5detsember 2017 (*1)
Tühistamishagi – Euroopa Liidu välistegevus – ELTL artikli 216 lõige 1 – ELTL artikli 218 lõige 9 – Rahvusvahelises lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavate seisukohtade kehtestamine – Rahvusvaheliste Raudteevedude Valitsustevahelise Organisatsiooni (OTIF) revisjonikomisjon – Rahvusvahelise raudteeveo konventsiooni (COTIF) ja selle lisade muutmine – Liidu ja tema liikmesriikide jagatud pädevus – Liidu välispädevus valdkonnas, milles ta ei ole veel ühiseeskirju vastu võtnud – Otsuse 2014/699/EL kehtivus – Põhjendamiskohustus – Lojaalse koostöö põhimõte
Kohtuasjas C‑600/14,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel 22. detsembril 2014 esitatud tühistamishagi,
Saksamaa Liitvabariik , esindajad: T. Henze ja J. Möller,
hageja,
keda toetavad:
Prantsuse Vabariik , esindajad: D. Colas, G. de Bergues ja M. Hours, hiljem D. Colas ja M.‑L. Kitamura,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik , esindajad: C. Brodie, M. Holt ja D. Robertson, keda abistas J. Holmes, QC ,
menetlusse astujad,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu , esindajad: E. Finnegan, Z. Kupčová ja J.‑P. Hix,
kostja,
keda toetab:
Euroopa Komisjon , esindajad: F. Erlbacher, W. Mölls ja J. Hottiaux,
menetlusse astuja,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident A. Tizzano, kodade presidendid L. Bay Larsen, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský ja C. Vajda (ettekandja), kohtunikud A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos ja M. Vilaras,
kohtujurist: M. Szpunar,
kohtusekretär: ametnik K. Malacek,
arvestades kirjalikku menetlust ja 25. oktoobri 2016. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 24. aprilli 2017. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1Saksamaa Liitvabariik palub oma hagis osaliselt tühistada nõukogu 24. juuni 2014. aasta otsus 2014/699/EL, millega kehtestatakse OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgul Euroopa Liidu nimel võetav seisukoht rahvusvahelise raudteeveo konventsioonis (COTIF) ja selle lisades tehtavate teatavate muudatuste kohta ( ELT 2014, L 293, lk 26 ; „vaidlustatud otsus“).
Õiguslik raamistik
29. mai 1980. aasta rahvusvahelise raudteeveo konventsioon (COTIF) 3. juuni 1999. aasta Vilniuse protokolliga muudetud redaktsioonis (edaspidi „COTIF“) jõustus 1. juulil 2006. COTIFi osalised – 49 riiki, sealhulgas liidu liikmesriigid, välja arvatud Küprose Vabariik ja Malta Vabariik – moodustavad Rahvusvaheliste Raudteevedude Valitsustevahelise Organisatsiooni (OTIF).
3COTIFi artikli 2 lõike 1 kohaselt on OTIFi eesmärk rahvusvahelise raudteeliikluse igakülgne soodustamine, parandamine ja hõlbustamine, eelkõige ühtse õigussüsteemi kehtestamisega rahvusvahelise raudteeliikluse eri õigusvaldkondades.
4COTIFi artikkel 6 „Ühtsed eeskirjad“ näeb ette:
„1. Kui vastavalt artikli 42 lõike 1 esimesele lausele ei ole esitatud deklaratsioone ega reservatsioone, reguleerivad rahvusvahelist raudteeliiklust ja rahvusvahelises raudteeliikluses kasutatavale raudteematerjalile tehnoloa väljaandmist:
[…]
[…]
[…]
2Lõikes 1 nimetatud ühtsed eeskirjad ja õiguskorrad on koos oma lisadega [COTIFi] lahutamatu osa.“
5COTIFi artikli 12 lõige 5 näeb ette:
„Raudteeveeremit võib valdaja asukohamaast erinevas liikmesriigis arestida ainult selle riigi kohtute otsuse alusel. Mõiste „valdaja“ tähistab omanikku või käsutuseks õigustatud isikut, kes alaliselt kasutab veeremit transpordivahendina majanduslikul otstarbel.“
6OTIFi revisjonikomisjoni koosseisu kuuluvad põhimõtteliselt kõik COTIFi osalised.
7Vastavalt COTIFi artikli 17 lõike 1 punktidele a ja b teeb OTIFi revisjonikomisjon oma pädevuse piires otsuseid COTIFi muudatusettepanekute kohta ja vaatab läbi ettepanekud, mis tuleb esitada otsustamiseks OTIFi üldkogule. Nende kahe OTIFi organi vastavad pädevused COTIFi muutmisel on kindlaks määratud konventsiooni artiklis 33.
8Euroopa Liidu ja Rahvusvaheliste Raudteevedude Valitsustevahelise Organisatsiooni vaheline leping Euroopa Liidu ühinemise kohta 9. mai 1980. aasta raudteeveo konventsiooniga (COTIF), mida on muudetud 3. juuni 1999. aasta Vilniuse protokolliga ( ELT 2013, L 51, lk 8 ; edaspidi „ühinemisleping“), mis sõlmiti 23. juunil 2011 Bernis, jõustus selle lepingu artikli 9 kohaselt 1. juulil 2011.
9Ühinemislepingu artikkel 2 näeb ette:
„Ilma et see piiraks [COTIFi] eesmärki hõlbustada, parandada ja arendada rahvusvahelist raudteetransporti ning ilma, et see piiraks selle täielikku kohaldamist [COTIFi] teiste liikmesriikide suhtes, kohaldavad liitu kuuluvad [COTIFi] liikmesriigid omavahelistes suhetes liidu eeskirju ja seetõttu mitte konventsioonist tulenevaid eeskirju, välja arvatud juhul, kui konkreetse juhtumi suhtes kohaldamiseks puudub kehtiv liidu eeskiri.“
10Lepingu artikkel 6 sätestab:
„1. Liidu ainupädevusse kuuluvate küsimuste otsustamisel kasutab liit [COTIFi] raames oma liikmesriikide hääleõigust.
2Otsuste tegemisel küsimustes, kus liidul on oma liikmesriikidega jagatud pädevus, kasutab hääleõigust kas liit või tema liikmesriigid.
3[COTIFi] artikli 26 lõike 7 kohaselt on liidul sama palju hääli, kui palju on tal liikmeid, kes on ühtlasi [COTIFi] liikmesriigid. Kui liit hääletab, siis tema liikmesriigid ei hääleta.
4Liit teavitab iga üksikjuhtumi korral teisi [COTIFi] liikmesriike juhtumitest, mille puhul ta rakendab üldkogu ja teiste nõupidamisorganite eri päevakorrapunktide suhtes hääleõigust, mis on sätestatud lõigetes 1–3. Seda kohustust kohaldatakse ka siis, kui otsused tehakse kirja teel. Kõnealune teave tuleb edastada piisavalt vara OTIFi peasekretärile, et seda oleks võimalik levitada koos teiste kohtumisega seotud dokumentidega või kirja teel vastuvõetava otsusega.“
11Ühinemislepingu artikkel 7 sätestab:
„Liidu pädevuse ulatus näidatakse üldjoontes ära käesoleva lepingu allkirjastamise ajal liidu esitatavas kirjalikus deklaratsioonis. Kõnealust deklaratsiooni võib vajaduse korral muuta liidult OTIFile saadetava teatisega. See ei asenda ega piira mingil moel küsimusi, mida võidakse käsitleda teadetes liidu pädevuse kohta enne OTIFi otsuse tegemist ametliku hääletamise teel või muul viisil.“
12Ühinemisleping kiideti liidu nimel heaks nõukogu 16. juuni 2011. aasta otsusega 2013/103/EL Euroopa Liidu ja Rahvusvaheliste Raudteevedude Valitsustevahelise Organisatsiooni vahelise lepingu (Euroopa Liidu ühinemise kohta 9. mai 1980. aasta rahvusvahelise raudteeveo konventsiooniga (COTIF), mida on muudetud 3. juuni 1999. aasta Vilniuse protokolliga) allakirjutamise ja sõlmimise kohta ( ELT 2013, L 51, lk 1 ).
13Otsuse I lisas on esitatud ühinemislepingu allkirjastamise ajal liidu tehtud deklaratsioon pädevuste teostamise kohta.
14Deklaratsioon on sõnastatud järgmiselt:
„Raudteesektoris on Euroopa Liidul [ELTL] artiklite 90 ja 91 kohaselt koostoimes [nimetatud lepingu] artikli 100 lõikega 1 ning artiklitega 171 ja 172 liidu liikmesriikidega jagatud pädevus.
