z dne 4. maja 2016 (*1)
„Predhodno odločanje — Približevanje zakonodaj — Direktiva 2014/40/EU — Členi 7, 18 ter 24(2) in (3) — Členi 8(3), 9(3), 10(1)(a), (c) in (g), 13 in 14 — Proizvodnja, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov — Veljavnost — Pravna podlaga — Člen 114 PDEU — Načelo sorazmernosti — Načelo subsidiarnosti — Temeljne pravice Unije — Svoboda izražanja — Listina Evropske unije o temeljnih pravicah — Člen 11“
V zadevi C‑547/14,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench (upravni senat), Združeno kraljestvo) z odločbo z dne 7. novembra 2014, ki je prispela na Sodišče 1. decembra 2014, v postopku
The Queen , na predlog
Philip Morris Brands SARL,
Philip Morris Ltd,
British American Tobacco UK Ltd,
proti
Secretary of State for Health,
ob udeležbi
Imperial Tobacco Ltd,
JT International SA,
Gallaher Ltd,
Tann UK Ltd,
Tannpapier GmbH,
V. Mane Fils,
Deutsche Benkert GmbH & Co. KG,
Benkert UK Ltd,
Joh. Wilh. von Eicken GmbH,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi R. Silva de Lapuerta, predsednica prvega senata v funkciji predsednice drugega senata, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadžiev (poročevalec), K. Likurgos in J. C. Bonichot, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. oktobra 2015,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 23. decembra 2015
izreka naslednjo
1Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago in veljavnost več določb Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES ( UL L 127, str. 1 ).
2Ta predlog je bil vložen v okviru dveh sporov med družbami Philip Morris Brands SARL, Philip Morris Ltd (v nadaljevanju: PMI) in British American Tobacco UK Ltd (v nadaljevanju: BAT) na eni strani in Secretary of State for Health (državni sekretar za zdravje) na drugi glede zakonitosti „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega Kraljestva, da prenese Direktivo 2014/40.
3V skladu s preambulo Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (v nadaljevanju: FCTC), podpisane v Ženevi 21. maja 2003, katere pogodbenice so Evropska unija in njene države članice, pogodbenice te konvencije priznavajo, prvič, „da je nedvoumno znanstveno dokazano, da uporaba tobačnih izdelkov in izpostavljenost tobačnemu dimu povzročata smrt, bolezni in invalidnost“, in drugič, „da so cigarete in drugi tobačni izdelki izdelani tako, da povzročijo odvisnost ter da so mnoge njihove sestavine in dim farmakološko aktivni, toksični, mutageni in karcinogeni ter da je v glavnih mednarodnih klasifikacijah bolezni odvisnost od tobaka posebej razvrščena kot motnja“.
4Člen 7 FCTC, naslovljen „Necenovni ukrepi za zmanjšanje povpraševanja po tobaku“, določa:
„[…] Vsaka pogodbenica sprejme in izvaja učinkovite zakonske, izvršilne, upravne in druge ukrepe, potrebne za izpolnitev svojih obveznosti v skladu z določbami 8. do 13. člena, in za njihovo izpolnjevanje po potrebi z drugimi sodeluje neposredno ali prek pristojnih mednarodnih teles. Konferenca pogodbenic predlaga ustrezne smernice za uresničevanje določb teh členov.“
5Člen 9 FCTC, naslovljen „Zakonsko urejanje vsebine tobačnih izdelkov“, določa:
„Konferenca pogodbenic v posvetovanju s pristojnimi mednarodnimi telesi pogodbenic predlaga smernice za preizkušanje in merjenje vsebine in emisij tobačnih izdelkov ter zakonsko urejanje teh vsebin in emisij. Vsaka pogodbenica, ki ima odobritev pristojnih državnih organov, sprejme in izvaja učinkovite zakonske, izvršilne in upravne ali druge ukrepe za tako preizkušanje in merjenje ter zakonsko urejanje.“
6Člen 11 FCTC, naslovljen „Embalaža in označevanje tobačnih izdelkov“, določa:
„1. Vsaka pogodbenica v treh letih po začetku veljavnosti [FCTC] zanjo v skladu s svojo zakonodajo sprejme in izvaja učinkovite ukrepe, s katerimi zagotovi, da:
[…]
7V skladu z oddelkom 1.1 Delnih smernic za izvajanje členov 9 in 10 Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (v nadaljevanju: Delne smernice za izvajanje členov 9 in 10 FCTC), se pogodbenice „spodbuja k izvajanju ukrepov, ki presegajo ukrepe, priporočene s temi smernicami“.
8V oddelku 3.1.2 teh delnih smernic, naslovljenem „Sestavine (pravno urejanje)“, so opisani ukrepi, ki jih pogodbenice lahko sprejmejo za pravno urejanje sestavin, pri čemer je navedeno:
„3.1.2.1 Splošno
Pravno urejanje sestavin z namenom zmanjšanja privlačnosti tobačnih izdelkov lahko prispeva k zmanjšanju razširjenosti kajenja in odvisnosti tako pri novih uporabnikih in običajnih uporabnikih […]
3.1.2.2 Tobačni izdelki
(i) Sestavine, ki se uporabljajo za izboljšanje okusa Trpkost in dražljivost tobačnega dima je velika ovira za začetno poskušanje in uporabo. Iz dokumentov tobačne industrije je razvidno, da je bilo veliko napora usmerjenega v ublažitev neprijetnih lastnosti. Trpkost dima lahko ublažimo na različne načine, na primer z dodajanjem različnih sestavin, z odvzemanjem sestavin, za katere je znano, da so dražljive, s prekrivanjem dražljivosti z drugimi, prijetnimi čutnimi učinki ali s spremembo kemičnih lastnosti emisij tobačnih izdelkov z dodajanjem ali odstranitvijo posamičnih snovi.
[…]
S prikrivanjem trpkosti tobačnega dima z aromami se prispeva k širjenju in ohranitvi kajenja. Uporabljane arome so na primer benzaldehid, maltol, mentol in vanilin.
Za izboljšanje okusa tobačnih izdelkov se lahko uporabi tudi začimbe in rastlinske izvlečke, na primer cimet, ingver in meta.
Priporočilo
Pogodbenice bi morale pravno urediti uporabo sestavin, ki lahko služijo za izboljšanje okusa tobačnih izdelkov, tako da omejijo njihovo uporabo ali jih prepovejo.
