z dnia 7 września 2022 r. (*1)
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 49 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości – Ograniczenie – Uzasadnienie – Organizacja systemu edukacji – Placówki szkolnictwa wyższego – Obowiązek prowadzenia programów nauczania w języku urzędowym danego państwa członkowskiego – Artykuł 4 ust. 2 TUE – Tożsamość narodowa państwa członkowskiego – Ochrona i wspieranie języka urzędowego danego państwa członkowskiego – Zasada proporcjonalności
W sprawie C‑391/20
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa) postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 lipca 2020 r., w postępowaniu wszczętym przez:
Boriss Cilevičs,
Valērijs Agešins,
Vjačeslavs Dombrovskis,
Vladimirs Nikonovs,
Artūrs Rubiks,
Ivans Ribakovs,
Nikolajs Kabanovs,
Igors Pimenovs,
Vitālijs Orlovs,
Edgars Kucins,
Ivans Klementjevs,
Inga Goldberga,
Evija Papule,
Jānis Krišāns,
Jānis Urbanovičs,
Ļubova Švecova,
Sergejs Dolgopolovs,
Andrejs Klementjevs,
Regīna Ločmele-Luņova,
Ivars Zariņš
przy udziale:
Latvijas Republikas Saeima,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, L. Bay Larsen (sprawozdawca), wiceprezes, A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin i J. Passer, prezesi izb, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi i N. Wahl, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 marca 2022 r.,
wydaje następujący
1Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 49 i 56 TFUE oraz art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
2Wniosek ten został złożony w ramach postępowania w sprawie kontroli zgodności z konstytucją ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego wszczętego ze skargi Borissa Cilevičsa, Valērijsa Agešinsa, Vjačeslavsa Dombrovskisa, Vladimirsa Nikonovsa, Artūrsa Rubiksa, Ivansa Ribakovsa, Nikolajsa Kabanovsa, Igorsa Pimenovsa, Vitālijsa Orlovsa, Edgarsa Kucinsa, Ivansa Klementjevsa, Ingi Goldbergi, Evii Papule, Jānisa Krišānsa, Jānisa Urbanovičsa, Ļubovy Švecovej, Sergejsa Dolgopolovsa, Andrejsa Klementjevsa, Regīny Ločmele-Luņovej i Ivarsa Zariņša, posłów do Latvijas Republikas Saeima (parlamentu Republiki Łotewskiej, zwanego dalej „parlamentem łotewskim”).
3Zgodnie z art. 1 Latvijas Republikas Satversme (konstytucji Republiki Łotewskiej, zwanej dalej „konstytucją łotewską”) Republika Łotewska jest niepodległą republiką demokratyczną.
4Artykuł 4 konstytucji łotewskiej stanowi:
„Językiem urzędowym Republiki Łotewskiej jest język łotewski. […]”.
5Artykuł 105 tej konstytucji stanowi:
„Każdy ma prawo do własności. Prawo własności nie może być wykonywane w sposób sprzeczny z interesem publicznym. Prawo własności może być ograniczone wyłącznie ustawą. Wywłaszczenie ze względów użyteczności publicznej jest dozwolone tylko w wyjątkowych przypadkach, na podstawie ustawy szczególnej i za słusznym odszkodowaniem”.
6Artykuł 112 wspomnianej konstytucji przewiduje:
„Każdy ma prawo do nauki. Państwo zapewnia bezpłatny dostęp do szkolnictwa podstawowego i szkolnictwa średniego. Szkolnictwo podstawowe jest obowiązkowe”.
7Artykuł 113 wspomnianej konstytucji ma następujące brzmienie:
„Państwo uznaje wolność twórczości naukowej, artystycznej lub twórczości innego rodzaju oraz zapewnia ochronę prawa autorskiego i praw do patentu”.
8Artykuł 5 Augstskolu likums (ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego) z dnia 2 listopada 1995 r. ( Latvijas Vēstnesis , 1995, nr 179) stanowił, że zadaniem placówek szkolnictwa wyższego jest kultywowanie i rozwijanie nauki oraz sztuki. Na podstawie Likums „Grozījumi Augstskolu likumā” (ustawy o zmianie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego) z dnia 21 czerwca 2018 r. ( Latvijas Vēstnesis , 2018, nr 132) zmieniono art. 5 ust. 1 zdanie trzecie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego, któremu nadano następujące brzmienie:
„W ramach swojej działalności [placówki szkolnictwa wyższego] kultywują i rozwijają naukę, sztukę i język urzędowy”.
9Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego na Łotwie placówki takie mogą być tworzone przez państwo lub przez inne osoby prawne lub fizyczne, w tym przez zagraniczne osoby prawne lub fizyczne.
