå samarbete med tredjeländers nationella regleringsmyndigheter, vilket eftersträvas med artikel 35.2 i förordning 2018/1971.Konungariket Spanien har inte bestritt lagenligheten av detta avtal eller av förordningen och inte heller den omständigheten att det i Kosovo finns en nationell regleringsmyndighet i den mening som avses i nämnda förordning.
71Härav följer att Konungariket Spanien inte med framgång kan göra gällande att det omtvistade beslutet, enbart på grund av att det upprättar ett samarbete med Kosovos nationella regleringsmyndighet genom att genomföra stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo och förordning nr 2018/1971, åsidosätter dessa rättsakter och innebär ett erkännande av Kosovo som tredjestat.
72Kommissionens antagande av det omtvistade beslutet kan således inte tolkas så, att det innebär ett underförstått erkännande från unionens sida av Kosovos ställning som självständig stat.
73Härav följer att det antagande som ligger till grund för Konungariket Spaniens kritik mot punkt 33 i den överklagade domen är felaktigt. Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden, eftersom den under alla omständigheter inte är rättsligt underbyggd, utan att domstolen behöver pröva kommissionens invändning om rättegångshinder.
74Konungariket Spanien har genom sin tredje grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkterna 49–53 i den överklagade domen fann att det syfte som anges i artikel 111 Stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, det vill säga antagandet av unionens regelverk på området för elektronisk kommunikation, innebär att Kosovo ska delta i Berec i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971.
75Konungariket Spanien har för det första gjort gällande att det är uteslutet att Kosovo deltar i ett unionsorgan såsom Berec när det inte uttryckligen nämns något i detta avseende i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo. Till stöd för denna anmärkning har Konungariket Spanien åberopat de argument som sammanfattats i punkt 58 i förevarande dom.
76Konungariket Spanien har för det andra hävdat att användningen av ordet ”samarbete” i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo inte nödvändigtvis innebär att Kosovos nationella regleringsmyndighet deltar i Berec i enlighet med artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971. Detta deltagande är i princip förbehållet medlemsstaterna, eftersom detta organ har till uppgift att utarbeta unionsbestämmelser på området för elektronisk kommunikation och att inta ståndpunkter som påverkar de nationella organens och unionsorganens beslut. Att godta att Kosovo deltar i detta organ skulle göra det möjligt för landet, inte att anta unionens regelverk, utan att delta i utarbetandet av unionens sektorsspecifika regler, vilket inte motsvarar syftet med artikel 35.2 i förordning 2018/1971.
77Konungariket Spanien har bestritt tribunalens bedömning, i punkt 53 i den överklagade domen, att det deltagande som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 motsvarar det nära samarbete som avses i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, men att det inte är detsamma som att Kosovos nationella regleringsmyndighet ”integreras” i Berecs struktur. Denna icke motiverade bedömning strider mot artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, i vilken det inte föreskrivs något ”nära” samarbete.
78Konungariket Spanien har för det tredje gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i sin tolkning av artikel 35 i förordning 2018/1971 när den fann att det var möjligt för Kosovos nationella regleringsmyndighet att delta i Berec, trots att unionen inte hade antagit någon gemensam ståndpunkt om Kosovos ställning.
79Kommissionen har bestridit dessa argument.
80För det första, när det gäller anmärkningen att Kosovos deltagande i ett unionsorgan såsom Berec är det uteslutet i avsaknad av en uttrycklig hänvisning till detta i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, har denna anmärkning bemötts ovan i punkterna 59 och 60.
81För det andra kan Konungariket Spanien inte vinna framgång med anmärkningen att tribunalen i punkt 53 i den överklagade domen gjorde en oriktig bedömning när den fann att det deltagande som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 motsvarar det nära samarbete som avses i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo.