[...]“
9V točki 7 smernic za uporabo člena 11 (Embalaža in označevanje tobačnih izdelkov) Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (v nadaljevanju: Smernice za izvajanje člena 11 FCTC) je navedeno:
„Dobro zasnovana zdravstvena opozorila in sporočila so del vrste učinkovitih ukrepov za obveščanje o zdravstvenih tveganjih in zmanjšanje uživanje tobaka. Podatki kažejo, da se učinkovitost zdravstvenih opozoril in sporočil poveča, če so bolj vidni. V primerjavi z manjšimi opozorili, ki vsebujejo le besedilo, imajo večja opozorila s slikami več možnosti, da so opaženi, da bolje predstavijo tveganje za zdravje, da imajo izrazitejši čustveni učinek ter da več uporabnikov tobaka spodbudijo k zmanjšanju ali opustitvi uživanja le tega. Po drugi strani imajo večja opozorila s slikami več možnosti, da skozi čas ohranijo svojo učinkovitost, in so posebej učinkovita za predstavitev učinkov na zdravje manj izobraženim osebam, otrokom in mladim. Med drugimi elementi, ki povečujejo učinkovitost, je tudi dejstvo, da se zdravstvena opozorila in sporočila navede na glavnih površinah in na vrhu glavnih površin, uporaba barv in ne le črne in bele, obveznost istočasne navedbe več zdravstvenih opozoril in sporočil, in redna revizija le teh.“
10V točki 12 teh smernic, naslovljeni „Dimenzije“, je navedeno:
„Člen 11.1 [(b)(iv)] [FCTC] določa, da bi morala zdravstvena opozorila in sporočila, navedena na embalaži in označevanju tobačnih izdelkov pokrivati 50 % ali več glavnih površin, ne pa manj kot 30 %. Ker vemo, da se učinkovitost zdravstvenih opozoril in drugih sporočil poveča z njihovo velikostjo, bi morale pogodbenice preučiti možnost uporabe zdravstvenih opozoril in sporočil, ki pokrivajo več kot 50 % glavnih površin, in poskušati zagotoviti, da bi zasedale vsaj največji možni del teh glavnih površin. Besedilo zdravstvenih opozoril in sporočil bi moralo biti natisnjeno v krepkem tisku, ki je dovolj veliko, da se ga lahko bere in v stilu in eni (ali več) posebnih barvah, ki zagotavljajo optimalno vidljivost in berljivost.“
11Direktiva 2014/40 med drugim vsebuje naslednje uvodne izjave:
„(7)
Zakonodajno ukrepanje na ravni Unije je potrebno […] za izvajanje [FCTC], katere določbe zavezujejo Unijo in njene države članice. Zlasti so pomembne določbe Konvencije FCTC o urejanju vsebine tobačnih izdelkov, urejanju razkritja tobačnih izdelkov, embalaži in označevanju tobačnih izdelkov, oglaševanju in nedovoljeni trgovini s tobačnimi izdelki. Pogodbenice Konvencije FCTC, vključno z Unijo in državami članicami, so na različnih konferencah s konsenzom sprejele smernice za izvajanje določb Konvencije FCTC.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
12Člen 1 Direktive 2004/40, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Cilj te direktive je približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o:
da bi olajšali pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in da bi izpolnili obveznosti Unije iz [FCTC].
13V skladu s točkama 24 in 25 člena 2 te direktive, naslovljenega „Opredelitev pojmov“, izraz „aromatična snov“ pomeni „dodatek, ki doda vonj in/ali okus“, medtem ko izraz „značilna aroma“ pomeni „jasno prepoznaven vonj ali okus, razen vonja ali okusa tobaka, ki nastane z dodatkom ali kombinacijo dodatkov, vključno (vendar ne izključno) z aromo sadja, začimb, zelišč, alkohola, bombonov, mentola ali vanilje, ki jo je mogoče zaznati pred ali med uporabo tobačnega izdelka“.
14Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Predpisi o sestavinah“, določa:
„1. Države članice prepovejo dajanje tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg.
[…]
7Države članice prepovejo dajanje na trg tobačnih izdelkov, ki vsebujejo aromatične snovi v kateri koli od njihovih komponent, kot so filtri, papir, ovoji in kapsule, ali kakršne koli tehnične značilnosti, ki omogočajo spreminjanje vonja ali okusa tobačnega izdelka ali jakosti dima. Filtri, papirji in kapsule ne smejo vsebovati tobaka ali nikotina.
[…]
14V primeru tobačnih izdelkov, ki imajo značilno aromo in obseg njihove prodaje predstavlja 3 % ali več v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Uniji, se določbe tega člena uporabljajo od 20. maja 2020.“
15Določbe poglavja II, naslovljenega „Označevanje in embalaža“, naslova II Direktive 2014/40 med drugim določajo pravila, ki se nanašajo na zdravstvena opozorila, ki morajo biti navedena pri označevanju in na zavojčkih, na predstavitev tobačnih izdelkov, na videz in vsebino zavojčkov, na sledljivost teh proizvodov, ter na varnostne elemente, ki jih morajo imeti navedeni proizvodi.
16Člen 8 te direktive, naslovljen „Splošne določbe“, v odstavku 3 med drugim določa:
„Države članice zagotovijo, da so zdravstvena opozorila na zavojčku in kakršni koli zunanji embalaži ob dajanju tobačnega izdelka na trg natisnjena tako, da jih ni mogoče odstraniti ali izbrisati, so popolnoma vidna ter niso v celoti ali delno prekrita ali prekinjena z davčnimi žigi, oznakami cene, varnostnimi elementi, ovoji, embalažami, škatlicami ali drugimi predmeti. Na zavojčkih tobačnih izdelkov, razen cigaret in tobaka za zvijanje v vrečkah, so lahko zdravstvena opozorila navedena na nalepkah, če teh ni mogoče odstraniti. Zdravstvena opozorila morajo pri odpiranju zavojčkov ostati nepoškodovana – to ne velja za zavojčke s pokrovčki, pri katerih se pri odpiranju zdravstvena opozorila lahko prelomijo, vendar samo na takšen način, da se zagotovi grafična celovitost in vidnost besedila, fotografij in informacij v zvezi z opuščanjem kajenja.“
17Člen 9 Direktive 2014/40, naslovljen „Splošna opozorila in informativna sporočila glede tobačnih izdelkov za kajenje“, določa:
„1. Na vsakem zavojčku in kakršni koli zunanji embalaži tobačnih izdelkov za kajenje se navede eno od naslednjih splošnih opozoril:
‚Kajenje ubija – prenehajte zdaj‘
ali
‚Kajenje ubija‘.
Države članice določijo, katero od splošnih opozoril iz prvega pododstavka se uporabi.
2Na vsakem zavojčku in kakršni koli zunanji embalaži tobaka za kajenje se navede naslednje informativno sporočilo:
3Pri zavojčkih s cigaretami in zavojčkih kvadraste oblike s tobakom za zvijanje se splošno opozorilo prikaže na spodnjem delu ene stranske površine zavojčka, medtem ko se informativno sporočilo prikaže na spodnjem delu druge stranske površine. Ta zdravstvena opozorila morajo biti široka vsaj 20 mm.
Pri zavojčkih v obliki škatlice s pregibnim pokrovom, pri katerih se stranski površini ob odprtju prelomita na dva dela, morata biti splošno opozorilo in informativno sporočilo v celoti prikazana na večjem od teh dveh delov te prelomljene površine. Splošno opozorilo je prikazano tudi na notranji strani zgornje površine, ki je vidna, ko se zavojček odpre.
