z dnia 7 marca 2019 r. (*1)
Odwołanie – Prawo instytucjonalne – Inicjatywa obywatelska – Rozporządzenie (UE) nr 211/2011 – Rejestracja proponowanej inicjatywy obywatelskiej – Artykuł 4 ust. 2 lit. b) – Warunek, zgodnie z którym proponowana inicjatywa nie może wykraczać w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji Europejskiej w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów – Ciężar dowodu – Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Artykuł 174 TFUE – Inicjatywa obywatelska „Polityka spójności w regionie na rzecz równości i zachowania kultury regionu” – Zgłoszenie do rejestracji – Odmowa Komisji
W sprawie C‑420/16 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 28 lipca 2016 r.,
Balázs-Árpád Izsák , zamieszkały w Târgu Mureş (Rumunia),
Attila Dabis , zamieszkały w Budapeszcie (Węgry),
reprezentowani przez D. Sobora, ügyvéd,
wnoszący odwołanie,
w której pozostałymi uczestnikami postępowania są:
Komisja Europejska , reprezentowana przez K. Banks, K. Talabér-Ritz, H. Krämera oraz B.R. Killmanna, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
Węgry , reprezentowane przez M.Z. Fehéra, działającego w charakterze pełnomocnika,
Republika Grecka,
Rumunia , reprezentowana przez R.H. Radu, C.R. Canţăra, C.M. Florescu, L. Liţu oraz E. Gane, działających w charakterze pełnomocników,
Republika Słowacka , reprezentowana przez B. Ricziovą, działającą w charakterze pełnomocnika,
interwenienci w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: R. Silva de Lapuerta, wiceprezes Trybunału, pełniąca obowiązki prezesa pierwszej izby, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan i S. Rodin (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: R. Şereş, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 maja 2018 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 października 2018 r.,
wydaje następujący
1W swoim odwołaniu Balázs-Árpád Izsák i Attila Dabis żądają uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 10 maja 2016 r., Izsák i Dabis/Komisja ( T‑529/13 , zwanego dalej zaskarżonym wyrokiem, EU:T:2016:282 ), którym Sąd oddalił ich skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Europejskiej C(2013) 4975 final z dnia 25 lipca 2013 r. w sprawie wniosku o rejestrację europejskiej inicjatywy obywatelskiej o nazwie „Polityka spójności w regionie na rzecz równości i zachowania kultury regionu” złożonego Komisji w dniu 18 czerwca 2013 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”).
2Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie inicjatywy obywatelskiej ( Dz.U. 2011, L 65, s. 1 ; sprostowanie Dz.U. 2012, L 94, s. 49 ) stanowi w motywach 1, 2, 4 i 10:
„(1)
Traktat o Unii Europejskiej (TUE) wzmacnia obywatelstwo Unii i dalej usprawnia demokratyczne funkcjonowanie Unii, stanowiąc między innymi, że każdy obywatel ma mieć prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii za pośrednictwem europejskiej inicjatywy obywatelskiej. Procedura ta daje obywatelom możliwość bezpośredniego zwrócenia się do Komisji o przedłożenie wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów, podobną do prawa przyznanego Parlamentowi Europejskiemu na mocy art. 225 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz Radzie na mocy art. 241 TFUE.
[…]
[…]
3Artykuł 1 rozporządzenia nr 211/2011 stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia procedury i warunki wymagane w odniesieniu do inicjatywy obywatelskiej, przewidziane w art. 11 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 24 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.
4Zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
5Artykuł 4 ust. 1–3 wspomnianego rozporządzenia przewiduje:
„1. Przed rozpoczęciem zbierania od sygnatariuszy deklaracji poparcia dla proponowanej inicjatywy obywatelskiej organizatorzy dokonują jej rejestracji w rejestrze Komisji, dostarczając informacje określone w załączniku II, w szczególności informacje dotyczące przedmiotu i celów proponowanej inicjatywy obywatelskiej.
Informacje te dostarcza się w jednym z języków urzędowych Unii, w rejestrze on-line udostępnionym do tego celu przez Komisję (»rejestr«).
Dla celów rejestru oraz w stosownych przypadkach na swojej stronie internetowej organizatorzy podają regularnie aktualizowane informacje dotyczące źródeł wsparcia i finansowania proponowanej inicjatywy obywatelskiej.