82I artikel 35 i förordning nr 2018/1971 anges olika grader och former av samarbete. I punkt 1 i denna bestämmelse föreskrivs således en möjlighet för Berec och Berecbyrån att, med förbehåll för ett förhandstillstånd från kommissionen, upprätta arbetsöverenskommelser, bland annat med de behöriga myndigheterna i tredjeland, varvid dessa arrangemang emellertid inte medför några rättsliga förpliktelser. Denna form av samarbete är således mindre ”nära” än tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec, som följer av punkt 2 i nämnda bestämmelse och som, vilket framgår av punkt 63 ovan, bidrar till det samarbete som avses i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, det vill säga ett samarbete som särskilt syftar till att säkerställa och stärka de deltagande tillsynsmyndigheternas oberoende.
83I motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande gör, emellertid, denna sistnämnda form av samarbete mellan unionen och Kosovo det inte möjligt att likställa deltagandet av detta tredjelands nationella regleringsmyndigheter i Berecs organ med att dessa nationella regleringsmyndigheter integreras i detta unionsorgan.
84Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 97 och 98 i sitt förslag till avgörande ska företrädare för Kosovos nationella regleringsmyndighet nämligen, när de inom ramen för Berec deltar i arbetet i nämnden för regleringsmyndigheterna, arbetsgrupperna och styrelsen, avge sina yttranden helt oberoende och öppet, i enlighet med skälen 5 och 13, artikel 3.3, artikel 8.2 och artikel 15.3 i förordning 2018/1971. Dessutom begränsas det inflytande som företrädare för tredjeländers nationella regleringsmyndigheter har inom Berec av artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971, eftersom denna bestämmelse uttryckligen utesluter möjligheten att ge dem rösträtt.
85Vidare, och i motsats till vad Konungariket Spanien har hävdat, medför inte deltagandet av Kosovos nationella regleringsmyndighet att Kosovo deltar i utarbetandet av unionens sektorsspecifika lagstiftning om elektronisk kommunikation. Även om de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen enligt artikel 4.4 i förordning 2018/1971 ska ”ta största möjliga hänsyn till riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter och bästa praxis som antagits av Berec”, är dessa rättsakter inte rättsligt bindande och de ingår inte i ett förfarande för utarbetande av unionens lagstiftning om elektronisk kommunikation. Berec har som enda funktion att fungera som forum för samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna, och samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen, i syfte att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket på detta område, såsom framgår av artikel 3.2 i förordning nr 2018/1971, jämförd med skäl 5 i samma förordning.
86När det slutligen och för det tredje gäller anmärkningen om åsidosättande av artikel 35.2 i förordning 2018/1971 på grund av att unionen inte har antagit någon gemensam ståndpunkt avseende Kosovos ställning, kan denna anmärkning, av samma skäl som angetts i punkterna 69–73 ovan, inte godtas.
87Härav följer att tribunalen inte gjorde en felaktig rättstillämpning när den i punkterna 53 och 54 i den överklagade domen slog fast att det samarbete som följer av artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo motsvarar formerna för det samarbete som avses i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 och att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo följaktligen utgör ett avtal ”i detta syfte” i den mening som avses i artikel 35.2 i denna förordning.
88Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser någon del av den tredje grunden.
89Den fjärde grunden för överklagandet består av två delar. I den andra delgrunden har Konungariket Spanien bestritt kommissionens befogenhet att anta det omtvistade beslutet. Den andra delgrunden kommer att prövas tillsammans med den femte grunden, som den sammanfaller med.
90I den första delgrunden har Konungariket Spanien gjort gällande att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo inte utgör en tillräcklig rättslig grund för att anta det omtvistade beslutet. Konungariket Spanien har ifrågasatt tribunalens bedömning, i punkt 72 i den överklagade domen, att det inte krävs ett särskilt tillstånd som fastställts genom ett internationellt avtal för att en nationell regleringsmyndighet i ett tredjeland ska kunna delta i Berec.
91Konungariket Spanien har i detta avseende hävdat att stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo är ett mycket allmänt avtal som inte föreskriver att Kosovo ska integreras eller delta i unionens strukturer inom något område, inbegripet telekommunikationer. Konungariket Spanien har erinrat om att det i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo inte hänvisas till detta lands deltagande i ett unionsorgan, utan till samarbetet mellan parterna i detta avtal.
92Kommissionen anser att detta argument saknar grund.