[…]
[ELTL artiklite 91 ja 171] põhjal on liit vastu võtnud hulgaliselt raudteetranspordi valdkonnas kohaldatavaid õiguslikke vahendeid.
Liidu õigusaktide kohaselt on liidul ainupädevus juhul, kui [COTIF] või selle kohaselt vastuvõetud õiguslikud vahendid raudteetranspordi valdkonnas võivad mõjutada või mõjutavad liidus kehtivaid eeskirju.
Liidu ainupädevusse kuuluvates küsimustes liikmesriikidel pädevus puudub.
Kui liidu eeskirjad on olemas, kuid [COTIF] või selle kohaselt vastuvõetud õiguslikud vahendid neid ei mõjuta, jagab liit [COTIFiga] seotud küsimustes pädevust liikmesriikidega.
Lepingu sõlmimise ajal kehtivate liidu asjakohaste vahendite loetelu on esitatud käesoleva lisa liites. Nendest õigusaktidest tuleneva liidu pädevuse ulatust tuleb hinnata iga õigusakti konkreetsete sätete ja eelkõige selle põhjal, kuivõrd nende sätetega kehtestatakse ühised eeskirjad. Liidu pädevus muutub pidevalt. Euroopa Liidu lepingu ja ELi toimimise lepingu raames võivad liidu pädevad asutused teha otsuseid, millega määratakse kindlaks liidu pädevuse ulatus. Seepärast jätab liit endale õiguse muuta käesolevat deklaratsiooni, ilma et see oleks liidu pädevuse kasutamise eeltingimus [COTIFiga] seotud küsimustes.“
15Otsuse 2013/103 I lisa liites on loetletud COTIFis käsitletavate küsimustega seotud liidu õigusaktid.
16OTIFi peasekretär teatas 2014. aasta aprillis OTIFi osalisriikidele COTIFi muutmise ettepanekutest, mis pidi esitatama OTIFi revisjonikomisjonile selle 25. istungjärgul 25.–27. juunil 2014 Bernis. Need muudatusettepanekud puudutasid eelkõige COTIFi lisa B „Kaupade rahvusvahelise raudteeveo lepingu ühtsed eeskirjad (CIM)“ (edaspidi „lisa B (CIM)“) ja lisa D „Vagunite kasutamist rahvusvahelises raudteeliikluses käsitlevate lepingute ühtsed eeskirjad (CUV)“ (edaspidi „lisa D (CUV)“) koostoimes COTIFi artikliga 12 ja lisaga E „Infrastruktuuri kasutamist rahvusvahelises raudteeliikluses käsitleva lepingu ühtsed eeskirjad (CUI)“ (edaspidi „lisa E (CUI)“). Prantsuse Vabariik ja Saksamaa Liitvabariik edastasid vastavalt 25. aprillil ja 27. mail 2014 ettepanekud lisa D (CUV) kohta, mis esitati samuti samal istungjärgul OTIFi revisjonikomisjonile.
17Euroopa Komisjon esitas 26. mail 2014 selle istungijärgu ettevalmistamiseks Euroopa Liidu Nõukogu maismaatranspordi töörühmale COTIFi muudatusi puudutava töödokumendi.
5juunil 2014 edastas komisjon nõukogule ettepaneku võtta vastu nõukogu otsus, millega kehtestatakse OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgul liidu nimel võetav seisukoht (COM(2014) 338 final, edaspidi „otsuse ettepanek“). Nõukogu ettevalmistavates organites toimunud ettevalmistustööde lõpul võttis nõukogu 24. juuni 2014. aasta nõupidamisel vastu vaidlustatud otsuse, millega kehtestatakse liidu nimel võetavad seisukohad eelkõige COTIFi artikli 12 ning COTIFi lisade B (CIM), D (CUV) ja E (CUI) muudatusettepanekute kohta (edaspidi koos „vaidlusalused muudatused“).
18Saksamaa Liitvabariik hääletas nimetatud ettepaneku vastu ja tegi vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal järgmise avalduse:
„Saksamaa Liitvabariik on arvamusel, et [Euroopa liit] ei ole pädev [COTIFi] lisa B ([…] CIM), lisa D ([…] CUV) ja lisa E ([…] CUI) muutma, ja seepärast leiab ta, et ei ole alust kooskõlastada seisukohta, mille võtab [liit] OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgul, mis toimub 25.–27. juunini 2014. Seni ei ole [liit] teostanud oma seadusandlikku pädevust transpordialase eraõiguse valdkondades, mida reguleerivad eespool nimetatud lisad. Liikmesriigid võivad seega jätkata oma pädevuse teostamist vastavalt [ELTL] artikli 2 lõike 2 teisele lausele. Lisaks on OTIFi ja [liidu] vahelise lepingu, mille alusel [liit] ühines [COTIFiga], artikli 6 lõikes 2 sõnaselgelt ette nähtud, et küsimustes, mille puhul pädevus on jagatud, võivad liikmesriigid jätkata sõltumatut hääletamist. [Saksamaa Liitvabariik] teatab käesolevaga ennetavalt, et ta keelab kasutada oma hääleõigust Euroopa Komisjonil.“
19Vaidlustatud otsuse põhjendused 3–6, 9 ja 11 on järgmised:
„Euroopa Liidu Nõukogu,
võttes arvesse [EL] toimimise lepingut, eriti selle artiklit 91 koostoimes artikli 218 lõikega 9,
[…]
ning arvestades järgmist:
[…]
[…]
[…]
20Vaidlustatud otsuse artikli 1 lõige 1 sätestab, et „[s]eisukoht, mille liit võtab [COTIFiga] asutatud revisjonikomisjoni 25. istungjärgul, on kooskõlas [selle] otsuse lisaga“.
21Nimetatud otsuse lisa punkt 3 näeb OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorra eri punktide puhul ette liidu ja tema liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse, hääleõiguste kasutamise ja soovitusliku kooskõlastatud seisukoha. Nimetatud päevakorra punkt 4 osaliselt ning punktid 5, 7 ja 12 käsitlevad vaidlusaluseid muudatusi.
22Mis puutub OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunkti 4, mis käsitleb COTIFi osalist muutmist, siis vaidlustatud otsuse lisa punkt 3 näeb ette:
„[…]
Pädevus: jagatud.
Hääleõiguste kasutamine: ELi liikmesriigid.
Soovituslik kooskõlastatud seisukoht:
[…]
Toetatakse artikli 12 („Kohtuotsuste täitmine. Arestimine“) muudatusi, sest muudetakse mõistet „valdaja“ ning viiakse see kooskõlla liidu õigusega.
[…]“
23Mis puutub OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunkti 5, mis käsitleb lisa B (CIM) osalist muutmist, siis vaidlustatud otsuse lisa punkt 3 näeb ette:
„[…]
Pädevus: jagatud.
Hääleõiguste kasutamine: artiklite 6 ja 6a puhul liit ning ülejäänud artiklite puhul ELi liikmesriigid.
Soovituslik kooskõlastatud seisukoht:
artikli 6 muudatused ja artikkel 6a on seotud liidu õigusega, sest neis käsitletakse saadetistest teatamist ja nendega kaasas olevate dokumentide edastamist tolli-, sanitaar- ja fütosanitaarmenetlustega seoses. Liit nõustub OTIFi plaaniga eelistada seda, et saadetisest teatatakse elektroonilisel kujul. Samas võiks nende muudatuste vastuvõtmine tuua kaasa ettenägematuid tagajärgi. Praegune raudteetransiidi puhul kasutatav lihtsustatud menetlus on võimalik üksnes paberkandjal dokumentide kasutamise korral. Seega juhul, kui raudteed haldavad ettevõtjad otsustavad, et saadetisest teatamisel tuleks kasutada elektroonilist dokumenti, peavad nad kasutama transiidi puhul tavamenetlust ja uut arvutipõhist transiidisüsteemi (NCTS).
