Opinia rzecznika generalnego A. Rantosa przedstawiona w dniu 27 stycznia 2022 r.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ATHANASIOSA RANTOSA

przedstawiona w dniu 27 stycznia 2022 r. (

1)

Sprawa C‑405/20

EB,

JS,

DP

przeciwko

Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter, Eisenbahnen und Bergbau (BVAEB)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria)]

Odesłanie prejudycjalne – Polityka społeczna – Artykuł 157 TFUE – Protokół (nr 33) dotyczący art. 157 TFUE – Równość wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej – Ograniczenie skutków w czasie – Dyrektywa 2006/54/WE – Równość szans oraz równość traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy – Artykuł 5 i 12 – Zakaz wszelkiej dyskryminacji pośredniej ze względu na płeć – Systemy zabezpieczenia społecznego pracowników – Emerytury urzędników krajowych – Odsetek mężczyzn w kategorii osób otrzymujących najwyższe emerytury – Przepisy przewidujące coroczną waloryzację emerytur – Degresywna waloryzacja z całkowitym wyłączeniem powyżej określonej wysokości emerytury – Uzasadnienie

I. Wstęp

• 1. Jak wynika z wyroku Defrenne III (

2), wyeliminowanie dyskryminacji ze względu na płeć mieści się w sferze praw podstawowych człowieka jako ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, zaś Trybunał powinien zapewnić ich poszanowanie.

• 2. W tym względzie, poczynając od wyroku Defrenne II (

3), Trybunał uznawał bezpośrednią skuteczność art. 119 traktatu EWG (po zmianach art. 141 WE, obecnie art. 157 TFUE) przewidującego stosowanie zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej za taką samą pracę. Na podstawie wyroku z dnia 17 maja 1990 r., Barber (C‑262/88, zwanego dalej „wyrokiem Barber”, EU:C:1990:209 ) art. 119 traktatu EWG ma zastosowanie do systemów zabezpieczenia społecznego pracowników (

4), jednak nie można powoływać się na bezpośrednią skuteczność tego artykułu, aby domagać się nabycia prawa do emerytury z datą wsteczną, wcześniejszą niż dzień wydania tego wyroku (

5). Tezy tego orzecznictwa skodyfikowano obecnie w protokole (nr 33) dotyczącym art. 157 TFUE i w dyrektywie 2006/54/WE (

6).

• 3. W tym przypadku EB, JS i DP (zwani dalej „skarżącymi w postępowaniu głównym”) są federalnymi urzędnikami austriackimi płci męskiej, będącymi na emeryturze. Przepisy krajowe dotyczące waloryzacji emerytur w 2018 r., które mają do nich zastosowanie, wprowadziły waloryzację degresywną, z całkowitym wyłączeniem powyżej określonej wysokości emerytury, co skutkowało tym, że ich emerytur nie podwyższono lub podwyższono w bardzo małym stopniu w porównaniu z emeryturami emerytów otrzymujących emerytury w niższej wysokości.
• 4. W ramach sporu z Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter, Eisenbahnen und Bergbau (BVAEB) (zakładem ubezpieczeń dla urzędników i pracowników organów władzy publicznej, kolei i sektora górniczego, Austria, zwanym dalej „BVAEB”) skarżący w postępowaniu głównym utrzymywali przed Verwaltungsgerichtshof (trybunałem administracyjnym, Austria) – sądem odsyłającym – że przepisy te wprowadzają dyskryminację pośrednią ze względu na płeć, ponieważ urzędnicy federalni otrzymujący najwyższe emerytury są w zdecydowanej większości mężczyznami.
• 5. Sąd ten stawia Trybunałowi pytanie o wykładnię art. 157 TFUE, protokołu (nr 33) dotyczącego art. 157 TFUE i dyrektywy 2006/54 w celu ustalenia, czy wspomniane przepisy krajowe są zgodne z prawem Unii.
• 6. W niniejszej opinii zaproponuję Trybunałowi, aby udzielił na postawione pytania odpowiedzi, że w tym przypadku zasada równości wynagrodzeń ma zastosowanie bez ograniczania jej skutków w czasie i że z zastrzeżeniem określonych weryfikacji, jakie powinien przeprowadzić ten sąd, prawo Unii nie stoi na przeszkodzie przepisom takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, o ile przepisy te są uzasadnione obiektywnymi czynnikami, niezwiązanymi z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na płeć.

II. Ramy prawne

• A. Prawo Unii
• 7. Artykuł 1 dyrektywy 2006/54, zatytułowany „Cel”, stanowi:

„Celem niniejszej dyrektywy jest wprowadzenie w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy.

W tym celu zawiera ona przepisy dotyczące wprowadzenia w życie zasady równego traktowania w odniesieniu do:

[…]

c) systemów zabezpieczenia społecznego pracowników. […]”.

• 8. Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, w ust. 1 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

[…]

• b) »dyskryminacja pośrednia«: sytuacja, w której z pozoru neutralny przepis, kryterium lub praktyka stawiałaby osoby danej płci w szczególnie niekorzystnym położeniu w porównaniu do osób innej płci, chyba że dany przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione zgodnym z prawem celem, a środki osiągnięcia tego celu są właściwe i niezbędne;

[…]

• f) »systemy zabezpieczenia społecznego pracowników«: systemy nieobjęte dyrektywą Rady 79/7/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego[ (

7)], które mają na celu zapewnienie pracownikom najemnym i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, w przedsiębiorstwie, grupie przedsiębiorstw, gałęzi gospodarki lub należącym do grupy zawodowej, świadczeń, których celem jest uzupełnienie ustawowych systemów zabezpieczenia społecznego lub ich zastąpienie, niezależnie od tego, czy przystąpienie do nich jest obowiązkowe, czy dobrowolne”.

• 9. Artykuł 5 dyrektywy 2006/54, zawarty w rozdziale 2 tytułu II tej dyrektywy, zatytułowanym „Równe traktowanie w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników”, stanowi:

„Bez uszczerbku dla art. 4 w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników nie może występować jakakolwiek bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja ze względu na płeć, w szczególności w stosunku do:

[…]

• c) obliczania wysokości świadczeń, w tym świadczeń dodatkowych należnych małżonkowi lub osobie będącej na utrzymaniu, oraz warunków dotyczących okresu wypłaty świadczeń i zachowania prawa do nich”.
• 10. Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres przedmiotowy”, w ust. 1 lit. a) ppkt (iii) stanowi, że przepisy znajdujące się we wspomnianym rozdziale 2 stosuje się do systemów zabezpieczenia społecznego pracowników zapewniających ochronę przed ryzykiem „starości”, w tym wcześniejszym przejściem na emeryturę.
• 11. Artykuł 12 wymienionej dyrektywy, zatytułowany „Działanie wsteczne”, w ust. 1 stanowi:

„Jakiekolwiek środki wykonawcze w odniesieniu do niniejszego rozdziału dotyczące pracowników obejmują wszystkie świadczenia w ramach systemów zabezpieczenia społecznego pracowników wynikające z okresów zatrudnienia po dniu 17 maja 1990 r. i mają zastosowanie z mocą wsteczną do tej daty, z wyjątkiem pracowników lub innych osób zgłaszających roszczenia w tej kwestii, którzy przed tą datą wszczęli postępowanie sądowe lub zgłosili równorzędne roszczenie, zgodnie z prawem krajowym. W takim przypadku środki wykonawcze mają zastosowanie z mocą wsteczną do dnia 8 kwietnia 1976 r. oraz obejmują wszelkie świadczenia wynikające z okresów zatrudnienia następujących po tej dacie. W przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do Wspólnoty po dniu 8 kwietnia 1976 r. a przed 17 maja 1990 r., data ta zostanie zastąpiona datą rozpoczęcia stosowania art. 141 traktatu [obecnie art. 157 TFUE] na ich terytorium”.

