den 20 november 2018 (*1)
”Talan om ogiltigförklaring – Beslut av Ständiga representanternas kommitté (Coreper) – Beslut att godkänna att ett diskussionsdokument läggs fram för ett internationellt organ – Upptagande till prövning – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Exklusiv befogenhet, delad befogenhet eller kompletterande befogenhet för Europeiska unionen – Unionen agerar ensam eller tillsammans med medlemsstaterna i ett internationellt organ – Bevarande av havets biologiska resurser – Fiske – Miljöskydd – Forskning – Marina skyddsområden – Antarktisfördraget – Konvention om bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis – Weddellhavet och Rosshavet”
I de förenade målen C‑626/15 och C‑659/16,
angående talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 23 november 2015 (C‑626/15) respektive den 20 december 2016 (C‑659/16),
Europeiska kommissionen , företrädd av A. Bouquet, E. Paasivirta och C. Hermes, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd , företrätt av A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute-Cordeiro och M. Simm, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av:
Förbundsrepubliken Tyskland , företrädd av T. Henze, J. Möller, K. Stranz och S. Eisenberg, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Grekland , företrädd av G. Karipsiadis och K. Boskovits, båda i egenskap av ombud,
Konungariket Spanien , företrätt av M.A. Sampol Pucurull, i egenskap av ombud,
Republiken Frankrike , företrädd av F. Fize, D. Colas, G. de Bergues och B. Fodda, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna , företrätt av M. Gijzen, M. Bulterman och M. Noort, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Portugal , företrädd av L. Inez Fernandes, M. Figueiredo och M.L. Duarte, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Finland , företrädd av J. Heliskoski, i egenskap av ombud,
Konungariket Sverige , företrätt av A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, L. Zettergren och L. Swedenborg, samtliga i egenskap av ombud,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland , företrätt av C. Brodie, i egenskap av ombud, biträdd av J. Holmes, QC,
intervenienter (C‑626/15),
Europeiska kommissionen , företrädd av A. Bouquet, E. Paasivirta och C. Hermes, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd , företrätt av A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute-Cordeiro och M. Simm, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av:
Konungariket Belgien , företrätt av J. Van Holm, C. Pochet och L. Van den Broeck, samtliga i egenskap av ombud,
Förbundsrepubliken Tyskland , företrädd av T. Henze, J. Möller och S. Eisenberg, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Spanien , företrätt av M.A. Sampol Pucurull, i egenskap av ombud,
Republiken Frankrike , företrädd av D. Colas och B. Fodda, båda i egenskap av ombud,
Storhertigdömet Luxemburg , företrätt av D. Holderer, i egenskap av ombud,
Konungariket Nederländerna , företrätt av B. Koopman, M. Bulterman och M. Noort, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Portugal , företrädd av L. Inez Fernandes, M. Figueiredo och L. Medeiros, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Finland , företrädd av J. Heliskoski, i egenskap av ombud,
Konungariket Sverige , företrätt av A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev och L. Zettergren, samtliga i egenskap av ombud,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland , företrätt av C. Brodie och G. Brown, båda i egenskap av ombud, biträdda av J. Holmes, QC, och J. Gregory, barrister,
intervenienter (C‑659/16),
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, avdelningsordförandena J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, M. Vilaras, T. von Danwitz, F. Biltgen och K. Jürimäe samt domarna E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský (referent), E. Levits, L. Bay Larsen och S. Rodin,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo-Peyronnel,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 13 mars 2018,
och efter att den 31 maj 2018 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande
följande
1Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen dels ska ogiltigförklara ett beslut av Europeiska unionens råd, som framgår av slutsatserna från ordföranden för Ständiga representanternas kommitté av den 11 september 2015 (nedan kallat 2015 års beslut), i den del beslutet innebär ett godkännande av att ett diskussionsdokument beträffande ett framtida förslag om inrättande av ett marint skyddsområde i Weddellhavet (nedan kallat diskussionsdokumentet) läggs fram för kommissionen för bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis (nedan kallad CAMLR-kommissionen) på både unionens och medlemsstaternas vägnar (mål C‑626/15), dels ska ogiltigförklara rådets beslut av den 10 oktober 2016 (nedan kallat 2016 års beslut), i den del beslutet innebär ett godkännande av att tre förslag om inrättande av marina skyddsområden och ett förslag om inrättande av särskilda områden för vetenskapliga studier av det berörda havsområdet, klimatförändringarna och isbankarnas avsmältning läggs fram för CAMLR-kommissionen vid dess 35:e årliga möte på både unionens och medlemsstaternas vägnar (mål C‑659/16).
Tillämpliga bestämmelser
2Antarktisfördraget undertecknades i Washington den 1 december 1959 och trädde i kraft den 23 juni 1961. I artikel VI i detta fördrag föreskrivs följande:
”Bestämmelserna i detta fördrag skall tillämpas på området söder om 60° sydlig bredd, inbegripet alla isbankar …”
3I artikel IX i nämnda fördrag föreskrivs bland annat följande:
”1. Representanter för de fördragsslutande parter[na] … skall samlas till möte i Canberra [Australien] inom två månader efter dagen för detta fördrags ikraftträdande samt därefter med lämpliga intervaller och på lämpliga platser för att utbyta information, samråda i ärenden av gemensamt intresse rörande Antarktis samt formulera och överväga och för sina regeringar rekommendera åtgärder för att främja fördragets principer och ändamål, inbegripet åtgärder rörande
…
2Varje fördragsslutande part, som har tillträtt detta fördrag genom anslutning enligt artikel XIII, skall ha rätt att utse representanter för deltagande i de möten som avses i punkt 1 i denna artikel, under den tid då ifrågavarande fördragsslutande part visar sitt intresse för Antarktis genom att bedriva betydande vetenskaplig forskningsverksamhet där, såsom upprättande av en vetenskaplig station eller utsändande av en vetenskaplig expedition.”
4För närvarande är tjugo medlemsstater parter i Antarktisfördraget. Tre medlemsstater undertecknade detta fördrag redan den 1 december 1959 och har därför status som ”ratificerande” konsultativa parter (Konungariket Belgien, Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland). Därefter har nio andra medlemsstater anslutit sig till Antarktisfördraget, vilka har status som ”anslutande” konsultativa parter (Republiken Bulgarien, Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Republiken Finland och Konungariket Sverige). Slutligen har åtta medlemsstater status som icke-konsultativa parter (Konungariket Danmark, Republiken Estland, Republiken Grekland, Ungern, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Rumänien och Republiken Slovakien). Endast de konsultativa parterna får delta i beslut vid de fördragsslutande parternas möten.
5Konventionen om bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis undertecknades i Canberra den 20 maj 1980 och trädde i kraft den 7 april 1982 (nedan kallad Canberra-konventionen). I ingressen till Canberra-konventionen anges bland annat att de fördragsslutande parterna
”[erkänner] betydelsen av att bevara miljön och skydda ekosystemets orubbade tillstånd i de hav som omger Antarktis,
[konstaterar] den koncentration av marina levande tillgångar som man funnit i de antarktiska vattnen samt det ökade intresset för de möjligheter som erbjuds genom användning av dessa resurser som proteinkälla,
[är medvetna om] angelägenheten att säkerställa bevarandet av de marina levande tillgångarna i Antarktis,
[anser] att det är av största vikt att öka kunskapen om det marina ekosystemet och dess beståndsdelar i Antarktis, så att beslut om fångst kan fattas på grundval av tillförlitlig vetenskaplig information,
[tror] att bevarandet av de marina levande tillgångarna kräver internationellt samarbete … med aktiv medverkan av alla stater, som är sysselsatta med forskning eller fångstverksamhet i antarktiska vatten,
[erkänner] det huvudansvar för skydd och bevarande av miljön i Antarktis, som vilar på Antarktisfördragets konsultativa parter och särskilt deras ansvar enligt artikel IX punkt 1 f i Antarktisfördraget med hänsyn till skydd och bevarande av de levande tillgångarna i Antarktis,
[påminner om] de åtgärder som redan vidtagits av Antarktisfördragets konsultativa parter, däribland särskilt de överenskomna åtgärderna för bevarande av den antarktiska faunan och floran samt bestämmelserna i konventionen om bevarande av antarktiska sälar,
[beaktar] den oro för bevarandet av marina levande tillgångar i Antarktis som de konsultativa parterna gav uttryck åt vid Antarktisfördragets nionde konsultativa möte samt betydelsen av föreskrifterna i rekommendation IX-2, som ledde till upprättandet av denna konvention,
…
[erkänner] i ljuset av ovanstående, att det är önskvärt att upprätta lämpliga institutioner för att rekommendera, främja, besluta om och samordna de åtgärder och vetenskapliga studier som är nödvändiga för att säkerställa bevarandet av de marina levande organismerna i Antarktis”.