Komisjon on alustanud ettevalmistusi sellise töörühma kokkukutsumiseks, kus arutataks elektrooniliste veodokumentide kasutamist Euroopa Parlamendi ja nõukogu [9. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 952/2013, millega kehtestatakse liidu tolliseadustik ( ELT 2013, L 269, lk 1 )] kohaselt toimuva transiidi korral. Töörühma avakoosolek peetakse 4. ja 5. juunil 2014. Liit nõustub ka kavatsusega, mille kohaselt tuleb esitada saatedokumendid elektrooniliselt. Praegu kehtivas liidu õiguses puudub aga õiguslik alus, mille põhjal esitada elektrooniliselt selliseid dokumente (nt ühine veterinaariaalane sisenemisdokument, ühtne sisseveodokument), mis peavad olema kaasas kaubaga, millega seoses tuleb järgida sanitaar- ja fütosanitaarmenetlusi, ning seega tuleb need dokumendid esitada paberkandjal. Komisjon on ette valmistanud määruse eelnõu, milles käsitletakse elektroonilist sertifitseerimist, ning see eelnõu on praegu arutamisel Euroopa Parlamendis ja nõukogus. Kõnealune määrus (ametliku kontrolli määrus) on kavas vastu võtta 2015. aasta lõpus või 2016. aasta alguses ning lisaks on selle jõustamise puhul ette nähtud üleminekuperiood.
Seepärast soovitab liit, et praegusel revisjonikomisjoni istungjärgul ei võetaks nende punktide kohta vastu mingit otsust ja et OTIF jätkaks selles küsimuses koostööd liiduga, et jõutaks põhjalikult ettevalmistatud lahenduseni CIMi järgmise muutmise käigus; ideaalvariandis peaks CIM olema vastavusse viidud määruse (EL) nr 952/2013 ja selle rakenduseeskirjadega, mis peavad jõustuma 1. mail 2016. Määruse (EL) nr 952/2013 artikli 278 kohaselt võib teatavate elektrooniliste menetluste rakendamise edasi lükata aastateks 2016–2020.
[…]“
24Mis puutub OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunkti 7, mis käsitleb lisa D (CUV) osalist muutmist, siis vaidlustatud otsuse lisa punkt 3 näeb ette:
„[…]
Pädevus: jagatud.
Hääleõiguste kasutamine: liit.
Soovituslik liidu seisukoht: toetatakse artiklites 2 ja 9 tehtavaid muudatusi, sest neis selgitatakse valdaja ja liidu õiguse kohaselt (Euroopa Parlamendi ja nõukogu [16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/110/EÜ, millega muudetakse direktiivi 2004/49/EÜ ühenduse raudteede ohutuse kohta (raudteede ohutuse direktiiv) ( ELT 2008, L 345, lk 62 )]) hoolduse eest vastutava üksuse ülesandeid. Samas tuleb [Prantsuse Vabariigi] esitatud artikli 7 muudatust, milles käsitletakse sõiduki transpordivahendina kasutamiseks andnud isiku vastutust olukorras, kus sõiduki rike põhjustab kahju, liidus täiendavalt analüüsida, enne kui OTIFis otsus tehakse. Seetõttu ei saa liit käesoleval revisjonikomisjoni istungjärgul kõnealust muudatusettepanekut toetada ja teeb ettepaneku lükata otsustamine edasi [OTIFi revisjonikomisjoni] järgmise kohtumiseni, et küsimust täiendavalt hinnata. Liit on samal seisukohal [Saksamaa Liitvabariigi] ettepanekul liidu koordineerimisajal OTIFile esitatud uue artikli 1a suhtes, st teeb ettepaneku lükata otsustamine edasi üldkogu järgmise kohtumiseni, et küsimust täiendavalt hinnata.
Soovituslik liidu seisukoht: dokumendi CR 25/7 ADD 1 lk-l 6 punkti 8a lõppu lisada: „ The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between ECM and the keeper of the vehicles .“ [mitteametlik tõlge: Artikli 9 lõike 3 esimese taande muutmise ettepanek ei mõjuta praegust vastutuse jagunemist hoolduse eest vastutava üksuse ja sõidukite valdaja vahel].“
25Mis puutub OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunkti 12, mis käsitleb lisa E (CUI) osalist muutmist, siis vaidlustatud otsuse lisa punkt 3 näeb ette:
„[…]
Pädevus: jagatud.
Hääleõiguste kasutamine: liit.
Soovituslik kooskõlastatud seisukoht: muudatused lükatakse tagasi. [Rahvusvahelise Raudteetranspordi Komitee] soovitatud muudatused käsitlevad [lisa E (CUI)] kohaldamisala laiendamist siseriiklikule tegevusele, lepinguliselt siduvate üldiste tingimuste lisamist ja taristuhaldaja vastutuse laiendamist kahju korral. Neid tasub edaspidi ilmselt kaaluda, kuid kuna neid ei ole arutatud ühelgi enne [OTIFi revisjonikomisjoni] istungjärku toimunud OTIFi foorumil, ei ole jõutud nende mõju piisavalt üksikasjalikult hinnata. [Lisa E (CUI)] (mis on praegu liidu õigusega kooskõlas) muutmine [OTIFi revisjonikomisjoni] praegusel istungjärgul ilma korraliku ettevalmistuseta tundub ennatlik.“
26Saksamaa Liitvabariik palub Euroopa Kohtul:
27Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
28Euroopa Kohtu presidendi 29. mai 2015. aasta otsustega anti Prantsuse Vabariigile ning Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriigile luba astuda menetlusse Saksamaa Liitvabariigi nõuete toetuseks, komisjonil aga lubati astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
29Saksamaa Liitvabariik põhjendab oma hagi kolme väitega.
30Esimese väite kohaselt puudub liidul pädevus ja on rikutud ELL artikli 5 lõike 2 esimeses lauses ette nähtud pädevuse andmise põhimõtet. Teise väite kohaselt on rikutud ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustust. Kolmanda väite kohaselt on rikutud lojaalse koostöö põhimõtet, tõlgendatuna tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttega.
Esimene väide, et liidul puudub pädevus ja on rikutud ELL artikli 5 lõike 2 esimeses lauses ette nähtud pädevuse andmise põhimõtet
31Saksamaa Liitvabariik, keda toetab Prantsuse Vabariik, väidab, et liidule ei ole antud ELTL artikli 91 ja ELTL artikli 218 lõike 9 alusel pädevust võtta vastu vaidlustatud otsus selliste vaidlusaluste muudatustega ning et järelikult võttis nõukogu selle otsuse vastu ELL artikli 5 lõike 2 esimeses lauses ette nähtud pädevuse andmise põhimõtet rikkudes.
32Saksamaa Liitvabariik rõhutab, et transpordi valdkonnas, kuhu COTIF üldiselt ja vaidlusalused muudatused konkreetselt kuuluvad, on liidul ja liikmesriikidel nii sise- kui ka põhimõtteliselt välistasandil ELTL artikli 4 lõike 2 punkti g kohaselt jagatud pädevus.
33Selleks et tagada, et nõukogul oleks pädevus võtta vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 9 vastu otsus, millega kehtestatakse liidu nimel rahvusvahelises organis võetav seisukoht, kui niisuguse organi poolt vastuvõetava aktiga muudetakse segalepingu sätteid – nagu see on käesoleval juhul –, tuleb Saksamaa Liitvabariigi sõnul kontrollida, kas välja pakutud muudatused puudutavad liidu pädevusse kuuluvaid lepingu sätteid. Kui see nii ei ole, ei tohi liidu seisukohta kehtestavat otsust vastu võtta.
34Tema sõnul on oluline kontrollida, kas kõnealuse rahvusvahelise organi otsus mõjutab otseselt liidu acquis ’d, nagu on täpsustatud 7. oktoobri 2014. aasta kohtuotsuse Saksamaa vs. nõukogu ( C‑399/12 , EU:C:2014:2258 ) punktis 64, mis tähendab, et on liidu ühiseeskirju, mida kõnealune otsus võib kahjustada või mille ulatust see võib muuta kohtupraktika tähenduses, mida on kujundatud alates 31. märtsi 1971. aasta kohtuotsusest komisjon vs. nõukogu ( 22/70 , EU:C:1971:32 ). Niisugune oht eeldab Saksamaa Liitvabariigi sõnul seega, et rahvusvahelise lepingu sätete muudatused kuuluvad valdkonda, milles liit on juba vastu võtnud ühiseeskirjad.
35Saksamaa Liitvabariik rõhutab, et nõukogu, kellel tuleb käesolevas asjas tõendada, et vaidlusalused muudatused puudutavad liidu õiguse sätete kohaldamisalasse kuuluvat valdkonda, ei ole vaidlustatud otsuses seda tõendanud. Raudtee kauba- ja reisijateveo lepingute eraõiguse valdkonnas, mida vaidlusalused muudatused puudutavad, ei ole liit igal juhul kuni tänaseni ühiseeskirjade vastuvõtmiseks oma sisemist pädevust kasutanud. Prantsuse Vabariik lisab, et liidu initsiatiivi valdkondades, mida vaidlusalused muudatused puudutavad, ei ole ette nähtud.
