z dnia 10 grudnia 2018 r. (*1)
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 50 TUE – Notyfikowanie przez państwo członkowskie zamiaru wystąpienia z Unii – Skutki notyfikacji – Prawo do jednostronnego wycofania notyfikacji – Warunki
W sprawie C‑621/18
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (naczelny sąd cywilny, izba apelacyjna, pierwszy wydział, Szkocja, Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 3 października 2018 r., które wpłynęło do Trybunału w tym samym dniu, w postępowaniu:
Andy Wightman,
Ross Greer,
Alyn Smith,
David Martin,
Catherine Stihler,
Jolyon Maugham,
Joanna Cherry
przeciwko
Secretary of State for Exiting the European Union
przy udziale:
Chrisa Lesliego,
Toma Brake’a,
TRYBUNAŁ (w pełnym składzie),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, T. von Danwitz, C. Toader, F. Biltgen, K. Jürimäe i M.C. Lycourgos, prezesi izb, A. Rosas, E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby, C.G. Fernlund (sprawozdawca), C. Vajda, S. Rodin, P.G. Xuereb, N. Piçarra i L.S. Rossi, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 listopada 2018 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 grudnia 2018 r.,
wydaje następujący
1Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 50 TUE.
2Wniosek ten został złożony w ramach postępowania, w którym Andy Wightman, Ross Greer, Alyn Smith, David Martin, Catherine Stihler, Jolyon Maugham i Joanna Cherry występują przeciwko Secretary of State for Exiting the European Union (ministrowi ds. wyjścia z Unii Europejskiej, Zjednoczone Królestwo) w przedmiocie możliwości jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej.
3Konwencja wiedeńska o prawie traktatów sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r.( Recueil des traités des Nations unies , vol. 1155, s. 331) w art. 65, 67 i 68 przewiduje:
„Artykuł 65. Procedura, jaką należy stosować w związku z nieważnością, wygaśnięciem, wycofaniem się lub zawieszeniem działania traktatu
1Strona, która na podstawie postanowień niniejszej konwencji powołuje się na wadę swojej zgody na związanie się traktatem bądź na podstawie zakwestionowania ważności traktatu, jego wygaśnięcia, wycofania się z niego lub zawieszenia jego działania, musi notyfikować pozostałym stronom swoje roszczenie. Notyfikacja powinna wskazywać środki, jakie proponuje się podjąć w odniesieniu do traktatu, oraz ich uzasadnienie.
2Jeżeli po upływie okresu, który – z wyjątkiem przypadków szczególnie pilnych – nie powinien być krótszy niż trzy miesiące od otrzymania notyfikacji, żadna ze stron nie wniesie żadnego sprzeciwu, strona dokonująca notyfikacji może podjąć proponowane przez siebie środki w sposób przewidziany w artykule 67
3Jeżeli jednak sprzeciw zostanie wniesiony przez którąkolwiek z pozostałych stron, strony powinny szukać rozwiązania za pomocą środków wskazanych w artykule 33 Karty Narodów Zjednoczonych.
[…]
Artykuł 67. Dokumenty dotyczące uznania traktatu za nieważny, wygasły lub wycofania się z niego albo zawieszenia jego działania
1Notyfikacja przewidziana w ustępie 1 artykułu 65 musi być dokonana na piśmie.
2Każdy akt stwierdzający nieważność traktatu, jego wygaśnięcie, wycofanie się z niego lub zawieszenie jego działania, zgodnie z postanowieniami tego traktatu lub ustępów 2 albo 3 artykułu 65, powinien być dokonany w formie dokumentu przekazanego pozostałym stronom. Jeżeli dokument ten nie jest podpisany przez głowę państwa, szefa rządu lub ministra spraw zagranicznych, przedstawiciel państwa przekazujący go może być wezwany do okazania pełnomocnictwa.
Artykuł 68. Odwołanie notyfikacji oraz dokumentów przewidzianych w artykułach 65 i 67
Notyfikacja lub dokument przewidziany w artykułach 65 lub 67 mogą być odwołane w każdym czasie, zanim wywołają skutki prawne”.
4Traktat UE, zgodnie ze swym art. 1 akapit drugi, wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli.
5Artykuł 2 TUE stanowi:
„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.
6Artykuł 50 TUE stanowi:
„1. Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii.
2Państwo członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z artykułem 218 ustęp 3 [TFUE]. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.
3Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.
4Do celów ustępów 2 i 3 członek Rady Europejskiej i Rady reprezentujący występujące państwo członkowskie nie bierze udziału w obradach ani w podejmowaniu decyzji Rady Europejskiej i Rady dotyczących tego państwa.
Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera b) [TFUE].
5Jeżeli państwo, które wystąpiło z Unii, zwraca się o ponowne przyjęcie, jego wniosek podlega procedurze, o której mowa w artykule 49”.
7European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 [ustawa o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r.] przewiduje:
„[…]
1Kompetencja do notyfikowania wystąpienia z [Unii];
[…]”.