93Det framgår av de skäl som anges i punkterna 56–64 och i punkterna 80–87 ovan att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo utgör ett avtal ”i detta syfte” i den mening som avses i artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 och att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo därmed utgör en tillräcklig rättslig grund för att Kosovos nationella regleringsmyndighet deltar i Berecs och Berecbyråns arbete.
94Ett sådant avtal behöver inte nödvändigtvis, för att utgöra en sådan tillräcklig rättslig grund, innehålla detaljerade bestämmelser om deltagande i Berec i den mening som avses i artikel 35.2 i förordningen. Den omständigheten att vissa associeringsavtal med kandidatländer eller vissa beslut om deltagande av Efta-medlemsstaternas nationella regleringsmyndigheter innehåller mer detaljerade bestämmelser än dem i artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo saknar betydelse i detta avseende.
95Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens första del.
96Konungariket Spanien har genom den fjärde grundens andra del ifrågasatt att kommissionen hade befogenhet att anta det omtvistade beslutet. Kosovos deltagande i Berec kunde inte fastställas genom ett beslut som enbart grundar sig på artikel 17 FEU, dels eftersom stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo inte föreskriver en sådan möjlighet, dels eftersom unionen inte har någon gemensam ståndpunkt beträffande Kosovos ställning. Konungariket Spanien har bestritt tribunalens bedömning, i punkt 77 i den överklagade domen, att eftersom förordning 2018/1971 inte uttryckligen gav Berec befogenhet att fastställa de arbetsöverenskommelser som ska tillämpas på tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande, däribland Kosovos nationella regleringsmyndighet, tillkommer denna behörighet kommissionen, i enlighet med artikel 17 FEU.
97Konungariket Spanien har vidare hävdat att Kosovos deltagande i Berec innebär att de befogenheter som tillkommer Europeiska unionens råd och artikel 16 FEU, jämförd med artikel 21.3 FEU, inte iakttagits. Det ankommer på rådet att bedöma huruvida det ligger i unionens intresse att Kosovos nationella regleringsmyndighet deltar i Berec och att förena de föreliggande intressena.
98Konungariket Spanien har härvid erinrat om att valet av rättslig grund är av särskild betydelse, eftersom det gör det möjligt att bevara varje institutions befogenheter (dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/rådet (CMR-15), C‑687/15 , EU:C:2017:803 , punkterna 49 och 50 ) och att ingåendet av ett internationellt avtal kräver en bedömning av unionens intressen i förbindelserna med det aktuella tredjelandet och avvägningar mellan skilda intressen i dessa förbindelser (dom av den 28 juli 2016, rådet/kommissionen, C‑660/13 , EU:C:2016:616 , punkt 39 ).
99Konungariket Spanien har i sin femte grund gjort gällande att tribunalen, i punkterna 76 och 77 i den överklagade domen, gjorde en felaktig tolkning av artikel 35.2 i förordning 2018/1971 genom att slå fast att Berecbyrån är ett decentraliserat unionsorgan och att kommissionen, med hänsyn till sina verkställande uppgifter och sina befogenheter att representera unionen i dess yttre förbindelser, ska överta alla befogenheter som inte uttryckligen har delegerats till denna byrå, bland annat antagandet av de arbetsöverenskommelser som föreskrivs i denna bestämmelse.
100Konungariket Spanien har hävdat att tribunalen har misstagit sig på Berecs art och funktioner, vilket framgår av den omständigheten att det i punkterna 76 och 77 i den överklagade domen inte hänvisas till Berec, vars högsta beslutsfattande organ är nämnden för regleringsmyndigheterna, som inte är en juridisk person och som inte är ett decentraliserat organ, utan till Berecbyrån, som är ett organ vars uppgift är att bistå Berec med administrativt stöd.
101Konungariket Spanien har påpekat att Berec har en särskild ställning som följer av skyldigheten att vara oberoende i förhållande till de reglerande organ som Berec är sammansatt av. Denna skyldighet, i förening med den omständigheten att Berec inte är ett decentraliserat organ, får till följd att Berec har större befogenheter än unionens byråer.