Po potwierdzeniu rejestracji zgodnie z ust. 2 organizatorzy mogą zapewnić tłumaczenie proponowanej inicjatywy obywatelskiej na inne języki urzędowe Unii w celu włączenia do rejestru. Za tłumaczenie proponowanej inicjatywy obywatelskiej na inne języki urzędowe Unii odpowiedzialni są organizatorzy.
Komisja ustanawia punkt kontaktowy udzielający informacji i pomocy.
2W terminie dwóch miesięcy od otrzymania informacji określonych w załączniku II Komisja rejestruje proponowaną inicjatywę obywatelską pod wyłącznym numerem rejestracji i wysyła organizatorowi potwierdzenie, pod warunkiem że spełniono następujące warunki:
[…]
[…]
3Komisja odmawia rejestracji, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w ust. 2.
W przypadku odmowy rejestracji proponowanej inicjatywy obywatelskiej Komisja informuje organizatorów o przyczynach tej odmowy oraz o wszystkich możliwych dostępnych dla nich sądowych i pozasądowych środkach prawnych”.
6Okoliczności powstania sporu, wynikające z zaskarżonego wyroku, można streścić następująco.
7W dniu 18 czerwca 2013 r. wnoszący odwołanie, wraz z pięcioma innymi osobami, przedstawili Komisji propozycję europejskiej inicjatywy obywatelskiej (zwanej dalej „EIO”) pod nazwą „Polityka spójności w regionie na rzecz równości i zachowania kultury regionu” (zwaną dalej „rozpatrywaną propozycją EIO”).
8W rejestrze online udostępnionym do tego celu przez Komisję wnoszący odwołanie przedstawili zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 211/2011 niezbędne informacje określone w załączniku II do tegoż rozporządzenia (zwane dalej „wymaganymi informacjami”), w szczególności w odniesieniu do streszczenia przedmiotu i celów rozpatrywanej propozycji EIO.
9Z danych przedstawionych przez wnoszących odwołanie w charakterze wymaganych informacji wynikało, że celem rozpatrywanej propozycji EIO jest to, by w ramach polityki spójności Unia poświęciła szczególną uwagę regionom, których cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe różnią się od cech regionów otaczających.
10Do danych przedstawionych w charakterze wymaganych informacji wnoszący odwołanie dołączyli zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia nr 211/2011 obszerniejsze informacje na temat przedmiotu, celów oraz kontekstu rozpatrywanej propozycji EIO (zwane dalej „dodatkowymi informacjami”).
11Według wnoszących odwołanie regulowana przez art. 174–178 TFUE polityka spójności, aby odpowiadać wartościom podstawowym określonym w art. 2 i 3 TUE, powinna przyczyniać się do zachowania swoistych cech etnicznych, kulturowych, religijnych lub językowych regionów z mniejszością narodową, którym zagraża europejska integracja gospodarcza, oraz do zaradzenia mającym wpływ na rozwój gospodarczy tych regionów niekorzystnym warunkom i dyskryminacji. W rezultacie proponowany akt powinien przyznać regionom z mniejszością narodową możliwość dostępu do funduszy, zasobów i programów polityki spójności Unii równą możliwości, którą dysponują regiony obecnie spełniające odpowiednie kryteria, wymienione w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 roku w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) ( Dz.U. 2003, L 154, s. 1 ). Gwarancje te powinny zdaniem wnoszących odwołanie obejmować wprowadzenie autonomicznych instytucji regionalnych, dysponujących wystarczającymi uprawnieniami do tego, by pomagać regionom z mniejszością narodową w zachowaniu ich cech narodowych, językowych i kulturowych oraz ich tożsamości.
12Sporną decyzją Komisja odmówiła rejestracji rozpatrywanej propozycji EIO na tej podstawie, iż z dogłębnej analizy postanowień traktatów przytoczonych w spornej inicjatywie oraz wszystkich innych podstaw prawnych mogących mieć zastosowanie wynika, że wspomniana inicjatywa wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje Komisji pozwalające jej na przedłożenie wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów.
13Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 września 2013 r. wnoszący odwołanie wnieśli skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
14Na poparcie skargi podnieśli oni tylko jeden zarzut, dotyczący tego, że Komisja naruszyła prawo, odmawiając rejestracji rozpatrywanej propozycji EIO na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011.
15W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł w istocie, że Komisja nie naruszyła prawa, uznając, że rozpatrywana propozycja EIO wykracza w sposób oczywisty poza kompetencje pozwalające jej na przedłożenie wniosku dotyczącego aktu prawnego w tym względzie.