8Artykuł 13 European Union (Withdrawal) Act 2018 [ustawy o Unii Europejskiej (wystąpienie)], opublikowanej w dniu 26 czerwca 2018 r., stanowi:
„(1)
Umowa o wystąpieniu może zostać ratyfikowana tylko wówczas, gdy:
oraz
[…]”.
9W referendum przeprowadzonym w Zjednoczonym Królestwie w dniu 23 czerwca 2016 r. większość elektoratu opowiedziała się za wystąpieniem tego państwa członkowskiego z Unii. Prime Minister (premier, Zjednoczone Królestwo), upoważniony do tego ustawą o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r., w dniu 29 marca 2017 r. notyfikował Radzie Europejskiej zamiar wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej na podstawie art. 50 TUE.
10W dniu 19 grudnia 2017 r. powodowie w postępowaniu głównym, wśród nich członek Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (parlamentu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, zwanego dalej „parlamentem Zjednoczonego Królestwa”), dwoje członków Scottish Parliament (parlamentu szkockiego, Zjednoczone Królestwo) oraz troje członków Parlamentu Europejskiego wnieśli do Court of Session (Scotland) [naczelnego sądu cywilnego (Szkocja) (Zjednoczone Królestwo)] powództwo w trybie kontroli sądowej („judicial review”) w celu uzyskania wyroku ustalającego („declarator”). Powodowie ci, po których stronie przystąpiło do sporu dwóch innych członków parlamentu Zjednoczonego Królestwa, chcieli ustalić, czy notyfikacja, o której mowa w art. 50 TUE, może zostać jednostronnie wycofana przed upływem przewidzianego w tym artykule okresu dwóch lat z takim skutkiem, że jeżeli notyfikacja dokonana przez Zjednoczone Królestwo zostałaby wycofana, rzeczone państwo członkowskie pozostałoby w Unii. Zwrócili się oni do Court of Session (Scotland) [naczelnego sądu cywilnego (Szkocja)] z wnioskiem, by sąd ten skierował do Trybunału pytanie prejudycjalne w tej kwestii. Minister ds. wyjścia z Unii Europejskiej podnosił w odpowiedzi, że w świetle stanowiska rządu Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym notyfikacja nie zostanie wycofana, pytanie to jest natury hipotetycznej i akademickiej.
11Orzeczeniem z dnia 8 czerwca 2018 r. Lord Ordinary (sędzia pierwszej instancji, Zjednoczone Królestwo) odmówił zwrócenia się z pytaniami do Trybunału i oddalił powództwo w trybie kontroli sądowej, uzasadniając to w ten sposób, że po pierwsze, w świetle stanowiska Zjednoczonego Królestwa pytanie jest hipotetyczne, a stan faktyczny, na podstawie którego zostałoby skierowane pytanie do Trybunału, nie może być ustalony w sposób pewny, oraz po drugie, że pytanie wkracza w suwerenność parlamentu i nie mieści się w kompetencji sądu krajowego.
12Powodowie w postępowaniu głównym wnieśli apelację od tego orzeczenia do sądu odsyłającego.
13Sąd odsyłający podkreśla, że zgodnie z art. 13 ustawy o Unii Europejskiej (wystąpienie) z 2018 r. wynik prowadzonych na podstawie art. 50 TUE negocjacji między Zjednoczonym Królestwem a Unią powinien zostać zatwierdzony przez parlament Zjednoczonego Królestwa. W szczególności umowa o wystąpieniu może zostać ratyfikowana tylko wówczas, gdy, wraz z ramami przyszłych stosunków między Zjednoczonym Królestwem a Unią, zostanie ona zatwierdzona uchwałą Izby Gmin, po debacie w Izbie Lordów. W braku takiego zatwierdzenia rząd Zjednoczonego Królestwa powinien wskazać, jakie kroki zamierza podjąć. Jeżeli do dnia 21 stycznia 2019 r. premier oświadczy, że co do zasady nie zostanie osiągnięte porozumienie, rząd ten powinien ponownie wskazać, jakie kroki zamierza podjąć, i powinien przedstawić tę propozycję obu izbom parlamentu Zjednoczonego Królestwa.
14Sąd odsyłający wyjaśnia, że jeżeli ewentualna umowa między Zjednoczonym Królestwem a Unią nie zostanie zawarta i nic innego się nie wydarzy, w dniu 29 marca 2019 r. traktaty przestaną mieć zastosowanie do tego państwa członkowskiego i w tym dniu automatycznie opuści ono Unię.
15Postanowieniem z dnia 21 września 2018 r. sąd odsyłający uwzględnił apelację od orzeczenia Lord Ordinary (sędziego pierwszej instancji) oraz przychylił się do wniosku powodów w postępowaniu głównym o wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE. Sąd odsyłający uważa, że zwrócenie się do Trybunału z pytaniem, czy istnieje prawna możliwość jednostronnego wycofania przez państwo członkowskie notyfikacji dokonanej na podstawie art. 50 ust. 2 TUE oraz pozostania w Unii, nie jest ani natury akademickiej, ani przedwczesne. Rzeczony sąd uważa, że istnieje w tej kwestii wątpliwość oraz że odpowiedź Trybunału wyjaśni, jakie możliwości będą mieć członkowie izby gmin w chwili, gdy będą musieli zająć stanowisko w przedmiocie ewentualnej umowy między Zjednoczonym Królestwem a Unią. W szczególności odpowiedź taka sprawi, że będą oni wiedzieć, czy istnieją nie dwie, lecz trzy opcje, a mianowicie: wystąpienie z Unii bez umowy, wystąpienie z Unii z umową, która zostanie im przedłożona, lub wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia i pozostanie Zjednoczonego Królestwa w Unii.