36Saksamaa Liitvabariik möönab, et liikmesriikide pädevusse kuuluvas valdkonnas võib rahvusvahelises organis võetavat seisukohta ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt kooskõlastada. Siiski ei saa selles raamistikus vastu võtta ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastuvõetavat nõukogu otsust.
37Saksamaa Liitvabariik leiab veel, et veolepingute eraõiguse valdkonnas, mis kuulub jagatud pädevusse, ei või liit välispädevust teostada seni, kuni ta ei ole oma sisemist pädevust teostanud, vastasel juhul kaldub ta kõrvale seadusandlikust tavamenetlusest ja rikub Euroopa Parlamendi õigusi. Võttes arvesse ka ühinemislepingu artiklis 2 toodud „eraldumisklauslit“, on OTIFi revisjonikomisjoni aktidel liidu õiguses sama toime kui määrustel ja direktiividel.
38Saksamaa Liitvabariik, keda toetab Prantsuse Vabariik, väidab samuti, et transpordi valdkonnas, mis kuulub liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse, kujutavad ELTL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud juhud ehk need, kui liidul on ainuvälispädevus, ainsaid olukordi, mil liit võib sõlmida rahvusvahelisi lepinguid. Käesolevas asjas aga ei tulene ainuvälispädevus ühestki ELTL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud olukorrast. Nimetatud liikmesriik lisab, et väljaspool nimetatud olukordi liidul välispädevus puudub.
39Mis konkreetsemalt puutub 30. mai 2006. aasta kohtuotsusesse komisjon vs. Iirimaa ( C‑459/03 , EU:C:2006:345 ), millele nõukogu viitab, siis Saksamaa Liitvabariik leiab, et selle ulatust on Euroopa Kohus oma 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsuses Lesoochranárske zoskupenie ( C‑240/09 , EU:C:2011:125 ) kitsendanud. Prantsuse Vabariigi hinnangul ei saa käesolevas kohtuasjas tugineda ühelegi nimetatud kohtuotsuste asjaoludest, kuna nendes kohtuotsustes võttis Euroopa Kohus arvesse keskkonnavaldkonna eripära ja selles valdkonnas annavad aluslepingud liidule otsese välispädevuse. Ent erinevalt sellest valdkonnast ei kuulu transpordipoliitika eesmärkide hulka rahvusvahelise poliitika arendamine.
40Nõukogu väidab esimese võimalusena, et liidul on ELTL artikli 3 lõike 2 viimase lauseosa ja 31. märtsi 1971. aasta kohtuotsuse komisjon vs. nõukogu ( 22/70 , EU:C:1971:32 ) alusel ainuvälispädevus, et kehtestada seisukoht OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungijärgul esitatud vaidlusaluste muudatuste kohta.
41Teise võimalusena viitab nõukogu, keda toetab komisjon, 6. detsembri 2001. aasta arvamusele 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll) ( EU:C:2001:664 , punktid 44 – 47 ), 7. oktoobri 2004. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Prantsusmaa ( C‑239/03 , EU:C:2004:598 , punkt 30 ) ja 30. mai 2006. aasta kohtuotsusele komisjon vs. Iirimaa ( C‑459/03 , EU:C:2006:345 , punkt 95 ) ning leiab, et liit on ELTL artikli 218 lõike 9 kohaselt pädev – kuna tal on liikmesriikidega jagatud pädevus – sellist seisukohta vastu võtma isegi siis, kui veolepingute eraõiguse valdkonnas puuduvad liidu eeskirjad. Nende institutsioonide sõnul ei piirdu liidu välistegevus – vastupidi sellele, mida väidab Saksamaa Liitvabariik – nende valdkondadega, milles liidu ühiseeskirjad on juba olemas, vaid laieneb ka valdkondadele, milles liidu taseme regulatsiooni veel ei ole või on väga vähesel määral, mistõttu seda regulatsiooni ei mõjutata. Viimati nimetatud juhul on liit nende arvates pädev võtma ELTL artikli 218 lõike 9 alusel vastu otsuse, teostades jagatud pädevust, mis vastavalt EL ja ELi toimimise lepingutele lisatud protokollile (nr 25) jagatud pädevuse teostamise kohta piirdub konkreetsete liidu õigusaktiga kaetud punktidega.
42Komisjon lisab, et jagatud välispädevuse olemasolu ei sõltu selle pädevuse teostamisest liidusiseselt, vaid see tuleneb otseselt aluslepingutest, konkreetsemalt ELTL artikli 2 lõike 2 esimesest lausest ja artikli 4 lõike 2 punktist g. Nimelt ei näe ükski jagatud pädevust käsitlev aluslepingute säte ette, et juhul, kui seda pädevust teostatakse esimest korda, võib selle raames vastu võtta vaid selliseid liidu akte, mis ei puuduta välissuhteid.
43Oma esimeses väites väidab Saksamaa Liitvabariik sisuliselt, et OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunkt 4 – mis puudutab COTIFi artikli 12 muutmist – ning päevakorra punktid 5, 7 ja 12 – mis puudutavad COTIFi lisade B (CIM), D (CUV) ja E (CUI) muutmist, millega seoses on vaidlustatud otsuses kehtestatud liidu nimel võetavad seisukohad – ei kuulu liidu välispädevusse, kuna liit ei ole eelnevalt vastu võtnud ühiseeskirju, mida need muudatused võiksid mõjutada, ning sellest tulenevalt ei oleks nõukogu pidanud ELTL artikli 218 lõike 9 alusel neid seisukohti kehtestama. Nii toimides rikkus nõukogu selle liikmesriigi väitel ELL artikli 5 lõike 2 esimeses lauses ette nähtud pädevuse andmise põhimõtet.
44Kõigepealt tuleb meenutada, et ELL artikli 5 lõike 1 esimene lause näeb ette, et „[l]iidu pädevuse piire reguleerib pädevuse andmise põhimõte“. ELL artikli 5 lõige 2 sätestab ühelt poolt, et „liit [tegutseb] aluslepingutes seatud eesmärkide saavutamiseks talle liikmesriikide poolt aluslepingutega antud pädevuse piires“, ja teiselt poolt, et „[p]ädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, kuulub liikmesriikidele“. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et pädevuse andmise põhimõtte järgimine on kohustuslik nii liidusisese kui ka rahvusvahelise tegevuse jaoks (arvamus, 28.3.1996, 2/94 (Ühenduse liitumine Euroopa inimõiguste konventsiooniga), EU:C:1996:140 , punkt 24 ).
45Nagu Euroopa Kohus muu hulgas meenutas 7. veebruari 2006. aasta arvamuses 1/03 (Uus Lugano konventsioon) ( EU:C:2006:81 , punkt 114 ), võib liidu pädevus sõlmida rahvusvahelisi lepinguid tuleneda mitte ainult aluslepingutega antud otsesest volitusest, vaid kaudselt ka aluslepingute muudest sätetest ning liidu institutsioonide poolt nende sätete alusel vastu võetud õigusaktidest. Eelkõige on liidul iga kord, kui liidu õigusega on nimetatud institutsioonidele antud liidusesisene pädevus kindla eesmärgi saavutamiseks, pädevus võtta nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikke rahvusvahelisi kohustusi, isegi kui sellekohane sõnaselge säte puudub. Sellele viimasele juhule viitab nüüd ELTL artikli 216 lõige 1 (arvamus, 14.10.2014, 1/13 (kolmandate riikide ühinemine Haagi konventsiooniga), EU:C:2014:2303 , punkt 67 ja seal viidatud kohtupraktika).
46Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et eristada tuleb liidu välispädevuse olemasolu ja seda, kas see võimalik pädevus on ainupädevus või jagatud pädevus (arvamus, 26.4.1977, 1/76 (leping, millega luuakse Euroopa siseveelaevade seiskamisfond), EU:C:1977:63 , punktid 3 ja 4 ; arvamus, 19.3.1993, 2/91 (ILO konventsioon nr 170), EU:C:1993:106 , punktid 13 – 18 ; arvamus, 7.2.2006, 1/03 (Uus Lugano konventsioon), EU:C:2006:81 , punktid 114 ja 115 , ning kohtuotsus, 30.5.2006, komisjon vs. Iirimaa, C‑459/03 , EU:C:2006:345 , punktid 93 ja 94 ; vt selle kohta ka arvamus, 6.12.2001, 2/00 (Cartagena bioohutuse protokoll), EU:C:2001:664 , punktid 44 – 47 ).