16W rezultacie Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.
17Wnoszący odwołanie wnoszą do Trybunału o:
18Węgry wnoszą do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania.
19Komisja, Rumunia i Republika Słowacka wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
20Zgodnie z art. 82 § 2 regulaminu postępowania ustny etap postępowania został zamknięty po przedstawieniu w dniu 4 października 2018 r. opinii rzecznika generalnego P. Mengozziego.
21Pismem z dnia 1 listopada 2018 r. Rumunia wniosła o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania.
22To państwo członkowskie, kwestionując rozumowanie rzecznika generalnego z pkt 51–55 opinii, zwraca w istocie uwagę, że podniósł on dwa argumenty, które nie były przedmiotem dyskusji między stronami. Po pierwsze, rzecznik generalny włączył zdaniem Rumunii regiony z mniejszością narodową do kategorii regionów transgranicznych, o których mowa w art. 174 akapit trzeci TFUE. Po drugie, stwierdził on, że odniesienie do regionów transgranicznych ujęte w art. 174 TFUE podważa wniosek, według którego postanowienie to należy stosować w zależności od sytuacji politycznej, administracyjnej i instytucjonalnej państw członkowskich, a zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE.
23W tym względzie z art. 252 akapit drugi TFUE wynika, że zadaniem rzecznika generalnego jest publiczne przedstawienie, przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności, uzasadnionych opinii w sprawach, które zgodnie ze statutem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymagają jego zaangażowania, przy czym Trybunał nie jest związany ani tą opinią, ani jej uzasadnieniem (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P , EU:C:2013:518 , pkt 57 ; a także z dnia 6 października 2015 r., Komisja/Andersen, C‑303/13 P , EU:C:2015:647 , pkt 33 ).
24W konsekwencji okoliczność, że jedna ze stron nie zgadza się ze wspomnianą opinią, bez względu na to, jakie kwestie poruszono w tej opinii, nie może sama w sobie stanowić uzasadnienia dla otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo (wyroki: z dnia 22 listopada 2012 r., E.ON Energie/Komisja, C‑89/11 P , EU:C:2012:738 , pkt 62 ; a także z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja, C‑33/14 P , EU:C:2015:609 , pkt 26 ).
25Jednocześnie art. 83 regulaminu postępowania pozwala Trybunałowi, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo, w szczególności jeśli sprawa ma zostać rozstrzygnięta na podstawie argumentu prawnego, który nie był przedmiotem dyskusji między stronami (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario, C‑104/16 P , EU:C:2016:973 , pkt 62 ).
26Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
27W tym względzie należy zauważyć, że Rumunia częściowo błędnie odczytuje omawianą opinię. Rozumowanie przedstawione przez rzecznika generalnego w pkt 51–55 opinii dotyczy kwestii, czy regiony z mniejszością narodową można zakwalifikować jako regiony w rozumieniu art. 174 akapit trzeci TFUE, w szczególności jako regiony, które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków demograficznych, i w tym kontekście, czy wykaz niekorzystnych warunków zawarty w tym postanowieniu ma charakter przykładowy czy wyczerpujący. Kwestia ta, dotycząca w szczególności charakteru wspomnianego wykazu, która została podniesiona w odwołaniu przez wnoszących je, była zaś szeroko dyskutowana między stronami.
28W świetle powyższego Trybunał, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, uznaje, że nie należy postanawiać o otwarciu ustnego etapu postępowania na nowo.
29Na poparcie odwołania wnoszący je podnoszą pięć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 92 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 11 ust. 4 TUE i art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011. Zarzut trzeci odnosi się do naruszenia art. 4 ust. 2 i art. 174 TFUE. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 7 i 167 TFUE, art. 3 ust. 3 TUE, art. 22 karty oraz postanowień traktatowych dotyczących zakazu dyskryminacji. Zrzut piąty dotyczy błędnej wykładni pojęcia „nadużycia prawa” w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
30Ponadto we wniosku o przeprowadzenie rozprawy wnoszący odwołanie zwrócili się na podstawie art. 127 regulaminu postępowania przed Trybunałem o dopuszczenie przedstawienia trzech nowych zarzutów, dotyczących, odpowiednio, naruszenia zasady dobrej administracji, częściowego niezarejestrowania rozpatrywanej propozycji EIO oraz naruszenia zasady równego traktowania.