Stranski površini takšnega zavojčka sta visoki najmanj 16 mm.
Splošno opozorilo in informativno sporočilo se pri tobaku za zvijanje, ki se trži v vrečkah, prikažeta na površinah, kjer je zagotovljena vidnost celotnih zdravstvenih opozoril. Pri cilindričnih zavojčkih s tobakom za zvijanje se splošno opozorilo prikaže na zunanji, informativno sporočilo pa na notranji površini pokrovčka.
Tako splošno opozorilo kot informativno sporočilo morata pokrivati 50 % površine, na kateri sta natisnjeni.
[…]“
18Člen 10 te direktive, naslovljen „Sestavljena zdravstvena opozorila pri tobačnih izdelkih za kajenje“, določa:
„1. Na vsakem zavojčku in kakršni koli zunanji embalaži tobačnih izdelkov za kajenje se navedejo sestavljena zdravstvena opozorila. Sestavljena zdravstvena opozorila:
[…]
[…]
[…]“
19Člen 13 navedene direktive, naslovljen „Predstavitev izdelkov“, določa:
„1. Označevanje zavojčkov in kakršna koli zunanja embalaža ter sam tobačni izdelek ne smeta vključevati nobenega elementa ali značilnosti, ki:
2Zavojčki in kakršna koli zunanja embalaža ne smejo namigovati na finančne koristi z vključevanjem tiskanih bonov, ponudb popustov, brezplačne distribucije, ponudbe ‚dva za ceno enega‘ ali drugih podobnih ponudb.
3Elementi in značilnosti, ki so prepovedani na podlagi odstavkov 1 in 2, so med drugim lahko besedila, simboli, imena, blagovne znamke, figurativni in drugi znaki.“
20Člen 14 te direktive, naslovljen „Videz in vsebina zavojčkov“, določa:
„1. Zavojčki cigaret morajo biti kvadraste oblike. Zavojčki tobaka za zvijanje morajo biti kvadraste oblike, cilindrične oblike ali v obliki vrečke. Zavojček cigaret mora vsebovati vsaj 20 cigaret. Zavojček tobaka za zvijanje ne sme vsebovati manj kot 30 g tobaka.
2Zavojček cigaret je lahko iz kartona ali mehkega materiala in se mora odpirati tako, da se ga potem, ko je bil prvič odprt, ne da ponovno zapreti ali zapečatiti, razen z zavihkom in pregibnim pokrovčkom. Pri zavojčkih z zavihkom in pregibnim pokrovčkom se lahko pokrovček pregiba samo na hrbtnem delu.“
21Člen 18 Direktive 2014/40, naslovljen „Čezmejna prodaja tobačnih izdelkov na daljavo“, določa:
„1. Države članice lahko prepovejo čezmejno prodajo tobačnih izdelkov potrošnikom na daljavo. Pri preprečevanju takšne prodaje sodelujejo med seboj. Prodajna mesta, vključena v čezmejno prodajo tobačnih izdelkov na daljavo, ne smejo dobavljati teh izdelkov potrošnikom v državah članicah, kjer je takšna prodaja prepovedana. Države članice, ki ne prepovedujejo takšne prodaje, od prodajnih mest, ki nameravajo opravljati čezmejno prodajo na daljavo potrošnikom v Uniji, zahtevajo, da se registrirajo tako pri pristojnih organih države članice, v kateri ima prodajno mesto sedež, kot tudi v državi članici, v kateri se nahajajo dejanski ali morebitni potrošniki. […]
[…]
3Namembne države članice za tobačne izdelke, ki se prodajajo s čezmejno prodajo na daljavo, lahko zahtevajo, da prodajno mesto, ki izdelke dobavlja, imenuje fizično osebo, odgovorno za potrjevanje, da so tobačni izdelki, preden dosežejo potrošnika, skladni z nacionalnimi predpisi, ki so bili v namembni državi članici sprejeti v skladu s to direktivo, če je tako preverjanje potrebno za zagotovitev skladnosti in olajšanje izvrševanja.
[…]“
22Člen 24 te direktive, naslovljen „Prosti pretok“, določa:
„1. Države članice zaradi pomislekov v zvezi z vidiki, ki jih ureja ta direktiva, in ob upoštevanju odstavkov 2 in 3 tega člena ne smejo prepovedati ali omejiti dajanja na trg tobačnih in povezanih izdelkov, ki so v skladu s to direktivo.
2Ta direktiva ne vpliva na pravico držav članic, da ohranijo ali uvedejo nadaljnje zahteve, ki veljajo za vse izdelke, dane na njihov trg, v zvezi s standardizacijo embalaže tobačnih izdelkov, če obstajajo upravičeni razlogi z vidika javnega zdravja, pri čemer upoštevajo visoko raven varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva. Taki ukrepi morajo biti sorazmerni in ne smejo biti sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami. Komisijo se uradno obvesti o teh ukrepih, skupaj z razlogi za njihovo ohranitev ali uvedbo.
3Država članica lahko tudi prepove določeno kategorijo tobačnih ali povezanih izdelkov zaradi posebnih razmer v tej državi članici, kadar so ukrepi upravičeni zato, ker je treba zaščititi javno zdravje, pri čemer se upošteva visoka raven varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva. Komisijo se uradno obvesti o takšnih nacionalnih ukrepih, skupaj z razlogi za njihovo uvedbo. Komisija ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, dosežene s to direktivo, v šestih mesecih po prejemu uradnega obvestila v skladu s tem odstavkom nacionalne ukrepe odobri ali zavrne, potem ko preveri, ali so upravičeni, nujni in sorazmerni s svojim ciljem, ali pa so morda sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami. Če Komisija v roku šestih mesecev ne sprejme odločitve, se šteje, da so nacionalni ukrepi odobreni.“
23Člen 28 Direktive 2014/40, naslovljen „Poročilo“, v odstavku (2)(a) določa, da Komisija v poročilu o uporabi te direktive navede zlasti „izkušnje, pridobljene v zvezi z obliko tistih površin zavojčka, ki jih ta direktiva ne ureja, ob upoštevanju nacionalnega, mednarodnega, pravnega, gospodarskega in znanstvenega razvoja“.
24V skladu s členom 29 navedene direktive morajo biti njene določbe prenesene v nacionalne pravne rede držav članic najpozneje do 20. maja 2016 in morajo s tem dnem začeti veljati.
25Družbi PMI in BAT sta pri predložitvenem sodišču vložili tožbo za presojo zakonitosti (judicial review) „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva, da prenese Direktivo 2014/40 v nacionalni pravni red.
26Trdita, da ta direktiva v celoti ali delno ni veljavna, ker naj bi bili z njo kršeni členi 114 PDEU, 290 PDEU in 291 PDEU, načeli sorazmernosti in subsidiarnosti ter člen 11 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
27Predložitveno sodišče meni, da je mogoče trditve, ki jih navajajo tožeče stranke postopka v glavni stvari, „razumno zagovarjati“.