16W tych właśnie okolicznościach Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (naczelny sąd cywilny, izba apelacyjna, pierwszy wydział, Szkocja, Zjednoczone Królestwo) postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy w przypadku gdy zgodnie z art. 50 TUE państwo członkowskie notyfikowało Radzie Europejskiej zamiar wystąpienia z Unii Europejskiej, prawo Unii dopuszcza jednostronne wycofanie tej notyfikacji przez to państwo członkowskie; jeśli tak, to na jakich warunkach i z jakim skutkiem dla pozostania tego państwa członkowskiego w Unii Europejskiej?”.
17Rząd Zjednoczonego Królestwa wystąpił do sądu odsyłającego z wnioskiem o zgodę na zaskarżenie postanowienia z dnia 21 września 2018 r., wspomnianego w pkt 15 niniejszego wyroku, oraz postanowienia z dnia 3 października 2018 r., którym sąd ten złożył niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Wobec oddalenia jego wniosku orzeczeniem z dnia 8 listopada 2018 r. rząd ten zwrócił się do Supreme Court of the United Kingdom (sądu najwyższego Zjednoczonego Królestwa) o zgodę na zaskarżenie obu tych postanowień. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. Supreme Court of the United Kingdom (sąd najwyższy Zjednoczonego Królestwa) odmówił udzielenia takiej zgody.
18Sąd odsyłający złożył wniosek o zastosowanie trybu przyspieszonego, przewidzianego w art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
19Postanowieniem z dnia 19 października 2018 r., Wightman i in. ( C‑621/18 , EU:C:2018:851 ) prezes Trybunału uwzględnił ten wniosek.
20Rząd Zjednoczonego Królestwa twierdzi, że pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, ponieważ jest hipotetyczne. W szczególności rząd ten podkreśla, że nie został przyjęty ani nawet nie był rozważany żaden projekt aktu wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej, że nie istnieje żaden spór w postępowaniu głównym oraz że postawione pytanie zmierza w istocie do uzyskania opinii doradczej w kwestii natury konstytucyjnej, to jest prawidłowej wykładni art. 50 TUE i aktów przyjętych na jego podstawie.
21Zdaniem tego rządu nie ma żadnego konkretnego sporu, ponieważ pytanie prejudycjalne dotyczy okoliczności, które nie miały miejsca oraz nie jest pewne, czy zaistnieją. Rząd Zjednoczonego Królestwa wyjaśnia, że zawsze jego zamiarem było, co wielokrotnie powtarzał, poszanowanie wyniku referendum poprzez dokonanie notyfikacji, o której mowa w art. 50 TUE, a zatem i wystąpienie z Unii, niezależnie od tego, czy odbędzie się to na podstawie umowy, czy też bez jakiejkolwiek umowy.
22W rzeczywistości pytanie to dotyczy jego zdaniem implikacji prawnych sytuacji innej niż obecnie istniejąca. Sytuacja ta zakłada z jednej strony, że Zjednoczone Królestwo, z inicjatywy jego parlamentu lub w inny sposób, będzie próbowało wycofać notyfikację, a z drugiej – że Komisja Europejska lub 27 pozostałych państw członkowskich sprzeciwią się temu wycofaniu, ponieważ jedynie wskutek takiego sprzeciwu mógłby powstać spór.
23Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa wniesienie w sprawie w postępowaniu głównym powództwa wraz z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu uzyskania opinii prawnej Trybunału stanowi obejście postanowień traktatu FUE w dziedzinie środków prawnych, legitymacji procesowej oraz terminów. Rząd ten przypomina, że postępowanie w sprawie wydania opinii jest zakreślone postanowieniami art. 218 ust. 11 TFUE i jest dostępne jedynie wówczas, gdy pojawia się kwestia zgodności projektu umowy międzynarodowej z traktatami.
24Jedynymi możliwymi środkami prawnymi byłyby skargi bezpośrednie, gdyby Zjednoczone Królestwo ewentualnie wycofało swoją notyfikację i weszło w spór z innymi państwami członkowskimi oraz instytucjami Unii.
25Komisja również uważa, że orzeczenie, które sąd odsyłający wyda po uzyskaniu odpowiedzi Trybunału na swoje pytanie pytanie prejudycjalne, nie wywoła żadnego wiążącego skutku w odniesieniu do stron sporu w postępowaniu głównym, a zatem pytanie to jest hipotetyczne. Na rozprawie przyznała jednak, że w sprawie w postępowaniu głównym spór istnieje.
26W tej kwestii należy przypomnieć, że jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za wydanie orzeczenia, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które przedkłada Trybunałowi. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 24 ; z dnia 7 lutego 2018 r., American Express, C‑304/16 , EU:C:2018:66 , pkt 31 ).
27Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w przedmiocie postawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, że wykładnia przepisu prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 25 ; z dnia 7 lutego 2018 r., American Express, C‑304/16 , EU:C:2018:66 , pkt 32 ).
28Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnieniem odesłania prejudycjalnego nie jest wydawanie opinii w kwestiach generalnych lub hipotetycznych, lecz rzeczywista potrzeba związana ze skutecznym rozstrzygnięciem określonego sporu (wyrok z dnia28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15 , EU:C:2017:236 , pkt 194 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyroki: z dnia 16 grudnia 1981 r., Foglia, 244/80 , EU:C:1981:302 , pkt 18 ; z dnia 12 czerwca 2008 r., Gourmet Classic, C‑458/06 , EU:C:2008:338 , pkt 26 ).
29W niniejszej sprawie należy zauważyć, że do sądu odsyłającego została wniesiona apelacja od orzeczenia sądu pierwszej instancji wydanego w postępowaniu zainicjowanym w celu uzyskania wyroku ustalającego w kwestii, czy notyfikacja zamiaru wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii, złożona na podstawie art. 50 TUE, może – przed końcem dwuletniego okresu przewidzianego w rzeczonym artykule – zostać jednostronnie wycofana, z tym skutkiem, że w razie jej wycofania Zjednoczone Królestwo pozostałoby w Unii. Sąd odsyłający wskazuje w tym zakresie, że ma obowiązek rozstrzygnięcia kwestii prawnej, rzeczywistej i aktualnej, będącej źródłem sporu, której praktyczne znaczenie jest istotne. Sąd ten podkreśla, że jeden z powodów oraz dwoje interwenientów w sprawie w postępowaniu głównym, którzy są członkami parlamentu Zjednoczonego Królestwa, powinni wypowiedzieć się w przedmiocie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii, a w szczególności – zgodnie z art. 13 ustawy o Unii Europejskiej (wystąpienie) z 2018 r. – w przedmiocie ratyfikacji umowy wynegocjowanej między rządem Zjednoczonego Królestwa a Unią na podstawie art. 50 TUE. Sąd odsyłający uściśla, że wspomniani członkowie parlamentu Zjednoczonego Królestwa mają interes w otrzymaniu odpowiedzi na tę kwestię prawną, ponieważ odpowiedź ta umożliwi im uzyskanie jasności co do opcji dostępnych przy wykonywaniu ich mandatu parlamentarnego.
30Należy zauważyć, że do Trybunału nie należy ani kwestionowanie dokonanej przez sąd odsyłający oceny dopuszczalności powództwa w postępowaniu głównym, która to ocena w ramach postępowania prejudycjalnego należy do właściwości sądu krajowego, ani ustalanie, czy orzeczenie sądu odsyłającego zapadło zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi zasad ustroju i procedury sądowej (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 26 ; z dnia 7 lutego 2018 r., American Express, C‑304/16 , EU:C:2018:66 , pkt 34 ). Sąd odsyłający nie uwzględnił w niniejszej sprawie zastrzeżeń w kwestii dopuszczalności zgłoszonych przed nim przez rząd Zjednoczonego Królestwa, a dotyczących hipotetycznego lub akademickiego charakteru powództwa w postępowaniu głównym. Wynika stąd, że w zakresie, w jakim argumenty rządu Zjednoczonego Królestwa i Komisji zmierzają do zakwestionowania dopuszczalności tego powództwa, nie mają one wpływu na ocenę dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C‑432/05 , EU:C:2007:163 , pkt 33 ).
31Ponadto okoliczność, że powództwo w postępowaniu głównym ma charakter deklaratoryjny, nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego, jeżeli takie powództwo jest dopuszczalne w prawie krajowym, a zadane pytanie odpowiada obiektywnej potrzebie związanej z rozstrzygnięciem sporu, który został sądowi odsyłającemu prawidłowo przedłożony (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 grudnia 1995 r., Bosman, C‑415/93 , EU:C:1995:463 , pkt 65 ; z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 28 ).
32Przed sądem odsyłającym istnieje zatem sytuacja zawisłości sporu, i to nawet jeżeli strona pozwana w postępowaniu głównym postanowiła nie wypowiadać się co do istoty pytania postawionego przez powodów, twierdząc jedynie, że ich powództwo jest niedopuszczalne (zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical, C‑343/09 , EU:C:2010:419 , pkt 11 , 15 ).
33Jeżeli chodzi o znaczenie pytania prejudycjalnego, to nie budzi ono wątpliwości, jako że pytanie dotyczy wykładni jednego z postanowień prawa Unii, w niniejszej sprawie prawa pierwotnego, oraz stanowi dokładnie przedmiot sporu w postępowaniu głównym.
34W konsekwencji nie jest oczywiste, że postawione pytanie, dotyczące wykładni art. 50 TUE, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym lub że dotyczy ono problemu hipotetycznego.