6I artikel I punkterna 1–3 i Canberra-konventionen föreskrivs följande:
”1. Denna konvention är tillämplig på alla marina levande tillgångar i Antarktis i området söder om 60° sydlig bredd och på marina levande tillgångar i området mellan denna breddgrad och den antarktiska konvergensen, som är en del av Antarktis marina ekosystem.
2Med marina levande tillgångar i Antarktis förstås bestånd av fisk, mollusker, kräftdjur och alla andra arter av levande organismer, inbegripet fåglar, som finns söder om den antarktiska konvergensen.
3Med det antarktiska marina ekosystemet förstås det komplex av förbindelser mellan marina levande tillgångar i Antarktis inbördes och med deras fysiska miljö.”
7I artikel II i Canberra-konventionen föreskrivs följande:
”1. Konventionens ändamål är bevarandet av de marina levande tillgångarna.
2I [Canberra-konventionen] innefattar termen ’bevarande’ även rationellt utnyttjande.
3Fångst och därmed sammanhängande verksamhet i det område som [Canberra-]konventionen är tillämplig på skall ske i enlighet med bestämmelserna i [Canberra-konventionen] och med följande principer för bevarandet:
8I artikel V i konventionen anges följande:
”1. De fördragsslutande [parter] som inte är parter i Antarktisfördraget … erkänner Antarktisfördragets konsultativa parters särskilda förpliktelser och ansvar för skydd och bevarande av miljön inom det område som täcks av Antarktisfördraget.
2De fördragsslutande parter som inte är parter i Antarktisfördraget samtycker till att de i samband med sin verksamhet inom det område som täcks av Antarktisfördraget vederbörligen skall beakta de överenskomna åtgärderna för bevarande av den antarktiska faunan och floran samt de andra åtgärder som rekommenderats av Antarktisfördragets konsultativa parter, i enlighet med deras ansvar för skyddet av den antarktiska miljön mot alla former av skadligt mänskligt ingripande.
3I denna konvention avses med ’Antarktisfördragets konsultativa parter’ de fördragsslutande parter i Antarktisfördraget, vilkas representanter deltar i möten enligt artikel IX i Antarktisfördraget.”
9I artikel VII i Canberra-konventionen föreskrivs följande:
”1. De fördragsslutande parterna upprättar härmed [CAMLR-kommissionen] och kommer överens om att behålla den fortsättningsvis.
2Medlemskap i [CAMLR-kommissionen] skall innehas enligt följande:
…
…”
10Artikel IX punkterna 1 och 2 i denna konvention har följande lydelse:
”1. [CAMLR-kommissionen] skall ha till uppgift att förverkliga det ändamål och de principer, som anges i artikel II i denna konvention. Den skall i detta syfte
…
…
2De skyddsåtgärder, som anges i punkt 1 f ovan, inbegriper följande:
…
11I artikel XXIX punkt 2 i Canberra-konventionen föreskrivs följande:
”Denna konvention skall vara öppen för anslutning av regionala organisationer för ekonomisk integration, vilka upprättats av suveräna stater, vilka bland sina medlemmar räknar en eller flera av [CAMLR-kommissionens] medlemsstater och på vilka organisationens medlemsstater överfört, helt eller delvis, befogenheter rörande frågor som behandlas i denna konvention. Om sådana regionala organisationers anslutning skall samråd ske mellan [CAMLR-kommissionens] medlemmar.”
12Unionen godkände Canberra-konventionen genom rådets beslut 81/691/EEG av den 4 september 1981 ( EGT L 252, 1981, s. 26 ; svensk specialutgåva, område 11, volym 10, s. 27) och blev part i konventionen den 21 april 1982.
13För närvarande är tolv medlemsstater parter i Canberra-konventionen, varav sex stater (Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Frankrike, Republiken Polen och Förenade kungariket) var parter i konventionen innan unionen anslöt sig till denna och sex stater (Konungariket Spanien, Republiken Grekland, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige) blev parter i konventionen efter unionens anslutning.
14Vid sitt möte den 24 oktober–4 november 2011 antog CAMLR-kommissionen bevarandeåtgärden ”Allmänt ramverk för inrättande av marina skyddsområden”. I skälen 1 och 6 i denna anges följande:
”[CAMLR-kommissionen],
som erinrar om att den stöder det arbetsprogram som upprättats av den vetenskapliga kommittén, som syftar till att skapa ett representativt system med marina skyddsområden i Antarktis som ska ha till syfte att bevara den marina biologiska mångfalden i konventionsområdet och, i enlighet med det beslut som fattades vid världstoppmötet om hållbar utveckling år 2002, att inrätta ett representativt nätverk av marina skyddsområden senast år 2012,
…
som erkänner att [CAMLR-kommissionens] marina skyddsområden syftar till att bidra till att bevara ekosystemets struktur och funktion, inbegripet i områden utanför de marina skyddsområdena, att bevara systemets förmåga att anpassa sig till klimatförändringarna och att minska risken för invasion av främmande arter till följd av mänsklig verksamhet.”
15Enligt punkt 2 i det allmänna ramverket för inrättande av marina skyddsområden gäller följande:
”[CAMLR-kommissionens] marina skyddsområden ska inrättas med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga bevis och ska, med vederbörlig hänsyn till artikel II i [Canberra-konventionen] enligt vilken bevarandebegreppet innefattar rationell användning, bidra till att följande mål uppnås:
16Rådet antog den 19 oktober 2009 beslut 13908/1/09 REV 1 om den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i CAMLR-kommissionen för perioden 2009–2014. Beslutet ersattes för perioden 2014–2019 av beslut 10840/14 av den 11 juni 2014 (nedan kallat den fleråriga ståndpunkten).
17Det framgår av artikel 1 i den fleråriga ståndpunkten att de bestämmelser som anges i denna ska tillämpas ”när [CAMLR-kommissionen] ska anta beslut med rättslig verkan i frågor som rör den gemensamma fiskeripolitiken”.
18I artikel 2 i nämnda beslut anges att den årliga specificeringen av den ståndpunkt som unionen ska inta vid CAMLR-kommissionens årliga möte ska ske i enlighet med bilaga II till detta beslut. Genom denna bilaga införs ett förenklat förfarande som innebär att
”… Europeiska kommissionen i god tid före varje årsmöte i [CAMLR-kommissionen ska] tillställa rådet eller dess förberedande organ ett skriftligt dokument med uppgifter om den föreslagna specificeringen av unionens ståndpunkt för diskussion och antagande av den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar.
Om det vid senare möten, även direkt på plats, inte går att nå en överenskommelse så att unionens ståndpunkt kan beakta nya faktorer, ska frågan hänskjutas till rådet eller dess förberedande organ”.
19I skälen 4 och 5 i rådets förordning (EG) nr 600/2004 av den 22 mars 2004 om fastställande av vissa tekniska åtgärder för fiskeriverksamhet i det område som omfattas av konventionen om bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis ( EUT L 97, 2004, s. 1 ) anges följande:
”(4)
Vissa tekniska åtgärder som antagits av [CAMLR-kommissionen] har införlivats genom rådets förordning (EG) nr 3943/90 av den 19 december 1990 om tillämpning av det observations- och kontrollsystem som upprättats enligt artikel XXIV i [Canberra-konventionen] [ EGT L 379, 1990, s. 45 ; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 31] och genom rådets förordning (EG) nr 66/98 av den 18 december 1997 om vissa bevarande- och kontrollåtgärder som skall tillämpas vid fiskeriverksamhet i Antarktis [ EGT L 6, 1998, s. 41 ].