28V teh okoliščinah je High Court of Justice (England & Wales) Queen's Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench (upravni senat), Združeno kraljestvo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali Direktiva 2014/40 v celoti ali delno ni veljavna, ker člen 114 PDEU ni ustrezna pravna podlaga? Zlasti:
29Evropski parlament, Svet Evropske unije, Komisija in francoska vlada trdijo, da predlog za sprejetje predhodne odločbe v celoti ali delno ni dopusten.
30Predlog za sprejetje predhodne odločbe naj v celoti ne bi bil dopusten, ker, prvič, ni dejanskega spora med strankami, in drugič, ker tožba za presojo zakonitosti (judicial review) „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva, da prenese direktivo, pomeni sredstvo za neupoštevanje sistema pravnih sredstev, uvedenim s Pogodbo DEU.
31V zvezi s tem je treba opozoriti, da je nacionalno sodišče, ki odloča v sporu in ki mora prevzeti odgovornost za bodočo sodno odločbo, edino, ki glede na posebnosti zadeve lahko presodi o potrebi predloga za sprejetje predhodne odločbe, da bi lahko izdal svojo sodbo, in o ustreznosti vprašanj, ki jih zastavi Sodišču. Zato je Sodišče načeloma zavezano odločiti, če se predložena vprašanja nanašajo na razlago ali veljavnost pravila prava Unije (sodba Gauweiler in drugi, C‑62/14 , EU:C:2015:400 , točka 24 ).
32Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, le če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba Gauweiler in drugi, C‑62/14 , EU:C:2015:400 , točka 25 ).
33Kar zadeva, prvič, resničnost spora o glavni stvari, je treba poudariti, da je tožbo za presojo zakonitosti „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva, da prenese Direktivo 2014/40, ki so jo pri predložitvenem sodišču vložile tožeče stranke v postopku v glavni stvari, slednje ocenilo kot dopustno, čeprav ob vložitvi te tožbe rok za prenos te direktive še ni potekel in še ni bil sprejet noben nacionalni ukrep za prenos te direktive. Poleg tega so navedene tožeče stranke iz postopka v glavni stvari in državni sekretar za zdravje v sporu glede utemeljenosti navedenih tožb. Ker je predložitveno sodišče pozvano, naj odloči o sporu, se ne zdi očitno, da spor o glavni stvari ni resničen (glej po analogiji sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točki 36 in 38 ).
34Glede, drugič, trditve, da tožba za presojo zakonitosti (judicial review) „namena in/ali obveznosti“ vlade Združenega kraljestva, da prenese to direktivo, pomeni sredstvo za neupoštevanje sistema pravnih sredstev, ki je bil uveden s Pogodbo DEU, je treba opozoriti, da je Sodišče že razglasilo za dopustne več predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanašajo na veljavnost aktov sekundarnega prava, ki so bili oblikovani v okviru takšnih tožb, zlasti v zadevah, v katerih so bile izdane sodbe British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco ( C‑491/01 , EU:C:2002:741 ), Intertanko in drugi ( C‑308/06 , EU:C:2008:312 ), ter Afton Chemical ( C‑343/09 , EU:C:2010:419 ).
35Poleg tega možnost posameznikov, da pred nacionalnimi sodišči izpodbijajo veljavnost splošnega akta Unije, ni podrejena pogoju, da bi moral navedeni akt dejansko že biti predmet izvedbenih ukrepov, sprejetih na podlagi nacionalnega prava. V zvezi s tem zadostuje, da je bil pri nacionalnem sodišču začet dejanski spor, v katerem se je posredno pojavilo vprašanje glede veljavnosti takšnega akta. Toda ta pogoj je izpolnjen v sporu o glavni stvari, kot to izhaja iz točke 33 te sodbe (glej po analogiji sodbi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 40 , ter Gauweiler in drugi, C‑62/14 , EU:C:2015:400 , točka 29 ).
36V teh okoliščinah predloga za sprejetje predhodne odločbe ni mogoče razglasiti za nedopustnega v celoti.
37Preučiti je treba dopustnost nekaterih vprašanj za predhodno odločanje, glede na, prvič, trditev, da je prvo vprašanje, točke (a), (b) in (c)(iii), ki se nanaša na razlago veljavnosti členov 18 ter 24(2) in (3) Direktive 2014/40, hipotetično in ni povezano s predmetom spora o glavni stvari.
38Ugotoviti je treba, da so te določbe naslovljene na države članice, pri čemer tem v bistvu dovoljujejo, da v svoj notranji pravni red uvedejo ali ohranijo nekatere prepovedi ali nadaljnje zahteve. Čeprav je gotovo res, da navedene določbe tako določajo možnost, dano državam članicam, in ne obveznost ukrepanja, pa to še ne pomeni, da so lahko pomembni za sprejetje nacionalnih ukrepov za prenos te direktive. Narava, vsebina in obseg teh ukrepov bi se namreč lahko spreminjali glede na razlago in veljavnost členov 18 ter 24(2) in (3) navedene direktive.
39To, da v predložitveni odločbi ni navedb v zvezi z namenom Združenega kraljestva, da se bo na te določbe sklicevalo ob prenosu Direktive 2014/40 v svoj notranji pravni red, ne pomeni, da so vprašanja v zvezi z njihovo razlago in njihovo veljavnostjo povsem hipotetična. Odločitev za uporabo navedenih določb bi bila namreč lahko odvisna od izida postopka v glavni stvari, ki se nanaša prav na namen in/ali obveznost Združenega kraljestva, da prenese to direktivo.
40Zato ni očitno, da razlaga in presoja veljavnosti teh določb nimata nobene zveze s predmetom spora o glavni stvari ali da so izpostavljene težave hipotetične.
41Prvo vprašanje, točke (a), (b), in (c)(iii), je torej dopustno.
42Glede, drugič, dopustnosti prvega vprašanja, točka (c)(iv), ter četrtega, petega in šestega vprašanja, je treba poudariti, da se ta nanašajo na veljavnost členov 3(2) in (4), 4(5), 6(1), 7 od (2) do (5) in od (10) do (12), 9(5) in (6), 10(1)(f), (3) in (4), 11(6), 12(3), 15(12) ter 20(11) in (12) Direktive 2014/40. Te določbe Komisijo pooblaščajo za sprejetje več delegiranih ali izvedbenih aktov.
43Ugotoviti pa je treba, da nobena od teh določb ni naslovljena na države članice. Tako se te ne nanašajo na prenos te direktive v notranji pravni red teh držav članic.
44Poleg tega ni bilo zatrjevano, da bi neveljavnost ene ali več od teh določb povzročila neveljavnost drugih določb navedene direktive za prenos.
45V teh okoliščinah je očitno, da prvo, (c)(iv), četrto, peto in šesto vprašanje v ničemer niso povezani z namenom in/ali obveznostjo Združenega kraljestva, da prenese Direktivo 2014/40, ki sta predmet spora o glavni stvari.