35Jeżeli chodzi o wspomniany w pkt 23 niniejszego wyroku argument, że sąd odsyłający zmierza do uzyskania opinii Trybunału z obejściem procedury przewidzianej w art. 218 ust. 11 TFUE, należy zauważyć, że sąd odsyłający nie zwraca się do do Trybunału z wnioskiem o opinię w przedmiocie zgodności przewidywanej przez Unię umowy z traktatami, lecz z pytaniem o wykładnię postanowienia prawa Unii w celu wydania wyroku w postępowaniu głównym.
36Wynika stąd, że pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne.
37Powodowie oraz interwenienci w sprawie w postępowaniu głównym, stwierdzając, że w art. 50 TUE brak jest wyraźnej normy poświęconej wycofaniu notyfikacji zamiaru wystąpienia z Unii, podnoszą jednak, że prawo takie istnieje i ma charakter jednostronny. Prawo to może jednak ich zdaniem zostać wykonane, w drodze analogii do wykonania samego prawa do wystąpienia przewidzianego w art. 50 ust. 1 TUE, jedynie z poszanowaniem wymogów konstytucyjnych danego państwa członkowskiego. Zdaniem tych stron w postępowaniu głównym procedura wystąpienia trwa zatem dopóty, dopóki dane państwo członkowskie ma zamiar wystąpić z Unii, lecz kończy się, jeżeli przed upływem okresu zapisanego w art. 50 ust. 3 TUE rzeczone państwo członkowskie zmieni zdanie, postanawiając o rezygnacji wystąpienia z Unii.
38Rada i Komisja, podzielając stanowisko, zgodnie z którym państwo członkowskie ma prawo wycofać notyfikację zamiaru wystąpienia, zanim traktaty przestaną mieć do niego zastosowanie, zaprzeczają, by prawo to miało charakter jednostronny.
39Zdaniem tych instytucji przyznanie prawa do jednostronnego wycofania notyfikacji umożliwiłoby państwu członkowskiemu, które notyfikowało zamiar wystąpienia, obejście zawartych w art. 50 ust. 2 i 3 TUE norm, których celem jest umożliwienie uporządkowanego wystąpienia z Unii, oraz utorowałoby drogę do nadużyć ze strony tego państwa członkowskiego, ze szkodą dla Unii i jej instytucji.
40Rada i Komisja podnoszą, że zainteresowane państwo członkowskie mogłoby w takiej sytuacji skorzystać z prawa do wycofania notyfikacji na krótko przed upływem okresu zapisanego w art. 50 ust. 3 TUE oraz notyfikować ponowny zamiar wystąpienia natychmiast po jego upływie, rozpoczynając nowy dwuletni okres negocjacji. Postępując tak, państwo członkowskie korzystałoby de facto z nieograniczonego w czasie prawa do negocjowania swojego wystąpienia i pozbawiłoby okres wskazany w art. 50 ust. 3 TUE jego skuteczności (effet utile).
41Zdaniem tych instytucji państwo członkowskie mogłoby ponadto w każdym czasie wykorzystać prawo do wycofania notyfikacji jako kartę przetargową. W sytuacji gdyby nie odpowiadały mu warunki umowy o wystąpieniu, mogłoby ono zagrozić wycofaniem notyfikacji i wywrzeć w ten sposób nacisk na instytucje Unii w celu zmiany warunków tej umowy na swoją korzyść.
42By zapobiec takiemu ryzyku, Rada i Komisja proponują zatem dokonanie wykładni art. 50 TUE w ten sposób, że pozwala on na wycofanie notyfikacji, lecz jedynie za jednomyślną zgodą Rady Europejskiej.
43Natomiast rząd Zjednoczonego Królestwa nie zajął stanowiska w przedmiocie prawa państwa członkowskiego, które notyfikowało swój zamiar wystąpienia z Unii na podstawie art. 50 TUE, do wycofania takiej notyfikacji.
44W tej kwestii należy zauważyć, że traktaty założycielskie, stanowiące podstawową kartą konstytucyjną Unii (wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament, 294/83 , EU:C:1986:166 , pkt 23 ), w odróżnieniu od zwykłych umów międzynarodowych ustanowiły nowy porządek prawny, dysponujący własnymi instytucjami, na rzecz którego państwa ograniczają w coraz szerszym zakresie swoje prawa suwerenne i którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale i pochodzące z nich jednostki [opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454 , pkt 157 i przytoczone tam orzecznictwo].
45Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ta autonomia prawa Unii, zarówno w kontekście prawa państw członkowskich, jak i prawa międzynarodowego, znajduje uzasadnienie w zasadniczych cechach Unii i jej prawa, związanych w szczególności ze strukturą konstytucyjną Unii, jak również z samą naturą owego prawa. Prawo Unii charakteryzuje się bowiem tym, że pochodzi z niezależnego źródła, jakie stanowią traktaty, że ma pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich oraz że wiele przepisów znajdujących zastosowanie do pochodzących z nich jednostek i nich samych jest bezpośrednio skutecznych. Owe cechy doprowadziły do powstania ustrukturyzowanej sieci zasad, przepisów i wzajemnie zależnych od siebie stosunków prawnych wiążących wzajemnie samą Unię i jej państwa członkowskie, jak również te państwa między sobą (wyrok z dnia 6 marca 2018 r., Achmea, C‑284/16 , EU:C:2018:158 , pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
46Przedłożone pytanie należy zatem rozpoznać właśnie w świetle traktatów, traktowanych jako całość.