20I artikel 1.1 i förordning nr 600/2004 föreskrivs följande:
”I denna förordning föreskrivs tekniska åtgärder för fiskefartyg från [unionen] som fångar och ombord bevarar marina organismer ur marina levande tillgångar i det område som omfattas av [Canberra-konventionen].”
21I skäl 6 i rådets förordning (EG) nr 601/2004 av den 22 mars 2004 om fastställande av vissa kontrollåtgärder för fiskeriverksamhet i det område som omfattas av konventionen om bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis och om upphävande av förordningarna (EEG) nr 3943/90, (EG) nr 66/98 och (EG) nr 1721/1999 ( EUT L 97, 2004, s. 16 ) anges följande:
”För genomförande av de nya bevarandeåtgärder som antagits av [CAMLR-kommissionen] bör [rådets förordningar (EG) nr 3943/90, (EG) nr 66/98 och (EG) nr 1721/1999 av den 29 juli 1999 om fastställande av vissa kontrollåtgärder när det gäller fartyg som för flagg tillhörande en icke-avtalsslutande part i [Canberra-konventionen] ( EGT L 203, 1999, s. 14 )] upphävas och ersättas med en enda förordning som samlar de olika särbestämmelser för kontroll av fiskeverksamhet som följer av [unionens] åtaganden i egenskap av fördragsslutande part i konventionen.”
22I artikel 1.1 i förordning nr 601/2004 anges följande:
”I denna förordning fastställs allmänna principer och villkor för [unionens] tillämpning av följande:
23I skäl 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG ( EUT L 354, 2013, s. 22 ) anges följande:
”Det är nödvändigt att införa en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, fiskeverksamhetens miljöpåverkan bör begränsas och oönskade fångster bör undvikas och minskas så mycket som möjligt.”
24I artikel 2.1–2.3 i denna förordning föreskrivs följande:
”1. Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och förvaltas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.
2Den gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ska säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning.
…
3Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens negativa inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försämring av den marina miljön.”
25I artikel 4.1 i nämnda förordning anges följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
26CAMLR-kommissionen har satt upp som mål att inrätta ett nätverk av marina skyddsområden i Antarktis – ett mål som unionen uttryckligen stöder.
27Mot denna bakgrund upprättade rådet under år 2014 med stöd av artikel 218.9 FEUF en flerårig ståndpunkt för att förbereda unionens medverkan vid CAMLR-kommissionens framtida årliga möten. Enligt denna ståndpunkt ska rådet bland annat tillämpa ett förenklat förfarande när det fattar beslut om vilken ståndpunkt som unionen ska företräda i CAMLR-kommissionen i frågor på den gemensamma fiskeripolitikens område. I enlighet med detta förfarande ska kommissionen inför varje årligt möte i CAMLR-kommissionen översända de relevanta handlingarna till rådets förberedande organ. I praktiken överlämnar kommissionen dessa handlingar antingen till rådets arbetsgrupp för fiskeripolitik eller till Ständiga representanternas kommitté (Coreper).
28Den 31 augusti 2015 översände kommissionen en informell handling ( non-paper ) till rådets arbetsgrupp för fiskeripolitik med tillämpning av det förenklade förfarande som införts av rådet. Till denna handling bifogades utkastet till diskussionsdokumentet. På sidorna 4 och 5 i diskussionsdokumentet hänvisas bland annat till behovet av att skydda ekosystemet i Weddellhavet och, i synnerhet, de djur som ingår i det ekosystemet, såsom marina däggdjur, pingviner och havsfåglar.
29Kommissionen föreslog att diskussionsdokumentet skulle läggas fram för CAMLR-kommissionens vetenskapliga kommitté endast på unionens vägnar, eftersom denna handling enligt kommissionens uppfattning omfattades av den gemensamma fiskeripolitikens område.
30Rådets arbetsgrupp godkände vid ett möte den 3 september 2015 diskussionsdokumentets innehåll, men ansåg att denna handling omfattades av miljöpolitikens område snarare än av den gemensamma fiskeripolitikens område. Enligt arbetsgruppen skulle handlingen därför läggas fram på både unionens och medlemsstaternas vägnar. Mot bakgrund av denna meningsskiljaktighet beslutades det att frågan skulle hänskjutas till Coreper.
31Coreper behandlade ärendet vid ett möte den 11 september 2015. Efter en diskussion konstaterade Corepers ordförande att Coreper hade godkänt att diskussionsdokumentet skulle läggas fram och beslutat att det skulle läggas fram för CAMLR-kommissionen vid dess 34:e årliga möte, på både unionens och medlemsstaternas vägnar.
32Kommissionen förklarade sig oenig på sistnämnda punkt, vilket togs in i protokollet från mötet den 11 september 2015. Kommissionen förklarade sig beredd att lägga fram diskussionsdokumentet för CAMLR-kommissionen på både unionens och medlemsstaternas vägnar i enlighet med vad Coreper hade beslutat, men förbehöll sig rätten att väcka talan.
33Genom ansökan av den 23 november 2015 väckte kommissionen talan om ogiltigförklaring av 2015 års beslut, i den del som beslutet innebär ett godkännande av att diskussionsdokumentet läggs fram för CAMLR-kommissionen på både unionens och medlemsstaternas vägnar.
34Den 30 augusti 2016 översände kommissionen, återigen med tillämpning av det förenklade förfarandet, en informell handling ( non-paper ) till rådets arbetsgrupp för fiskeripolitik. Denna handling kompletterades den 6 september 2016 med tre utkast till förslag om inrättande eller stöd till inrättande av marina skyddsområden i Antarktis, nämligen det marina skyddsområdet i Weddellhavet, ett marint skyddsområde i Rosshavet och ett marint skyddsområde i Östantarktis, samt ett utkast avseende inrättande av ett antal särskilda områden för vetenskapliga studier av det berörda havsområdet, klimatförändringarna och isbankarnas avsmältning (nedan kallade förslagen till åtgärder).
35Kommissionen föreslog att förslagen till åtgärder skulle läggas fram för CAMLR-kommissionen endast på unionens vägnar, eftersom dessa enligt kommissionen omfattades av den gemensamma fiskeripolitiken. För att iaktta de tidsfrister inom vilka förslag kan läggas fram inför CAMLR-kommissionens årliga möte, översände kommissionen dock samtidigt, på unionens vägnar, texten till dessa åtgärder till CAMLR-kommissionens sekretariat.
36Rådets arbetsgrupp för fiskeripolitik granskade innehållet i förslagen till åtgärder vid sina möten den 15 och den 22 september 2016. Arbetsgruppen ansåg att åtgärderna omfattades av miljöpolitikens område och inte av den gemensamma fiskeripolitikens område. De borde därför läggas fram för CAMLR-kommissionen på både unionens och medlemsstaternas vägnar och kunde inte godkännas enligt det förenklade förfarande som införts av rådet, eftersom det förfarandet endast fick användas för frågor rörande den gemensamma fiskeripolitiken. Ärendet överlämnades därefter till Coreper, och sedan till rådet.
37Den 10 oktober 2016 godkände rådet vid sitt 3 487:e möte i Luxemburg att förslagen till åtgärder lades fram för CAMLR-kommissionen på både unionens och medlemsstaternas vägnar. Rådet beslutade dessutom att dessa åtgärder skulle utgöra den ståndpunkt som unionen skulle inta vid CAMLR-kommissionens 35:e årliga möte.
38I en förklaring som fördes till protokollet från detta möte vidhöll kommissionen att de nämnda åtgärderna omfattades av unionens exklusiva befogenhet i fråga om bevarande av havets biologiska resurser enligt artikel 3.1 d FEUF och att det därför inte var befogat att lägga fram dem på både unionens och medlemsstaternas vägnar.