46Zato je treba prvo, (c)(iv), četrto, peto in šesto vprašanje razglasiti za nedopustna.
47Kar zadeva, tretjič, dopustnost sedmega vprašanja, ki se nanaša na veljavnost členov 7, 8(3), 9(3), 10(1)(g), 13 in 14 Direktive 2014/40, je treba opozoriti, da iz pripravljenosti sodelovanja, ki mora prevladati pri izvajanju postopka predhodnega odločanja, izhaja, da mora nacionalno sodišče v predložitveni odločbi navesti natančne razloge, iz katerih meni, da je odgovor na njegova vprašanja glede razlage ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije potreben za rešitev spora (glej v tem smislu zlasti sodbe Bertini in drugi, 98/85, 162/85 in 258/85 , EU:C:1986:246 , točka 6 ; ABNA in drugi, C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 in C‑194/04 , EU:C:2005:741 , točka 46 , ter IATA in ELFAA, C‑344/04 , EU:C:2006:10 , točka 31 ).
48Pomembno je torej, da nacionalno sodišče navede predvsem natančne razloge, iz katerih ni bilo prepričano o veljavnosti nekaterih določb prava Unije, in izpostavi razloge za neveljavnost, za katere posledično meni, da se jih lahko upošteva (glej v tem smislu zlasti sodbo Greenpeace France in drugi, C‑6/99 , EU:C:2000:148 , točka 55 , ter sklep Adiamix, C‑368/12 , EU:C:2013:257 , točka 22 ). Takšna zahteva izhaja tudi iz člena 94(c) Poslovnika Sodišča.
49Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča podatki, posredovani v predložitvenih odločbah, Sodišču ne omogočajo samo dati koristnih odgovorov, ampak tudi dajejo vladam držav članic in drugim zainteresiranim strankam možnost, da v skladu s členom 23 Statuta Sodišča Evropske unije predstavijo svoja stališča. Sodišče je dolžno skrbeti za uresničevanje te možnosti, upoštevaje dejstvo, da se na podlagi tega člena zadevnim strankam vročijo le predložitvene odločbe s priloženim prevodom v uradni jezik vsake države članice, ne pa nacionalni spis, ki ga Sodišču lahko pošlje predložitveno sodišče (glej med drugim sodbi Holdijk in drugi, od 141/81 do 143/81 , EU:C:1982:122 , točka 6 ; Lehtonen in Castors Braine, C‑176/96 , EU:C:2000:201 , točka 23 , ter sklep Adiamix, C‑368/12 , EU:C:2013:257 , točka 24 ).
50Iz zgoraj navedenega izhaja, prvič, da Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe preuči veljavnost akta Unije ali določenih predpisov Unije v okviru razlogov neveljavnosti, povzetih v predložitveni odločbi. Drugič, neobstoj kakršne koli navedbe natančnih razlogov, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede veljavnosti tega akta ali teh predpisov, povzroči nedopustnost vprašanj v zvezi z njihovo veljavnostjo.
51V obravnavanem primeru predložitveno sodišče ne navaja razlogov, iz katerih je v okviru sedmega vprašanja odločilo, da bo Sodišče vprašalo o veljavnosti členov 8(3), 9(3), 10(1)(g), 13 in 14 Direktive 2014/40. Vsi elementi v zvezi s tem vprašanjem, ki so navedeni v predložitveni odločbi, se namreč nanašajo izključno na člen 7 navedene direktive.
52V teh okoliščinah je sedmo vprašanje dopustno le v delu, v katerem se nanaša na člen 7 Direktive 2014/40.
53Na podlagi vsega navedenega je treba prvo, (c)(vi), četrto, peto, šesto in sedmo vprašanje v delu, v katerem se nanaša na člene 8(3), 9(3), 10(1)(g), 13 in 14 Direktive 2014/14, razglasiti za nedopustna.
54Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali Direktiva 2014/40 v celoti ali delno ni veljavna, ker ji člen 114 PDEU ne zagotavlja ustrezne pravne podlage. Med drugim se to sodišče sprašuje o veljavnosti členov 7, 18, 24(2) in (3) navedene direktive, ter določb naslova II, poglavje II te direktive.
55Poudariti je treba, da kljub besedilu prvega vprašanja predložitvena odločba ne navaja nobenega natančnega razloga neveljavnosti Direktive 2014/40 v celoti. Ugotovitve iz te odločbe se namreč nanašajo izključno na veljavnost vsake od določb, naštetih v prejšnji točki te sodbe, gledane ločeno.
56V teh okoliščinah je treba na prvo vprašanje odgovoriti s preučitvijo razlogov za neveljavnost, ki so navedeni proti vsaki od navedenih določb. Če bi bilo treba po tej preučitvi eno od določb razglasiti za neveljavno, bi bilo treba preveriti, ali ta neveljavnost vpliva na veljavnost Direktive 2014/40 v celoti.
57Člen 114(1) PDEU določa, da Parlament in Svet sprejmeta ukrepe za približevanje zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.
58Čeprav v zvezi s tem ugotovitev razlik med nacionalnimi ureditvami ne upravičuje uporabe člena 114 PDEU, je drugače v primeru razhajanj med zakoni in drugimi predpisi držav članic, ki po svoji naravi lahko ovirajo temeljne svoboščine in tako neposredno vplivajo ne delovanje notranjega trga (glej v tem smislu sodbe Nemčija/Parlament in Svet, C‑376/98 , EU:C:2000:544 , točki 84 in 95 ; British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točki 59 in 60 ; Arnold André, C‑434/02 , EU:C:2004:800 , točka 30 ; Swedish Match, C‑210/03 , EU:C:2004:802 , točka 29 ; Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03 , EU:C:2006:772 , točka 37 , in Vodafone in drugi, C‑58/08 , EU:C:2010:321 , točka 32 ).
59Iz ustaljene sodne prakse tudi izhaja, da če je uporaba člena 114 PDEU kot pravne podlage mogoča z namenom preprečitve bodočih ovir pri menjavi, ki nastanejo zaradi heterogenega razvoja nacionalnih zakonodaj, mora biti pojav teh ovir verjeten, namen spornega ukrepa pa mora biti njihova preprečitev (sodbe British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 61 ; Arnold André, C‑434/02 , EU:C:2004:800 , točka 31 ; Swedish Match, C‑210/03 , EU:C:2004:802 , točka 30 ; Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03 , EU:C:2006:772 , točka 38 , ter Vodafone in drugi, C‑58/08 , EU:C:2010:321 , točka 33 ).
60Sodišče je poleg tega razsodilo, da če so pogoji za uporabo člena 114 PDEU kot pravne podlage izpolnjeni, zakonodajalcu Unije ni mogoče preprečiti, da se ne bi oprl na to pravno podlago, ker naj bi bilo varovanje javnega zdravja odločilen dejavnik pri odločitvah, ki jih je treba sprejeti (sodbe British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 62 ; Arnold André, C‑434/02 , EU:C:2004:800 , točka 32 ; Swedish Match, C‑210/03 , EU:C:2004:802 , točka 31 , in Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03 , EU:C:2006:772 , točka 39 ).