47W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie i cele tego przepisu, lecz także jego kontekst, a także ogół przepisów prawa Unii. Geneza przepisu prawa Unii może również zawierać elementy istotne dla jego wykładni (zob. podobnie wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle, C‑370/12 , EU:C:2012:756 , pkt 135 ; wyroki: z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P , EU:C:2013:625 , pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 17 marca 2016 r., Parlament/Komisja, C‑286/14 , EU:C:2016:183 , pkt 43 ).
48Jeżeli chodzi o brzmienie art. 50 TUE, należy stwierdzić, że nie porusza on wprost kwestii wycofania notyfikacji. Nie zabrania go ani też wyraźnie na takie wycofanie nie zezwala.
49Mimo to, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 99–102 opinii, ze sformułowania art. 50 ust. 2 TUE wynika, że państwo, które podejmuje decyzję o wystąpieniu, powinno notyfikować swój „zamiar” Radzie Europejskiej. Tymczasem zamiar ze swej natury nie jest ani ostateczny, ani nieodwołalny.
50Artykuł 50 ust. 1 TUE stanowi zresztą, że każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii. Wynika stąd, że dane państwo członkowskie nie jest zobowiązane do podejmowania decyzji w uzgodnieniu z pozostałymi państwami członkowskimi ani z instytucjami Unii. Decyzja o wystąpieniu podlega wyłącznej woli tego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu jego wymogów konstytucyjnych, i w konsekwencji zależy od jego tylko suwerennego wyboru.
51Artykuł 50 ust. 2 i 3 TUE określa następnie procedurę, jaką należy stosować w wypadku decyzji o wystąpieniu. Jak Trybunał orzekł w wyroku z dnia 19 września 2018 r., RO ( C‑327/18 PPU , EU:C:2018:733 , point 46), procedura ta obejmuje, po pierwsze, notyfikowanie Radzie Europejskiej zamiaru wystąpienia, po drugie, negocjacje i zawarcie umowy określającej warunki wystąpienia, z uwzględnieniem ram przyszłych stosunków danego państwa z Unią, oraz po trzecie, samo wystąpienie z Unii od dnia wejścia w życie tej umowy lub, w przypadku jej braku, dwa lata po złożeniu Radzie Europejskiej notyfikacji, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.
52Artykuł 50 ust. 2 TUE zawiera odniesienie do art. 218 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym Komisja przedstawia zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań oraz mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów Unii.
53Artykuł 50 ust. 2 TUE określa zatem rolę poszczególnych instytucji Unii w procedurze, jaką należy stosować w celu negocjowania i zawarcia umowy o wystąpieniu, które to zawarcie wymaga przegłosowania przez Radę większością kwalifikowaną, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.
54Artykuł 50 TUE określa również, w ust. 3, uzyskanie skuteczności wystąpienia z Unii, stanowiąc, że traktaty przestają mieć zastosowanie do tego państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikowaniu przez rzeczone państwo członkowskie zamiaru wystąpienia. Ten maksymalny dwuletni okres liczony od chwili złożenia notyfikacji stosuje się z zastrzeżeniem decyzji Rady Europejskiej, podjętej jednomyślnie przez jej członków i w porozumieniu z danym państwem członkowskim, o jego przedłużeniu.
55Po wystąpieniu z Unii dane państwo członkowskie może ponownie zwrócić się o przyjęcie do niej, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 49 TUE.
56Wynika stąd, że cel art. 50 TUE jest dwojaki: z jednej strony jest nim uznanie suwerennego prawa państwa członkowskiego do wystąpienia z Unii, a z drugiej – ustanowienie procedury umożliwiającej przeprowadzenie takiego wystąpienia w sposób uporządkowany.
57Dalej należy zauważyć, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 94 i 95 opinii, że suwerenny charakter prawa do wystąpienia uznanego w art. 50 ust. 1 TUE przemawia na rzecz istnienia prawa danego państwa członkowskiego – dopóty, dopóki nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu zawarta między Unią a tym państwem członkowskim, lub, w wypadku jej braku, dopóki nie upłynie dwuletni okres przewidziany w art. 50 ust. 3 TUE, ewentualnie przedłużony zgodnie z tym ostatnim postanowieniem – do wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia z Unii.
58Wobec braku wyraźnego postanowienia regulującego wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia wycofanie to jest zależne od poszanowania norm przewidzianych w art. 50 ust. 1 TUE dla samego wystąpienia, a zatem decyzja o nim może zostać podjęta jednostronnie, zgodnie z wymogami konstytucyjnymi danego państwa członkowskiego.