39CAMLR-kommissionen beslutade därefter, vid sitt 35:e årliga möte år 2016, att godkänna två av de förslag till åtgärder som unionen lagt fram och uttryckt stöd för, nämligen inrättandet av ett marint skyddsområde i Rosshavet och inrättandet av flera särskilda områden för vetenskapliga studier av det berörda havsområdet, klimatförändringarna och isbankarnas avsmältning. CAMLR-kommissionen beslutade dessutom att fortsätta diskussionerna kring unionens två andra förslag.
40Genom ansökan av den 20 december 2016 väckte kommissionen talan om ogiltigförklaring av 2016 års beslut, i den del beslutet innebär ett godkännande av att förslagen till åtgärder läggs fram för CAMLR-kommissionen vid dess 35:e årliga möte på både unionens och medlemsstaternas vägnar.
41Kommissionen har i mål C‑626/15 yrkat att domstolen ska
42Rådet har för sin del yrkat att domstolen ska
43Domstolens ordförande tillät den 7 april 2016 Förbundsrepubliken Tyskland, den 14 april 2016 Konungariket Spanien och Konungariket Nederländerna, den 29 april 2016 Republiken Frankrike och Republiken Finland, den 2 maj 2016 Republiken Portugal och den 3 maj 2016 Republiken Grekland, Konungariket Sverige och Förenade kungariket att intervenera i målet till stöd för rådet.
44Rådet begärde i sin duplik, med stöd av artikel 60.1 i domstolens rättegångsregler, att målet skulle hänskjutas till stora avdelningen.
45Genom beslut av domstolens ordförande av den 10 februari 2017 vilandeförklarades handläggningen i mål C‑626/15 till dess att den skriftliga delen av förfarandet i mål C‑659/16 hade avslutats.
46Kommissionen har i mål C‑659/16 yrkat att domstolen ska
47Rådet har för sin del yrkat att domstolen ska
48Domstolens ordförande tillät den 25 april 2017 Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade kungariket att intervenera i målet till stöd för rådet.
49Domstolens ordförande beslutade den 10 februari 2017 att förena målen C‑626/15 och C‑659/16 vad gäller den muntliga delen av förfarandet samt domen.
50Efter det att det skriftliga förfarandet hade avslutats den 16 september 2016 begärde rådet den 16 november 2016, med åberopande av artikel 128.2 i rättegångsreglerna, att få ge in tre nya bevis i mål C‑626/15, nämligen en promemoria om fastställandet av unionens ståndpunkt för CAMLR-kommissionens 35:e årliga möte i fråga om förslagen till åtgärder, texten till den sålunda fastställda ståndpunkten och en förklaring från kommissionen rörande denna.
51Domstolens ordförande beslutade den 10 januari 2017, efter att ha hört generaladvokaten, att i mål C‑626/15 tillåta de tre nya bevis som getts in efter det att den skriftliga delen av förfarandet hade avslutats.
52Rådet har genom en skrivelse som kom in till domstolens kansli den 27 juni 2018 begärt att det muntliga förfarandet ska återupptas. Rådet har till stöd för sin begäran i huvudsak gjort gällande att det argument som generaladvokaten tagit upp i sitt förslag till avgörande, om att unionen fullt ut skulle ha utövat sin befogenhet på miljöområdet vid antagandet av 2015 och 2016 års beslut, inte hade framförts av kommissionen vare sig i dess skriftliga inlagor eller vid förhandlingen, och att detta argument inte heller har avhandlats mellan parterna under förhandlingen.
53Enligt artikel 83 i rättegångsreglerna får domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, när som helst besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets inhiberande verkan), C‑175/17 , EU:C:2018:776 , punkt 20 ).
54I förevarande fall anser domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, att målet inte ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats vid domstolen.
55Rådets begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet ska följaktligen avslås.
Prövning av talan
56Rådet har, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade kungariket, gjort gällande att kommissionens talan i mål C‑626/15 inte kan tas upp till prövning, eftersom 2015 års beslut inte utgör en akt mot vilken talan kan väckas.
57Rådet har gjort gällande att detta beslut inte antogs av en institution utan av Coreper, som saknar befogenhet att fatta egna beslut. Dessutom kan det nämnda beslutet enligt rådet inte ”ha rättsverkan” i den mening som avses i artikel 263 FEUF, eftersom det endast innebär ett godkännande av ett diskussionsdokument som syftar till att inhämta synpunkter i fråga om inrättandet av ett marint skyddsområde i Weddellhavet. Detta beslut kan inte kvalificeras som ett sådant godkännande av unionens ståndpunkt som avses i artikel 218.9 FEUF, eftersom en sådan kvalificering förutsätter att det internationella organet i fråga står i begrepp att anta en akt som har rättsverkningar. I förevarande fall var det exakta innehållet i förslaget om inrättande av ett marint skyddsområde i Weddellhavet emellertid ännu inte känt när 2015 års beslut antogs och det var inte säkert att ett sådant förslag skulle komma att läggas fram.
58Kommissionen anser för sin del att dess talan i mål C‑626/15 kan tas upp till prövning. 2015 års beslut kan nämligen anses ha fattats av rådet, som är en institution. Beslutet var även avsett att ha rättsverkningar, eftersom kommissionen därigenom ålades att lägga fram diskussionsdokumentet på både unionens och medlemsstaternas vägnar och inte endast på unionens vägnar. Beslutet utgör dessutom en ståndpunkt i den mening som avses i artikel 218.9 FEUF.
59Enligt fast rättspraxis utgör alla beslut – oavsett slag eller form – som antagits av unionens institutioner, organ eller byråer och som är avsedda att ha rättsverkningar en akt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se, bland annat, dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet, C‑28/12 , EU:C:2015:282 , punkt 14 ).
60Det kan inledningsvis erinras om att Coreper enligt artikel 240.1 FEUF ska bestå av ständiga representanter för regeringarna i unionens medlemsstater och ska ansvara för att förbereda rådets arbete och för att utföra de uppdrag som rådet ger den. Fördragets upphovsmän har således avsett att Coreper ska vara ett organ som biträder rådet och för dettas räkning fullgör förberedande och verkställande uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 1996, kommissionen/rådet, C‑25/94 , EU:C:1996:114 , punkterna 25 och 26 ).
61Corepers uppgift att förbereda rådets arbete och utföra de uppdrag som getts den av rådet ger den inte befogenhet att fatta beslut som enligt fördragen ska fattas av rådet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 1996, kommissionen/rådet, C‑25/94 , EU:C:1996:114 , punkt 27 ). Eftersom unionen är en union grundad på rättsstatsprincipen, måste en akt som antagits av Coreper emellertid kunna bli föremål för en lagenlighetsprövning, när denna akt i sig är avsedd att ha rättsverkningar och därför går utöver ramen för denna förberedande och verkställande uppgift.
62Vad därefter beträffar frågan vilka verkningar som 2015 års beslut är avsett att ha, ska man, enligt fast rättspraxis, utgå från beslutets egentliga innebörd, vilken ska bedömas utifrån objektiva kriterier som det sammanhang i vilket nämnda akt antagits, dess innehåll och avsikten hos den som antagit beslutet, under förutsättning att denna avsikt kan fastställas objektivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/kommissionen, C‑521/06 P , EU:C:2008:422 , punkt 42 ).
63Vad först gäller det sammanhang som 2015 års beslut ingår i, konstaterar domstolen att detta beslut antogs för att övertyga CAMLR-kommissionen om att ett marint skyddsområde skulle inrättas i Weddellhavet.
64Vad därefter gäller innehållet i detta beslut, kan noteras att kommissionen, i och med att Coreper beslutade att diskussionsdokumentet skulle läggas fram på unionens och medlemsstaternas vägnar, blev tvungen att följa denna ståndpunkt när den utövade sin befogenhet att representera unionen utåt i samband med att den deltog i CAMLR-kommissionens 34:e årliga möte.