61Poleg tega je treba poudariti, da člen 168(1), prvi pododstavek, PDEU določa, da se pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi, in da člen 114(3) PDEU izrecno zahteva, da se pri uresničevanju usklajevanja zagotavlja visoka raven varstva zdravja ljudi (sodbe British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 62 ; Arnold André, C‑434/02 , EU:C:2004:800 , točka 33 ; Swedish Match, C‑210/03 , EU:C:2004:802 , točka 32 , in Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03 , EU:C:2006:772 , točka 40 ).
62Iz zgoraj navedenega izhaja, da v primeru obstoja ovir pri menjavi ali verjetnosti nastanka teh ovir v prihodnosti zaradi dejstva, da so države članice v zvezi z izdelkom ali kategorijo izdelkov sprejele oziroma sprejemajo različne ukrepe, ki bi lahko zagotovili različno raven varstva in tako ovirali prosti pretok zadevnega izdelka ali izdelkov v Uniji, člen 114 PDEU zakonodajalcu Unije dovoljuje, da posreduje s sprejetjem primernih ukrepov s tem, da na eni strani upošteva odstavek 3 navedenega člena in na drugi pravna načela, omenjena v PDEU ali razdelana v sodni praksi, zlasti načelo sorazmernosti (sodbe Arnold André, C‑434/02 , EU:C:2004:800 , točka 34 ; Swedish Match, C‑210/03 , EU:C:2004:802 , točka 33 , in Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03 , EU:C:2006:772 , točka 41 ).
63Navesti je še treba, da so avtorji Pogodbe z izrazom „ukrepi za približevanje“ iz člena 114 PDEU želeli zakonodajalcu Unije pustiti, odvisno od splošnih in posebnih okoliščin področja, ki ga je treba uskladiti, diskrecijo pri tehniki usklajevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne kompleksne tehnične posebnosti (sodbi Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03 , EU:C:2006:772 , točka 42 , in Združeno kraljestvo/Parlament in Svet, C‑270/12 , EU:C:2014:18 , točka 102 ). Zakonodajalec Unije bi torej lahko pri izvajanju te diskrecije usklajevanje zagotovil le po etapah in zahteval le postopno odpravo enostranskih ukrepov, ki so jih sprejele države članice (sodba Rewe-Zentrale, 37/83 , EU:C:1984:89 , točka 20 ).
64Ti primerni ukrepi lahko glede na okoliščine zavezujejo vse države članice, da dovolijo dajanje v promet enega ali več zadevnih izdelkov, da tako obveznost dovoljenja vežejo na določene pogoje ali da začasno ali dokončno prepovejo dajanje v promet določenega izdelka ali izdelkov (sodbe Arnold André, C‑434/02 , EU:C:2004:800 , točka 35 ; Swedish Match, C‑210/03 , EU:C:2004:802 , točka 34 in Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03 , EU:C:2006:772 , točka 43 ).
65To so načela, na podlagi katerih je treba preizkusiti, ali so pogoji za uporabo člena 114 PDEU kot pravne podlage določb Direktive 2014/40, ki so navedene v prvem vprašanju, izpolnjeni.
Prvo vprašanje, točka (a)
66Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, točka (a), v bistvu sprašuje, ali je treba člen 24(2) Direktive 2014/40 razlagati tako, da je z njim državam članicam dovoljeno sprejetje strožjih pravil na področju standardizacije embalaže tobačnih izdelkov, kot so tisti, ki so določeni s to direktivo, in ali ob upoštevanju te razlage ta določba ni veljavna, zato ker člen 114 PDEU zanjo ne pomeni ustrezne pravne podlage.
67V skladu s členom 24(1) Direktive 2014/40 države članice zaradi pomislekov v zvezi z vidiki, ki jih ureja ta direktiva in ob upoštevanju odstavkov 2 in 3 člena 24, ne smejo prepovedati ali omejiti dajanja na trg tobačnih in povezanih izdelkov, če so v skladu s to direktivo. V skladu z odstavkom 2 navedenega člena 24, Direktiva 2014/40 ne vpliva na pravico držav članic, da ohranijo ali, pod določenimi pogoji, uvedejo „nadaljnje zahteve, ki veljajo za vse izdelke, dane na njihov trg, v zvezi s standardizacijo embalaže tobačnih izdelkov“.
68Tožeče stranke v postopku v glavni stvari, Irska, vlada Združenega kraljestva in norveška vlada menijo, da so na podlagi člena 24(2) Direktive 2014/40 države članice pooblaščene, da ohranijo ali uvedejo nadaljnje zahteve v zvezi s katerim koli vidikom embalaže tobačnih izdelkov, ne glede na to, ali je ta urejen s to direktivo ali ne. Portugalska vlada, Parlament, Svet in Komisija pa nasprotno menijo, da se ta možnost lahko nanaša le na vidike embalaže, ki niso bili usklajeni z navedeno direktivo.
69V zvezi s tem je treba poudariti, da ima člen 24(2) Direktive 2014/40 dejansko lahko več razlag, saj se zdi, da natančen obseg tako dane možnosti, priznane državam članicam, ni povsem nedvoumen. Po eni strani namreč ta direktiva ne vsebuje opredelitve izraza „nadaljnje zahteve“ in „standardizacija“, uporabljena v členu 24(2) te direktive. Po drugi strani v tej določbi ni navedeno, če ta možnost obsega tudi vidike embalaže tobačnih izdelkov, ki so bili usklajeni z navedeno direktivo, ali ne.
70Toda iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba, kadar se besedilo sekundarne zakonodaje lahko razlaga na več načinov, dati prednost tisti razlagi, po kateri bo določba v skladu s Pogodbo, ne pa tisti, na podlagi katere bo ugotovljena nezdružljivost s to (glej med drugim sodbo Ordre des barreaux francophones et germanophone in drugi, C‑305/05 , EU:C:2007:383 , točka 28 ).
71Razlaga člena 24(2) Direktive 2014/40, v skladu s katero naj bi bilo na podlagi te določbe državam članicam omogočeno, da ohranijo ali uvedejo nadaljnje zahteve v zvezi s katerim koli vidikom embalaže tobačnih izdelkov, vključno s tistimi, ki so bili usklajeni s to direktivo, bi v bistvu vzbudila dvom v uskladitev na področju embalaže te proizvodov, izvedene s to direktivo. Zaradi take razlage bi bilo državam članicam omogočeno, da zahteve s področja embalaže, ki so bile usklajene z navedeno direktivo, nadomesti z drugimi zahtevami, uvedenimi na nacionalni ravni, in to s kršitvijo pravil v zvezi z ohranitvijo in uvedbo nacionalni predpisov, ki odstopajo od usklajevalnega ukrepa, ki so določena v členu 114, od (4) do (10), PDEU.
72Na podlagi takšne razlage člen 24(2) Direktive 2014/40 ne bi bil v skladu s členom 114 PDEU.