47Seda vahetegemist liidu välispädevuse olemasolu ja selle vahel, kas see pädevus on ainupädevus või mitte, käsitleb EL toimimise leping.
48ELTL artikli 216 lõike 1 kohaselt „võib [liit] sõlmida lepingu ühe või mitme kolmanda riigi või rahvusvahelise organisatsiooniga, kui aluslepingutes on nii sätestatud või kui lepingu sõlmimine on vajalik mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks liidu poliitika raames, kui lepingu sõlmimise näeb ette liidu õiguslikult siduv akt või kui see võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala.“
49Sellest sättest, milles ei tehta mingisugust vahet sõltuvalt sellest, kas liidul on ainuvälispädevus või jagatud välispädevus, tuleneb, et liidule on selline pädevus antud neljal juhul. Vastupidi Saksamaa Liitvabariigi argumentidele kujutab olukord, milles lepingu sõlmimine võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala, mille puhul on liidul ELTL artikli 3 lõike 2 alusel ainupädevus, endast vaid ühte nendest juhtudest.
50Lisaks tuleneb ELTL artikli 216 lõike 1 ja ELTL artikli 3 lõike 2 sõnastuste võrdlusest, et juhud, mil liidul on nendest sätetest esimese alusel välispädevus, ei piirdu ainult nendest sätetest teises ette nähtud erinevate olukordadega, mil liidul on ainuvälispädevus.
51Sellest järeldub, et vastupidi Saksamaa Liitvabariigi argumentidele võib liidul välispädevus olla ka väljaspool ELTL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud juhtusid.
52Selles kontekstis peegeldab liidu välispädevus, mida hõlmab ELTL artikli 216 lõikes 1 ette nähtud teine olukord, mis vastab olukorrale, milles lepingu sõlmimine „on vajalik mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks liidu poliitika raames“, kohtupraktikat, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktis 45. Liidu välispädevus sellel teisel juhul ei ole – erinevalt selles sättes ette nähtud neljandast juhust – seotud tingimusega, et eelnevalt on vastu võetud liidu eeskirjad, mida võidakse mõjutada.
53Niisiis on käesolevas asjas oluline kontrollida, kas asjaolu, et liit võtab vaidlusaluste muudatuste osas rahvusvahelisi kohustusi, „on vajalik mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks liidu poliitika raames“ ELTL artikli 216 lõike 1 tähenduses. Kui see on nii, siis on liit pädev kehtestama vaidlusaluste muudatuste osas seisukohta olenemata sellest, kas ta eelnevalt on või ei ole nendes valdkondades vastu võtnud ühiseeskirju, mida need muudatused võiksid mõjutada.
54Selles osas tuleb märkida, et vaidlustatud otsuse eesmärk on kehtestada OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgul liidu nimel võetav seisukoht, mis puudutab COTIFi teatavaid muudatusi. COTIFi artikli 2 kohaselt on OTIFi „eesmärk rahvusvahelise raudteeliikluse igakülgne soodustamine, parandamine ja hõlbustamine“, eelkõige ühtsete õigusnormide kehtestamisega rahvusvahelise raudteeliikluse eri valdkondades.
55Vaidlusalused muudatused puudutavad ühelt poolt ühtseid eeskirju kaupade rahvusvahelise raudteeveo lepingute, vagunite kasutamist rahvusvahelises raudteeliikluses käsitlevate lepingute ja infrastruktuuri kasutamist rahvusvahelises raudteeliikluses käsitlevate lepingute valdkonnas ning teiselt poolt COTIFi sõnastust, mis puudutab nimetatud konventsiooni alusel tehtud kohtuotsuste täitmist ja raudteeveeremi arestimist.
56Need muudatused puudutavad ka rahvusvahelise raudteeliikluse lepinguid reguleerivat eraõigust, mis poolte ühisel nõusolekul kuulub liidu poliitika, nimelt ühise transpordipoliitika valdkonda, mis on EL toimimise lepingu kolmanda osa „Liidu sisepoliitika ja -meetmed“ VI jaotise „Transport“ esemeks ning mida tuleb seetõttu pidada EL toimimise lepingu eesmärkidele vastavaks.
57EL toimimise lepingu kolmanda osa VI jaotises asub muu hulgas ELTL artikli 91 lõige 1, mis näeb ette, et Euroopa Parlament ja nõukogu kehtestavad ühise transpordipoliitika rakendamiseks selle poliitika iseärasusi arvestades tavamenetluses ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomitee ning regioonide komiteega muu hulgas „a) ühised eeskirjad, mida kohaldatakse rahvusvahelise veo suhtes, mis kulgeb liikmesriigi territooriumile või sealt välja läbi ühe või mitme liikmesriigi territooriumi“ ja „d) kõik muud asjakohased sätted“. Selles jaotises asub ka ELTL artikkel 100, mille lõige 1 sätestab, et selle jaotise sätteid kohaldatakse muu hulgas raudteetranspordile.
58Niisiis tuleb tõdeda, nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 103 on teinud, et vaidlusalused muudatused on mõeldud EL toimimise lepingu eesmärkide saavutamiseks ühise transpordipoliitika raames.
59Eelkõige on ELTL artikli 91 lõikes 1 ette nähtud ühiseeskirjad kohaldatavad „rahvusvahelise veo suhtes, mis kulgeb liikmesriigi territooriumile või sealt välja läbi ühe või mitme liikmesriigi territooriumi“. Euroopa Kohus märkis oma 31. märtsi 1971. aasta otsuses komisjon vs. nõukogu ( 22/70 , EU:C:1971:32 , punktid 26 ja 27 ) selles konkreetses valdkonnas, et sellest sättest, mis puudutab liidu territooriumil kulgevas osas ka kolmandatest riikidest saabuvaid või nendesse suunduvaid vedusid, ning mis eeldab seega, et liidu pädevus laieneks rahvusvahelise õiguse valdkonda kuuluvatele ühendustele, tuleneb kõnealuses valdkonnas järelikult vajadus lepingute järele kolmandate huvitatud riikidega.
60Kuna COTIFi nende sätete ja lisade eesmärk, mida vaidlusalused muudatused puudutavad, on kehtestada rahvusvahelisel tasemel ühtlustatud normid – sealhulgas kolmandatest riikidest saabuvatele või nendesse suunduvatele rahvusvahelistele vedudele või vedudele, mis läbivad ühe või mitme liikmesriigi territooriumi, vedude teekonnaosa suhtes, mis kulgeb väljaspool liidu territooriumi, ja põhimõtteliselt ka teekonna nende osade suhtes, mis asuvad liidu territooriumil –, siis tuleb asjaolu, et liit võtab nimetatud muudatuste suhtes seisukoha, käsitada nii, et see aitab kaasa ühise transpordipoliitika eesmärkide saavutamisele selle pädevuse raames, mis liidule on ELTL artikli 91 lõikega 1 antud ning mis sisaldab endas ka välist aspekti, nagu sai meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 59. Järelikult on see seisukohavõtt vajalik selleks, et saavutada mõnda aluslepingutes seatud eesmärki liidu poliitika raames ELTL artikli 216 lõike 1 tähenduses.
61Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esiteks tagasi lükata Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi argumentatsioon, mille kohaselt ei saa liidul liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse kuuluvas valdkonnas väljaspool ELTL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud olukordi välispädevust olla.
62Teiseks, kui oletada, et Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi argumenti, millega nad tahavad vaidlustada liidu välispädevuse olemasolu käesoleval juhul, tuleb mõista nii, et transpordivaldkonnas, mis ELTL artikli 4 lõike 2 punkti g kohaselt jääb liidu ja tema liikmesriikide jagatud pädevusse, ei saa liit välistasandil tegutseda enne, kui ta on liidusiseselt vastu võtnud ühiseeskirjad nendes valdkondades, milles on võetud rahvusvahelisi kohustusi, siis selline argument ei saa olla edukas.
63Nimelt leidis Euroopa Kohus 30. mai 2006. aasta otsuses komisjon vs. Iirimaa ( C‑459/03 , EU:C:2006:345 , punkt 95 ja seal viidatud kohtupraktika) küsimuses, kas keskkonnakaitse valdkonnas, milles liidul on tema liikmesriikidega jagatud pädevus, kuulub segalepingu säte liidu pädevusse, et liit võib sõlmida lepinguid selles valdkonnas ka siis, kui nende lepingutega reguleeritavates konkreetsetes valdkondades ei ole sisetasandil veel eeskirju kehtestatud või on seda tehtud üksnes väga vähesel määral, mistõttu neid eeskirju ei ole võimalik riivata.