• B. Prawo austriackie
• 12. Paragraf 41 Bundesgesetz über die Pensionsansprüche der Bundesbeamten, ihrer Hinterbliebenen und Angehörigen (Pensionsgesetz 1965) [ustawy federalnej w sprawie uprawnień emerytalno‑rentowych urzędników federalnych, osób pozostałych po nich przy życiu i członków ich rodzin (ustawy o emeryturach i rentach z 1965 r.)] z dnia 18 listopada 1965 r. (

8), w brzmieniu obowiązującym w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym (

9) (zwanej dalej „PG 1965”), zatytułowany „Skutki przyszłych zmian obecnej ustawy federalnej i waloryzacja świadczeń płatnych periodycznie”, stanowił:

„[…]

(2) Emerytury i renty rewersyjne przysługujące na podstawie niniejszej ustawy […] podlegają waloryzacji w tym samym czasie i w takim samym zakresie co emerytury i renty przysługujące z tytułu powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych,

• 1. jeśli prawo do emerytury lub renty zostało ustalone przed dniem 1 stycznia danego roku

[…]

(4) Na zasadzie analogii stosuje się metodę waloryzacji emerytur i rent ustanowioną na rok kalendarzowy 2018 w § 711 [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (powszechnej ustawy o ubezpieczeniach społecznych) (

10) (zwanej dalej »ASVG«)] […]. W przypadku podwyższenia na podstawie § 711 ust. 1 pkt 2 ASVG całkowita wartość podwyższenia powinna być zastosowana do emerytury lub świadczenia rewersyjnego”.

• 13. Paragraf 108f ASVG w brzmieniu obowiązującym w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym (

11) stanowił:

„(1) Federalny minister zabezpieczenia społecznego, pokoleń i ochrony konsumenta ustala corocznie wskaźnik waloryzacji na każdy rok kalendarzowy, uwzględniając wartość referencyjną.

(2) Wartość referencyjną ustala się w taki sposób, aby podwyższenie emerytur i rent w ramach waloryzacji z zastosowaniem wartości referencyjnej odpowiadało wzrostowi cen dóbr konsumpcyjnych zgodnie z ust. 3. Wartość referencyjną zaokrągla się do trzech miejsc po przecinku.

(3) Wzrost cen dóbr konsumpcyjnych ustala się na podstawie średniego wzrostu w ciągu dwunastu miesięcy kalendarzowych do lipca roku poprzedzającego rok waloryzacji, przy czym należy zastosować indeks cen dóbr konsumpcyjnych z 2000 r. lub wszelki inny indeks, którym go zastąpiono. W tym celu należy obliczyć średnią arytmetyczną corocznej stopy inflacji ogłaszanej przez Statistik Austria [(austriacki urząd statystyczny, Austria)] dla okresu obliczeń”.

• 14. Paragraf 108h ASVG w brzmieniu obowiązującym w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym (

12) stanowił:

„(1) Ze skutkiem na dzień 1 stycznia każdego roku,

• a) wszystkie emerytury i renty przysługujące z tytułu ubezpieczeń społecznych, dla których datą referencyjną (§ 223 ust. 2) jest dzień wcześniejszy niż dzień 1 stycznia tego roku,

[…]

mnoży się przez wskaźnik waloryzacji […].

(2) Waloryzacji, o której mowa w ust. 1, podlega kwota emerytury lub renty w wysokości przysługującej na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 31 grudnia poprzedniego roku […]”.

• 15. Paragraf 711 ASVG w brzmieniu obowiązującym w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym (

13) w ust. 1 stanowił:

„W drodze odstępstwa od § 108h ust. 1 zdanie pierwsze i § 108h ust. 2 podwyższenia emerytur i rent na rok kalendarzowy 2018 nie dokonuje się przy zastosowaniu współczynnika dostosowania, lecz w następujący sposób: całkowita kwota świadczenia (ust. 2) zostaje podwyższona

1o 2,2%, gdy nie przekracza 1500 EUR miesięcznie;

2o 33 EUR, gdy nie przekracza 2000 EUR miesięcznie;

3o 1,6%, gdy wynosi powyżej 2000 EUR i poniżej 3355 EUR miesięcznie;

4o procent malejący liniowo od 1,6% do 0%, gdy wynosi od 3355 EUR do 4980 EUR miesięcznie.

Nie dokonuje się podwyższenia emerytury, jeśli całkowita kwota świadczenia jest wyższa niż 4980 EUR miesięcznie”.

III. Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

• 16. Skarżący w postępowaniu głównym, płci męskiej, urodzeni, odpowiednio, w 1940 r., 1948 r. i w 1941 r., pracowali jako urzędnicy federalni w Austrii. Po przejściu na emeryturę, odpowiednio, w 2000 r., 2013 r. i w 2006 r. otrzymują, na podstawie PG 1965, emeryturę, której wysokość brutto wynosi w przypadku pierwszego z nich – 6872,43 EUR, drugiego – 4676,48 EUR, i trzeciego – 5713,22 EUR miesięcznie.
• 17. Każdy ze skarżących w postępowaniu głównym wniósł do BVAEB o wydanie decyzji ustalającej wysokość jego emerytury, poczynając od 1 stycznia 2018 r. BVAEB zdecydował, że emerytura EB i DP nie powinna być waloryzowana, ponieważ przekraczała pułap 4980 EUR brutto miesięcznie przewidziany w § 711 ust. 1 ASVG. Jeśli chodzi o emeryturę JS, waloryzacja została przyznana, z podwyżką o 0,2989%.
• 18. Skarżący w postępowaniu głównym wnieśli skargi na te decyzje do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria), podnosząc, że § 41 ust. 4 PG 1965 w związku z § 711 ust. 1 pkt 4 i ostatnie zdanie ASVG (zwane dalej „przedmiotowymi przepisami”), które pozbawiają ich, ze względu na wysokość ich emerytur, całkowicie lub prawie całkowicie waloryzacji w 2018 r., w odróżnieniu od emerytów otrzymujących emerytury niższej wysokości, nie są zgodne z prawem Unii z powodu dyskryminacji pośredniej ze względu na płeć.
• 19. Na poparcie skarg zwrócili oni uwagę, że mające zastosowanie w ich przypadku przepisy, odnoszące się do wynagrodzenia i do emerytury, od 1995 r. wciąż stawały się mniej korzystne i że od dnia 31 grudnia 1998 r. waloryzacja emerytur nie podążała już za zmianami wynagrodzeń czynnych urzędników, jak to przewidywały przepisy obowiązujące do tego dnia, i była odtąd powiązana ze wskaźnikiem waloryzacji, który odzwierciedlał przede wszystkim zmiany w sile nabywczej pieniądza. Dodali oni, że waloryzacja emerytur, która byłaby niezbędna, aby „utrzymać rzeczywistą wartość pieniądza”, zasadniczo przewidziana przez przepisy dotyczące waloryzacji emerytur, nie zawsze była przeprowadzana w poprzednich latach.
• 20. Skarżący w postępowaniu głównym przedstawili analizę statystyczną zmierzającą do pokazania podziału ze względu na płeć i wysokość emerytury osób uprawnionych do emerytur lub rent rewersyjnych na podstawie PG 1965. Z analizy tej wynikało, że kategoria osób uprawnionych do świadczeń w wysokości wyższej niż 4980 EUR miesięcznie obejmowała łącznie 8417 mężczyzn i 1086 kobiet. Gdyby brać pod uwagę jedynie emerytury, w tej kategorii emerytów znalazłoby się 8417 mężczyzn i 1040 kobiet. Natomiast całkowita liczba uprawnionych do emerytury austriackiej federalnej służby cywilnej dochodziłaby do 79491 mężczyzn i 22470 kobiet. Podczas postępowania przed Bundesverwaltungsgericht (federalnym sądem administracyjnym) liczby te nie zostały zakwestionowane ani przez BVAEB, ani przez ten sąd.
• 21. W wyrokach dotyczących EB i DP z dnia, odpowiednio, 29 listopada i 10 grudnia 2018 r. wspomniany sąd stwierdził, że przedmiotowe przepisy, w zakresie § 711 ust. 1 ostatnie zdanie ASVG, dotyczą większej liczby mężczyzn niż kobiet z tego względu, że w kategorii osób uzyskujących emerytury wyższe niż maksymalna podstawa większa jest liczba mężczyzn. Jednak ten sam sąd nie poczynił jakiegokolwiek ustalenia tego typu w wyroku w sprawie JS, który to wyrok został wydany z uwzględnieniem wysokości miesięcznej emerytury JS, na podstawie tych przepisów, w zakresie § 711 ust. 1 pkt 4 ASVG.
• 22. Tymi wyrokami Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) oddalił skargi skarżących w postępowaniu głównym. W tym względzie sąd ten uznał, że wywód Trybunału zawarty w wyroku z dnia 20 października 2011 r., Brachner ( C‑123/10 , EU:C:2011:675 ) nie znajduje zastosowania w tym przypadku, ponieważ sprawy w postępowaniu głównym nie dotyczą dyskryminacji w odniesieniu do najniższych emerytur, lecz niekorzystnego traktowania ze względu na płeć osób pobierających wyższe emerytury, co należy rozpatrywać pod kątem innego kryterium. Wspomniany sąd orzekł również, że nie może dochodzić do dyskryminacji w przypadku, gdy przynależność do kategorii osób uprawnionych do wyższych emerytur wiąże się z mniej korzystnym potraktowaniem przy podwyższaniu przedmiotowego świadczenia.
• 23. Skarżący w postępowaniu głównym wnieśli skargę rewizyjną na te wyroki do sądu odsyłającego, który postanowił połączyć ich sprawy do wspólnego rozpoznania.
• 24. Sąd ten podnosi, że skarżący w postępowaniu głównym pobierają emerytury nie na podstawie ASVG, lecz na podstawie PG 1965, której przepisy – w zakresie, w jakim są one istotne w tym przypadku – mają zastosowanie do emerytur urzędników, którzy urodzili się przed 1955 r., zostali zatrudnieni w służbie publicznej najpóźniej w 2005 r., a następnie przeszli na emeryturę.
• 25. Zdaniem tego sądu w świetle orzecznictwa Trybunału emerytury otrzymywane przez skarżących w postępowaniu głównym mieszczą się w pojęciu „wynagrodzenia” w rozumieniu art. 157 TFUE i należy je uważać za świadczenia wypłacane w ramach „pracowniczych ubezpieczeń społecznych [systemu zabezpieczenia społecznego pracowników]” w rozumieniu protokołu (nr 33) dotyczącego art. 157 TFUE oraz rozdziału 2 w tytule II dyrektywy 2006/54.
• 26. Sąd ten podkreśla, że protokół ten i art. 12 dyrektywy 2006/54 przewidują ograniczenie w czasie skutków zasady równości wynagrodzeń dla kobiet i mężczyzn, jeśli chodzi o „świadczenia w ramach systemu zabezpieczenia społecznego pracowników”, czego źródłem jest wyrok Barber. W przypadku państw członkowskich, które, tak jak Republika Austrii, przystąpiły do Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (

14) w dniu 1 stycznia 1994 r., nie można powoływać się na zasadę równości wynagrodzeń dla kobiet i mężczyzn w odniesieniu do świadczeń emerytalnych związanych z okresami zatrudnienia przypadającymi przed dniem 1 stycznia 1994 r.

• 27. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy i w jakim zakresie ograniczenie to ma wpływ na możliwość powoływania się przez skarżących w postępowaniu głównym na zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn w odniesieniu do przedmiotowych przepisów dotyczących waloryzacji emerytur w 2018 r. Sąd ten uważa, że należy rozważyć trzy możliwe warianty wykładni.
• 28. Zgodnie z pierwszym wariantem wykładni zaproponowanej przez ten sąd waloryzacja emerytur stanowi składnik świadczenia, który można powiązać z okresami zatrudnienia przypadającymi przed dniem 1 stycznia 1994 r., będącym datą odniesienia. W konsekwencji skarżący w postępowaniu głównym nie mogliby wcale powołać się na zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 157 TFUE i w dyrektywie 2006/54. Przeciwko temu pierwszemu wariantowi wykładni przemawiałyby jednak wyjaśnienia Trybunału przedstawione zwłaszcza w wyroku z dnia 6 października 1993 r., Ten Oever ( C‑109/91 , EU:C:1993:833 ) oraz brzmienie protokołu (nr 33) dotyczącego art. 157 TFUE.
• 29. Zgodnie z drugim wariantem dotychczasowe okresy zatrudnienia wykluczałyby możliwość powołania się na zasadę równego traktowania w takim zakresie, w jakim przypadają one przed datą odniesienia. Zatem przy waloryzacji emerytury dla każdego ze skarżących w postępowaniu głównym należałoby wyliczyć udział okresów jego zatrudnienia przypadających po dniu 1 stycznia 1994 r. w całym okresie jego zatrudnienia i przyznać waloryzację emerytury w sposób niedyskryminujący jedynie w tej części.
• 30. Trzeci wariant wykładni zakłada, że ograniczenie w czasie skutków zasady równego traktowania nie znajduje zastosowania do składników świadczenia takich jak dokonywana corocznie waloryzacja emerytur. Zdaniem sądu odsyłającego orzecznictwo Trybunału skłaniałoby do przyjęcia takiej wykładni.
• 31. Poza tym sąd ten podnosi, że zgodnie z § 108h ASVG emerytury powinny być waloryzowane corocznie na podstawie stopy inflacji. Otóż z powodu przedmiotowych przepisów urzędnicy federalni, którzy otrzymują emeryturę przekraczającą miesięcznie określoną wysokość, mają być dyskryminowani w porównaniu z tymi, których emerytura jest niższa, ponieważ w przeciwieństwie do tych pobierających niższe świadczenia odmówiono im takiej podwyżki w 2018 r. całkowicie lub prawie w całości. W konsekwencji kwestia, czy spowodowana tymi przepisami dyskryminacja pośrednia ze względu na płeć może w tym wypadku zostać uznana za uzasadnioną w świetle prawa Unii, miałaby decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw w postępowaniu głównym.
• 32. W tym względzie BVAEB podnosi przed sądem odsyłającym, że wymienione przepisy mają, oprócz klasycznego celu zachowania siły nabywczej emerytów, cel o „komponencie socjalnym”. Rzeczywiście, gdyby co roku waloryzacja emerytur miała następować o ten sam współczynnik procentowy, niezależnie od ich wysokości, ta waloryzacja w bardzo krótkim czasie spowodowałaby pomiędzy świadczeniami „przepaść, której nie dałoby się uzasadnić”. Jest więc zrozumiałe, zarówno z perspektywy utrzymania siły nabywczej, jak i tego komponentu socjalnego, że ustawodawca krajowy ingeruje i przyjmuje uregulowania, w których „daje wsparcie” osobom o niskich emeryturach, i że w przypadku świadczeń o wysokości mocno przewyższającej średnią zwiększanie siły nabywczej nie jest konieczne. System degresywny według kategorii dochodowych, wybrany przez tego ustawodawcę przy waloryzacji emerytur w 2018 r., można uzasadnić tym, że emerytury o niskiej i o średniej wysokości zostały dotknięte przez ponadprzeciętnie rosnące koszty środków spożywczych i utrzymania (żywność, napoje, mieszkanie).
• 33. Sąd odsyłający ma wątpliwości co do konieczności, odpowiedniości i, przede wszystkim, spójności przedmiotowych przepisów. Ich stosowanie ogranicza się bowiem do osób pobierających emerytury, podczas gdy istnieją odpowiednie narzędzia polityki społecznej, których zakres stosowania jest określony w sposób obiektywny, jak progresywne stawki opodatkowania podatkiem dochodowym, transfery i pozostałe świadczenia pomocy społecznej finansowane z podatków. Poza tym na podstawie prawa krajowego osoby, których dotyczy § 41 PG 1965, czyli emerytowani urzędnicy, znajdują się w szczególnej sytuacji, która zasadniczo odróżnia je od osób pobierających emerytury z systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ emerytura urzędnika stanowi wynagrodzenie z zakresu prawa publicznego, które należy uważać za rekompensatę za pełnioną służbę. Zgodnie z orzecznictwem Verfassungsgerichtshof (trybunału konstytucyjnego, Austria) główną cechą charakterystyczną emerytur urzędniczych jest szczególnie to, że stosunek prawny łączący urzędnika i jego pracodawcę jest dożywotnim stosunkiem prawnym, w ramach którego wypłata emerytury stanowi w konsekwencji świadczenie wyłącznie ze strony pracodawcy. Otóż o ile emerytury wypłacane z tytułu systemów zabezpieczenia społecznego opierają się na zasadzie finansowania ze składek i są należne od zakładu ubezpieczeń, składki urzędników pozostających w służbie nie są odprowadzane do funduszu danego systemu ubezpieczeń społecznych, lecz do budżetu państwa.
• 34. Ponadto gdy ustawodawca krajowy przeprowadzał istotną interwencję dotyczącą waloryzacji emerytur urzędników w 2018 r., zaniechał on wprowadzenia również takiego mechanizmu „społecznej kompensacji” w przypadku czynnych urzędników, wobec których nie zastosowano w jakimkolwiek stopniu degresywności przy waloryzacji wynagrodzeń w 2018 r. W odniesieniu do czynnych urzędników zastosowano powszechną podwyżkę o 2,33%, przy czym podwyżka nie ograniczyła się do samego wyrównania inflacji, lecz obejmowała dodatkową podwyżkę, którą uzasadniono w ten sposób, że urzędnicy powinni mieć udział we wzroście gospodarczym. Co więcej, ustawodawca interweniował jedynie w ramach systemu zabezpieczenia społecznego mającego zastosowanie do urzędników, nie dokonując jednak w tym samym czasie podobnych ingerencji w pozostałych systemach zabezpieczenia społecznego, na przykład w prywatnych, co nie wydaje się spójne.
• 35. Zdaniem sądu odsyłającego problemem, który ujawnia się również w tej sprawie, jest kwestia, czy przy badaniu proporcjonalności i spójności przedmiotowych przepisów dopuszczalne jest skupienie się tylko na jednym roku badanym oddzielnie, czy też należy wziąć pod uwagę okoliczność, że środek ten nie był jedynym tego rodzaju, gdyż ustawodawca krajowy już wielokrotnie w niektórych latach odchodził od zasady waloryzacji podstawowej wprowadzonej w 2004 r. Dlatego jeden ze skarżących w postępowaniu głównym podniósł, co nie zostało zakwestionowane przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny), że od czasu jego odejścia na emeryturę do roku 2017 taka waloryzacja jego emerytury doprowadziła do jej obniżenia łącznie o 22% w stosunku do prawidłowego wyrównania do poziomu inflacji, a po wejściu w życie przedmiotowych przepisów – łącznie o 25%.
• 36. Na koniec należałoby ustalić, czy istnienie kategorii osób charakteryzującej się tym, że osoby te otrzymują wyższe emerytury i że zawiera ona wyższy odsetek mężczyzn, ponieważ ze względu na to, że w przeszłości kobiety były traktowane w sposób mniej korzystny w życiu zawodowym, a mężczyźni częściej zajmowali stanowiska, które zapewniały osiągnięcie wyższych emerytur, stanowi w tym kontekście w pełni wystarczające uzasadnienie lub wyklucza możliwość powołania się na dyskryminację mężczyzn.
• 37. W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)