65Vad slutligen gäller avsikten hos den som har antagit akten, framgår det av protokollet från Corepers möte den 11 september 2015, utifrån vilket denna avsikt kan fastställas objektivt, att syftet med 2015 års beslut var att slutgiltigt fastställa rådets ståndpunkt och därmed unionens ståndpunkt, i fråga om framläggande av diskussionsdokumentet för CAMLR-kommissionen på både unionens och medlemsstaternas vägnar och inte endast på unionens vägnar.
66Av vad som ovan anförts följer att 2015 års beslut således var avsett att ha rättsverkningar, och därför utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
67Mot denna bakgrund ska den invändning om rättegångshinder som rådet har framställt i mål C‑626/15 ogillas.
68Kommissionen har åberopat samma två grunder till stöd för sin talan i båda målen. Som första grund – vilken åberopats i första hand – har den gjort gällande att 2015 och 2016 års beslut (nedan gemensamt kallade de angripna besluten) antogs i strid med den exklusiva befogenhet som unionen enligt artikel 3.1 d FEUF har på området för bevarande av havets biologiska resurser. Som andra grund – vilken åberopats i andra hand – har den gjort gällande att dessa beslut antogs i strid med den exklusiva befogenhet som unionen har enligt artikel 3.2 FEUF.
69Kommissionen har hävdat att diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder borde ha lagts fram för CAMLR-kommissionen endast på unionens vägnar, och inte både på unionens och medlemsstaternas vägnar, eftersom de helt, eller i vart fall huvudsakligen, omfattas av den exklusiva befogenhet som unionen enligt artikel 3.1 d FEUF har på området för bevarande av havets biologiska resurser.
70Kommissionen har till stöd för sin talan för det första gjort gällande att denna befogenhet inte endast avser de bevarandeåtgärder som antas för att skydda fiskemöjligheterna, utan avser alla åtgärder för bevarande av havets biologiska resurser. Hänvisningen i artikel 3.1 d FEUF till den gemensamma fiskeripolitiken ska nämligen förstås så, att den syftar till att understryka att bevarandet av havets biologiska resurser utgör en särskild befogenhet inom den mer allmänna befogenhet som unionen har på fiskeriområdet, och inte till att begränsa den exklusiva befogenhet som följer av denna bestämmelse till enbart sådana åtgärder för bevarande av havets biologiska resurser som vidtas inom ramen för sistnämnda politik.
71Därtill kommer enligt kommissionen att även om inrättandet av ett marint skyddsområde delvis tillgodoser miljöhänsyn, är denna omständighet inte tillräcklig för att en åtgärd av detta slag ska anses som en miljöpolitisk åtgärd. Eftersom det i artikel 11 i EUF-fördraget föreskrivs att miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, kan den omständigheten att en åtgärd har ett syfte eller en beståndsdel som har samband med skyddet av miljön inte i sig innebära att åtgärden nödvändigtvis omfattas av unionens och medlemsstaternas delade befogenhet på miljöområdet. Det krävs nämligen dessutom att åtgärdens tyngdpunkt ligger på miljöpolitikens område. I förevarande fall talar emellertid diskussionsdokumentets och åtgärdsförslagens tyngdpunkt och följaktligen även de angripna beslutens tyngdpunkt för att dessa omfattas av unionens exklusiva befogenhet i fråga om bevarande av havets biologiska resurser.
72Även om det antas att denna exklusiva befogenhet endast skulle omfatta sådana skyddsåtgärder som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken, det vill säga åtgärder som syftar till att skydda fiskemöjligheterna, skulle diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder under alla omständigheter likväl omfattas av den befogenheten, eftersom den gemensamma fiskeripolitiken, såsom anges i förordning nr 1380/2013, bygger på en ekosystemansats.
73Rådet och samtliga intervenerande medlemsstater har gjort gällande att den första grunden inte kan leda till bifall för talan. Orden ”inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken” i artikel 3.1 d FEUF syftar nämligen till att begränsa unionens exklusiva befogenhet i detta sammanhang till enbart sådana bevarandeåtgärder som antas för att skydda arter som berörs av fisket. Diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder syftade visserligen till att det skulle antas bevarandeåtgärder, men dessa omfattas emellertid inte av fiskeriområdet, utan av miljöskyddsområdet, som i sin tur omfattas av en befogenhet som delas mellan unionen och medlemsstaterna.
74Vissa av de intervenerande medlemsstaterna har i andra hand gjort gällande att diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder omfattas av den befogenhet som unionen och medlemsstaterna enligt artikel 4.3 FEUF får utöva parallellt på forskningsområdet och att de därför borde ha lagts fram för CAMLR-kommissionen på både unionens och medlemsstaternas vägnar.
75Det ska inledningsvis påpekas att även om det i de angripna besluten endast anges att diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder ska läggas fram för CAMLR-kommissionen på både unionens och medlemsstaternas vägnar, är det likväl så, att befogenheten att anta dessa beslut bestäms av dokumentets och åtgärdernas art och innehåll samt av deras syfte och det sammanhang i vilket de ingår, eftersom besluten innebär att innehållet i dokumentet och åtgärderna godkänns utan ändringar.
76I enlighet med fast rättspraxis ska nämligen frågan om vilken befogenhet som gäller för att fatta besluten avgöras genom att den relevanta rättsliga grunden bestäms på grundval av objektiva omständigheter, däribland det sammanhang i vilket besluten ingår samt deras syfte och innehåll (dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet, C‑81/13 , EU:C:2014:2449 , punkt 35 ).
77Av fast rättspraxis framgår vidare att om prövningen av en unionsrättsakt visar att den har flera syften eller flera beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan de övriga endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som motsvarar detta syfte eller denna huvudsakliga beståndsdel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , punkt 43 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 september 2018, kommissionen/rådet (Avtal med Kazakstan), C‑244/17 , EU:C:2018:662 , punkt 37 och där angiven rättspraxis).
78Det är endast i undantagsfall som en unionsrättsakt ska ha flera rättsliga grunder samtidigt, nämligen när akten har flera syften eller består av flera beståndsdelar, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att det ena syftet eller den ena beståndsdelen är av underordnad betydelse i förhållande till det andra syftet eller den andra beståndsdelen (se, bland annat, dom av den 11 september 2003, kommissionen/rådet, C‑211/01 , EU:C:2003:452 , punkt 40 ).
79I förevarande fall är samtliga parter överens om att diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder kan omfattas av flera av unionens befogenhetsområden. De är emellertid oense om vilken rättslig grund som borde ha använts för att anta de angripna besluten. Det finns följaktligen skäl att tillämpa den rättspraxis som avses i punkterna 76–78 ovan på diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder.
80Kommissionen har i detta sammanhang gjort gällande att diskussionsdokumentets och åtgärdsförslagens huvudsakliga syfte och beståndsdel omfattas av unionens exklusiva befogenhet i fråga om bevarande av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken i enlighet med artikel 3.1 d FEUF. Bestämmelsen omfattar enligt kommissionen antagandet av alla handlingar eller åtgärder som avser bevarande av resurser med anknytning till havet, oberoende av vilket mål som eftersträvas.
81Vid prövningen av denna grund ska domstolen därför först klargöra omfattningen av unionens exklusiva befogenhet i fråga om bevarande av havets biologiska resurser enligt artikel 3.1 d FEUF, och därefter pröva huruvida, såsom kommissionen har hävdat, diskussionsdokumentets och åtgärdsförslagens enda eller huvudsakliga syfte och beståndsdel omfattas av detta befogenhetsområde.
82Vad gäller omfattningen av unionens exklusiva befogenhet enligt nämnda artikel 3.1 d FEUF, ska det erinras om att det i denna bestämmelse stadgas att denna befogenhet avser bevarandet av havets biologiska resurser ”inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken”.
83Om dessa ord ska förstås enligt sin normala innebörd, måste det anses att artikel 3.1 d FEUF enbart avser sådana åtgärder för bevarande av havets biologiska resurser som görs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och som således inte kan åtskiljas från denna.