64Vastupidi Saksamaa Liitvabariigi väitele ei piiranud Euroopa Kohus oma 8. märtsi 2011. aasta otsuses Lesoochranárske zoskupenie ( C‑240/09 , EU:C:2011:125 ) selle kohtupraktika kohaldamisala. Nimetatud kohtuotsuse aluseks olnud kohtuasjas tõstatatud küsimus puudutas – nagu ilmneb selle kohtuotsuse punktidest 34 ja 35 – mitte liidu välispädevuse olemasolu keskkonnavaldkonnas, vaid seda, kas konkreetses segalepingu sättega hõlmatud valdkonnas oli liit oma pädevust teostanud ja sellest sättest tulenevate kohustuste täitmiseks õigusnorme vastu võtnud.
65Käesoleva kohtuotsuse punktides 63 ja 64 viidatud kohtupraktika puudutab, tõsi küll, keskkonnavaldkonda, milles liidul on erinevalt transpordivaldkonnast otsene välispädevus tulenevalt ELTL artikli 191 lõike 1 neljandast taandest.
66Samas tuleb märkida, et ELTL artikli 2 lõike 2 esimesest lausest, mis puudutab jagatud pädevust, tuleneb nüüd, et „[k]ui aluslepingud annavad liidule teatud valdkonnas liikmesriikidega jagatud pädevuse, võivad nii liit kui ka liikmesriigid selles valdkonnas õiguslikult siduvaid akte menetleda ja vastu võtta“. See säte ei sea liidu ja liikmesriikide jagatud välispädevuse aluseks seda, et aluslepingus oleks säte, mis liidule otseselt sellise välispädevuse annab.
67Asjaolu, et liidu välispädevuse olemasolu ei eelda ühelgi juhul, et liit oleks kõnealuses valdkonnas eelnevalt teostanud oma normatiivset pädevust sisetasandil, tuleneb ka 16. mai 2017. aasta arvamuse 2/15 (vabakaubandusleping Singapuriga) ( EU:C:2017:376 ) punktist 243, millest nähtub, et kõnealuse lepingu vastavad sätted, mis puudutavad muid välisinvesteeringuid peale otseinvesteeringute, kuuluvad liidu ja liikmesriikide jagatud pädevusse, kuigi poolte vahel oli selge – nagu ilmneb ka nimetatud arvamuse punktidest 229 ja 230 –, et liit ei olnud sisetasandil selles valdkonnas teisese õiguse normide kehtestamisega veel sugugi oma pädevust teostanud.
68Euroopa Kohus tõdes tõepoolest selle arvamuse punktis 244, et kõnealuse lepingu vastavaid sätteid, mis puudutavad muid välisinvesteeringuid peale otseinvesteeringute, mis on liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuses, ei saa liit heaks kiita üksi. Samas piirdus Euroopa Kohus siiski vaid selle fakti konstateerimisega, mille oli esitanud nõukogu selle arvamusega seonduvas menetluses ning mille kohaselt oli võimatu saavutada nõukogus sellist häälteenamust, et nõukogu saaks üksi teostada välispädevust, mida ta selles valdkonnas liikmesriikidega jagab.
69Lisaks ei saa Saksamaa Liitvabariik tugineda argumendile, mis põhineb 7. oktoobri 2014. aasta kohtuotsusel Saksamaa vs. nõukogu ( C‑399/12 , EU:C:2014:2258 ). Nagu selle kohtuotsuse punktidest 51 ja 52 tuleneb, võttis Euroopa Kohus selle kindlakstegemisel, kas liit võis tugineda ELTL artikli 218 lõikele 9, kui ta ei olnud kõnealuse kohtuasja esemeks oleva rahvusvahelise lepingu pool, arvesse asjaolu, et ühise põllumajanduspoliitika valdkonda ja eeskätt veinituru ühist korraldust on liidu seadusandja ELTL artiklist 43 tuleneva pädevuse alusel väga ulatuslikult reguleerinud. Käesolevas kohtuasjas seda küsimust aga ei teki, kuna liit ühines COTIFiga 1. juulist 2011.
70Kolmandaks ei saa edukas olla Saksamaa Liitvabariigi argument, mis puudutab seadusandlikust tavamenetlusest kõrvalehiilimist ja Euroopa Parlamendi eesõiguste rikkumist sellega, et nõukogu tugines ELTL artikli 218 lõikele 9 valdkondades, milles liit ei ole kuni tänaseni seda menetlust kasutades sisetasandil õigusnorme vastu võtnud.
71Peale käesoleva kohtuotsuse punktides 63–69 toodud kaalutluste toetab selle argumendi tagasilükkamist ka ELTL artikli 218 lõike 9 sõnastus, mille kohaselt võtab nõukogu komisjoni või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ettepaneku põhjal vastu otsuse, „millega kehtestatakse lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte“. ELTL artikli 218 lõige 9 ei piira nimelt liidu pädevust nende juhtudega, mil liit on eelnevalt seadusandlikus tavamenetluses vastu võtnud sisetasandi õigusnorme.
72Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb järeldada, et OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungijärgu päevakorrapunktid ja neid puudutavad vaidlusalused muudatused, millele nõukogu rajas vaidlustatud otsuses liidu nimel võetavad seisukohad, kuuluvad liidu välispädevusse. Järelikult ei rikkunud nõukogu seda otsust vastu võttes ELL artikli 5 lõike 2 esimeses lauses ette nähtud pädevuse andmise põhimõtet.
73Sellest järeldub, et Saksamaa Liitvabariigi esimene väide tuleb tagasi lükata.
74Teises väites väidab Saksamaa Liitvabariik, et vaidlustatud otsus ei ole põhjendatud, sest nõukogu ei ole selles otsuses mingil määral näidanud, et punktid, milles võeti liidu seisukoht, puudutasid valdkonda, mis on liidu õiguses juba ulatuslikult reguleeritud. Pädevuste selge piiritlemine on eriti oluline segalepingute puhul esiteks seetõttu, et nimetatud lepingute sätted on kohaldatavad nii liidu kui ka liikmesriikide õiguses, ja teiseks selleks, et määrata kindlaks eri osaliste pädevused rahvusvaheliste organisatsioonide organites. Käesoleval juhul aga ei ole nõukogu tema sõnul nimetanud ühtegi liidu õiguse instrumenti ning on viidanud vaid instrumentidele, mis seonduvad avaliku õigusega, kuigi vaidlusalused muudatused kuuluvad veolepinguid reguleeriva eraõiguse valdkonda.
75Lisaks ei ole nõukogu vaidlustatud otsuses märkinud ühtegi materiaalõiguslikku alust, millel liidu välispädevus põhineb; ELTL artikkel 91, millele ta viitas, annab liidule vaid sisepädevuse.
76Kohtuistungil heitis Saksamaa Liitvabariik nõukogule ette ka seda, et sellel istungil põhjendas nõukogu liidu välispädevust viitega ELTL artikli 216 lõikes 1 ette nähtud teisele juhule, kuigi oli jätnud selle sätte vaidlustatud otsuses nimetamata.
77Nõukogu, keda toetab komisjon, väidab, et liidu pädevuse aluseks olev põhjendus tuleb vaidlustatud otsusest selgelt välja. COTIFi ja selle lisade muudatuseettepanekud, mis puudutavad liidu õigust, ja liidu õiguse sätted, mida vaidlusalused muudatused võivad riivata, on nimetatud otsuses märgitud. Veel tuleb arvesse võtta OTIFi töödokumentides toodud põhjendust. Asjaolu, et Saksamaa Liitvabariigi arvates ei ole viidatud liidu õigusnormid asjasse puutuvad, ei sea nõukogu hinnangul kahtluse alla vaidlustatud otsuse piisavat põhjendatust. Igal juhul on küsimuses, milles liidul ja liikmesriikidel on vähemalt jagatud pädevus, nõukogu oma põhjendamiskohustuse täitnud lihtsalt viitamisega sobivale õiguslikule alusele ja oma seisukoha kirjeldamisega.
78Saksamaa Liitvabariigi esimese väite analüüsist tuleneb, et vaidlusaluste muudatustega seonduvad OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunktid kuuluvad liidu pädevusse, sealjuures puudub vajadus kontrollida, kas liit on eelnevalt sisetasandil vastu võtnud õigusnorme, mida need muudatused võiksid riivata. Järelikult tuleb tagasi lükata Saksamaa Liitvabariigi argument, millega ta heidab nõukogule ette, et viimane jättis vaidlustatud otsuses põhjendamata asjaolu, et need muudatused puudutasid liidu poolt juba ulatuslikult reguleeritud valdkonda.