Czy ograniczenie w czasie zakresu stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn na podstawie wyroku Barber (C‑262/88) oraz zgodnie z protokołem (nr 33) dotyczącym art. 157 TFUE i art. 12 dyrektywy [2006/54] należy interpretować w ten sposób, że (austriacki) emeryt zgodnie z prawem nie może powołać się na zasadę równego traktowania lub może powołać się na nią jedynie (proporcjonalnie) w odniesieniu do tej części świadczenia, która wiąże się z okresami zatrudnienia przypadającymi po dniu 1 stycznia 1994 r., aby podnieść, że był dyskryminowany wskutek uregulowań dotyczących waloryzacji emerytur urzędników ustalonej w 2018 r., takiej jak ta, którą zastosowano w postępowaniach głównych?

• 2) Czy zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn (w świetle art. 157 TFUE w związku z art. 5 dyrektywy 2006/54) należy interpretować w ten sposób, że pośrednie nierówne traktowanie takie jak to, które wynika – ewentualnie – z uregulowań dotyczących waloryzacji emerytur w 2018 r. mających zastosowanie w postępowaniach głównych, okaże się uzasadnione również przy uwzględnieniu już wcześniej stosowanych podobnych środków i spowodowanej przez ich skumulowane skutki istotnej straty w stosunku do uwarunkowanej inflacją waloryzacji wartości rzeczywistej świadczeń emerytalnych (w danej sprawie o 25%), w szczególności
• w celu przeciwdziałania (powstającej w przypadku regularnej waloryzacji o jednolity współczynnik) »przepaści« między świadczeniami emerytalnymi w wyższej i niższej wysokości, nawet jeśli miałaby ona charakter czysto nominalny, a stosunek między poszczególnymi wartościami pozostawałby bez zmian;
• w celu realizacji ogólnego »komponentu socjalnego«, w rozumieniu zwiększenia siły nabywczej osób pobierających niższe świadczenia emerytalne, nawet jeśli a) cel ten można by osiągnąć również bez ograniczania waloryzacji świadczeń w wyższej wysokości oraz b) ustawodawca nie przewiduje takiego środka w taki sam sposób również w odniesieniu do zwiększania siły nabywczej w ramach waloryzacji inflacyjnej niższych wynagrodzeń czynnych urzędników (kosztem waloryzacji wyższych wynagrodzeń czynnych urzędników) i nie przyjął również uregulowania służącego porównywalnej ingerencji w waloryzację emerytur wypłacanych w ramach pozostałych systemów zabezpieczenia społecznego pracowników (bez udziału państwa), aby (kosztem waloryzacji wyższych emerytur) zwiększyć siłę nabywczą niższych emerytur;
• w celu utrzymania i finansowania »systemu«, mimo że podmiotem zobowiązanym do wypłaty świadczeń emerytalnych urzędników nie jest zakład ubezpieczeń w ramach systemu zorganizowanego w sposób przypominający ubezpieczenie i finansowanego ze składek, lecz państwo federalne jako pracodawca urzędników będących na emeryturze, przy czym świadczenia te wypłacane są jako wynagrodzenie za wyświadczoną pracę, w związku z czym istotne byłyby nie utrzymanie czy też finansowanie systemu, lecz jedynie względy budżetowe;
• ponieważ samo w sobie stanowi to niezależne uzasadnienie lub (przede wszystkim) z góry wyklucza przyjęcie wystąpienia pośredniej dyskryminacji mężczyzn ze względu na płeć w rozumieniu dyrektywy 2006/54, jeżeli statystycznie istotnie większą liczbę mężczyzn w grupie osób pobierających wyższe świadczenia emerytalne należy uznać za skutek typowego w szczególności w przeszłości braku równości szans kobiet w dziedzinie zatrudnienia i pracy; lub
• ponieważ uregulowanie to jest dopuszczalne jako działanie pozytywne w rozumieniu art. 157 ust. 4 TFUE?”.
• 38. Uwagi na piśmie przedłożyli skarżący w postępowaniu głównym, rząd austriacki oraz Komisja Europejska. DP złożył również uzupełniające uwagi na piśmie.

IV. Analiza

• A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
• 39. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy wykładni protokołu (nr 33) dotyczącego art. 157 TFUE i art. 12 dyrektywy 2006/54 należy dokonywać w ten sposób, że przewidziane w tych przepisach ograniczenie w czasie skutków zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej ma zastosowanie do uregulowania krajowego dotyczącego świadczeń przyznanych na podstawie systemu zabezpieczenia społecznego pracowników, przewidującego coroczną waloryzację emerytur po dniu 1 stycznia 1994 r., również w wypadku, gdy część okresów zatrudnienia danej osoby miała miejsce przed tym dniem.
• 40. Najpierw należy zbadać, czy emerytury takie jak emerytury skarżących w postępowaniu głównym są objęte zakresem stosowania art. 157 TFUE i dyrektywy 2006/54.
• 41. Zgodnie z art. 157 ust. 2 TFUE przez „wynagrodzenie” rozumie się zwykłą podstawową lub minimalną płacę albo uposażenie oraz wszystkie inne korzyści w gotówce lub w naturze, otrzymywane przez pracownika bezpośrednio lub pośrednio, z racji zatrudnienia, od pracodawcy. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału pojęcie „wynagrodzenia” w rozumieniu tego przepisu należy interpretować w sposób szeroki. Obejmuje ono w szczególności wszystkie korzyści pieniężne lub świadczenia w naturze, obecne lub przyszłe, pod warunkiem że są przyznane, nawet w sposób pośredni, przez pracodawcę pracownikowi z racji zatrudnienia, czy to na podstawie umowy o pracę, czy to przepisów ustawowych, czy też według uznania (

15).

• 42. Jeśli chodzi w szczególności o emerytury przyznawane urzędnikom federalnym na podstawie PG 1965, Trybunał wskazał, że kwota emerytury zależy od okresów służby i innych podlegających uznaniu okresów oraz od wynagrodzenia otrzymywanego przez urzędnika. Emerytura stanowi świadczenie przyszłe w pieniądzu, wypłacane przez pracodawcę na rzecz jego pracowników jako bezpośrednie następstwo stosunku zatrudnienia tych pracowników. W świetle prawa krajowego emerytura ta jest zatem uważana za wynagrodzenie, które jest w dalszym ciągu wypłacane w ramach stosunku służby trwającego po przyznaniu urzędnikowi uprawnienia do świadczeń emerytalnych. Z tego względu Trybunał orzekł, że emerytura ta stanowi wynagrodzenie w rozumieniu art. 157 ust. 2 TFUE (

16).