10Ustawą o zmianie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego zmieniono również art. 56 rzeczonej ustawy. Wskutek powyższego art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego ma następujące brzmienie:
„W placówkach szkolnictwa wyższego oraz na uczelniach zawodowych programy nauczania są prowadzone w języku urzędowym. Prowadzenie programów nauczania w języku obcym jest możliwe jedynie w następujących przypadkach:
1) Programy nauczania na Łotwie dla studentów zagranicznych oraz programy nauczania organizowane w ramach współpracy przewidzianej w programach Unii Europejskiej i umowach międzynarodowych mogą być prowadzone w językach urzędowych Unii. Jeżeli czas trwania studiów, które mają być podjęte na Łotwie, jest dłuższy niż sześć miesięcy lub jeżeli studia te odpowiadają więcej niż 20 punktom zaliczeniowym ECTS [European Credits Transfer System (europejskiego systemu transferu i akumulacji punktów)], do liczby godzin zajęć obowiązkowych, jakie mają odbyć studenci zagraniczni, należy włączyć nauczanie języka urzędowego.
2) W językach urzędowych Unii mogą być prowadzone programy nauczania odpowiadające nie więcej niż jednej piątej liczby punktów zaliczeniowych ECTS, przy czym nie zalicza się do tego egzaminów końcowych i państwowych oraz pisania prac zaliczeniowych, licencjackich lub magisterskich.
3) Programy nauczania, które muszą być prowadzone w języku obcym, aby osiągnąć cele […] dla następujących kategorii programów edukacji: studia językowe i kulturowe lub programy związane z nauką języków. […].
4) Wspólne programy nauczania mogą być prowadzone w językach urzędowych Unii”.
11Ustawą o zmianie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego dodano do przepisów przejściowych tej ustawy pkt 49, który ma następujące brzmienie:
„Zmiany w art. 56 ust. 3 niniejszej ustawy dotyczące języka, w którym są prowadzone programy nauczania, wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Placówki szkolnictwa wyższego oraz uczelnie zawodowe, w których programy nauczania są prowadzone w języku niezgodnym z przepisami art. 56 ust. 3 niniejszej ustawy, mogą nadal prowadzić te programy w danym języku do dnia 31 grudnia 2022 r. Od dnia 1 stycznia 2019 r. niedozwolone jest przyjmowanie studentów na programy nauczania, które są prowadzone w języku niezgodnym z przepisami art. 56 ust. 3 niniejszej ustawy”.
12Artykuł 19 ust. 1 Likums „Par Rīgas Ekonomikas augstskolu” (ustawy o wyższej szkole nauk ekonomicznych w Rydze) z dnia 5 października 1995 r. ( Latvijas Vēstnesis , 1995, nr 164) stanowi:
„W [wyższej szkole nauk ekonomicznych w Rydze] zajęcia są prowadzone w języku angielskim. Pisanie i obrona prac niezbędnych do uzyskania tytułu licencjata, magistra lub doktora, a także egzaminy kwalifikacji zawodowych odbywają się w języku angielskim”.
13Artykuł 21 Rīgas Juridiskās augstskolas likums (ustawy o wyższej szkole prawa w Rydze) z dnia 1 listopada 2018 r. roku ( Latvijas Vēstnesis , 2018, nr 220) przewiduje:
„[Wyższa szkoła prawa w Rydze] oferuje programy nauczania, które uzyskały odpowiednie zezwolenie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zajęcia są prowadzone w języku angielskim lub w innym języku urzędowym Unii”.
14Do Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunału konstytucyjnego, Łotwa) wpłynęła skarga złożona przez 20 posłów do parlamentu łotewskiego. Skarga ta ma na celu kontrolę zgodności art. 5 ust. 1 zdanie trzecie i art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego oraz pkt 49 przepisów przejściowych tej ustawy z łotewską konstytucją, a w szczególności z jej art. 1, 105 i 112.
15Skarżący w postępowaniu głównym podnoszą w tym względzie, że owe przepisy ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego naruszają prawo do nauki. W zakresie bowiem, w jakim wspomniane przepisy nakazują prywatnym placówkom szkolnictwa wyższego kultywowanie i rozwijanie języka urzędowego Republiki Łotewskiej, ograniczając tym samym możliwość oferowania przez nie programów nauczania w językach obcych, ograniczają one autonomię rzeczonych placówek i wolność akademicką ich kadry nauczycielskiej i studentów.
16Ponadto sporne przepisy ograniczają prawo prywatnych placówek szkolnictwa wyższego do prowadzenia działalności gospodarczej i odpłatnego świadczenia usługi szkolnictwa wyższego zgodnie z posiadanym przez nie zezwoleniem.
17Przepisy te naruszają ponadto zasadę legalności ustanowioną w art. 1 konstytucji łotewskiej, jako że założyciele prywatnych placówek szkolnictwa wyższego mogli mieć uzasadnione oczekiwania co do możliwości czerpania korzyści z działalności instytucji, których są właścicielami.