31Należy przede wszystkim zbadać łącznie zarzuty odwołania od pierwszego do trzeciego w zakresie, w jakim wnoszący odwołanie zarzucają w nich w istocie, że Sąd dopuścił się błędów, w szczególności w pkt 72–74, 81 i 85–87 zaskarżonego wyroku, uznając, że art. 174–178 TFUE dotyczące polityki spójności Unii nie mogą stanowić podstawy prawnej dla przyjęcia proponowanego aktu.
32W zarzucie pierwszym wnoszący odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył ich uprawnienia procesowe, jakie wynikają z art. 47 karty i art. 92 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, stwierdzając w pkt 81 i 85 zaskarżonego wyroku, iż nie wykazali oni, że realizacja polityki spójności Unii zarówno przez Unię, jak i przez państwa członkowskie zagraża swoistym cechom regionów z mniejszością narodową ani że swoiste cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe regionów z mniejszością narodową można by było uważać za poważne i trwałe niekorzystne warunki demograficzne w rozumieniu art. 174 akapit trzeci TFUE. Wnoszący odwołanie podnoszą bowiem, że przed dokonaniem takiego stwierdzenia Sąd powinien był poinformować ich, że należało do nich udowodnienie istnienia takich okoliczności.
33W konsekwencji Sąd zdaniem wnoszących odwołanie wypowiedział się na podstawie czystych przypuszczeń, jak wynika zresztą z brzmienia pkt 87 zaskarżonego wyroku.
34Według Komisji i Republiki Słowackiej zarzut ten należy oddalić jako bezzasadny.
35W zarzucie drugim wnoszący odwołanie, popierani przez Węgry, podnoszą w istocie, iż Sąd naruszył art. 11 ust. 4 TUE oraz błędnie zrozumiał warunek określony w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, uznając w pkt 72–74 zaskarżonego wyroku, że art. 174 i 176–178 TFUE nie mogą stanowić podstawy prawnej dla przyjęcia proponowanego aktu i że w związku z tym proponowana EIO nie spełnia tego warunku.
36W tym względzie twierdzą oni przede wszystkim, że właściwe postanowienia traktatów UE i FUE nie ograniczają prawa do proponowania EIO do dziedzin, w których Unia ma wyłączne kompetencje. Z prawa tego można również korzystać w dziedzinach, w których kompetencje są dzielone, a zatem także w dziedzinie polityki spójności. Rozpatrywana propozycja EIO, przedstawiona na podstawie art. 174–178 TFUE, zakładałaby proces legislacyjny mający zastosowanie do kompetencji dzielonych.
37Zdaniem wnoszących odwołanie Sąd w pkt 73 i 74 zaskarżonego wyroku błędnie streścił zaś dodatkowe informacje, a tym samym nadał rozpatrywanej propozycji EIO treść, której nie można było wywieść z dokumentów przekazanych przez organizatorów. Organizatorzy ci oczekiwali bowiem wyraźnie od proponowanego aktu, po pierwsze, zdefiniowania pojęcia „regionu z mniejszością narodową” oraz stworzenia ram prawnych i instytucjonalnych takiego regionu, a po drugie, w załączniku, wskazania, poprzez podanie nazw, istniejących regionów z mniejszością narodową. Natomiast organizatorzy nie zakładali, że proponowany akt prawny zobowiąże państwa członkowskie do zdefiniowania wspomnianego pojęcia lub ustanowienia wykazu regionów. Okoliczność, że organizatorzy nie uszczegółowili, jaką procedurą należy się posłużyć do przyjęcia proponowanego aktu, nie może mieć wpływu na rejestrację rozpatrywanej propozycji EIO, ponieważ art. 174–178 TFUE uprawniają Komisję do przedłożenia wniosku dotyczącego takiego aktu.
38Następnie wnoszący odwołanie i Węgry twierdzą, że Sąd w każdym razie naruszył art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, uznając, że warunek określony w tym przepisie nie został w niniejszym przypadku spełniony. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika bowiem, że Komisja może odmówić rejestracji proponowanej EIO jedynie wtedy, gdy wykracza ona w sposób oczywisty poza jej kompetencje w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego unijnego aktu prawnego w celu wprowadzenia w życie traktatów. Poza tym, że Komisja przekroczyła swoje uprawnienia dyskrecjonalne przy rejestracji proponowanej EIO, rozpatrywana propozycja EIO wyraźnie zaś wchodzi w zakres polityki spójności i dąży do ulepszenia istniejących ram regulacyjnych, aby chronić zamierzone przez Unię cele i uznawane przez nią wartości. Zatem potwierdzając taki błędny wniosek Komisji, Sąd naruszył prawo.