102Kommissionen ska följaktligen begränsa sig till att ingripa i de fall som uttryckligen anges i förordning 2018/1971, vilket framgår av en bokstavlig, kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 35.2 i förordning 2018/1971. Det ankommer således på Berec och inte på kommissionen att anta arbetsöverenskommelser.
103Kommissionen har bestritt denna argumentation. Det är uppenbart att den fjärde grundens andra del, till vissa delar, inte kan tas upp till sakprövning, eftersom argumentationen avseende rådets behörighet att anta det omtvistade beslutet, som grundar sig på artikel 16 FEU, inte åberopades i första instans. Dessutom kan överklagandet inte vinna bifall på den fjärde grundens andra del.
104Vad gäller den femte grunden för överklagandet har kommissionen gjort gällande att det framgår av ordalydelsen i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 att det i denna bestämmelse inte fastställs vilken myndighet som har befogenhet att anta arbetsöverenskommelser.
105De befogenheter som inte uttryckligen har delegerats till en av unionens byråer inom ramen för en lagstiftningsakt omfattas emellertid av kommissionens befogenhet. Denna tolkning stöds av den omständigheten att artikel 35.1 i förordning nr 2018/1971 uttryckligen ger Berec och Berecbyrån befogenhet att upprätta ”arbetsöverenskommelser”, men med förbehållet ”efter förhandsgodkännande från kommissionen”. Det framgår dessutom av en systematisk analys av denna förordning att kommissionens förhandsgodkännande är nödvändig för samarbetet enligt artikel 35.1 i nämnda förordning, men att det inte nämns i artikel 35.2 i förordningen eftersom kommissionen fastställer samarbetsformerna enligt sistnämnda bestämmelse.
106Kommissionen anser för övrigt att det oberoende som Berec tillerkänns inom ramen för sina uppgifter inte hindrar att kommissionen ges specifika befogenheter i fråga om förbindelserna med tredjeländer.
107Domstolen konstaterar inledningsvis att Konungariket Spaniens påståenden avseende den fjärde grundens andra del i huvudsak avser den felaktiga rättstillämpning som tribunalen påstås ha gjort sig skyldig till genom att slå fast att artikel 17 FEU utgör en giltig rättslig grund för att anta det omtvistade beslutet. Även om det är riktigt att Konungariket Spanien inte åberopade rådets behörighet i första instans, syftar de argument som utvecklats inom ramen för den fjärde grundens andra del avseende artikel 16 FEU till att kritisera de skäl som anges i punkterna 74–82 i den överklagade domen avseende kommissionens befogenhet enligt artikel 17 FEU. Denna argumentation anknyter således till den argumentation som Konungariket Spanien har anfört i sin talan i första instans rörande nämnda bestämmelse och kan således tas upp till sakprövning, eftersom den således inte ändrar föremålet för talan vid tribunalen.
108I sak ska det erinras om att det i artikel 35.2 andra stycket i förordning 2018/1971 anges att ”[i]nom ramen för de relevanta bestämmelserna [i de avtal mellan unionen och tredje länder som avses i första stycket], ska arbetsöverenskommelser utarbetas om framför allt karaktären, omfattningen och utformningen av [detta deltagande] … inbegripet bestämmelser om deltagande i Berecs initiativ och vad gäller ekonomiska bidrag och personal till Berecbyrån”.
109Tribunalen gjorde sig inte skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den i punkt 70 i den överklagade domen underkände Konungariket Spaniens argument att det följer av ordalydelsen i artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971 att det endast är avtal om deltagande i Berec som avgör hur dessa ”arbetsöverenskommelser” ska fastställas. En sådan tolkning skulle nämligen vara svår att förena med bestämmelsens ändamålsenliga verkan, vilken just har till syfte att föreskriva att nämnda arbetsöverenskommelser ska antas. Såsom framgår av punkt 60 ovan innebär uttrycket ”de relevanta bestämmelserna i … avtal”, som föregås av uttrycket ”inom ramen för”, att antagandet av ”arbetsöverenskommelser” ska vara förenligt med bestämmelserna i de avtal som upprättar en ram för sektorssamarbete mellan unionen och ett tredjeland och, i synnerhet, med deras yttersta syfte, vilket, i fråga om artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo, är att Kosovo ska anta unionens regelverk inom sektorn för elektronisk kommunikation.