59Wycofanie przez państwo członkowskie zamiaru wystąpienia przed upływem jednego z terminów wspomnianych w pkt 57 niniejszego wyroku stanowi odzwierciedlenie suwerennej decyzji tego państwa o zachowaniu statusu państwa członkowskiego Unii, którego to statusu rzeczona notyfikacja nie przerwała ani nie zmieniła (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2018 r., RO, C‑327/18 PPU , EU:C:2018:733 , pkt 45 ), z zastrzeżeniem jedynie postanowień art. 50 ust. 4 TUE.
60Na tym polega zasadnicza różnica między takim wycofaniem a ewentualnym wnioskiem danego państwa członkowskiego zmierzającym do uzyskania od Rady Europejskiej przedłużenia dwuletniego okresu przewidzianego w art. 50 ust. 3 TUE, a zatem nie sposób przyjąć analogii między tym wycofaniem a takim wnioskiem, którą starają się wykazać Rada i Komisja.
61Jeżeli chodzi o kontekst art. 50 TUE, należy odnieść się do motywu trzynastego preambuły traktatu UE, do motywu pierwszego preambuły traktatu FUE oraz do art. 1 TUE, z których wynika, że celem traktatów jest tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami Europy, a także do motywu drugiego preambuły traktatu FUE, z którego wynika, że celem Unii jest usuwanie barier dzielących Europę.
62Należy również podkreślić znaczenie wolności i demokracji, wartości zapisanych w motywach drugim i czwartym preambuły traktatu UE, zaliczanych do wspólnych wartości, o których mowa w art. 2 tego traktatu oraz w preambule Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, i należących w tym znaczeniu do fundamentów porządku prawnego Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r.Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P , EU:C:2008:461 , pkt 303 , 304 ).
63Jak wynika z art. 49 TUE, który przewiduje, że każde państwo europejskie może złożyć wniosek o członkostwo w Unii, i z którym powiązany jest art. 50 TUE o prawie do wystąpienia, Unia łączy państwa, które swobodnie i dobrowolnie przystąpiły do tych wartości, a prawo Unii opiera się na podstawowym założeniu, że każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i przyjmuje, że państwa te dzielą z nim – rzeczone wartości [zob. podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C‑216/18 PPU , EU:C:2018:586 , pkt 35 ].
64Należy również zauważyć, że skoro status obywatela Unii jest podstawowym statusem obywateli państw członkowskich (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Grzelczyk, C‑184/99 , EU:C:2001:458 , pkt 31 ; z dnia 19 października 2004 r., Zhu i Chen, C‑200/02 , EU:C:2004:639 , pkt 25 ; a także z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08 , EU:C:2010:104 , pkt 43 ), ewentualne wystąpienie państwa członkowskiego z Unii może w sposób znaczący wpłynąć na prawa wszystkich obywateli Unii, w tym w szczególności na ich prawo do swobodnego przemieszczania się, tak obywateli danego państwa członkowskiego, jak i obywateli pozostałych państw członkowskich.
65W tych okolicznościach należy zauważyć, że skoro nie można zmusić państwa do przystąpienia do Unii wbrew jego woli, to nie można go również zmusić, wbrew jego woli, do wystąpienia z Unii.
66Tymczasem gdyby notyfikacja zamiaru wystąpienia w sposób nieuchronny musiała prowadzić do wystąpienia danego państwa członkowskiego z końcem okresu przewidzianego w art. 50 ust. 3 TUE, rzeczone państwo członkowskie mogłoby zostać zmuszone do opuszczenia Unii wbrew swojej woli – wyrażonej w wyniku demokratycznego procesu zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi – dokonania zmiany decyzji w przedmiocie wystąpienia z Unii, a tym samym pozostania jej członkiem.
67Stwierdzić należy, że taki rezultat byłby sprzeczny z celami i wartościami przypomnianymi w pkt 61 i 62 niniejszego wyroku. W szczególności sprzeczne z celem traktatów polegającym na tworzeniu coraz ściślejszego związku między narodami Europy byłoby zmuszenie do wystąpienia państwa członkowskiego, które po notyfikowaniu zamiaru wystąpienia z Unii zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi i w wyniku demokratycznego procesu podejmuje, w ramach takiego procesu, decyzję o wycofaniu notyfikacji tego zamiaru.
68Również geneza art. 50 TUE przemawia za interpretowaniem tego postanowienia w ten sposób, że państwo członkowskie ma prawo do jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia z Unii. Należy bowiem zauważyć, że treść tego artykułu przejmuje w znacznej mierze treść klauzuli wystąpienia z Unii, która po raz pierwszy znalazła się w projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. I tak podczas gdy przy redagowaniu tej klauzuli zostały zaproponowane poprawki w celu umożliwienia usunięcia państwa członkowskiego, uniknięcia ryzyka nadużycia w trakcie procedury wystąpienia lub nawet utrudnienia decyzji o wystąpieniu, wszystkie te poprawki zostały odrzucone z tym uzasadnieniem, wyraźnie zamieszczonym w komentarzach do projektu, że należy zachować dobrowolny i jednostronny charakter decyzji o wystąpieniu.