• 43. Poza tym w art. 1 lit. c) dyrektywy 2006/54 wskazano, że zawiera ona przepisy, których celem jest wprowadzenie w życie zasady równego traktowania w odniesieniu do „systemów zabezpieczenia społecznego pracowników”. W art. 2 ust. 1 lit. f) tej dyrektywy zdefiniowano je jako „systemy nieobjęte dyrektywą [79/7], które mają na celu zapewnienie pracownikom najemnym i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, w przedsiębiorstwie, grupie przedsiębiorstw, gałęzi gospodarki lub należącym do grupy zawodowej, świadczeń, których celem jest uzupełnienie ustawowych systemów zabezpieczenia społecznego lub ich zastąpienie, niezależnie od tego, czy przystąpienie do nich jest obowiązkowe, czy dobrowolne”.
• 44. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że system emerytalny urzędników federalnych przewidziany w ramach PG 1965 stanowi system zapewniający pracownikom konkretnej grupy zawodowej świadczenia, których celem jest zastąpienie świadczeń z powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. f) dyrektywy 2006/54. Urzędnicy federalni są bowiem wyłączeni z systemu ubezpieczenia emerytalnego ustanowionego przez ASVG z uwagi na zatrudnienie w służbie publicznej państwa federalnego, ponieważ ich stosunek pracy przyznaje im prawo do świadczeń emerytalnych równoważnych ze świadczeniami przewidzianymi w systemie emerytalnym (

17).

• 45. Zatem, jak podniósł sąd odsyłający, emerytury takie jak otrzymywane przez skarżących w postępowaniu głównym należy uważać za „wynagrodzenie” w rozumieniu art. 157 ust. 2 TFUE i za świadczenia wypłacane w ramach „systemu zabezpieczenia społecznego pracowników” w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. f) 2006/54, w związku z czym są one objęte zakresem stosowania tej dyrektywy.
• 46. W odniesieniu do tego rodzaju świadczeń w prawie Unii przewidziano ograniczenie stosowania wstecz zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej. Z tego względu w wyroku Barber Trybunał orzekł, że nadrzędne względy pewności prawa sprzeciwiają się temu, by doprowadzać do zakwestionowania sytuacji prawnych, których skutki zrealizowały się w przeszłości, gdy w takim wypadku groziłoby to, poprzez działanie wstecz, zachwianiem równowagi finansowej wielu, umownie wyłączonych, systemów emerytalnych, i że należy jednak przewidzieć odstępstwo na korzyść osób, które w odpowiednim czasie podjęły kroki w celu ochrony swoich praw. Zgodnie z tym wyrokiem jakiekolwiek ograniczenie skutków przyjętej wykładni jest niedopuszczalne, jeśli chodzi o nabycie prawa do emerytury, poczynając od daty wydania wymienionego wyroku, z tą konsekwencją, że nie można się powoływać na bezpośrednią skuteczność art. 119 traktatu EWG (obecnie, po zmianach, art. 157 TFUE), by domagać się nabycia prawa do emerytury ze skutkiem przed dniem wydania tego wyroku, z wyjątkiem przypadków pracowników lub ich następców prawnych, którzy przed tym dniem wszczęli postępowanie sądowe lub zgłosili równorzędne roszczenie zgodnie z obowiązującym prawem krajowym (

18).

• 47. Zatem na podstawie wyroku Barber można się powoływać na bezpośrednią skuteczność art. 119 traktatu EWG (obecnie, po zmianach, art. 157 TFUE), jedynie aby domagać się równego traktowania w dziedzinie emerytur pracowniczych odnośnie świadczeń należnych z tytułu okresów zatrudnienia po dniu 17 maja 1990 r., z zastrzeżeniem przewidzianego wyjątku (

19). Ograniczenie to zostało powtórzone w protokole (nr 33) dotyczącym art. 157 TFUE, którego brzmienie jest identyczne jak protokołu (nr 2) dotyczącego art. 119 traktatu WE, który ma ewidentny związek z wyrokiem Barber, ponieważ odnosi się w szczególności do tej samej daty 17 maja 1990 r. (

20).. Takie ograniczenie wskazano również w art. 12 ust. 1 dyrektywy 2006/54.

• 48. W niniejszej sprawie zgodnie z orzecznictwem Trybunału – biorąc pod uwagę, że okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym dotyczą okresów zatrudnienia mających miejsce zarówno przed przystąpieniem, jak i po przystąpieniu Republiki Austrii do Porozumienia w sprawie Europejskiego Obszaru Gospodarczego i do Unii – nie można się powoływać na zasadę równości wynagrodzeń dla kobiet i mężczyzn odnośnie świadczeń emerytalnych związanych z okresami zatrudnienia przed dniem 1 stycznia 1994 r . (

21).

• 49. Z postanowienia odsyłającego wynika, że przedmiotowe przepisy dotyczące waloryzacji emerytur na 2018 r. w ramach PG 1965 przewidziały waloryzację degresywną z całkowitym wyłączeniem waloryzacji emerytur przewyższających pewną kwotę. Z postanowienia odsyłającego wiadomo, że skarżący w postępowaniu głównym – w odróżnieniu od emerytów otrzymujących emerytury w niższej wysokości – nie otrzymali wcale (EB i DP) lub prawie wcale (JS) podwyżki emerytury ze względu na jej wysokość przewyższającą 4980 EUR miesięcznie lub zbliżoną do tej kwoty. Podnieśli oni przed sądem odsyłającym, że kategoria osób uprawnionych do emerytury w wysokości wyższej niż 4980 EUR miesięcznie składa się w zdecydowanej większości z mężczyzn, którzy w związku z tym mieliby być ofiarami dyskryminacji ze względu na płeć.
• 50. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, w jakim zakresie skarżący w postępowaniu głównym mogą powoływać się na zasadę równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej, by zgłaszać, że przedmiotowe przepisy wprowadzają zakazaną przez prawo Unii dyskryminację ze względu na płeć. W tej kwestii sąd ten proponuje trzy możliwe warianty wykładni (

22), stwierdzając, że wiele argumentów przemawia za trzecim wariantem wykładni, zgodnie z którym ograniczenie w czasie skutków zasady równości wynagrodzeń przewidziane w protokole (nr 33) dotyczącym art. 157 TFUE i art. 12 dyrektywy 2006/54 nie znajduje zastosowania do waloryzacji emerytur takiej jak w postępowaniu głównym.

• 51. Zgadzam się z analizą przedstawioną przez sąd odsyłający. Faktycznie protokół ten stanowi, że do celów art. 157 TFUE korzyści w ramach pracowniczych ubezpieczeń społecznych nie są traktowane jako wynagrodzenie, jeżeli są one możliwe do przypisania do okresów zatrudnienia przed 17 maja 1990 r. – i w takim też zakresie (

23). Otóż jak wynika z orzecznictwa Trybunału (

24), wspomniany protokół należy interpretować w świetle wyroku Barber. W tym względzie sprawa, w której został wydany ten wyrok, dotyczyła sytuacji, w której pracownik płci żeńskiej miał prawo do natychmiastowej emerytury po zwolnieniu z przyczyn ekonomicznych, podczas gdy pracownik płci męskiej w analogicznej sytuacji mógł domagać się jedynie emerytury odroczonej (

25). Trybunał stwierdził, że nie można się powoływać na bezpośrednią skuteczność art. 119 EWG (obecnie, po zmianach, art. 157 TFUE), aby domagać się

nabycia prawa do emerytury z datą wsteczną, wcześniejszą niż dzień wydania tego wyroku (

26).