73Toda člen 24(2) Direktive 2014/40 je mogoče razlagati tudi tako, da ta določba državam članicam omogoča, da ohranijo ali uvedejo nadaljnje zahteve le v zvezi z vidiki standardizacije embalaže tobačnih izdelkov, ki niso bili usklajeni s to direktivo. Čeprav besedilo tega člena 24(2) ne vsebuje tega pojasnila, je takšna razlaga vendarle v skladu z namenom in splošno sistematiko navedene direktive.
74Iz člena 1(b) Direktive 2014/40 namreč izhaja, da je njen namen približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic, v zvezi z „nekaterimi“ vidiki označevanja in embalaže tobačnih izdelkov. Iz navedenega izhaja, da ni namen te direktive uskladitev vseh vidikov označevanja in embalaže teh izdelkov.
75Ta ugotovitev je potrjena s členom 28(2)(a) Direktive 2014/40, v skladu s katerim bi morala Komisija pri pripravi poročila iz člena 28(1) te direktive še posebej upoštevati, med drugim, „izkušnje, pridobljene v zvezi z obliko tistih površin zavojčka, ki jih [navedena] direktiva ne ureja“.
76V uvodni izjavi 53 Direktive 2014/40 je v zvezi s tem navedeno, da bi države članice zaradi različnih stopenj uskladitve s to direktivo morale ohraniti pristojnost, da lahko določijo zahteve, ki se na primer nanašajo na barve embalaže tobačnih izdelkov, ali da pod določenimi pogoji na nekaterih področjih določijo dodatno standardizacijo embalaže. Nobena določba navedene direktive, brez poseganja v zahteve iz člena 13 te direktive, namreč ne določa niti ne prepoveduje takšne standardizacije in poleg tega ne ureja barv embalaže tobačnih izdelkov.
77Poleg tega iz splošne sistematike Direktive 2014/40 izhaja, da ta ne usklajuje celovito področja proizvodnje, predstavitve in prodaje tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov. To med drugim potrjujeta uvodni izjavi 47 in 48 te direktive, v katerih je navedeno več vidikov, ki z njo niso urejeni. Poleg tega je v uvodni izjavi 55 navedene direktive navedeno, da bi morala biti državam članicam še naprej dopuščena možnost, „da v zvezi z vidiki, ki jih ta direktiva ne ureja“ za vse izdelke, dane na njihove nacionalne trge, ohranijo ali uvedejo nacionalne zakone.
78Zato je treba preučiti, ali je na podlagi razlage člena 24(2) Direktive 2014/40, ki je navedena v točki 73 te sodbe, ta določba v skladu s členom 114 PDEU.
79Brez dvoma drži, da z dopustitvijo državam članicam, da ohranijo ali uvedejo nadaljnje zahteve, ki se nanašajo na vidike embalaže, ki niso bili usklajeni z Direktivo 2014/40, njen člen 24(2) ne zagotavlja, da je izdelkom, katerih embalaža je v skladu z zahtevami te direktive, dana možnost prostega obtoka na notranjem trgu.
80Toda ta okoliščina je neizogibna posledica tehnike usklajevanja, ki jo je v obravnavanem primeru izbral zakonodajalec Unije. Kot je bilo opozorjeno v točki 63 te sodbe, ima ta diskrecijo, zlasti kar zadeva možnost, da bo usklajevanje zagotovil le po etapah, in da bo zahteval le postopno odpravo enostranskih ukrepov, ki so jih sprejele države članice.
81Toda, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 119 sklepnih predlogov, delni usklajevalni ukrep na področju označevanja in embalaže tobačnih izdelkov, kot je ta, ki ga zagotavlja Direktiva 2014/40, ni manj ugoden za delovanje notranjega trga, ker odpravlja, če že ne vseh, pa vsaj nekatere ovire za trgovanje.
82Drugače kakor direktiva, ki se je obravnavala v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Nemčija/Parlament in Svet ( C‑376/98 , EU:C:2000:544 ), odstavek (1) člena 24 Direktive 2014/40 v povezavi z odstavkom (2) tega člena, kakor je bil razložen v točki 73 te sodbe, državam članicam prepoveduje, da zaradi ugotovitev glede vidikov embalaže, ki jih usklajuje ta direktiva, nasprotujejo uvozu, prodaji in porabi tobačnih izdelkov, ki ustrezajo zahtevam navedene direktive. Te določbe tako prispevajo k uresničitvi cilja izboljšanja pogojev delovanja notranjega trga in so torej v skladu s členom 114 PDEU (glej po analogiji sodbo British American Tobacco in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 74 ).
83Iz tega sledi, da je zaradi razlage člena 24(2) Direktive 2014/40, v skladu s katero ta določba državam članicam omogoča, da ohranijo ali uvedejo nadaljnje zahteve le v zvezi z vidiki embalaže tobačnih izdelkov, ki niso usklajeni s to direktivo, ta določba v skladu s členom 114 PDEU. Zato je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 70 te sodbe, upoštevati to razlago.
84Glede na zgoraj navedene preudarke je treba na prvo vprašanje, točka (a), odgovoriti tako:
Prvo vprašanje, točka (b)
85Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, točka (b), sprašuje, ali člen 24(3) Direktive 2014/04 ni veljaven, ker člen 114 PDEU ni ustrezna pravna podlaga za to določbo.
86Člen 24(3) Direktive 2014/40 med drugim določa, da lahko država članica prepove „določeno kategorijo“ tobačnih ali povezanih izdelkov zaradi posebnih razmer v tej državi članici, kadar so ukrepi upravičeni zato, ker je treba zaščititi javno zdravje, pri čemer se upošteva visoka raven varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva.
87Člen 24(3) Direktive 2014/40 s tem, da državam članicam dovoljuje, da prepovejo določeno kategorijo tobačnih ali povezanih izdelkov, tudi če so ti v skladu z zahtevami iz te direktive, sicer lahko ovira prosti promet teh izdelkov.
88Ugotoviti pa je treba, da namen Direktive 2014/40 ni vmešavanje v politike držav članic na področju zakonitosti tobačnih izdelkov.
89V uvodni izjavi 48 Direktive 2014/40 je namreč natančneje navedeno, da ta „ne harmonizira […] pravil o okolju brez tobačnega dima […]“. Takšna pravila bi lahko segala od prepovedi kajenja v določenih prostorih do prepovedi dajanja na trg celotne kategorije tobačnih izdelkov.
90Iz tega sledi, da se člen 24(3) Direktive 2014/40 nanaša na vidik, ki ni bil urejen z usklajevalnimi ukrepi, ki so bili sprejeti s to direktivo, in za kateri se zato ne uporabljajo pravila v zvezi z uvedbo nacionalnih predpisov, ki odstopajo od usklajevalnega ukrepa in ki so določeni v členu 114, od (4) do (10), PDEU.