39Wreszcie wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi, że nie wypowiedział się w zaskarżonym wyroku w kwestii wykładni art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 w odniesieniu do oczywistego charakteru braku kompetencji Komisji. Sąd naruszył zatem ciążący na nim obowiązek uzasadnienia, a ten brak uzasadnienia sam w sobie jest podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku.
40Zdaniem Komisji, do której stanowiska przyłączają się Rumunia i Republika Słowacka, w zakresie, w jakim poprzez zarzut drugi wnoszący odwołanie podważają ustalenia Sądu dotyczące przedmiotu rozpatrywanej propozycji EIO, zawierające ocenę okoliczności faktycznych objętą jego wyłączną kompetencją, zarzut ten należy odrzucić jako niedopuszczalny. W każdym razie zarzut ten jest albo bezskuteczny, albo bezzasadny. Sąd słusznie uznał w pkt 66–90 zaskarżonego wyroku, że w świetle rozpatrywanej propozycji EIO i w ramach pierwszego badania informacji, którymi dysponowała Komisja, nie mogła ona w sposób oczywisty zaproponować przyjęcia aktu Unii odpowiadającego proponowanemu aktowi na podstawie art. 174 i 176–178 TFUE.
41Rumunia podkreśla w szczególności okoliczność, że Unia nie ma na podstawie traktatów wyraźnej kompetencji ustawodawczej w dziedzinie ochrony osób należących do mniejszości narodowych. Unia nie może ponadto działać w tej dziedzinie, posługując się kompetencjami przysługującymi jej w innych dziedzinach, takich jak kultura, edukacja czy polityka regionalna, z obejściem ich celów. Wreszcie Unia nie może w oczywisty sposób uzyskać nowych kompetencji w dziedzinie ochrony osób należących do mniejszości narodowych za pośrednictwem EIO.
42Republika Słowacka dodaje w szczególności, iż wbrew temu, co twierdzą wnoszący odwołanie, art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 nie można interpretować wyłącznie ze względu na obecność w tym przepisie wyrażenia „w sposób oczywisty” w ten sposób, że Komisja musi się ograniczyć podczas fazy rejestracji proponowanej EIO do badania prima facie. Według Republiki Słowackiej nie było potrzeby w niniejszym przypadku, by Sąd w zaskarżonym wyroku zajął stanowisko co do znaczenia tego określenia.
43To państwo członkowskie zauważa ponadto, że krytyka wnoszących odwołanie w odniesieniu do dokonanego przez Sąd w pkt 73 zaskarżonego wyroku ustalenia, zgodnie z którym proponowany akt miałby zobowiązać państwa członkowskie do zdefiniowania pojęcia „regionu z mniejszością narodową” oraz ustanowienia wykazu takich regionów, wynika z błędu widniejącego w węgierskiej wersji językowej tego punktu.
44Wnoszący odwołanie odpowiadają w tym względzie, że w każdym razie należy dać pierwszeństwo węgierskiej wersji zaskarżonego wyroku, jako że językiem postępowania w niniejszej sprawie jest język węgierski.
45W zarzucie trzecim wnoszący odwołanie, popierani przez Węgry, podnoszą w istocie, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 174 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim wydaje się, że uznał, iż wykaz „niekorzystnych warunków” ujęty w art. 174 akapit trzeci TFUE ma charakter wyczerpujący.
46W tym względzie w szczególności z wersji węgierskiej i angielskiej tego postanowienia wyraźnie wynika, że wspomniany wykaz ma charakter przykładowy. Nawet jeśli zaś Sąd nie wypowiedział się wyraźnie w tej kwestii, można wywieść ze stwierdzenia dokonanego przez Sąd w pkt 86 zaskarżonego wyroku, iż uznał on, że wykaz ten ma charakter wyczerpujący. W każdym razie, nawet gdyby należało przyjąć, że Sąd w pkt 87 zaskarżonego wyroku w dorozumiany sposób uznał możliwość, iż wspomniany wykaz można rozszerzyć, trzeba by wówczas na tej podstawie wywnioskować, że poprzez to niejednoznaczne uzasadnienie Sąd naruszył ciążący na nim obowiązek uzasadnienia.