79Mis puutub väidetavasse vajadusse märkida vaidlustatud otsuses peale ELTL artikli 91 lõike 1 ära ka ELTL artikli 216 lõikes 1 nimetatud teine olukord, siis tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab ELTL artiklis 296 sätestatud põhjendamiskohustus, et kõigis asjasse puutuvates õigusaktides toodaks ära ülevaade põhjendustest, millele tuginedes institutsioon need vastu võttis, nii et Euroopa Kohus saaks teostada oma kontrolli ning et nii liikmesriigid kui ka huvitatud isikud teaksid, millistes tingimustes liidu institutsioonid EL toimimise lepingut kohaldasid (kohtuotsus, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07 , EU:C:2009:590 , punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
80Õiguslikule alusele viitamist nõuab ELL artikli 5 lõikes 2 sätestatud pädevuste jaotamise põhimõte, mille kohaselt toimib liit nii liidusiseses kui ka rahvusvahelises tegevuses aluslepingutega talle antud pädevuse ning talle seatud eesmärkide piires. Sobiva õigusliku aluse valik on konstitutsioonilise tähtsusega, kuna liidul on üksnes selline pädevus, mis on talle antud – seega peab liit vastuvõetavad aktid siduma EL toimimise lepingu sätetega, mis annavad talle selleks õiguse (kohtuotsus, 25.10.2017, komisjon vs. nõukogu (WRC‑15), C‑687/15 , EU:C:2017:803 , punktid 48 ja 49 ).
81Õiguslikule alusele viitamisel on eriline tähtsus ka akti vastuvõtmise menetlusega seotud liidu institutsioonide eesõiguste säilitamisel (kohtuotsus, 25.10.2017, komisjon vs. nõukogu (WRC‑15), C‑687/15 , EU:C:2017:803 , punkt 50 ).
82Õiguslikule alusele viitamise kohustus lähtub ka ELTL artiklist 296 tulenevast põhjendamiskohustusest. See kohustus, mis on eelkõige põhjendatud asjaoluga, et Euroopa Kohtul peab olema võimalik kontrolli teostada, peab kehtima kõigi aktide suhtes, mis tekitavad õiguslikke tagajärgi (kohtuotsus, 25.10.2017, komisjon vs. nõukogu (WRC‑15), C‑687/15 , EU:C:2017:803 , punkt 52 ).
83Euroopa Kohus on veel leidnud, et õiguskindluse nõue eeldab, et iga akt, mille eesmärk on luua õiguslikke tagajärgi, saaks oma õigusjõu liidu õigusnormist, mis peab olema sõnaselgelt õigusliku alusena märgitud ja mis näeb ette õigusliku vormi, milles akt tuleb vastu võtta (kohtuotsused, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07 , EU:C:2009:590 , punkt 39 , ja 25.10.2017, komisjon vs. nõukogu (WRC‑15), C‑687/15 , EU:C:2017:803 , punkt 53 ).
84Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et väidetav aluslepingu konkreetsele sättele viitamata jätmine – nagu käesoleval juhul ELTL artikli 216 lõige 1, mida Saksamaa Liitvabariik nimetab – ei kujuta endast normi olulist rikkumist, kui akti õigusliku aluse saab tuletada selle akti muudest osadest, tingimusel et täpne õiguslik alus ei jää huvitatud isikute ja Euroopa Kohtu jaoks ebaselgeks (vt selle kohta kohtuotsus, 25.10.2017, komisjon vs. nõukogu (WRC‑15), C‑687/15 , EU:C:2017:803 , punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
85Käesolevas asjas on see nii, kuna materiaalse ja menetlusliku õigusliku aluse võib selgelt kindlaks määrata.
86Nimelt tuleb esiteks tõdeda, et kuna vaidlustatud otsuses on selgelt viidatud ELTL artiklile 91, on nõukogu selles otsuses tema materiaalõigusliku aluse nõuetekohaselt ära märkinud. Saksamaa Liitvabariigi selle argumendi osas, mille kohaselt ei saa ELTL artikkel 91 anda liidule välispädevust, piisab märkimisest, et see argument käsitleb pädevuse olemasolu kui sellist, mistõttu ei saa see olla edukas põhjendamiskohustuse rikkumist puudutava väite toetamiseks.
87Teiseks on oluline nentida, et nõukogu on vaidlustatud otsust ELTL artikli 216 lõikes 1 toodud teisel juhul ette nähtud vajaduse kriteeriumi seisukohast piisavalt põhjendanud, arvestades ka asjaolu, et sellel teisel juhul nõutav põhjendus erineb ELTL artikli 3 lõikes 2 nõutavast põhjendusest.
88Vaidlustatud otsuse põhjenduse 11 esimesest ja kolmandast lausest – tõlgendatuna koosmõjus käesoleva kohtuotsuse punktides 22–25 toodud põhjendustega OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunktide 4, 5, 7 ja 12 kohta vaidlustaud otsuse lisas – ilmneb vajadus keskenduda sellele, et rahvusvahelist raudteevedu käsitleva õiguse ja liidu õiguse vahel oleks tagatud kooskõla, ning sellest tulenev vajadus liidu välistegevuse järele.
89Kuigi ELTL artikli 216 lõikes 1 on tõepoolest loetletud eri juhud, mil liidul on pädevus rahvusvaheline leping sõlmida, ei ole selles artiklis, erinevalt ELTL artiklist 352, mingisugust sellekohast vormi- või menetlusnõuet. Akti vorm ja menetlus tuleb seega kindlaks määrata viitega muudele aluslepingute sätetele.
90Kolmandaks tuleb märkida, et ELTL artikli 218 lõige 9, mis on vaidlustatud otsuses määratletud menetlusõigusliku alusena, määrab kindlaks, millist menetlust tuleb otsuse vastuvõtmisel järgida.
91Neil tingimustel tuleb neljandaks märkida, et käesolev kohtuasi erineb kohtuasjast, milles tehti 25. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu (WRC‑15) ( C‑687/15 , EU:C:2017:803 ). Nimelt oli nõukogu selles kohtuasjas jätnud märkimata vaidlustatud otsuse materiaal- ja menetlusõigusliku aluse ning ükski selle otsuse asjaoludest ei võimaldanud seda alust kindlaks määrata.
92Eeltoodud kaalutlusi arvestades ei tekita vaidlustatud otsuses sõnaselge viite puudumine ELTL artikli 216 lõikele 1 seega mingisugust segadust ei nimetatud otsuse laadi, õigusliku ulatuse ega menetluse suhtes, mida tuleb selle vastuvõtmisel järgida, ning seega ei saa see olla aluseks selle otsuse osalisele tühistamisele.
93Järelikult tuleb Saksamaa Liitvabariigi teine väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kolmas väide, mille kohaselt on rikutud lojaalse koostöö põhimõtet, tõlgendatuna tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttega
94Oma kolmandas väites meenutab Saksamaa Liitvabariik, et ELL artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud lojaalse koostöö põhimõte kohustab mitte ainult liikmesriike võtma liidu õiguse täieliku toime ja tõhususe saavutamiseks kõik sobivad meetmed, vaid paneb ka liidu institutsioonidele kohustuse teha liikmesriikidega vastastikku lojaalset koostööd.
95Tiheda koostöö kohustus kehtib eriti liidu ja tema liikmesriikide õiguste teostamisel rahvusvahelise organisatsiooni liikmena. Liidu ja tema liikmesriikide vahelise lahkheli korral pädevuste piiritlemise küsimuses peaksid liidu institutsioonid tegema heauskselt koostööd, et olukorda selgitada ja tekkinud raskused ületada. Nii peaksid need institutsioonid korraldama õigusakti vastuvõtmise menetluse selliselt, et oleks tagatud, et liidu pädevust vaidlustav liikmesriik saaks piisavalt aegsasti pöörduda pädevuse küsimuse lahendamiseks Euroopa Kohtusse.
96Saksamaa Liitvabariik lisab, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte, millele ka liikmesriigid võivad tugineda, nõuab samuti, et õigusakti vastuvõtmise menetlus korraldataks selliselt, et liikmesriikidel oleks akti vastuvõtmise kuupäeva ja selle kuupäeva vahel, mil akt hakkab looma pöördumatuid tagajärgi, piisav tähtaeg liidu kohtute poole pöördumiseks, et vajaduse korral taotleda kõnealuse akti täitmise peatamist.