110Den omständigheten att stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo inte innehåller några bestämmelser om ingåendet av arbetsöverenskommelser enligt artikel 35.2 andra stycket i förordning 2018/1971 påverkar inte, såsom Konungariket Spanien har gjort gällande, uppfattningen att artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo utgör en tillräcklig rättslig grund för att Kosovos nationella regleringsmyndighet ska kunna delta i Berecs och Berecbyråns arbete, såsom framgår ovan av punkterna 56–64 och 80–87.
111För det andra ska det påpekas att även om det i artikel 35.2 andra stycket i förordning nr 2018/1971 föreskrivs att det ska upprättas ”arbetsöverenskommelser” för att genomföra tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berecs och Berecbyråns arbete, anges det inte i denna bestämmelse hur sådana överenskommelser ska antas.
112Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 122 i sitt förslag till avgörande kunde det omtvistade beslutet inte antas med stöd av artikel 17 FEU som en del av kommissionens verkställande funktioner och representation i yttre förbindelser. När det gäller den del av de verkställande funktionerna krävs det nämligen enligt artikel 290.1 FEUF och artikel 291.2 FEUF att kommissionen uttryckligen ges befogenhet, vilket saknas i förevarande fall. Vad för det andra gäller uppgiften att representera unionen i yttre förbindelser, räcker det att konstatera att upprättandet av ”arbetsöverenskommelser” för att genomföra tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berecs och Berecbyråns arbete, i den mening som avses i artikel 35.2 andra stycket i förordning 2018/1971, inte kan anses utgöra en handling som utgör representation av unionen i yttre förbindelser. Det följer nämligen av denna bestämmelse att sådana arbetsöverenskommelser inte syftar till representation i yttre förbindelser som sådan, utan till att bland annat precisera karaktären, omfattningen och utformningen av deltagandet i arbetet inom dessa unionsorgan för regleringsmyndigheter i tredjeländer som ingått avtal med unionen i detta syfte.
113Det framgår dessutom av artikel 9 i och artikel 20.6 m i förordning nr 2018/1971, jämförda med skäl 20 i samma förordning, att förordningen fastställer vilka organ som får upprätta sådana arbetsöverenskommelser som avses i artikel 35.2 i förordningen. I skäl 20 i förordningen anges nämligen att Berec bör ha rätt att upprätta arbetsöverenskommelser, särskilt med de behöriga myndigheterna i tredjeländer. Vidare preciseras det i artikel 9 i, och artikel 20.6 m i denna förordning att nämnden för regleringsmyndigheterna och direktören för Berecbyrån tillsammans ska godkänna ingåendet av arbetsöverenskommelser med bland annat dessa myndigheter i enlighet med artikel 35 i förordning 2018/1971.
114Det framgår i övrigt av dessa bestämmelser att kommissionen, inom ramen för antagandet av arbetsöverenskommelserna, endast ska utöva en kontrollbefogenhet. I skäl 20 i förordningen anges att kommissionen ”bör säkerställa att de nödvändiga arbetsöverenskommelserna är förenliga med unionens politik och prioriteringar samt att Berec verkar inom ramen för sitt uppdrag och den befintliga institutionella ramen”.
115Särskilt, vad gäller samarbetet med tredjeländer föreskrivs det i artikel 35.1 i förordning 2018/1971 att Berec och Berecbyrån ska upprätta arbetsöverenskommelser, med förbehåll för kommissionens förhandsgodkännande.
116Det förhållandet att artikel 35.2 i förordningen inte innehåller någon sådan precisering, innebär inte, mot bakgrund av bestämmelserna i den förordningen – tvärtemot vad tribunalen slog fast i punkterna 77 och 78 i den överklagade domen – att befogenheten att fastställa arbetsöverenskommelser för tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande, bland annat Kosovos nationella regleringsmyndighet, tillkommer kommissionen.