69Z okoliczności tych wynika, że notyfikowanie przez państwo członkowskie zamiaru wystąpienia nie może nieuchronnie prowadzić do wystąpienia tego państwa członkowskiego z Unii. Przeciwnie, państwo członkowskie, które postanowiło ponownie przemyśleć swoją decyzję o wystąpieniu z Unii, ma prawo wycofać tę notyfikację dopóty, dopóki nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu zawarta między Unią a tym państwem członkowskim lub, w wypadku jej braku, dopóki nie upłynie dwuletni okres przewidziany w art. 50 ust. 3 TUE, ewentualnie przedłużony zgodnie z tym ostatnim postanowieniem.
70Wniosek ten znajduje potwierdzenie w postanowieniach konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, która została uwzględniona w trakcie prac przygotowawczych nad Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy.
71Artykuł 68 tej konwencji uściśla bowiem w szczególności, w sposób jasny i bezwarunkowy, że w sytuacji gdy traktat zezwala na wystąpienie na podstawie swoich postanowień, notyfikacja wystąpienia, taka jak przewidziana w art. 65 i 67 rzeczonej konwencji, może zostać wycofana w każdym czasie, dopóki nie wywoła skutków prawnych.
72Jeżeli chodzi o propozycję Rady i Komisji polegającą na uzależnieniu prawa państwa członkowskiego do wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia od jednomyślnej zgody Rady Europejskiej, to wymóg taki przekształciłby prawo jednostronne i suwerenne w prawo warunkowe, podlegające procedurze uzyskania zgody. Taka procedura uzyskania zgody byłaby zaś niezgodna z przypomnianą w pkt 65, 67 i 69 niniejszego wyroku zasadą, zgodnie z którą państwo członkowskie nie może zostać zmuszone do opuszczenia Unii wbrew swej woli.
73Wynika stąd w pierwszej kolejności, że dopóty, dopóki nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu zawarta między Unią a danym państwem członkowskim lub, w przypadku braku takiej umowy, dopóki nie upłynie dwuletni okres przewidziany w art. 50 ust. 3 TUE, ewentualnie przedłużony zgodnie z tym ostatnim postanowieniem, rzeczone państwo członkowskie, które – z zastrzeżeniem art. 50 ust. 4 TUE – posiada wszystkie prawa i podlega wszystkim obowiązkom przewidzianym w traktatach, zachowuje uprawnienie do wycofania w sposób jednostronny notyfikacji zamiaru wystąpienia, zgodnie ze swymi wymogami konstytucyjnymi.
74W drugiej kolejności – konieczne jest, by wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia zostało, po pierwsze, przedłożone na piśmie Radzie Europejskiej, oraz po drugie, było ono jednoznaczne i bezwarunkowe, w tym znaczeniu, żeby miało ono na celu potwierdzenie przynależności danego państwa członkowskiego do Unii na niezmienionych co do jego statusu państwa członkowskiego warunkach. Wycofanie takie kończy procedurę wystąpienia.
75W świetle ogółu powyższych rozważań na postawione pytanie należy udzielić następującej odpowiedzi: wykładni art. 50 TUE należy dokonywać w ten sposób, że w sytuacji gdy państwo członkowskie notyfikowało Radzie Europejskiej, zgodnie z tym artykułem, zamiar wystąpienia z Unii, rzeczony artykuł pozwala temu państwu członkowskiemu, dopóty, dopóki nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu zawarta między danym państwem członkowskim a Unią lub, w przypadku braku takiej umowy, dopóki nie upłynie dwuletni okres przewidziany w ust. 3 tego samego artykułu, ewentualnie przedłużony zgodnie z tym ustępem, na jednostronne wycofanie tej notyfikacji, w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy, w drodze pisma skierowanego do Rady Europejskiej, po podjęciu przez to państwo członkowskie decyzji o wycofaniu notyfikacji zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi. Wycofanie to ma na celu potwierdzenie przynależności danego państwa członkowskiego do Unii na niezmienionych co do jego statusu państwa członkowskiego warunkach. Wycofanie takie kończy procedurę wystąpienia.
76Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (w pełnym składzie) orzeka, co następuje:
Wykładni art. 50 TUE należy dokonywać w ten sposób, że w sytuacji gdy państwo członkowskie notyfikowało Radzie Europejskiej, zgodnie z tym artykułem, zamiar wystąpienia z Unii Europejskiej, rzeczony artykuł pozwala temu państwu członkowskiemu, dopóty, dopóki nie wejdzie w życie umowa o wystąpieniu zawarta między danym państwem członkowskim a Unią Europejską lub, w przypadku braku takiej umowy, dopóki nie upłynie dwuletni okres przewidziany w ust. 3 tego samego artykułu, ewentualnie przedłużony zgodnie z tym ustępem, na jednostronne wycofanie tej notyfikacji, w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy, w drodze pisma skierowanego do Rady Europejskiej, po podjęciu przez to państwo członkowskie decyzji o wycofaniu notyfikacji zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi. Wycofanie to ma na celu potwierdzenie przynależności danego państwa członkowskiego do Unii Europejskiej na niezmienionych co do jego statusu państwa członkowskiego warunkach. Wycofanie takie kończy procedurę wystąpienia.
Podpisy
(*1) Język postępowania: angielski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.