84Det är således endast om åtgärder för bevarande av havets biologiska resurser vidtas inom en sådan ram som de omfattas av unionens exklusiva befogenhet och således, såsom uttryckligen anges i artikel 4.2 d FEUF, undantas från den befogenhet som delas mellan unionen och medlemsstaterna på jordbruks- och fiskeriområdena.
85Denna slutsats stöds av bakgrunden till införandet av artikel 3.1 d FEUF.
86I fördragen föreskrevs nämligen ursprungligen att unionens befogenheter innefattade upprättandet av en gemensam jordbrukspolitik, inklusive fiskerifrågor, utan att bevarandet av marina resurser nämndes separat. Unionen antog inom ramen för denna befogenhet den 20 oktober 1970 rådets förordning (EEG) nr 2141/70 av den 20 oktober 1970 om fastställande av en gemensam strukturpolitik för fiskerinäringen ( EGT L 236, 1970, s. 1 ) och i artikel 5 i denna gavs rådet uttryckligen befogenhet att anta åtgärder för bevarande av fiskeresurserna. Detta bemyndigande upprepades därefter i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Danmark, Irland och Konungariket Storbritannien och Nordirland ( EGT L 73, 1972, s. 14 ). Domstolen har med avseende på sistnämnda akt slagit fast att medlemsstaterna, efter det att den i denna akt föreskrivna övergångstiden löpt ut, förlorade sin befogenhet inom detta område (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1976, Kramer m.fl., 3/76, 4/76 och 6/76 , EU:C:1976:114 , punkt 40 , och dom av den 5 maj 1981, kommissionen/Förenade kungariket, 804/79 , EU:C:1981:93 , punkterna 17 och 27 ).
87Vad gäller fastställandet av diskussionsdokumentets och åtgärdsförslagens enda eller huvudsakliga syfte eller beståndsdel, ska denna prövning, såsom angetts i punkt 76 ovan, grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland det sammanhang som de aktuella besluten ingår i och deras syfte och innehåll.
88Vad för det första gäller sammanhanget finns det, eftersom diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder är avsedda att läggas fram för CAMLR-kommissionen, skäl att undersöka de uppgifter som detta internationella organ getts genom Canberra-konventionen samt de rättigheter och skyldigheter som tillkommer de stater som är företrädda i denna kommission.
89Av artikel IX i Canberra-konventionen, jämförd med artikel II i samma konvention, framgår visserligen att ett antal uppgifter som tilldelas CAMLR-kommissionen rör bevarandet av marina levande tillgångar i Antarktis som är föremål för fångsverksamhet.
90I det inledande stycket i ingressen till den konventionen anges emellertid att denna antagits med beaktande av betydelsen av att bevara miljön och skydda ekosystemets orubbade tillstånd i de hav som omger Antarktis.
91Dessutom är tillämpningsområdet för Canberra-konventionen inte begränsat till enbart de resurser som är knutna till fisket, utan det omfattar även, enligt artikel 1 punkterna 1 och 2 i denna konvention, alla arter av levande organismer som är en del av Antarktis marina ekosystem, inbegripet fåglar.
92I artikel V punkt 2 i Canberra-konventionen anges dessutom att de fördragsslutande parter som inte är parter i Antarktisfördraget ska iaktta de inom ramen för det fördraget överenskomna åtgärderna för bevarande av den antarktiska faunan och floran samt de andra åtgärder som rekommenderats av det fördragets konsultativa parter, i enlighet med deras ansvar för skyddet av den antarktiska miljön mot alla former av skadligt mänskligt ingripande. Detta går långt utöver de skyldigheter som normalt ska iakttas inom ramen för ett avtal om fiskeriförvaltning.
93Det kan slutligen noteras att det i det allmänna ramverket för inrättande av marina skyddsområden inte anges att huvudsyftet med dessa är fiske eller bevarande av fiskeresurserna. Av skälen 1 och 6 i detta ramverk framgår däremot att de marina skyddsområden som kan komma att inrättas av CAMLR-kommissionen syftar till att bevara ”den marina biologiska mångfalden”, ”ekosystemets struktur och funktion” och dess ”förmåga att anpassa sig till klimatförändringarna” och till att minska ”risken för invasion av främmande arter till följd av mänsklig verksamhet”. Vidare anges i punkt 2 i detta ramverk, som syftar till att klargöra dessa mål, att detta avtal ska bidra till ”skydd av representativa exempel på ekosystem, biologisk mångfald och marina livsmiljöer i en omfattning som gör det möjligt att säkerställa att de är livsdugliga och inte skadas på lång sikt”, till ”skydd av särskilt viktiga ekosystemprocesser, livsmiljöer och arter”, till ”skydd av områden som är sårbara för effekterna av mänsklig verksamhet” samt till ”skydd av platser som är av avgörande betydelse för de lokala ekosystemens funktion”.
94Härav följer inte enbart att CAMLR-kommissionen har befogenhet att anta olika åtgärder på miljöskyddets område, utan även att detta skydd är dessa åtgärders huvudsakliga syfte och beståndsdel.
95Vad för det andra gäller innehållet i diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder, kan, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 94 i sitt förslag till avgörande, konstateras att man i dessa förvisso lägger tonvikten vid regleringen av fiskefartygens verksamhet. Såsom framgår av punkterna 5.3 och 5.4 i förslaget om inrättande av ett marint skyddsområde i Weddellhavet, punkterna 3 och 7 i förslaget om inrättande av ett marint skyddsområde i Rosshavet, och av det inledande stycket och punkt 10 i förslaget om inrättande av särskilda områden för vetenskapliga studier av det berörda havsområdet, klimatförändringarna och isbankarnas avsmältning syftar denna reglering emellertid till att införa ett partiellt men omfattande fiskeförbud, varvid fiske tillåts endast i undantagsfall, för att bevara de berörda ekosystemen eller, vad gäller den sistnämnda åtgärden, för att möjliggöra studier av klimatförändringarnas påverkan på det marina ekosystem som avses med denna åtgärd. Härav följer att de mycket begränsade fiskemöjligheter som föreskrivs för de områden som berörs av de åtgärder och det diskussionsdokument som avses ovan enbart är motiverade av miljöhänsyn.
96Därtill kommer att vissa bestämmelser i diskussionsdokumentet och i texten till förslagen till åtgärder, som punkt 5.5 i förslaget om inrättande av ett marint skyddsområde i Weddellhavet, punkt 10 i förslaget om inrättande av ett marint skyddsområde i Rosshavet och punkt 14 i förslaget om inrättande av särskilda områden för vetenskapliga studier av det berörda havsområdet, klimatförändringarna och isbankarnas avsmältning även förbjuder deponering eller dumpning av avfall och således inte rör regleringen som sådan av fiskefartygens verksamhet.
97Härav följer att även om diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder förvisso delvis reglerar fiskefartygens verksamhet och därför, genom sitt innehåll, avser mer än enbart miljöskydd, är det likväl så att miljöskyddet utgör deras huvudsakliga beståndsdel.
98Vad för det tredje gäller de mål som eftersträvas med diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder, framgår det både av skälen och bestämmelserna i dessa att denna handling och dessa åtgärder syftar till att bevara, studera och skydda ekosystemen, den biologiska mångfalden och livsmiljöerna i Antarktis samt till att motverka de negativa effekterna av klimatförändringarna för denna region, som är extremt viktig för klimatet i världen. De djurarter som dessa åtgärder syftar till att skydda är inte begränsade till dem som är föremål för kommersiellt fiske, utan inkluderar bland annat – såsom anges på sidorna 4 och 5 i diskussionsdokumentet, i punkt 3.1 b i förslaget om inrättande av ett marint skyddsområde i Weddellhavet och i punkt 3 i) i förslaget om inrättande av ett marint skyddsområde i Rosshavet – vissa havsfåglar och havsdäggdjur.