47Ponadto stwierdziwszy, w tymże pkt 87 zaskarżonego wyroku, że nie zostało wykazane, by cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe regionów z mniejszością narodową stanowiły w sposób systemowy niekorzystne warunki dla rozwoju gospodarczego wspomnianych regionów w stosunku do regionów otaczających, Sąd naruszył zdaniem wnoszących odwołanie również art. 174 akapit trzeci TFUE, jako że przedstawione w postępowaniu przed Sądem liczne argumenty i dane statystyczne dowodzą, iż regiony z mniejszością narodową cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków demograficznych.
48Wnoszący odwołanie podnoszą również, że także art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 1059/2003 umożliwia już uwzględnienie pewnych swoistych cech regionów z mniejszością narodową w ramach polityki spójności.
49Przyłączając się w istocie do tego rozumowania, Węgry przypominają w szczególności, że istnieją już w prawie Unii akty prawne, które biorą pod uwagę w ramach polityki spójności cechy charakterystyczne wymienione w rozpatrywanej propozycji EIO.
50Komisja, Rumunia i Republika Słowacka uznają, podzielając rozumowanie Sądu, do którego odnosi się zarzut trzeci, że zarzut ów należy oddalić jako bezzasadny.
51Tytułem wstępu należy zauważyć w odniesieniu do procesu rejestracji propozycji EIO, że na mocy art. 4 rozporządzenia nr 211/2011 do Komisji należy zbadanie, czy propozycja taka spełnia wymogi rejestracji wskazane w szczególności w art. 4 ust. 2 lit. b) tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia należy także uwzględnić informacje dotyczące przedmiotu i celów propozycji EIO, których to informacji udzielają organizatorzy EIO, obligatoryjnie bądź fakultatywnie, na podstawie załącznika II do wspomnianego rozporządzenia (wyrok z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja, C‑589/15 P , EU:C:2017:663 , pkt 45 ).
52Jak zostało przypomniane w motywie 10 tego rozporządzenia, decyzja dotycząca rejestracji danej propozycji EIO w rozumieniu art. 4 wskazanego rozporządzenia powinna zostać podjęta zgodnie z zasadą dobrej administracji, z którą wiąże się w szczególności spoczywający na właściwej instytucji obowiązek przeprowadzenia starannego i bezstronnego badania uwzględniającego wszystkie istotne elementy danego przypadku (wyrok z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja, C‑589/15 P , EU:C:2017:663 , pkt 47 ).
53Ponadto zgodnie z celami realizowanymi przez ICE, które to cele zostały wymienione w motywach 1 i 2 rozporządzenia nr 211/2011 i polegają w szczególności na zachęceniu obywateli do udziału i zwiększeniu dostępności Unii, przewidziany w art. 4 ust. 2 lit. b) owego rozporządzenia wymóg rejestracji powinien być interpretowany i stosowany przez Komisję, do której złożono propozycję EIO, w sposób zapewniający łatwy dostęp do EIO (wyrok z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja, C‑589/15 P , EU:C:2017:663 , pkt 49 ).
54Zatem tylko w sytuacji, gdy propozycja EIO – w świetle jej przedmiotu i celów, jakie wynikają z obligatoryjnych i, w danym przypadku, dodatkowych informacji udzielonych przez organizatorów na podstawie załącznika II do rozporządzenia nr 211/2011 – wykracza w sposób oczywisty poza ramy kompetencji, na mocy których Komisja może przedstawić wniosek dotyczący aktu prawnego Unii w celu stosowania traktatów, Komisja jest uprawniona do odmowy rejestracji tej propozycji EIO na podstawie art. 4 ust. 2 lit. b) wskazanego rozporządzenia (wyrok z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja, C‑589/15 P , EU:C:2017:663 , pkt 50 ).
55To właśnie w świetle tych zasad należy zbadać, czy Sąd naruszył prawo, uznając na podstawie oceny przeprowadzonej w pkt 72–89 zaskarżonego wyroku, że Komisja mogła słusznie uznać, że art. 174–178 TFUE nie zezwalają, podobnie jak i inne postanowienia tego traktatu, na przyjęcie proponowanego aktu i że wobec tego instytucja ta była uprawniona do odmowy rejestracji tej propozycji.