• 52. Jednak w niniejszym wypadku sprawy w postępowaniu głównym nie dotyczą nabycia uprawnień emerytalnych. Skarżący w postępowaniu głównym odeszli na emeryturę po dniu 1 stycznia 1994 r. i uzyskali prawo do emerytury, której daty nabycia ani ustalonej na początku wysokości nie kwestionują. Nie kwestionują również wysokości swojej emerytury związanej z wpłatami dokonanymi w przeszłości ani z okresami zatrudnienia przed 1 stycznia 1994 r.
• 53. Skarżący w postępowaniu głównym powołują się na zasadę równości wynagrodzeń jedynie w kontekście przepisów dotyczących waloryzacji emerytur w 2018 r. Waloryzacja ta obowiązuje tylko w tym roku i nie działa wstecz. W tej sytuacji uważam, że nie należy ograniczać stosowania zasady równości wynagrodzeń do części ich uprawnień emerytalnych, które można przypisać do okresów zatrudnienia po 1 stycznia 1994 r. Wręcz przeciwnie, skarżący w postępowaniu głównym mogą w pełni powoływać się na zasadę równości wynagrodzeń, bez ograniczania w czasie skutków tej zasady.
• 54. Zatem proponuję, aby na pierwsze pytanie udzielić odpowiedzi, że wykładni protokołu (nr 33) dotyczącego art. 157 TFUE i art. 12 dyrektywy 2006/54 należy dokonywać w ten sposób, że przewidziane w tych przepisach ograniczenie w czasie skutków zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej nie ma zastosowania do uregulowania krajowego dotyczącego świadczeń przyznanych na podstawie systemu zabezpieczenia społecznego pracowników, przewidującego coroczną waloryzację emerytur po dniu 1 stycznia 1994 r., również w wypadku, gdy część okresów zatrudnienia danej osoby miała miejsce przed tym dniem.
• B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
• 55. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 157 TFUE i art. 5 dyrektywy 2006/54 należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu coroczną waloryzację emerytur urzędników krajowych w formie waloryzacji degresywnej, z całkowitym wyłączeniem powyżej określonej wysokości emerytury, w sytuacji gdy uregulowanie to oddziałuje w sposób negatywny na znacząco wyższy odsetek mężczyzn niż kobiet.
• 56. Zgodnie z art. 5 lit. c) dyrektywy 2006/54 zakazana jest wszelka bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja ze względu na płeć w zakresie obliczania świadczeń w ramach systemów zabezpieczenia społecznego pracowników, które – zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) ppkt (iii) tej dyrektywy – zapewniają ochronę, w szczególności przed ryzykiem „starości” (

27).

• 57. Na wstępie należy stwierdzić, że uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie wprowadza dyskryminacji bezpośredniej ze względu na płeć, ponieważ ma zastosowanie bez rozróżnienia zarówno do pracowników płci męskiej, jak i żeńskiej.
• 58. Co się tyczy kwestii, czy takie uregulowanie powoduje dyskryminację pośrednią ze względu na płeć, dyskryminacja ta została zdefiniowana dla celów dyrektywy 2006/54 w jej art. 2 ust. 1 lit. b) jako sytuacja, w której z pozoru neutralny przepis, kryterium lub praktyka stawiałyby osoby danej płci w szczególnie niekorzystnym położeniu w porównaniu z osobami innej płci, chyba że ten przepis, to kryterium lub ta praktyka są obiektywnie uzasadnione słusznym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne.
• 59. Jak zauważył sąd odsyłający, ze względu na przedmiotowe przepisy urzędnicy federalni, którzy otrzymują miesięczną emeryturę wyższą niż określona wysokość, są dyskryminowani w porównaniu z tymi, których emerytura jest niższa, ponieważ ich emerytury nie uległy podwyższeniu.
• 60. W świetle art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2006/54 Trybunał orzekł, że istnienie takiej szczególnie niekorzystnej sytuacji można by ustalić, zwłaszcza gdyby zostało udowodnione, że dane uregulowanie krajowe wpływa negatywnie na znacznie wyższy odsetek osób danej płci w porównaniu z osobami drugiej płci (

28). Ocena faktów, z których można domniemywać, że doszło do pośredniej dyskryminacji, należy do sądu krajowego, zgodnie z prawem krajowym lub praktyką krajową, które mogą przewidywać w szczególności, że fakt występowania dyskryminacji pośredniej można udowodnić z wykorzystaniem wszelkich środków, w tym na podstawie danych statystycznych (

29). Zatem to do tego sądu należy dokonanie oceny, w jakiej mierze przedstawione mu dane statystyczne są wiarygodne i czy mogą one zostać uwzględnione, to znaczy czy w szczególności nie są one przejawem zjawisk czysto przypadkowych lub wynikających z tymczasowej sytuacji i czy wydają się one wystarczająco istotne (

30).

• 61. W tym względzie sąd odsyłający stwierdza, że na podstawie ustaleń poczynionych przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) odnośnie do spraw EB i DP nie można wykluczyć, że statystycznie zostały spełnione warunki dyskryminacji pośredniej ze względu na płeć. Gdyby sąd odsyłający doszedł do przekonania, że przedmiotowe przepisy oddziałują negatywnie na znacznie wyższy odsetek mężczyzn niż kobiet, powinien wtedy zbadać, w jakim zakresie taka różnica w traktowaniu może jednak być uzasadniona czynnikami obiektywnymi, niezwiązanymi z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na płeć, co wynika z art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2006/54.
• 62. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału sytuacja taka ma miejsce w szczególności, gdy wybrane środki odnoszą się do zgodnego z prawem celu polityki społecznej, są odpowiednie, aby osiągnąć cel realizowany przez rozpatrywane przepisy, oraz niezbędne do jego osiągnięcia, przy czym można uznać, że środki takie mogą być uważane za właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, wyłącznie gdy rzeczywiście służą jego osiągnięciu oraz są stosowane w sposób spójny i systematyczny (

31). To na danym państwie członkowskim jako prawodawcy, który ustanowił przepisy podważane jako dyskryminacyjne, ciąży obowiązek wykazania, że przepisy te odnoszą się do zgodnego z prawem celu polityki społecznej, że cel ten nie ma nic wspólnego z dyskryminacją ze względu na płeć oraz że można racjonalnie uważać, iż wybrane środki były odpowiednie dla realizacji wspomnianego celu (

32). Trybunał orzekł również, że przy wyborze środków, za pomocą których mogą zostać zrealizowane cele polityki społecznej i zatrudnienia państw członkowskich, państwa te dysponują dużym zakresem uprawnień dyskrecjonalnych (

33).

• 63. Z orzecznictwa Trybunału wynika poza tym, że o ile ostatecznie to do sądu krajowego, który jest wyłącznie właściwy do oceny okoliczności faktycznych i dokonania wykładni prawa krajowego, należy ustalenie, czy i w jakim zakresie rozpatrywany przepis prawny jest uzasadniony takim obiektywnym czynnikiem, o tyle Trybunał, do którego zwrócono się o dostarczenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi w ramach odesłania prejudycjalnego, jest właściwy do udzielenia wskazówek na podstawie akt sprawy w postępowaniu głównym oraz przedstawionych uwag, tak aby umożliwić sądowi krajowemu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie (

34).

• 64. W tym wypadku z postanowienia odsyłającego i z uwag na piśmie rządu austriackiego wynika, że przedmiotowe przepisy mają, oprócz klasycznego celu zachowania siły nabywczej emerytów, cel o „komponencie socjalnym”, w tym sensie, że jeśli chodzi o 2018 r., ponadprzeciętnie rosnące koszty dóbr bieżącej konsumpcji (żywności) i zamieszkania dotknęły zwłaszcza emerytowanych urzędników pobierających emerytury o niskiej wysokości. Specjalna waloryzacja emerytur ustanowiona przez te przepisy zmierzała do skompensowania szczególnej utraty siły nabywczej niższych i średnich dochodów poprzez większą waloryzację niż normalnie przewidziana w § 108h ASVG. Poza tym według rządu austriackiego waloryzacja degresywna emerytur, z całkowitym wyłączeniem powyżej określonego poziomu emerytury, umożliwiłaby uzyskanie oszczędności w systemie emerytalnym urzędników, który jest finansowany nie ze składek, lecz z dochodów budżetowych (

35). Przedmiotowe przepisy zostały więc wprowadzone pod znakiem trwałego finansowania świadczeń i sprawiedliwości pokoleniowej.

• 65. W tym kontekście Trybunał orzekł, że choć rozważania o charakterze budżetowym nie mogą uzasadnić dyskryminacji wyrządzającej szkodę jednej z płci, to cele polegające na zapewnieniu trwałego finansowania emerytur i zmniejszeniu dysproporcji w poziomach emerytur finansowanych przez państwo można uznać, biorąc pod uwagę szeroki zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie, za stanowiące zgodne z prawem cele polityki społecznej, niezwiązane z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na płeć (

36).

• 66. W tej sytuacji należy uznać, że przedmiotowe przepisy są obiektywnie uzasadnione zgodnymi z prawem celami w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2006/54.
• 67. W tym przypadku, z zastrzeżeniem weryfikacji, jakie powinien przeprowadzić w tym względzie sąd odsyłający, wydaje się, że przedmiotowe przepisy krajowe mogą zmierzać do realizacji takich celów. Faktycznie, po pierwsze, oszczędności poczynione dzięki niepodwyższeniu kwoty najwyższych emerytur umożliwiły waloryzację niższych emerytur, doprowadzając do osiągnięcia oszczędności budżetowych przez państwo, które to oszczędności zmierzają do zapewnienia długoterminowego finansowania emerytur urzędników (

37).