99De mål som eftersträvas med diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder, vilka bidrar till att uppnå flera av de i artikel 191.1 FEUF angivna målen för unionens miljöpolitik, ger således stöd för de slutsatser som dragits i punkterna 94 och 97 ovan.
100Det följer av det ovan anförda att fiskeriregleringen, i motsats till vad kommissionen har hävdat, endast förefaller vara ett syfte av underordnad betydelse i diskussionsdokument och förslagen till åtgärder. Eftersom miljöskyddet utgör denna handlings och dessa åtgärders huvudsakliga syfte och beståndsdel, omfattas de angripna besluten inte av unionens exklusiva befogenhet enligt artikel 3.1 d FEUF, utan av den befogenhet som den i princip delar med medlemsstaterna i fråga om miljöskydd enligt artikel 4.2 e FEUF.
101Den omständigheten att miljöskyddskraven enligt artikel 11 FEUF ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, inklusive den gemensamma fiskeripolitiken, föranleder inte någon annan bedömning. Även om unionen ska iaktta denna bestämmelse när den utövar sina befogenheter, är det likväl nämligen så att miljöpolitiken uttryckligen nämns i fördragen som ett separat befogenhetsområde och att en åtgärd vars huvudsakliga syfte och beståndsdel rör detta befogenhetsområde följaktligen även ska anses omfattas av nämnda befogenhetsområde (se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet) av den 6 december 2001, EU:C:2001:664 , punkterna 34 och 42 – 44 ).
102Även om det, såsom framgår av skäl 13 i förordning nr 1380/2013 samt artiklarna 2.3 och 4 i denna förordning, förvisso står unionen fritt att med den gemensamma fiskeripolitiken integrera vissa inslag för att genomföra denna politik inom ramen för en ekosystemansats, som syftar till att minimera fiskeverksamhetens negativa inverkan på det marina ekosystemet och säkerställa att denna verksamhet inte leder till en försämring av den marina miljön, så eftersträvas vid ett sådant tillvägagångssätt ett mål som är mycket mer begränsat än de som eftersträvas med diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder och som angetts i punkt 98 ovan. Det kan därför inte motivera att dessa åtgärder integreras med den gemensamma fiskeripolitiken.
103Av vad som anförts ovan följer att talan inte kan vinna bifall på någon del av den första grunden.
104Kommissionen har i andra hand gjort gällande att även om framläggandet av diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder för CAMLR-kommissionen inte skulle omfattas av unionens befogenhet enligt artikel 3.1 d FEUF, borde unionen likväl ha föreslagit denna handling och dessa åtgärder endast på sina egna vägnar, på grund av artikel 3.2 FEUF.
105Kommissionen har erinrat om att unionen enligt artikel 3.2 FEUF har en exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om avtalet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Denna befogenhet avser emellertid inte endast ingående av internationella avtal, utan även, såsom i förevarande fall, antagandet av genomförandeåtgärder i organ som inrättats genom sådana avtal. Även om det antas att deltagande i den omröstning som ska leda fram till CAMLR-kommissionens antagande av förslagen till åtgärder omfattas av en delad befogenhet, ska denna befogenhet anses ha blivit exklusiv av två skäl. För det första går dessa åtgärder emot den fleråriga ståndpunkten, enligt vilken den ståndpunkt som ska intas i detta internationella organ ska fastställas av unionen på egen hand. För det andra kan inrättandet av de föreslagna marina skyddsområdena och de särskilda forskningsområdena påverka flera regler i förordningarna nr 600/2004 och 601/2004.
106Kommissionen anser vidare att rådets uppfattning, att en delad behörighet med nödvändighet medför att yttre åtgärder ska vidtas av unionen och medlemsstaterna gemensamt, är felaktig. Enligt kommissionen innebär rådets uppfattning i själva verket ett förnekande av det faktum att unionen, inom ett område där det antas föreligga en delad befogenhet, faktiskt kan agera på egen hand, och kan göra detta med tillämpning av det beslutsförfarande som föreskrivs i fördragen.
107Rådet har i svaromålet, med stöd av samtliga intervenerande medlemsstater, gjort gällande att de föreslagna åtgärderna, om de antas, inte kan påverka den fleråriga ståndpunktens räckvidd, eftersom rådet medvetet har begränsat nämnda ståndpunkts tillämpningsområde till frågor som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken, vilket framgår av artikel 1 i nämnda ståndpunkt och av punkt 2 i bilaga I till denna. Förslagen till åtgärder omfattas emellertid inte av denna politik.
108Vad gäller kommissionens argument angående de två nämnda förordningarna, anser rådet att det inte uppfyller de beviskrav som följer av domstolens praxis. Såsom domstolen slagit fast i dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet ( C‑114/12 , EU:C:2014:2151 , punkt 75 ), ankommer det på den part som gör gällande att unionens externa befogenhet är exklusiv att lägga fram bevisning till stöd för detta. Kommissionen har emellertid inte anfört någon omständighet som visar att den externa befogenheten för unionen, som kommissionen har gjort gällande med stöd av artikel 3.2 FEUF, är exklusiv. Förslagen till åtgärder innehåller under alla omständigheter inte någon bestämmelse som kan påverka tillämpningen av förordningarna nr 600/2004 och 601/2004, eftersom dessa rör fiskeverksamhet och inte bevarandet av de biologiska resurserna, som det är fråga om i förevarande fall.
109Rådet har slutligen valt att inte bemöta argumentet att rådet har blandat ihop delad befogenhet och gemensamt agerande, trots att kommissionen har framfört detta argument i sin ansökan i respektive mål.
110Vad gäller det argument som rör tillämpningen av artikel 3.2 FEUF, ska inledningsvis påpekas att unionen enligt denna bestämmelse har exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa.
111Genom att i artikel 3.2 FEUF förbehålla unionen en exklusiv befogenhet att ingå ett avtal under de omständigheter som anges i artikel 3.2 FEUF, har unionslagstiftaren velat undvika att medlemsstaterna, individuellt eller gemensamt, kan ingå avtal med tredjeländer om förpliktelser som kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa (se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/15 (Frihandelsavtalet med Singapore) av den 16 maj 2017, EU:C:2017:376 , punkt 170 ).
112Mot bakgrund härav, och för att värna om den ändamålsenliga verkan av artikel 3.2 FEUF, ska denna bestämmelse tolkas så, att den, trots att det i dess ordalydelse endast nämns ingående av ett internationellt avtal, även är tillämplig i tidigare led, vid förhandlingar om ett sådant avtal, och i senare led, när ett organ som inrättats genom avtalet ska anta åtgärder för att genomföra detta.
113Enligt fast rättspraxis finns det en risk för att internationella åtaganden som gjorts av medlemsstaterna kan vara till men för unionens gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa, vilken kan motivera att unionen tillerkänns exklusiv extern befogenhet när dessa åtaganden omfattas av tillämpningsområdet för nämnda regler. För att det ska anses föreligga en sådan risk krävs det inte att det föreligger fullständig överensstämmelse mellan det område som omfattas av de internationella åtagandena och det som omfattas av unionslagstiftningen. Räckvidden för unionens regler kan påverkas eller ändras genom internationella åtaganden särskilt när åtagandena avser ett område som redan i stor utsträckning regleras av sådana regler (yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303 , punkterna 71 – 73 ).
114Det kan konstateras föreligga en sådan risk för påverkan när de aktuella internationella åtagandena, utan att de behöver strida mot unionens gemensamma regler, kan inverka på innebörden, räckvidden och verkan av dessa regler (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, C‑114/12 , EU:C:2014:2151 , punkt 102 , och yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303 , punkt 85 ).
115Det ankommer på den berörda parten att anföra omständigheter som visar att den exklusiva karaktären hos unionens externa befogenhet, som parten avser att göra gällande, har åsidosatts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, C‑114/12 , EU:C:2014:2151 , punkt 75 ).
116I förevarande fall har kommissionen emellertid inte anfört några sådana omständigheter.