117Enbart omständigheten att artikel 35.1 i förordning 2018/1971 uttryckligen ger Berec och Berecbyrån befogenhet att upprätta arbetsöverenskommelser, med förbehåll för förhandsgodkännande från kommissionen, innebär nämligen inte – såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 130–132 i sitt förslag till avgörande – att denna befogenhet fördelas på ett annat sätt inom ramen för artikel 35.2 i förordningen, vilken avser det särskilda fallet av samarbete med tredjeländer i form av de berörda ländernas nationella regleringsmyndigheters deltagande i nämnden för regleringsmyndigheterna och arbetsgrupperna i Berec samt styrelsen i Berecbyrån. Den regel som fastställs i artikel 35.1 i nämnda förordning, enligt vilken Berec och Berecbyrån får ingå arbetsöverenskommelser, med förbehåll för att kommissionens förhandsgodkännande, ska tvärtom tolkas som en allmän regel som även är tillämplig på de särskilda omständigheter som regleras i artikel 35.2 i samma förordning, eftersom det i denna bestämmelse inte föreskrivs något undantag från den princip som anges i artikel 35.1 i förordning nr 2018/1971.
118Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 133 i sitt förslag till avgörande kan dessa bedömningar inte påverkas av den omständigheten att deltagandet i Berecs och Berecbyråns arbete som föreskrivs i artikel 35.2 i förordning 2018/1971 utgör en mer långtgående form av samarbete med tredjeländers nationella regleringsmyndigheter än vad som föreskrivs i artikel 35.1 i förordningen. Tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec har nämligen redan bekräftats genom det avtal som ingicks i detta syfte, såsom avses i artikel 35.2 i samma förordning, det vill säga i förevarande fall artikel 111 i stabiliserings- och associeringsavtalet med Kosovo.
119Denna tolkning är förenlig med det system som föreskrivs i förordning nr 2018/1971. Enligt artikel 3.3 och artikel 8.1 i förordningen, jämförda med skälen 5 och 13 i förordningen, ska Berec utöva sin befogenhet och agera helt oberoende. Enligt skäl 22 i förordningen bör Berec kunna agera i unionens intresse oberoende av ingripande utifrån, inbegripet politiska påtryckningar eller kommersiell inblandning. På samma sätt har, såsom framgår av skäl 32 i denna förordning, Berecbyrån getts en egen budget för att säkerställa dess självständighet och oberoende. I detta sammanhang ställs även krav på oberoende för de personer som har uppgifter inom Berec, bland annat ledamöterna i nämnden för regleringsmyndigheterna, liksom berecbyråns styrelseledamöter och direktör, såsom följer av artikel 8.2, artikel 16.1 m, artikel 20.3 och artikel 42 i förordning 2018/1971, jämförda med skälen 22, 25 och 29 i förordningen.
120Den omständigheten att kommissionen ensidigt kan besluta om vissa arbetsöverenskommelser för deltagande i Berec och Berecbyrån utan deras samtycke är inte förenlig med Berecs oberoende och går utöver den kontrollfunktion som kommissionen ges i detta sammanhang enligt denna förordning.
121Följaktligen åsidosatte tribunalen såväl befogenhetsfördelningen mellan kommissionen, å ena sidan, och Berec och Berecbyrån, å den andra sidan, som reglerna som garanterar Berecs oberoende, i enlighet med förordning 2018/1971, genom att i punkt 77 i den överklagade domen slå fast att eftersom förordning 2018/1971 inte uttryckligen ger Berecbyrån eller något annat organ behörighet att upprätta arbetsöverenskommelser som är tillämpliga på tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande, bland annat Kosovos nationella regleringsmyndighet, så tillkommer denna befogenhet kommissionen.
122Syftet att stärka samarbetet med tredjeländers nationella regleringsmyndigheter på området för nät och tjänster för elektronisk kommunikation som bland annat eftersträvas med artikel 35 i förordning nr 2018/1971, och som kräver samråd med dessa tredjeländer, bekräftar slutligen slutsatsen att kommissionen inte ensidigt kan anta ett beslut om att upprätta arbetsöverenskommelser för nämnda tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande, tvärtemot vad tribunalen slog fast i punkt 82 i den överklagade domen.