18Tym samym, poprzez stworzenie bariery w dostępie do rynku szkolnictwa wyższego oraz uniemożliwienie obywatelom i przedsiębiorstwom z innych państw członkowskich Unii świadczenia usług w zakresie szkolnictwa wyższego w językach obcych art. 5 ust. 1 zdanie trzecie i art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego oraz pkt 49 przepisów przejściowych tej ustawy naruszają swobodę przedsiębiorczości i swobodny przepływ usług zagwarantowane w art. 49 i 56 TFUE, a także wolność prowadzenia działalności gospodarczej ustanowioną w art. 16 karty.
19Parlament łotewski twierdzi, że przepisy te są zgodne z art. 1, 105 i 112 konstytucji łotewskiej, ponieważ nie stanowią one ograniczenia tych praw podstawowych. Zdaniem tego parlamentu wspomniane przepisy nie ograniczają praw prywatnych placówek szkolnictwa wyższego, ponieważ prawo do nauki obejmuje jedynie ochronę praw studentów. Nie naruszają one również prawa własności, ponieważ prawo to nie gwarantuje jednostkom żadnego prawa do osiągania zysków.
20Nawet gdyby uznać, że prawa te zostały ograniczone, to ograniczenie takie zostało nałożone ustawą, służy osiągnięciu zgodnego z prawem celu i jest proporcjonalne do tego celu.
21Parlament łotewski uważa ponadto, że prawo Unii nie ogranicza przysługującego państwom członkowskim uprawnienia do przyjmowania w dziedzinie edukacji przepisów niezbędnych dla ochrony wartości konstytucyjnych tych państw. Tym samym Republika Łotewska nie jest zobowiązana do zapewnienia, by kształcenie wyższe mogło być prowadzone w języku innym niż język urzędowy tego państwa członkowskiego.
22Wreszcie art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego ustanawia przepisy szczególne dotyczące realizacji programów nauczania w językach Unii, w związku z czym przepis ten nie jest oderwany od celu jakim jest ustanowienie europejskiego obszaru edukacyjnego.
23W dniu 11 czerwca 2020 r. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) wydał wyrok, w którym postanowił rozdzielić rozpatrywaną w postępowaniu głównym sprawę na dwie sprawy.
24Po pierwsze – uznawszy, że art. 5 ust. 1 zdanie trzecie i art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego, jak również pkt 49 przepisów przejściowych tej ustawy regulują dziedzinę, która zgodnie z art. 165 TFUE należy do kompetencji państw członkowskich, oraz ponadto, że sytuacja, w której, z uwagi na wystąpienie do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, kwestia zgodności owych przepisów z konstytucją łotewską pozostawałaby nierozstrzygnięta, nie jest pożądana – sąd odsyłający orzekł w przedmiocie zgodności tych przepisów z art. 112 i 113 tej konstytucji.
25Sąd odsyłający orzekł zatem, że art. 5 ust. 1 zdanie trzecie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego jest zgodny z konstytucją łotewską. Sąd ten orzekł natomiast, że art. 56 ust. 3 tej ustawy i pkt 49 jej przepisów przejściowych w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do prywatnych placówek szkolnictwa wyższego, ich pracowników dydaktycznych i studentów, nie są zgodne z art. 112 i 113 wspomnianej konstytucji.
26Po drugie, co się tyczy zgodności art. 5 ust. 1 zdanie trzecie i art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego oraz pkt 49 przepisów przejściowych tej ustawy z art. 1 i 105 konstytucji łotewskiej, sąd odsyłający postanowił kontynuować rozpoznawanie sprawy w postępowaniu głównym. W tym względzie sąd odsyłający uważa, że prawo własności zagwarantowane w owym art. 105 należy interpretować w świetle swobody przedsiębiorczości ustanowionej w art. 49 TFUE i że konieczne jest wyjaśnienie treści tej podstawowej swobody.
27Sąd ten uważa, że mimo iż z jednej strony z art. 4 ust. 2 TUE wynika, że Unia szanuje tożsamość narodową państw członkowskich, których język urzędowy jest jednym z jej przejawów, a z drugiej strony, z art. 165 TFUE, że treść i organizacja szkolnictwa wyższego należą do kompetencji państw członkowskich, Trybunał uznał, iż swoboda przedsiębiorczości ma zastosowanie również w dziedzinach, w których rzeczone państwa członkowskie zachowują kompetencję.
28Sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy uregulowanie państwa członkowskiego nakładające w dziedzinie szkolnictwa wyższego, w tym w ramach prywatnych placówek szkolnictwa wyższego, obowiązek używania języka urzędowego tego państwa członkowskiego, przewidując pewne ograniczenia tego obowiązku, stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości ustanowionej w art. 49 TFUE.
29Sąd ten przypomina ponadto, że rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy nie mają zastosowania do dwóch placówek szkolnictwa wyższego, a mianowicie do wyższej szkoły nauk ekonomicznych w Rydze oraz wyższej szkoły prawa w Rydze, które nadal podlegają ustawom szczególnym.
30W tych okolicznościach Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy takie jak będące przedmiotem postępowania głównego stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości ustanowionej w art. 49 [TFUE] lub ewentualnie swobody świadczenia usług zagwarantowanej w art. 56 [TFUE], jak również wolności prowadzenia działalności gospodarczej uznanej w art. 16 [karty]?