117Det kan nämligen för det första konstateras att kommissionen, för att visa att de aktuella internationella åtagandena avser ett område som redan omfattas av unionens regler, endast har hänvisat till innehållet i den fleråriga ståndpunkten och i förordningarna nr 600/2004 och 601/2004, utan att analysera huruvida tillämpningsområdet för de sistnämnda ”i stor utsträckning” omfattar de områden som avses med de nämnda internationella åtagandena.
118Av den analys som gjorts i punkterna 89–92 ovan följer att CAMLR-kommissionen, som diskussionsdokumentet och förslagen till åtgärder ställdes till, genom Canberra-konventionen har bemyndigats att vidta åtgärder vars huvudsakliga beståndsdel och syfte och, därmed, huvudsakliga tillämpningsområde utgörs av miljöskydd.
119Det område som omfattas av den fleråriga ståndpunkten och förordningarna nr 600/2004 och 601/2004 är däremot i huvudsak begränsat till fiske. Av artikel 1 i den fleråriga ståndpunkten och punkt 2 i bilaga I till denna framgår nämligen att denna ståndpunkt gäller de ståndpunkter som ska intas på unionens vägnar i CAMLR-kommissionen när detta organ ska fatta beslut med rättslig verkan på områden som har samband med den gemensamma fiskeripolitiken. Dessutom framgår det av skälen 4 och 5 i förordning nr 600/2004 och av skäl 6 i förordning nr 601/2004 samt av ordalydelsen i artikel 1 i respektive förordning att dessa förordningar i huvudsak syftar till att reglera fiskeverksamheten i det område som Canberra-konventionen är tillämplig på.
120Tillämpningsområdet för de aktuella internationella åtagandena kan således under alla omständigheter inte anses ”i stor utsträckning” ingå i tillämpningsområdet för den fleråriga ståndpunkten eller förordningarna nr 600/2004 och 601/2004.
121För det andra har kommissionen inte lämnat tillräckliga uppgifter om beskaffenheten av den påstådda påverkansrisken.
122Vad gäller den fleråriga ståndpunkten har kommissionen nämligen endast anfört att den inte ålägger unionen någon skyldighet att agera tillsammans med medlemsstaterna. Det räcker på denna punkt att konstatera att det i artikel 1 i den fleråriga ståndpunkten anges att denna ståndpunkt endast rör fastställandet av unionens ståndpunkt i samband med CAMLR-kommissionens årliga möte, när detta organ ska fatta beslut med rättslig verkan i frågor som rör den gemensamma fiskeripolitiken. Härav följer, under alla förhållanden, att det inte redan i denna fleråriga ståndpunkt har tagits ställning till frågan huruvida de angripna besluten, vars huvudsakliga beståndsdel och syfte omfattas av miljöpolitikens område, skulle antas av unionen ensam eller av unionen och medlemsstaterna tillsammans.
123Vad beträffar förordningarna nr 600/2004 och 601/2004 har kommissionen visserligen nämnt flera gemensamma regler vilka förslagen till åtgärder, om de antas, enligt kommissionen skulle kunna vara till men för. Kommissionen har därmed anfört vissa omständigheter som kan visa att förslagen till åtgärder, åtminstone delvis, omfattas av tillämpningsområdet för förordningarna nr 600/2004 och 601/2004. Kommissionen har emellertid inte, för att visa att dessa åtgärder kan inverka på innebörden, räckvidden och verkan av dessa förordningar, angett vilka bestämmelser i dessa åtgärder som skulle kunna ha en sådan inverkan eller ens preciserat vad denna inverkan består i.
124Det saknas således fog för kommissionens argument att de angripna besluten har antagits i strid med artikel 3.2 FEUF.
125Vad vidare gäller kommissionens argument att rådet har blandat ihop begreppen ”delad befogenhet” och ”gemensamma yttre åtgärder” och till följd därav har förnekat att unionen kan agera på egen hand inom ett område med delad befogenhet, konstaterar domstolen att detta argument inte kan leda till bifall för talan.
126Domstolen har förvisso tidigare slagit fast att enbart den omständigheten, att en åtgärd som unionen vidtar på den internationella scenen omfattas av en befogenhet som delas mellan unionen och medlemsstaterna, inte utesluter att erforderlig majoritet kan uppnås i rådet för att unionen ensam ska kunna utöva denna externa befogenhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet, C‑600/14 , EU:C:2017:935 , punkt 68 , i vilken det hänvisas till punkt 244 i yttrande 2/15 (Frihandelsavtalet med Singapore) av den 16 maj 2017 ( EU:C:2017:376 )).
127Enligt fast rättspraxis ska unionen, när den beslutar att utöva sina befogenheter, utöva dessa med iakttagande av internationell rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P , EU:C:2008:461 , punkt 291 och där angiven rättspraxis).
128När unionen utövar den externa behörighet som är aktuell i dessa mål utan medverkan av medlemsstaterna, är detta utövande, i det särskilda sammanhang som systemet med konventioner rörande Antarktis utgör, emellertid oförenligt med internationell rätt.
129Det framgår nämligen av artikel VII punkt 2 c i Canberra-konventionen, jämförd med artikel XXIX punkt 2 i samma konvention, att en regional organisation för ekonomisk integration, såsom unionen, kan ansluta sig till konventionen och bli medlem i CAMLR-kommissionen endast om dess medlemsstater är medlemmar i denna. Det föreskrivs emellertid inget analogt villkor enligt vilket dessa staters medlemskap i CAMLR-kommissionen är beroende av att även den berörda regionala organisationen är medlem i denna kommission.
130Det ska följaktligen konstateras att organisationer för regional integration, såsom unionen, inte genom Canberra-konventionen ges en helt självständig ställning inom CAMLR-kommissionen.
131Detta gäller i synnerhet då alla internationella fördrag och konventioner som är tillämpliga på Antarktis utgör ett organiserat och sammanhängande system, i vilket det äldsta och mest generella fördraget, det vill säga Antarktisfördraget, har en särskilt stark ställning, vilket bestämmelserna i artikel V i Canberra-konventionen ger uttryck för. Av dessa bestämmelser följer att även de parter i denna konvention som inte är parter i Antarktisfördraget ska erkänna det fördragets konsultativa parters särskilda förpliktelser och ansvar, och att förstnämnda parter följaktligen ska tillämpa de olika åtgärder som rekommenderas av de sistnämnda parterna. Det ankommer således i första hand på de konsultativa parterna i Antarktisfördraget att utveckla det nämnda systemet med konventioner rörande Antarktis och att säkerställa systemets inre sammanhang.
132Unionen tillhör de parter i Canberra-konventionen som bestämmelserna i artikel V punkterna 1 och 2 i denna konvention riktar sig till, eftersom den inte är part i Antarktisfördraget. Detta innebär särskilt att unionen är skyldig att erkänna Antarktisfördragets konsultativa parters särskilda skyldigheter och ansvar, inklusive i fråga om medlemsstater som har en sådan ställning, oavsett huruvida dessa stater är medlemmar i CAMLR-kommissionen eller inte.
133Att under dessa omständigheter tillåta unionen att i CAMLR-kommissionen använda sig av sin möjlighet att på ett område med delad befogenhet agera utan medverkan av medlemsstaterna, trots att vissa av dessa, till skillnad från unionen, har ställning som konsultativa parter i Antarktisfördraget, skulle, med hänsyn till den särskilda ställning som Canberra-konventionen har i systemet med konventioner rörande Antarktis, riskera att undergräva dessa konsultativa parters ansvar och befogenheter, vilket skulle kunna försvaga nämnda konventionssystems inre sammanhang och, i slutänden, strida mot bestämmelserna i artikel V punkterna 1 och 2 i Canberra-konventionen.
134Härav följer att talan inte kan vinna bifall på den andra grunden, som åberopats i andra hand.
135Då talan inte kan vinna bifall på någon av de två grunderna, ska den ogillas i sin helhet.
136Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har i förevarande fall yrkat att kommissionen ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
137Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade kungariket ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Underskrifter
(*1) Rättegångsspråk: franska.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.