• 68. Po drugie, jak podkreśliła Komisja, indeksacja emerytur według stopy inflacji nie zmienia sama przez się różnic pomiędzy wysokościami różnych emerytur i dysproporcja pomiędzy nimi pozostałaby niezmieniona z matematycznego punktu widzenia. Tymczasem wola krajowego prawodawcy polegająca na większej ochronie emerytur o niższej wysokości przed skutkami inflacji jest akceptowalnym celem polityki społecznej, bowiem wzrost cen odbija się bardziej na poziomie życia osób uzyskujących niewielkie emerytury. W tym przypadku ze względu na to, że przedmiotowe przepisy dotyczą wyłącznie świadczeń, których kwota przekracza określony próg, skutkują one zbliżeniem poziomu tych świadczeń do poziomu niższych emerytur (

38).

• 69. Wydaje się, że przepisy te nie prowadzą do przyjęcia środków, które wykraczałyby poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów, w szczególności w zakresie, w jakim ograniczenia wzrostu emerytur przewidziane w § 711 ASVG są rozłożone w zależności od wysokości przyznanych świadczeń (

39).

• 70. Ze względu na argumentację powołaną przez sąd odsyłający należy zbadać, czy uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym zostało wprowadzone w sposób spójny i systematyczny.
• 71. Po pierwsze, sąd ten podnosi, że przedmiotowe przepisy ograniczają się do osób pobierających emerytury, podczas gdy istnieją odpowiednie narzędzia polityki społecznej, takie jak progresywne stawki opodatkowania podatkiem dochodowym lub świadczenia pomocy społecznej finansowane z podatków. Jednak moim zdaniem okoliczność, że istnieją inne narzędzia polityki społecznej, nie może pozbawiać państwa członkowskiego możliwości kształtowania waloryzacji emerytur. Państwo członkowskie powinno, w ramach szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje, mieć możliwość korzystania z różnych środków, łącznie lub rozdzielnie, dla osiągnięcia zgodnego z prawem celu polityki społecznej.
• 72. Po drugie, sąd ten podkreśla, że o ile emerytury wypłacane z tytułu systemów zabezpieczenia społecznego opierają się na zasadzie finansowania ze składek i są należne od zakładu ubezpieczeń, o tyle składki urzędników pozostających w służbie nie są odprowadzane do funduszu systemu ubezpieczeń emerytalnych, lecz do budżetu państwa. Według mnie różnica w sytuacji prawnej pomiędzy urzędnikami a osobami odprowadzającymi składki do systemu zabezpieczenia społecznego nie oznacza, że emerytury urzędników muszą być waloryzowane w sposób ujednolicony uwzględniający stopę inflacji. Trwałe finansowanie emerytur i zmniejszenie dysproporcji w poziomach emerytur – zgodne z prawem cele polityki społecznej, które nie mają związku z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na płeć – mogą bowiem być stosowane zarówno w stosunku do systemu emerytalnego finansowanego przez państwo, jak i w stosunku do systemu opartego na składkach odprowadzanych do zakładu ubezpieczeń.
• 73. Po trzecie, sąd ten zwraca uwagę, że o ile ustawodawca krajowy przeprowadzał istotną interwencję dotyczącą waloryzacji emerytur urzędników w 2018 r., o tyle zaniechał on wprowadzenia takiego mechanizmu „społecznej kompensacji” w przypadku czynnych urzędników, wobec których nie zastosowano w jakimkolwiek stopniu degresywności przy waloryzacji wynagrodzeń na 2018 r. Jednak wydaje mi się, że aby zbadać, czy środki wybrane dla realizacji zgodnego z prawem celu polityki społecznej zostały wprowadzone w sposób spójny i systematyczny, należy się odnosić do rozpatrywanej kategorii podmiotów, czyli do urzędników na emeryturze. W tym kontekście sąd odsyłający powinien zbadać czy, jak to podkreśla rząd austriacki, przedmiotowe przepisy są stosowane w ten sam sposób do wszystkich uprawnionych do państwowej emerytury. Jeśli nie, to przedmiotowe przepisy nie wydają się spójne w tym względzie. Jeśli tak, to różnica pomiędzy emeryturami urzędników a wynagrodzeniami czynnych urzędników nie podlega moim zdaniem zakresowi stosowania art. 5 dyrektywy 2006/54, który dotyczy wyłącznie zakazu jakiejkolwiek dyskryminacji pośredniej lub bezpośredniej ze względu na płeć w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników.
• 74. Po czwarte, sąd odsyłający podkreśla, że prawodawca krajowy interweniował jedynie w ramach systemu zabezpieczenia społecznego mającego zastosowanie do urzędników, nie dokonując jednak w tym samym czasie podobnych ingerencji w pozostałych systemach zabezpieczenia społecznego, na przykład prywatnych. Jeżeli chodzi o tę argumentację, to wydaje mi się również, że zakres stosowania art. 5 dyrektywy 2006/54 jej nie obejmuje. Otóż należy zbadać, czy przestrzegana jest zasada równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej jeśli chodzi o rozpatrywany system zabezpieczenia społecznego i systemy tego samego rodzaju. Stosowanie tej zasady nie zakłada, że przepisy krajowe będą stosowane w ten sam sposób w odniesieniu do wszystkich systemów zabezpieczenia społecznego pracowników państwa członkowskiego, w tym tych, których art. 2 ust. 1 lit. f) dyrektywy 2006/54 nie dotyczy.
• 75. Po piąte, sąd odsyłający wskazuje, że w przypadku jednego ze skarżących w postępowaniu głównym po wejściu w życie przedmiotowych przepisów jego emerytura uległa obniżeniu o 25% w stosunku do prawidłowego wyrównania do poziomu inflacji od czasu, gdy jest on na emeryturze. W uwagach na piśmie skarżący w postępowaniu głównym podnoszą, że skoro jako urzędnicy są związani z pracodawcą stosunkiem zatrudnienia regulowanym prawem publicznym, elementem decydującym jest to, że świadczyli pracę, za którą należało się wynagrodzenie, które to wynagrodzenie aktualnie jest a posteriori obniżane. Jednak moim zdaniem sytuacja ta podlega uregulowaniom prawa krajowego i polityki społecznej, jaką państwo członkowskie zamierza prowadzić. Otóż prawo Unii nie wymaga, by wysokość emerytury podążała za stopą inflacji i była stała, przy uwzględnieniu realnej wartości pieniędzy. Jeśli chodzi o art. 157 TFUE i w szczególności dyrektywę 2006/54, których wykładnia jest wymagana, przepisy te przewidują wyłącznie stosowanie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn, w ramach której, jak to zostało wskazane, zmniejszenie dysproporcji w poziomach emerytur finansowanych przez państwo stanowi zgodny z prawem cel polityki społecznej, a państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych.
• 76. Generalnie rzecz biorąc, wydaje się, że tych pięć pierwszych argumentów przywołanych przez sąd odsyłający pozostaje w sferze ograniczeń, jakie mogłyby zostać nałożone na swobodę działania państwa członkowskiego w dziedzinie polityki społecznej. Nie dotyczą one jako takie zasady równego traktowania w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2006/54, która nakazuje, by w ramach takiego systemu została zachowana równość wynagrodzeń kobiet i mężczyzn.
• 77. Na koniec sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy uprzywilejowanie kobiet, jeśli chodzi o waloryzację emerytur, z racji tego, że w przeszłości kobiety były traktowane mniej korzystnie w życiu zawodowym, stanowi zgodny z prawem cel w rozumieniu art. 157 ust. 4 TFUE. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przepis ten nie może być stosowany do uregulowania krajowego, które ogranicza się do przyznania kobietom wyższej emerytury, nie rozwiązując problemów, jakie mogą one napotkać w trakcie swojej kariery zawodowej, i że nie wydaje się też, aby to podwyższenie mogło, poprzez udzielenie kobietom pomocy w tej karierze, zrekompensować niedogodności, na które są one narażone, i w związku z tym mogło realnie zapewnić pełną równość kobiet i mężczyzn w życiu zawodowym (

40).