31W pierwszej kolejności, co się tyczy dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy przypomnieć, że postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług nie znajdują zastosowania do sytuacji, której wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15 , EU:C:2016:874 , pkt 47 ).
32Trybunał orzekł jednak, że jeżeli sąd odsyłający wnosi do niego o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przepisów mających zastosowanie nie tylko do obywateli danego państwa członkowskiego, lecz także do obywateli innych państw członkowskich, orzeczenie, które sąd ten wydaje w następstwie wyroku wydanego przez Trybunał w trybie prejudycjalnym, wywołuje również skutki wobec tych ostatnich obywateli, co uzasadnia udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na pytania prejudycjalne skierowane do niego w odniesieniu do postanowień traktatu FUE dotyczących podstawowych wolności, mimo iż wszystkie elementy postępowania głównego są ograniczone do jednego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 maja 2013 r., Libert i in., C‑197/11 i C‑203/11 , EU:C:2013:288 , pkt 35 ; z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15 , EU:C:2016:874 , pkt 51 ).
33Tak jest zaś w przypadku postępowania w sprawie kontroli zgodności z konstytucją ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego, które jest przedmiotem niniejszej sprawy. Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, po pierwsze, że postępowanie to prowadzi do abstrakcyjnej kontroli niektórych przepisów tej ustawy, która ma na celu zapewnienie zgodności tych przepisów z normami prawnymi wyższej rangi, biorąc pod uwagę ogół osób, do których przepisy te mają zastosowanie. Po drugie, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego placówki takie mogą być tworzone na Łotwie przez państwo lub przez inne osoby prawne lub fizyczne, w tym przez zagraniczne osoby prawne lub fizyczne.
34Wynika z tego, że sąd odsyłający wskazał konkretne okoliczności, o których mowa w punkcie poprzednim, pozwalające na ustalenie związku pomiędzy przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, którego wszystkie okoliczności ograniczają się do terytorium danego państwa członkowskiego, a art. 49 i 56 TFUE, w związku z czym wykładnia tych podstawowych swobód okazuje się konieczna dla rozstrzygnięcia tego sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15 , EU:C:2016:874 , pkt 54 ).
35Co się tyczy w drugiej kolejności dalszego istnienia sporu w postępowaniu głównym, Komisja Europejska wyraziła wątpliwości co do użyteczności udzielonej przez Trybunał odpowiedzi na zadane pytania w zakresie, w jakim sąd odsyłający uznał, że art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego i pkt 49 przepisów przejściowych tej ustawy nie są zgodne z konstytucją łotewską.
36W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i jak wynika z pkt 23 niniejszego wyroku, sąd odsyłający postanowił w wyroku z dnia 11 czerwca 2020 r. rozdzielić rozpatrywaną w postępowaniu głównym sprawę na dwie sprawy.
37Po pierwsze, jak wynika z pkt 25 niniejszego wyroku, sąd ten orzekł, że art. 5 ust. 1 zdanie trzecie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego jest zgodny z art. 112 i 113 konstytucji łotewskiej. Natomiast art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego i pkt 49 jej przepisów przejściowych w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do prywatnych placówek szkolnictwa wyższego, ich pracowników dydaktycznych i studentów, nie są zgodne z art. 112 i 113 tej konstytucji.
38Po drugie, sąd ten postanowił kontynuować badanie sprawy w postępowaniu głównym w odniesieniu do zgodności art. 5 ust. 1 zdanie trzecie i art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego oraz pkt 49 przepisów przejściowych tej ustawy z art. 1 i 105 konstytucji łotewskiej, uznawszy, że prawo własności ustanowione w tym ostatnim artykule należy interpretować w świetle swobody przedsiębiorczości ustanowionej w art. 49 TFUE oraz że konieczne jest wyjaśnienie treści tej swobody.
39Ponadto w celu pozostawienia ustawodawcy krajowemu rozsądnego terminu na przyjęcie nowego uregulowania sąd odsyłający postanowił utrzymać w mocy przepisy uznane za niekonstytucyjne i odroczyć skutki stwierdzenia nieważności tych przepisów do dnia 1 maja 2021 r.
40Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 24 swojej opinii, przesłanki dopuszczalności odesłania prejudycjalnego muszą być spełnione nie tylko w chwili wniesienia skargi do Trybunału, ale także w toku całego postępowania. Jeżeli bowiem niezgodność z krajową konstytucją odpowiednich przepisów prawa krajowego, uznana przez trybunał konstytucyjny danego państwa członkowskiego, skutkuje usunięciem ich z krajowego porządku prawnego, Trybunał co do zasady nie jest już w stanie orzekać w przedmiocie przedstawionych mu pytań. Biorąc pod uwagę ewolucję prawa krajowego mającego zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym i bez wyjaśnienia przez sąd odsyłający znaczenia zadanych pytań dla rozstrzygnięcia tego sporu, pytania te należy uznać za hipotetyczne (zob. podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Di Donna, C‑492/11 , EU:C:2013:428 , pkt 27 – 32 ).