56W tym względzie należy przede wszystkim wskazać, że jak wynika z rozpatrywanej propozycji EIO, opisanej bardziej szczegółowo zwłaszcza w pkt 3 i 5–8 zaskarżonego wyroku, celem tej propozycji było sprawienie, by poprzez przyjęcie proponowanego aktu Unia poświęciła w ramach polityki spójności szczególną uwagę „regionom z mniejszością narodową”, czyli regionom, których cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe różnią się od cech regionów otaczających. Zatem w szczególności zwrócono się do Unii o podjęcie między innymi na podstawie art. 174–178 TFUE środków wsparcia, ochrony lub rozwoju na rzecz takich regionów lub przynajmniej o lepsze uwzględnianie tych regionów, jako że zdaniem organizatorów często znajdują się one w niekorzystnej sytuacji w stosunku do regionów otaczających.
57Jeśli chodzi o badanie, które Sąd przeprowadził w niniejszej sprawie, aby sprawdzić, czy art. 174–178 TFUE mogą stanowić podstawę prawną dla tych celów, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że Sąd potraktował tę kwestię, w szczególności w pkt 81, 85 i 87 zaskarżonego wyroku – których dotyczy zarzut pierwszy odwołania – jako objętą zasadniczo oceną stanu faktycznego i dowodów, nakładając w tym względzie ciężar dowodu na wnoszących odwołanie.
58I tak, uznawszy w pkt 80 zaskarżonego wyroku, że argumentacja wnoszących odwołanie w tym kontekście opiera się na twierdzeniach, które w żaden sposób nie zostały udokumentowane ani tym bardziej wykazane, Sąd, po pierwsze, stwierdził w pkt 81 zaskarżonego wyroku, iż nie wykazali oni, że realizacja polityki spójności Unii zarówno przez Unię, jak i przez państwa członkowskie zagraża swoistym cechom regionów z mniejszością narodową.
59Po drugie, Sąd uznał w pkt 85 zaskarżonego wyroku, że wnoszący odwołanie nie wykazali również, by swoiste cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe regionów z mniejszością narodową można było uważać za poważne i trwałe niekorzystne warunki demograficzne w rozumieniu art. 174 akapit trzeci TFUE.
60Rozumując zaś w ten sposób, Sąd naruszył prawo.
61Należy stwierdzić przede wszystkim, że kwestia, czy środek zaproponowany w kontekście EIO jest objęty kompetencjami Komisji w zakresie przedkładania wniosku dotyczącego aktu prawnego Unii w celu stosowania traktatów w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, stanowi prima facie nie kwestię odnoszącą się do stanu faktycznego lub oceny dowodów podlegającą, jako taka, zasadom dotyczącym ciężaru dowodu, ale zasadniczo kwestię wykładni i stosowania rozpatrywanych postanowień traktatów.
62Zatem, gdy Komisja otrzymuje wniosek o rejestrację proponowanej EIO, nie należy do niej na tym etapie sprawdzenie, czy przedstawiono dowód wszystkich podniesionych okoliczności faktycznych ani czy uzasadnienie tej propozycji i proponowanych środków jest wystarczające. Dla celów oceny spełnienia warunku rejestracji przewidzianego w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 powinna się ona ograniczyć się do zbadania, czy z obiektywnego punktu widzenia takie środki rozpatrywane w sposób abstrakcyjny mogłyby zostać podjęte na podstawie traktatów.
63Wynika stąd, że uznawszy, iż wnoszący odwołanie byli zobowiązani do przedstawienia dowodu, że warunki przyjęcia aktu proponowanego na podstawie art. 174 i 176–178 TFUE zostały w niniejszym przypadku spełnione, Sąd oparł się – jak wskazał rzecznik generalny w istocie w pkt 35–38 i 57–61 opinii – na błędnym rozumieniu warunku rejestracji przewidzianego w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 i podziału zadań między organizatorami EIO a Komisją w ramach przeprowadzanego następnie procesu rejestracji.
64Takie założenie nie może bowiem być zgodne z przypomnianymi w pkt 53 i 54 niniejszego wyroku zasadami stanowiącymi, że Komisja, do której złożono propozycję EIO, jest zobowiązana interpretować i stosować wspomniany warunek rejestracji w sposób zapewniający łatwy dostęp do EIO i że jest uprawniona do odmowy rejestracji tej propozycji jedynie wówczas, gdy wykracza ona w sposób oczywisty poza jej kompetencje (zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja, C‑589/15 P , EU:C:2017:663 , pkt 49 , 50 ).