123Med förbehåll för att kommissionen lämnat sitt förhandsgodkännande, ska sådana överenskommelser nämligen ha ingåtts mellan Berec och Berecbyrån å ena sidan och de behöriga myndigheterna i dessa tredje länder å den andra sidan, och ska, såsom framgår av artikel 9 i, och artikel 20.6 m i förordning 2018/1971, ha godkänts tillsammans med nämnden för regleringsmyndigheterna och direktören för Berecbyrån. Kommissionen kan följaktligen inte ha befogenhet att ensidigt upprätta arbetsöverenskommelser av detta slag.
124Av detta följer att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, i punkterna 77 och 82 i den överklagade domen, fann att befogenheten att upprätta arbetsöverenskommelser för tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec, i den mening som avses i artikel 35.2 andra stycket i förordning 2018/1971, ensidigt tillkommer kommissionen enligt artikel 17 FEU.
125Mot bakgrund av vad som anförts ovan i punkt 123 kan domstolen emellertid inte godta Konungariket Spaniens argument att rådet, med förbehåll för kommissionens godkännande, är behörigt att besluta om Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Berec.
126Mot bakgrund av det ovan anförda kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens andra del. Överklagandet ska däremot bifallas på den femte grunden och den överklagade domen ska följaktligen upphävas.
127Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
128Så är fallet i förevarande mål.
129Såsom angetts i ovan punkt 22 har Konungariket Spanien åberopat tre grunder till stöd för sin talan i första instans.
130Konungariket Spanien har inom ramen för den tredje grunden i första instans gjort gällande att det omtvistade beslutet strider mot artikel 35 i förordning nr 2018/1971, eftersom kommissionen avvek från det förfarande som föreskrivs i nämnda bestämmelse för tredjeländers nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec.
131Av de skäl som anges ovan i punkterna 112–124 hade kommissionen inte befogenhet att anta det omtvistade beslutet. Talan ska således bifallas såvitt avser den tredje grunden, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunder som åberopats till stöd för talan i första instans.
132Mot bakgrund av det ovan anförda ska Konungariket Spaniens yrkanden bifallas och det omtvistade beslutet ogiltigförklaras.
133Enligt artikel 264 andra stycket FEUF ska domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten som ska betraktas som bestående.
134Av domstolens praxis framgår att det av rättssäkerhetsskäl kan vara motiverat att verkningarna av en sådan rättsakt består, särskilt om de omedelbara verkningarna av att rättsakten ogiltigförklarades skulle leda till allvarliga negativa konsekvenser för de personer som berörs och om den angripna rättsaktens lagenlighet inte har ifrågasatts på grund av rättsaktens syfte eller innehåll, utan på grund av bristande befogenhet hos den som antagit denna eller på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter (dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Landesbank Baden-Württemberg och SRB, C‑584/20 P och C‑621/20 P , EU:C:2021:601 , punkt 175 ).
135I förevarande fall har det omtvistade beslutet ogiltigförklarats på grund av att dess upphovsman, det vill säga kommissionen, saknade befogenhet.
136Med hänsyn till behovet av sådana överenskommelser angående bland annat ekonomiska bidrag och personal vid Berecbyrån från tredjeländers nationella regleringsmyndigheter som avses i artikel 35.2 andra stycket i förordning 2018/1971, skulle en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet kunna äventyra Kosovos nationella regleringsmyndighets deltagande i Berec om beslutets verkningar inte skulle bestå till dess att det har ersatts av en ny rättsakt.
137Under dessa omständigheter ska verkningarna av det omtvistade beslutet bestå till dess att eventuella nya arbetsöverenskommelser träder i kraft som ingåtts enligt artikel 35.2 i förordning nr 2018/1971 mellan Berec, Berecbyrån och Kosovos nationella regleringsmyndighet, dock inom skälig tid som inte får överstiga sex månader räknat från dagen för denna dom.
138Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen, när överklagandet bifalls och domstolen själv slutligt avgör saken, besluta om rättegångskostnaderna.
139Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 gäller i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
140Konungariket Spanien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, såväl de kostnader som är hänförliga till överklagandet som förfarandet i första instans. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Konungariket Spaniens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Underskrifter
(*1) Rättegångsspråk: spanska.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.