41W tym kontekście należy podkreślić, że wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy w postępowaniu głównym, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytania kierowanego do Trybunału [wyrok z dnia 2 września 2021 r., INPS (Zasiłki z tytułu urodzenia dziecka i macierzyństwa dla posiadaczy jednego zezwolenia), C‑350/20 , EU:C:2021:659 , pkt 38 ].
42W konsekwencji, w sytuacji gdy postawione pytanie dotyczy wykładni lub ważności prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Wynika stąd, że pytanie prejudycjalne dotyczące prawa Unii korzysta z domniemania istotnego znaczenia dla sprawy. Odmowa rozstrzygnięcia przez Trybunał w przedmiocie takiego pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedłożone mu pytania (wyrok z dnia 29 maja 2018 r., Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen i in., C‑426/16 , EU:C:2018:335 , pkt 30 , 31 ).
43W niniejszej sprawie, nawet jeśli sąd odsyłający stwierdził, że art. 5 ust. 1 zdanie trzecie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego jest zgodny z art. 112 i 113 konstytucji łotewskiej, to jednak sąd ten mógłby w świetle odpowiedzi udzielonych przez Trybunał na przedłożone mu pytania dojść do przeciwnego wniosku w odniesieniu do zgodności tego przepisu z art. 1 i 105 tej konstytucji interpretowanymi w świetle postanowień traktatu FUE dotyczących swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu usług, a także art. 16 karty.
44Ponadto w odpowiedzi na wniosek Trybunału o udzielenie wyjaśnień w przedmiocie konieczności podtrzymania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z uwagi na stwierdzenie nieważności, w świetle konstytucji łotewskiej, przepisów krajowych, których dotyczą zadane pytania, której skutki biegną począwszy od dnia 1 maja 2021 r., a w szczególności z uwagi na przyjęcie ustawy o zmianie ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego, która weszła w życie w tym dniu, sąd odsyłający wyjaśnił, że pozostaje właściwy do dokonania oceny zgodności tych przepisów z konstytucją.
45Sąd ten podkreśla w tym względzie, iż pomimo że wspomniane przepisy zostały uznane za niezgodne z konstytucją, to obowiązywały one przez pewien okres i w związku z tym mogły wywoływać niekorzystne skutki prawne dla osób prawnych, w odniesieniu do których były stosowane, jak również mogły wywoływać spory prawne.
46Ponieważ wspomniany sąd miał w szczególności ustalić, czy należało usunąć rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy z łotewskiego porządku prawnego nawet w odniesieniu do okresu poprzedzającego dzień, w którym stały się one nieważne, należy uznać, że odpowiedź Trybunału na zadane pytania pozostaje użyteczna dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
47W związku z tym należy orzec w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
48Poprzez pytania prejudycjalne, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 49 i 56 TFUE oraz art. 16 karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które co do zasady nakłada na instytucje szkolnictwa wyższego obowiązek prowadzenia nauczania wyłącznie w języku urzędowym tego państwa członkowskiego.
49W celu udzielenia odpowiedzi na te pytania należy przede wszystkim stwierdzić, że sąd odsyłający odnosi się do postanowień traktatu FUE dotyczących swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług, podobnie jak do postanowień karty.
50W odniesieniu do podstawowych swobód Trybunał orzekł, że jeżeli przepis krajowy dotyczy jednocześnie kilku podstawowych swobód, to Trybunał zasadniczo ocenia ten przepis w świetle tylko jednej z nich, jeżeli okaże się, że w danych okolicznościach pozostałe swobody są całkowicie drugorzędne względem jednej z nich i mogą być z nią połączone (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07 , EU:C:2009:519 , pkt 47 ).
51Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że w celu ustalenia podstawowej swobody należy wziąć pod uwagę przedmiot odnośnego uregulowania (wyrok z dnia 3 marca 2020 r., Tesco-Global Áruházak, C‑323/18 , EU:C:2020:140 , pkt 51 ).
52Ponadto Trybunał orzekł, że organizowanie studiów wyższych za wynagrodzeniem jest działalnością gospodarczą, która jest objęta rozdziałem 2 tytułu IV zawartego w części trzeciej traktatu FUE, dotyczącym swobody przedsiębiorczości, jeżeli działalność tę wykonuje obywatel jednego państwa członkowskiego w innym państwie członkowskim w sposób stały i ciągły z podstawowego lub zależnego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej w tym drugim państwie członkowskim [wyroki: z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18 , EU:C:2020:792 , pkt 160 ; z dnia 13 listopada 2003 r., Neri, C‑153/02 , EU:C:2003:614 , pkt 39 ].