97Saksamaa Liitvabariik leiab, et ELTL artikkel 263, mis annab liikmesriikidele eelisõiguse kaebuse esitamiseks, kaotaks oma kasuliku mõju, kui tähtaeg õigusakti vastuvõtmise ja selle kuupäeva vahel, mil akt hakkab looma pöördumatuid tagajärgi, on niivõrd lühike, et see muudab liidu kohtutele õigel ajal hagi esitamise võimatuks.
98Kuigi käesoleval juhul teatas Saksamaa Liitvabariik oma reservatsioonidest liidu pädevuse suhtes kohe pärast seda, kui komisjon oli esitanud otsuse ettepaneku 5. juunil 2014, ootas tema sõnul nõukogu vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega kuni 24. juunini 2014, st OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu alguse eelõhtuni, jättes nii Saksamaa Liitvabariigile Euroopa Kohtusse pöördumiseks aega vähem kui 24 tundi. Nimetatud liikmesriik rõhutab, et tal ei olnud võimalik siseriiklikke hagi esitamiseks ette nähtud menetlusi selle lühikese ajaga nõuetekohaselt läbi viia ja Euroopa Kohtule kohaldamise peatamise taotlust esitada.
99Kohtuliku kaitse puudumise tõttu tuli Saksamaa Liitvabariigil hääletada liidu seisukoha vastu, et oma pädevus säilitada, ning seetõttu algatas komisjon tema suhtes „EL Pilot’i“ menetluse, millele võib igal ajal järgneda liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetlus ELTL artikli 258 alusel.
100Nõukogu, keda toetab komisjon, väidab, et tal ei olnud võimalik oma tööd varem alustada ja lõpule viia. Enamiku töödokumente, mis sisaldavad OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorda puudutavaid muudatusettepanekuid, esitas OTIFi peasekretär 25. aprillil 2014. Mõni dokument saadi kätte 6. ja 12. mail 2014 ning Saksamaa Liitvabariigi ettepanek lisa D (CUV) kohta 3. juunil 2014. Komisjon esitas 26. mail 2014 nõukogu pädevale töögrupile esimese töödokumendi, milles olid juba esitatud liidu kooskõlastatud seisukoha võimalikud lahendused. Töögrupi töö jätkus 5. ja 16. juunil 2014 otsuse ettepaneku alusel, mille komisjon oli vahepeal esitanud. Pärast seda, kui alaliste esindajate komitee oli selle ettepaneku 17. juunil 2014 heaks kiitnud, võttis nõukogu selle vastu 24. juunil 2014 ehk õigel ajal enne OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu algust, mis toimus 25. juunil 2014.
101Nõukogu rõhutab, et ühekuuline tähtaeg, mille jooksul ta otsustusmenetluse lõpule viis, on keerukate tehniliste ja õiguslike küsimuste käsitlemiseks väga lühike tähtaeg. Selle menetluse jooksul pidas ta delegatsioonidega komisjoni abil võimalikult üksikasjalikke läbirääkimisi, muu hulgas selleks, et veenda Saksamaa Liitvabariiki, et liidul on OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunktide osas nõutav pädevus, mille suhtes see liikmesriik avaldas kahtlusi. Niisiis on nõukogu teinud kõik selleks, et võtta liidu seisukoht vastu lojaalse koostöö põhimõtet järgides.
102Lisaks on Saksamaa Liitvabariigi väide, et liidu seisukoht oleks tulnud vastu võtta piisavalt varakult, et võimaldada tal taotleda Euroopa Kohtult vaidlustatud otsuse kohaldamise peatamist, nõukogu sõnul ülemäärane ja ebarealistlik. Asjaolu, et see liikmesriik taotles käesoleva menetluse algatamist, näitabki just, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet on järgitud.
103Nõukogu lisab, et ei ole täheldatud ühtegi pöördumatut tagajärge, mille vaidlustatud otsus oleks Saksamaa Liitvabariigile tekitanud, kuna vastavalt kehtivatele eeskirjadele ei võetud OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgul läbi vaadatud muudatusi sellel istungijärgul vastu lõplikult või kui need võetigi lõplikult vastu, siis ei ole need veel jõustunud. Pealegi võib nende muudatuste jõustumine kõnealuste eeskirjade kohaselt juhul, kui üks OTIFi osalisriikidest on esitanud vastuväite, olla takistatud. Kui Euroopa Kohus vaidlustatud otsuse tühistab, on nõukogu nagunii ELTL artikli 266 esimese lõigu alusel kohustatud võtma Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks vajalikud meetmed. Niisugune täitmine on võimalik, arvestades, et liidul on OTIFis häälteenamus.
104Oma kolmanda väitega heidab Saksamaa Liitvabariik nõukogule ette, et ta ei teinud vaidlustatud otsuse vastuvõtmise menetluse korraldamisel lojaalset koostööd, kuna ta ei jätnud talle nimetatud otsuse Euroopa Kohtus vaidlustamiseks piisavat tähtaega enne seda, kui see otsus hakkas tekitama pöördumatuid tagajärgi. Järelikult rikkus nõukogu tema hinnangul tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet.
105Siinkohal tuleb meenutada, et ELL artikli 4 lõike 3 kohaselt, mis näeb ette lojaalse koostöö põhimõtte, abistavad liit ja liikmesriigid täielikus vastastikuses austuses üksteist aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel.
106Niisiis tuleb otsustusmenetlust – sellisena, nagu nõukogu seda kirjeldas ja mida Saksamaa Liitvabariik ei ole vaidlustanud – arvesse võttes kontrollida, kas nimetatud institutsioon jättis oma lojaalse koostöö kohustuse täitmata.
107Antud juhul ilmneb, et nõukogu töögrupis liidu seisukoha väljatöötamiseks toimunud läbirääkimised algasid 26. aprillil 2014 ehk järgmisel päeval pärast seda, kui OTIFi peasekretär oli saatnud enamiku dokumentidest, ning need jätkusid kahel järgmisel nõupidamisel komisjoni esitatud otsuse ettepaneku alusel. Lisaks ilmneb menetluse kulgemisest – nagu nõukogu seda kirjeldas ja nagu see on kokku võetud käesoleva kohtuotsuse punktis 100 –, et see institutsioon algatas eelläbirääkimised liidu seisukoha vastuvõtmiseks, ootamata ära, millal talle saadetakse kõik OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärguks koostatud töödokumendid. Neli nõukogu ja alaliste esindajate komitee pädeva töögrupi nõupidamist korraldati selleks, et selgitada välja liidu ja liikmesriikide vastavate pädevuste jaotus OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgu päevakorrapunktide osas, sealhulgas nende osas, mille suhtes Saksamaa Liitvabariik oli esitanud reservatsioonid. Lõpuks ei ole Saksamaa Liitvabariik tõendanud, et ühenädalane tähtaeg, mis jäi alaliste esindajate komitee otsuse ettepaneku heakskiitmise ja vaidlustatud otsuse nõukogu poolt vastuvõtmise vahele, on sedavõrd liigne, et sellest tulenevalt tekib kahtlus, kas see institutsioon täitis oma lojaalse koostöö kohustuse liikmesriikide suhtes.
108Mis puutub argumenti tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte rikkumisest, siis see argument põhineb eeldusel, et Saksamaa Liitvabariigil polnud võimalik esitada vaidlustatud otsuse peale Euroopa Kohtule hagi ja taotleda samas selle otsuse kohaldamise peatamist enne, kui see otsus tekitas OTIFi revisjonikomisjoni 25. istungjärgul pöördumatuid tagajärgi. Tuleb aga märkida, et see argument põhineb igal juhul valel eeldusel. Nimelt ei ole see liikmesriik tõendanud, et vaidlustatud otsus tekitas nimetatud istungjärgul selliseid tagajärgi, samuti pole ta ümber lükanud nõukogu sellekohast vastuväidet, mis on kokku võetud käesoleva kohtuotsuse punktis 103. Järelikult ei saa nimetatud liikmesriigi argument, mis käsitleb tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtte rikkumist, olla edukas.
109Seega tuleb kolmas väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
110Kõigist eespool esitatud kaalutlustest lähtuvalt tuleb Saksamaa Liitvabariigi hagi rahuldamata jätta.
111Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on Saksamaa Liitvabariigilt kohtukulude hüvitamist nõudnud ja viimati nimetatu on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud Saksamaa Liitvabariigilt välja mõista.
112Kodukorra artikli 140 lõike 1 alusel kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud, mistõttu tuleb jätta Prantsuse Vabariigi, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi ja komisjoni kohtukulud nende endi kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Allkirjad
(*1) Kohtumenetluse keel: saksa.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.