65W drugiej kolejności w zakresie, w jakim wnoszący odwołanie zarzucają Sądowi konkretniej przyjęcie w szczególności w pkt 86 zaskarżonego wyroku błędnej wykładni art. 174 TFUE w związku z art. 4 ust. 2 lit. c) TFUE, należy zaznaczyć, że w pkt 85–89 zaskarżonego wyroku Sąd rozpatrzył w istocie zagadnienie, czy regiony takie jak przewidywane w rozpatrywanej propozycji EIO, a mianowicie regiony z mniejszością narodową, można ze względu na ich cechy uznać za regiony w rozumieniu art. 174 TFUE i w związku z tym uczynić przedmiotem podejmowanych na podstawie tego postanowienia środków w ramach polityki spójności Unii.
66W tym kontekście, zbadawszy w szczególności, czy te cechy o charakterze etnicznym, kulturowym, religijnym lub językowym są objęte pojęciem „poważnych i trwałych niekorzystnych warunków demograficznych” w rozumieniu art. 174 akapit trzeci TFUE, Sąd w pkt 89 zaskarżonego wyroku udzielił na to zagadnienie odpowiedzi przeczącej.
67Sąd uznał w szczególności w pkt 86 zaskarżonego wyroku, iż z brzmienia art. 174 akapit trzeci TFUE ani z prawa wtórnego nie można wywieść, że wspomniane pojęcie „mogłoby obejmować swoiste cechy etniczne, kulturowe, religijne lub językowe regionów z mniejszością narodową”.
68W tym względzie jest prawdą, że art. 174 TFUE określa cele polityki spójności Unii w sposób ogólny i przyznaje Unii znaczny zakres swobody co do działań, jakie Unia może podjąć w dziedzinie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, biorąc pod uwagę szerokie rozumienie regionów, których mogą dotyczyć te działania.
69W szczególności ujęty w art. 174 akapit trzeci TFUE wykaz regionów, „które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych”, ma charakter przykładowy, a nie wyczerpujący, na co wskazuje użycie w tym postanowieniu określeń „wśród regionów, o których mowa” i „takim jak”.
70Niemniej jednak, jak podniósł Sąd w pkt 87 i 89 swojego wyroku, swoistych cech etnicznych, kulturowych, religijnych lub językowych regionów z mniejszością narodową nie można uznać za upośledzające w sposób systemowy ich rozwój gospodarczy w porównaniu do regionów otaczających.
71Wynika z tego, że wykluczywszy w pkt 85–89 zaskarżonego wyroku, by w świetle swoich swoistych cech etnicznych, kulturowych, religijnych lub językowych region z mniejszością narodową mógł należeć w sposób systemowy do „region[ów], które cierpią na skutek poważnych i trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych lub demograficznych” w rozumieniu art. 174 akapit trzeci TFUE, Sąd dokonał prawidłowej wykładni pojęcia „regionu, o którym mowa” zawartego w tym postanowieniu, a tym samym nie naruszył prawa w tej kwestii.
72Z całości powyższych rozważań wynika, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż dla celów rejestracji rozpatrywanej propozycji EIO wnoszący odwołanie byli zobowiązani przedstawić dowód, że warunek przewidziany w art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011 został spełniony.
73Należy zatem uwzględnić odwołanie i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok bez konieczności dalszego badania pozostałych argumentów podniesionych na poparcie zarzutów od pierwszego do trzeciego i pozostałych zarzutów odwołania. Podobnie nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie dopuszczalności lub zasadności nowych zarzutów, o których dopuszczenie wnieśli wnoszący odwołanie.
74Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeżeli Trybunał uchyla orzeczenie Sądu, może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
75W niniejszym przypadku stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie.
76Z ustalenia dokonanego w pkt 72 niniejszego wyroku wynika w szczególności, że zasadny jest zarzut skargi złożonej przez wnoszących odwołanie dotyczący tego, że Komisja naruszyła art. 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 211/2011, odmawiając rejestracji rozpatrywanej propozycji EIO.
77W związku z tym należy stwierdzić nieważność spornej decyzji.
78Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał orzeka wyrokiem kończącym postępowanie w sprawie, rozstrzyga on o kosztach.
79Stosownie do art. 138 § 1 tego regulaminu, mającego zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 wspomnianego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
80Ponieważ wnoszący odwołanie wnieśli o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania w pierwszej instancji oraz postępowania odwoławczego.
81Zgodnie z art. 184 § 4 tego regulaminu interwenienci pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Podpisy
(*1) Język postępowania: węgierski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.