53Natomiast „świadczeniem usług” w rozumieniu art. 56 TFUE są wszystkie usługi, które nie są świadczone w sposób stały i ciągły z przedsiębiorstwa w państwie członkowskim przeznaczenia, przy czym żadne z postanowień traktatu FUE nie pozwala na ustalenie w sposób abstrakcyjny czasu trwania lub częstotliwości, od których świadczenie danej usługi lub określonego rodzaju usługi w innym państwie członkowskim nie może już być uważane za świadczenie usług (zob. podobnie wyrok z dnia 10 maja 2012 r., Duomo Gpa i in., od C‑357/10 do C‑359/10 , EU:C:2012:283 , pkt 31 , 32 ).
54W niniejszej sprawie należy zauważyć, że – jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – art. 8 ust. 1 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego normuje możliwość tworzenia na Łotwie przez państwo lub przez inne osoby prawne lub fizyczne, w tym przez zagraniczne osoby prawne lub fizyczne, placówek szkolnictwa wyższego. Ponadto szczególny charakter rozpatrywanych usług, a mianowicie działalność w zakresie szkolnictwa wyższego, oznacza, że działalność ta jest, ogólnie rzecz biorąc, wykonywana w sposób stały i ciągły.
55W związku z tym należy uznać, że uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym jest w przeważającym stopniu objęte zakresem swobody przedsiębiorczości.
56Co się tyczy ewentualnej analizy tego uregulowania w świetle art. 16 karty, należy przypomnieć, że – jak orzekł Trybunał – badanie ograniczenia wprowadzonego uregulowaniem krajowym na podstawie art. 49 TFUE obejmuje również ewentualne ograniczenia wykonywania praw i wolności przewidzianych w art. 15–17 karty, co oznacza, że odrębne badanie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, zapisanej w art. 16 karty, nie jest konieczne (zob. podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet, C‑322/16 , EU:C:2017:985 , pkt 50 ).
57W tych okolicznościach należy udzielić odpowiedzi na pytania skierowane przez sąd odsyłający, biorąc pod uwagę jedynie art. 49 TFUE.
58Zgodnie z art. 6 TFUE Unia ma kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw członkowskich, w szczególności w dziedzinie edukacji.
59O ile prawo Unii nie narusza tej kompetencji państw członkowskich po pierwsze, w zakresie treści nauczania i organizacji systemów edukacji, jak również ich różnorodności kulturowej i językowej i po drugie, w zakresie treści i organizacji kształcenia zawodowego, jak wynika to z art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1 TFUE, o tyle jednak przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa Unii, w szczególności zaś postanowień dotyczących swobody przedsiębiorczości (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2007 r., Schwarz i Gootjes-Schwarz, C‑76/05 , EU:C:2007:492 , pkt 70 ).
60Artykuł 49 akapit pierwszy TFUE stanowi, że w ramach postanowień zawartych w rozdziale 2 tytułu IV w części trzeciej traktatu FUE ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane.
61Za ograniczenia swobody przedsiębiorczości należy uznać wszelkie przepisy, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 22 stycznia 2015 r., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑463/13 , EU:C:2015:25 , pkt 45 ).
62W niniejszym przypadku, nawet jeśli obywatele innych państw członkowskich mogą wykonywać działalność na Łotwie i prowadzić programy szkolnictwa wyższego, możliwość taka jest co do zasady uwarunkowana obowiązkiem prowadzenia tych programów wyłącznie w języku urzędowym tego państwa członkowskiego.
63Tymczasem obowiązek taki czyni dla tych obywateli mniej atrakcyjnym podejmowanie przez nich działalności gospodarczej w państwie członkowskim, które nakłada ten obowiązek, co stanowi ograniczenie swobody gwarantowanej w art. 49 TFUE. W szczególności, jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 75 opinii, obywatele tacy, którzy posiadają placówkę w innym państwie członkowskim, nie będą w stanie skorzystać z dużej części personelu administracyjnego i zatrudnionej w tej placówce kadry nauczycielskiej, co pociągnęłoby za sobą znaczne koszty.
64Podobnie takie ograniczenie istnieje również w odniesieniu do obywateli innych państw członkowskich, którzy przed przyjęciem ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego skorzystali z tej swobody, zakładając na Łotwie placówki oferujące program nauczania w języku innym niż łotewski. Po zakończeniu okresu przejściowego obywatele ci będą bowiem musieli dostosować swój program kształcenia do wymogów tej ustawy, co będzie mogło pociągnąć za sobą znaczne koszty, zwłaszcza w odniesieniu do dużej części personelu administracyjnego i kadry nauczycielskiej.
65Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, a po drugie, że jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe) ( C‑66/18 , EU:C:2020:792 , pkt 178 ].
66Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, obowiązek prowadzenia zajęć w ramach szkolnictwa wyższego w języku łotewskim, który wynika w szczególności z art. 56 ust. 3 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego, ma na celu ochronę i wspieranie używania języka urzędowego Republiki Łotewskiej.