• 78. Z powyższego wynika moim zdaniem, z zastrzeżeniem weryfikacji, jakie powinien przeprowadzić sąd odsyłający, że uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym zostało wprowadzone w sposób spójny i systematyczny.
• 79. Reasumując, pragnę podkreślić, tak jak wspomniał sąd odsyłający w drugim pytaniu prejudycjalnym, że statystycznie istotnie większa liczba mężczyzn w grupie osób pobierających wyższe świadczenia emerytalne ma swoje źródło w braku równości szans kobiet w dziedzinie zatrudnienia i pracy w stosunku do mężczyzn. Dysproporcja pomiędzy wysokościami emerytur kobiet i mężczyzn wynika bowiem z wcześniejszych różnic w przebiegu kariery zawodowej. Myślę, że stosowanie zasady równości w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników, o której mowa w art. 157 TFUE i dyrektywie 2006/54, nie ma na celu utrwalenia tego braku równego traktowania i utrzymywania mężczyzn w sytuacji wyraźnie korzystniejszej. Z powyższego wynika, że wymogi dotyczące uzasadnienia ewentualnej pośredniej dyskryminacji ze względu na płeć powinny być odpowiednio mniej surowe (

41).

• 80. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie drugie udzielić odpowiedzi, że wykładni art. 157 TFUE i art. 5 dyrektywy 2006/54 należy dokonywać w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu coroczną waloryzację emerytur urzędników krajowych w formie waloryzacji degresywnej, z całkowitym wyłączeniem powyżej określonej wysokości emerytury, w sytuacji gdy uregulowanie to oddziałuje w sposób negatywny na znacząco wyższy odsetek mężczyzn niż kobiet, pod warunkiem że wspomniane uregulowanie jest uzasadnione obiektywnymi czynnikami, niezwiązanymi z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na płeć.

V. Wnioski

• 81. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne postawione przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
• 1) Wykładni protokołu (nr 33) dotyczącego art. 157 TFUE i art. 12 dyrektywy 2006/54/WE Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy należy dokonywać w ten sposób, że przewidziane w tych przepisach ograniczenie w czasie skutków zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej nie ma zastosowania do uregulowania krajowego dotyczącego świadczeń przyznanych na podstawie systemu zabezpieczenia społecznego pracowników, przewidującego coroczną waloryzację emerytur po dniu 1 stycznia 1994 r., również w wypadku, gdy część okresów zatrudnienia danej osoby miała miejsce przed tym dniem.
• 2) Wykładni art. 157 TFUE i art. 5 dyrektywy 2006/54 należy dokonywać w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu coroczną waloryzację emerytur urzędników krajowych w formie waloryzacji degresywnej, z całkowitym wyłączeniem powyżej określonej wysokości emerytury, w sytuacji gdy uregulowanie to oddziałuje w sposób negatywny na znacząco wyższy odsetek mężczyzn niż kobiet, pod warunkiem że wspomniane uregulowanie jest uzasadnione obiektywnymi czynnikami, niezwiązanymi z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na płeć.

(

1) Język oryginału: francuski.

(

2) Wyrok z dnia 15 czerwca 1978 r., Defrenne (149/77, zwany „wyrokiem Defrenne III, EU:C:1978:130 , pkt 26 , 27 ).

(

3) Wyrok z dnia 8 kwietnia 1976 r., Defrenne (43/75, zwany „wyrokiem Defrenne II, EU:C:1976:56 , pkt 40 ).

(

4) Wyrok Barber, pkt 30.

(

5) Wyrok Barber, pkt 45. Istnieje wyjątek w przypadku pracowników lub ich następców prawnych, którzy przed datą wydania tego wyroku wszczęli postępowanie sądowe lub zgłosili równorzędne roszczenie, zgodnie z obowiązującym prawem krajowym.

(

6) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy ( Dz.U. 2006, L 204, s. 23 ).

(

7) Dz.U. 1979, L 6, s. 24 .

(

8) BGBl., 340/1965.

(

9) BGBl. I, 151/2017.

(

10) BGBl., 189/1955.

(

11) BGBl. I, 29/2017.

(

12) BGBl. I, 111/2010.

(

13) BGBl. I, 151/2017.

(

14) Porozumienie podpisane w dniu 2 maja 1992 r. ( Dz.U. 1994, L 1, s. 3 ), zatwierdzone decyzją Rady i Komisji 94/1/EWWiS, WE z dnia 13 grudnia 1993 r. w sprawie zawarcia Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym między Wspólnotami Europejskimi, ich państwami członkowskimi a Republiką Austrii, Republiką Finlandii, Republiką Islandii, Księstwem Liechtensteinu, Królestwem Norwegii, Królestwem Szwecji i Konfederacją Szwajcarską ( Dz.U. 1994, L 1, s. 1 ).

(

15) Wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Praxair MRC ( C‑486/18 , EU:C:2019:379 , pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).

(

16) Wyrok z dnia 21 stycznia 2015 r., Felber ( C‑529/13 , EU:C:2015:20 , pkt 23 ).

(

17) Wyrok z dnia 16 czerwca 2016 r., Lesar ( C‑159/15 , EU:C:2016:451 , pkt 28 ).

(

18) Punkt 44 i 45 wyroku Barber. Zobacz również wyrok z dnia 23 października 2003 r., Schönheit i Becker ( C‑4/02 i C‑5/02 , EU:C:2003:583 , pkt 99 ).

(

19) Wyrok z dnia 23 października 2003 r., Schönheit i Becker ( C‑4/02 i C‑5/02 , EU:C:2003:583 , pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).

(

20) Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 października 2003 r., Schönheit i Becker ( C‑4/02 i C‑5/02 , EU:C:2003:583 , pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo).

(

21) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 12 września 2002 r., Niemi ( C‑351/00 , EU:C:2002:480 , pkt 54 , 55 ). Podobnie art. 12 ust. 3 dyrektywy 2006/54 stanowi, że „dla państw członkowskich, których przystąpienie [do Wspólnoty] miało miejsce po dniu 17 maja 1990 r. i które w dniu 1 stycznia 1994 r. były umawiającą się stroną Porozumienia w sprawie Europejskiego Obszaru Gospodarczego, datę 17 maja 1990 r. […] zastępuje się datą 1 stycznia 1994 r.”.

(

22) Zobacz pkt 28–30 niniejszej opinii.

(

23) Sformułowanie art. 12 ust. 1 dyrektywy 2006/54 jest prawie identycznie jak sformułowanie z protokołu (nr 33) dotyczącego art. 157 TFUE: „[j]akiekolwiek środki wykonawcze w odniesieniu do niniejszego rozdziału dotyczące pracowników obejmują wszystkie świadczenia w ramach systemów zabezpieczenia społecznego pracowników wynikające z okresów zatrudnienia po dniu 17 maja 1990 r. i mają zastosowanie z mocą wsteczną do tej daty”. Oba przepisy przewidują wyjątek, który nie ma zastosowania w sprawach takich jak te w postępowaniu głównym.

(

24) Zobacz pkt 47 niniejszej opinii.

(

25) Wyrok Barber, pkt 38.

(

26) Z zastrzeżeniem wyjątku, który nie ma zastosowania w sprawach takich jak te w postępowaniu głównym.

(

27) Wyrok z dnia 24 września 2020 r., YS (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego) (C‑223/19, zwany dalej „wyrokiem YS”, EU:C:2020:753 , pkt 41 ).

(

28) Wyrok YS, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.

(

29) Wyrok YS, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo.

(

30) Wyrok YS, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo. Chcę podkreślić, że te dane statystyczne mają tylko względną wartość i nie mogą posłużyć jako bezwzględne odniesienie dla stwierdzenia szczególnie niekorzystnego położenia osób danej płci w porównaniu z osobami innej płci.

(

31) Wyrok YS, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo.

(

32) Wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Leone ( C‑173/13 , EU:C:2014:2090 , pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

(

33) Wyrok YS, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo.

(

34) Zobacz podobnie wyrok YS, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo.

(

35) Należy wskazać, że w swoich uwagach na piśmie DP kwestionuje, jakoby te cele stanowiły uzasadnienie przedmiotowych przepisów.

(

36) Wyrok YS, pkt 60, 61. Zobacz również wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., INSS ( C‑843/19 , EU:C:2021:55 , pkt 38 ).

(

37) Zobacz w tym względzie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie NK (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego) ( C‑223/19 , EU:C:2020:356 , pkt 79 ), zgodnie z którą prawodawca krajowy dąży do osiągnięcia celu, jakim jest odciążenie finansów publicznych, w sposób kompleksowy i systematyczny.

(

38) Zobacz podobnie wyrok YS, pkt 63.

(

39) Zobacz podobnie wyrok YS, pkt 65.

(

40) Zobacz podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., Instituto Nacional de la Seguridad Social (Dodatek do emerytury dla matek) ( C‑450/18 , EU:C:2019:1075 , pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

(

41) Zobacz podobnie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie NK (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego) ( C‑223/19 , EU:C:2020:356 , pkt 76 ).