67Trybunał przypomniał w tym względzie, że przepisy prawa Unii nie stoją na przeszkodzie przyjęciu polityki ochrony i wspierania jednego lub kilku języków urzędowych państwa członkowskiego (wyrok z dnia 16 kwietnia 2013 r., Las, C‑202/11 , EU:C:2013:239 , pkt 25 ).
68Trybunał uznał tym samym, że zgodnie z art. 3 ust. 3 akapit czwarty TUE oraz art. 22 karty Unia szanuje różnorodność kulturową i językową. Zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową swoich państw członkowskich, do której należy również ochrona języka urzędowego danego państwa członkowskiego (wyroki: z dnia 12 maja 2011 r., Runevič-Vardyn i Wardyn, C‑391/09 , EU:C:2011:291 , pkt 86 ; a także z dnia 16 kwietnia 2013 r.Las, C‑202/11 , EU:C:2013:239 , pkt 26 ).
69Należy uznać znaczenie, jakie ma nauczanie dla realizacji takiej polityki, która ma na celu ochronę i wspieranie języka urzędowego danego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 1989 r., Groener, C‑379/87 , EU:C:1989:599 , pkt 20 ).
70Należy zatem uznać, że cel zakładający wspieranie i stymulowanie używania jednego z języków urzędowych danego państwa członkowskiego stanowi zgodny z prawem cel pozwalający zasadniczo uzasadnić ograniczenie zobowiązań nałożonych przez swobodę przedsiębiorczości ustanowioną w art. 49 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 kwietnia 2013 r., Las, C‑202/11 , EU:C:2013:239 , pkt 27 ; z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar, C‑15/15 , EU:C:2016:464 , pkt 50 ).
71Jak wynika z pkt 65 niniejszego wyroku, należy jeszcze ocenić, czy rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie jest właściwe dla zagwarantowania realizacji tego słusznego celu i czy nie wykracza poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia.
72W tym względzie ostatecznie do sądu odsyłającego, do którego wyłącznej kompetencji należy ocena okoliczności faktycznych zawisłego przed nim sporu oraz dokonanie wykładni właściwych przepisów krajowych, należy ostateczne ustalenie, czy i w jakim zakresie takie uregulowanie spełnia te wymogi (zob. podobnie wyrok z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in., C‑73/08 , EU:C:2010:181 , pkt 64 ).
73Niemniej Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie temu sądowi użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do dostarczenia mu wskazówek związanych z aktami sprawy oraz z uwagami pisemnymi bądź ustnymi, które przedstawiono Trybunałowi, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in., C‑73/08 , EU:C:2010:181 , pkt 65 ).
74W niniejszym przypadku uregulowanie państwa członkowskiego, które przewiduje obowiązek używania, co do zasady, w placówkach szkolnictwa wyższego, języka urzędowego tego państwa członkowskiego, wydaje się właściwe dla realizacji celu polegającego na ochronie i wspieraniu tego języka. Uregulowanie to sprzyja bowiem stosowaniu tego języka przez całą zainteresowaną ludność i gwarantuje, że ten sam język będzie używany również w kontekście kształcenia na poziomie wyższym.
75Niemniej jednak należy przypomnieć, że wspomniane uregulowanie może zapewnić realizację tego celu jedynie w wypadku, gdy rzeczywiście zmierza ono do jego osiągnięcia w sposób spójny i systematyczny (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Komisja/Niemcy, C‑377/17 , EU:C:2019:562 , pkt 89 ).
76Ze względu na swój ograniczony zakres wyjątki przewidziane we wspomnianym uregulowaniu krajowym nie mogą stanowić przeszkody w realizacji celu w postaci ochrony i wspierania języka urzędowego tego państwa członkowskiego.
77Ponadto należy zauważyć, że w niniejszej sprawie, jak wyjaśnia sąd odsyłający, uregulowanie łotewskie przewiduje, że obowiązkowe używanie języka łotewskiego nie dotyczy dwóch prywatnych placówek szkolnictwa wyższego, których działalność podlega przepisom ustaw szczególnych, co pozwala tym samym tym dwóm placówkom na dalsze oferowanie programów nauczania w języku angielskim lub, w stosownych przypadkach, w innym języku urzędowym Unii.
78Jak wynika z pisemnej odpowiedzi rządu łotewskiego na pytania zadane przez Trybunał, rzeczone placówki zostały ustanowione na mocy umów międzynarodowych zawartych między Republiką Łotewską a Królestwem Szwecji. Tymczasem z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że art. 56 ust. 3 pkt 1 ustawy o placówkach szkolnictwa wyższego przewiduje właśnie, że program kształcenia przewidziany na Łotwie może być prowadzony w języku urzędowym Unii innym niż język łotewski, jeżeli program ten jest przewidziany w ramach umów międzynarodowych.
79W tych okolicznościach, o ile prawdą jest, że obie te placówki szkolnictwa wyższego, których funkcjonowanie jest uregulowane w przepisach szczególnych, korzystają ze szczególnego statusu, ponieważ nauczanie jest tam prowadzone w języku angielskim lub, w stosownych przypadkach, w innym języku urzędowym Unii, o tyle nic jednak nie stoi na przeszkodzie temu, aby inne placówki mogły prowadzić nauczanie w języku urzędowym Unii innym niż język łotewski, o ile ich działalność reguluje umowa międzynarodowa zawarta między Republiką Łotewską a innymi państwami.
80Wynika z tego, że system odstępstw mający zastosowanie do tych dwóch placówek może mieć zastosowanie do każdej placówki znajdującej się w podobnej sytuacji. Ponadto owa kategoria instytucji różni się w istotny sposób od placówek podlegających co do zasady obowiązkowi nauczania w języku łotewskim, ponieważ te pierwsze wpisują się w logikę szczególnej międzynarodowej współpracy akademickiej. W związku z tym, z uwagi na szczególny cel, jakiemu służą, i uwzględniając ich ograniczony zakres, istnienie przepisów umożliwiających niektórym placówkom szkolnictwa wyższego korzystanie z systemu odstępstw w ramach współpracy przewidzianej w programach Unii i w umowach międzynarodowych nie może pozbawiać spójności uregulowania rozpatrywanego w postępowaniu głównym.
81Należy przypomnieć, że przepisy ograniczające swobodę podstawową mogą być uzasadnione jedynie wtedy, gdy zamierzony cel nie może zostać osiągnięty za pomocą mniej restrykcyjnych środków (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Sayn-Wittgenstein, C‑208/09 , EU:C:2010:806 , pkt 90 ).
82Ponadto nie jest niezbędne, aby przepis o charakterze ograniczenia wydany przez organy państwa członkowskiego odpowiadał koncepcji wspólnej dla wszystkich państw członkowskich, jeżeli chodzi o sposoby ochrony określonego uzasadnionego interesu. Przeciwnie, niezbędny i proporcjonalny charakter przepisów przyjętych w określonej dziedzinie nie jest wykluczony tylko z tego powodu, że jedno państwo członkowskie wybrało odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo (wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Sayn-Wittgenstein, C‑208/09 , EU:C:2010:806 , pkt 91 ).
83Prawdą jest, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wyborze środków mogących zrealizować cele ich polityki zmierzającej do ochrony języka urzędowego, ponieważ polityka taka stanowi wyraz tożsamości narodowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 16 kwietnia 2013 r., Las, C‑202/11 , EU:C:2013:239 , pkt 26 ). Niemniej jednak ów zakres uznania nie może stanowić uzasadnienia dla naruszenia praw, jakie jednostki wywodzą z postanowień traktatu gwarantujących ich swobody podstawowe (zob. podobnie wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Runevič-Vardyn i Wardyn, C‑391/09 , EU:C:2011:291 , pkt 78 ).
84Należy zauważyć, że uregulowanie państwa członkowskiego, które wymagałoby bez żadnych wyjątków, aby programy nauczania szkolnictwa wyższego były prowadzone w języku urzędowym tego państwa członkowskiego, wykraczałoby poza to, co jest konieczne i proporcjonalne do realizacji celu zamierzonego przez to uregulowanie, a mianowicie ochrony i wspierania tego języka. Takie uregulowanie prowadziłoby bowiem w rzeczywistości do ustanowienia w sposób bezwzględny obowiązku używania tego języka we wszystkich programach nauczania szkolnictwa wyższego, z wyłączeniem wszelkich innych języków i bez wzięcia pod uwagę względów mogących uzasadniać oferowanie różnych programów nauczania kształcenia wyższego w innych językach.
85Państwa członkowskie mogą natomiast ustanowić co do zasady obowiązek używania ich języka urzędowego w ramach tych programów, o ile w odniesieniu do takiego obowiązku istniałyby wyjątki, zapewniające możliwość używania w ramach programów szkolnictwa wyższego języka innego niż urzędowy.
86W niniejszym przypadku wyjątki takie, aby nie wykraczać poza to, co jest konieczne w tym celu, powinny umożliwiać używanie innego języka niż język łotewski, przynajmniej w odniesieniu do programów prowadzonych w ramach współpracy europejskiej lub międzynarodowej oraz związanych z kulturą i językami innymi niż łotewski.
87W świetle całości powyższych rozważań na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, iż art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które co do zasady nakłada na placówki szkolnictwa wyższego obowiązek prowadzenia nauczania wyłącznie w języku urzędowym tego państwa członkowskiego, o ile takie uregulowanie jest uzasadnione względami związanymi z ochroną jego tożsamości narodowej, to znaczy jest konieczne do ochrony prawnie uzasadnionego celu i proporcjonalne.
88Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które co do zasady nakłada na placówki szkolnictwa wyższego obowiązek prowadzenia nauczania wyłącznie w języku urzędowym tego państwa członkowskiego, o ile takie uregulowanie jest uzasadnione względami związanymi z ochroną jego tożsamości narodowej, to znaczy jest konieczne do ochrony prawnie uzasadnionego celu i proporcjonalne.
Podpisy
(*1) Język postępowania: łotewski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.