91Namen odstavka 3 člena 24 Direktive 2014/40 v povezavi z odstavkom 1 tega člena je tako omejitev področja uporabe te direktive s tem, da se pojasni, da je za tobačne izdelke in povezane izdelke, ki ustrezajo zahtevam iz navedene direktive, dana možnost prostega pretoka na notranjem trgu, če so ti izdelki uvrščeni v kategorijo tobačnih izdelkov ali povezanih izdelkov, ki so zakoniti v državi članici, v kateri se tržijo.
92V zvezi s tem je treba poudariti, da zakonodajalec Unije lahko veljavno odloči, da bo v zakonodajni akt, sprejet na podlagi člena 114 PDEU, vključil določbe za pojasnitev vprašanj, za katere ne veljajo sprejeti usklajevalni ukrepi, in to zlasti zato, ker člen 24(3) Direktive 2014/40 določa pogoje in mehanizem za preprečitev samovoljne diskriminacije ali prikritega omejevanja trgovine med državami članicami, zaradi dobrega delovanja notranjega trga, ki je cilj navedenega člena 114 PDEU.
93Prav tako je treba zavrniti trditev, ki se nanaša na neskladnost, ki naj bi obstajala med členom 24(3) Direktive 2014/40 in členom 7 te direktive, ker, prvič, naj bi bil namen prepovedi značilnih arom iz slednje določbe odprava razhajanj med ureditvami v državah članicah, medtem ko, drugič, naj bi člen 24(3) omogočal nastanek takšnih razhajanj.
94Ta trditev namreč izhaja iz napačnega razumevanja povezave med členoma 7 in 24(3) Direktive 2014/40. Ne da bi si kakor koli nasprotovali, se ti določbi dopolnjujeta. S tem, da prepoveduje tobačne izdelke z značilno aromo, namreč ta člen 7 skuša odpraviti razlike v zvezi s tem med ureditvami držav članic zlasti za zagotovitev prostega pretoka tobačnih izdelkov na splošno. V skladu s členom 24(1) navedene direktive za te izdelke – ker so v skladu z, med drugim, navedenim členom 7 – velja prost pretok na notranjem trgu, dokler kategorija tobačnih izdelkov, v katero spadajo, ni, kot izhaja iz člena 24(3) te direktive, prepovedana v državi članici, v kateri se trži.
95Na podlagi zgornjih ugotovitev je treba ugotoviti, da pri preučitvi prvega vprašanja, točka (b), ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 24(3) Direktive 2014/40/ES.
Prvo vprašanje, točka (c)
96Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem, točka (c), sprašuje, ali določbe naslova II, poglavje II, Direktive 2014/40, ter členov 7 in 18 te direktive niso veljavne, ker člen 114 PDEU za te določbe ni ustrezna pravna podlaga.
97Razlogi za neveljavnost, navedeni v predložitveni odločbi v zvezi z določbami poglavja II, naslovljenega „Označevanje in embalaža“, naslova II Direktive 2014/40 se nanašajo, prvič, na zatrjevan neobstoj razhajanj ali možnost nastanka takšnih razhajanj med nacionalnimi ureditvami na področju embalaže in označevanja tobačnih izdelkov, ki bi lahko ovirala prosti pretok teh izdelkov. Do obstoječih razlik naj namreč ne bi prišlo zaradi takšnih razhajanj, temveč zaradi poslovne strategije proizvajalcev, da embalažo in označevanje svojih proizvodov prilagodijo željam potrošnikov, ki se med državami članicami razlikujejo.
98V zvezi s tem je treba poudariti, da iz uvodnih izjav 22, 23 in 28 Direktive 2014/40 ter iz analize učinka z dne 19. decembra 2012, ki jo je opravila Komisija in je spremni dokument k predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov (SWD(2012) 452 final, prvi del, str. 30 in naslednje), izhaja, da so na dan sprejetja Direktive 2014/40 obstajala velika razhajanja med nacionalnimi ureditvami na področju označevanja in embalaže tobačnih izdelkov. Medtem ko so zlasti nekatere države članice določile zdravstvena opozorila, sestavljena iz slike in besedila, so druge zahtevale le besedilna opozorila. Poleg tega so na nacionalni ravni obstajala razhajanja v zvezi z velikostjo cigaretnih zavojčkov, minimalnim številom cigaret v zavojčku ter dovoljenimi oglaševalskimi elementi na teh zavojčkih.
99Poleg tega, kot je razvidno iz uvodnih izjav 23 in 24 Direktive 2014/40, bi se brez nadaljnjega ukrepanja na ravni Unije ta razhajanja v prihodnjih letih lahko še povečala, zlasti ob upoštevanju potrebe po prilagoditvi zakonodaje v zvezi z označevanjem mednarodnemu razvoju na tem področju, kakršna je ta iz smernic FCTC, ki se nanašajo na embalažo in označevanje tobačnih izdelkov.
100Glede na to, da je trg tobačnih izdelkov trg, na katerem je delež trgovanja med državami članicami relativno velik, lahko nacionalna pravila v zvezi s pogoji, ki jih morajo izpolnjevati ti izdelki, med drugim tisti v zvezi z njihovim imenom, sestavo in označevanjem, po naravi ustvarjajo ovire za prosti pretok blaga, če niso usklajena na ravni Unije (glej v tem smislu sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 64 ).
101V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 62 te sodbe, pa v primeru obstoja ovir pri menjavi ali verjetnosti nastanka teh ovir v prihodnosti zaradi dejstva, da so države članice v zvezi z izdelkom ali kategorijo izdelkov sprejele oziroma sprejemajo različne ukrepe, ki bi lahko zagotovili različno raven varstva in tako ovirali prost pretok zadevnega izdelka ali izdelkov v Uniji, člen 114 PDEU zakonodajalcu Unije dovoljuje, da posreduje.
102Drugič, veljavnost določb iz naslova II, poglavje II, Direktive 2014/40 je sporna, ker te ne prispevajo k odstranitvi ovir za prost pretok tobačnih izdelkov, saj naj bi nekatere od teh določb proizvajalcem vsekakor nalagale, naj proizvajajo različno embalažo za vsako državo članico. To naj bi veljalo zlasti za pravila s področja kolekov, saj se ti razlikujejo za vsako državo članico, ali za pravila v zvezi z zdravstvenimi opozorili, saj morajo biti ta spisana v uradnem(ih) jeziku(ih) države članice, v kateri se tržijo.
103Čeprav je res, da nekatere določbe naslova II, poglavje II, Direktive 2014/40 zahtevajo, da morajo biti določeni elementi označevanja in embalaže tobačnih izdelkov prilagojeni zlasti glede na uradni(e) jezik(e) ali davčno ureditev države članice, v kateri se tržijo, ostaja dejstvo, da so to direktivo usklajeni drugi elementi označevanja in embalaže teh izdelkov, kot je oblika zavojčkov, minimalno število cigaret v zavojčku, velikost in kombinacija zdravstvenih opozoril. Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 98 sklepnih predlogov, torej ti ukrepi prispevajo k odstranitvi ovir za trgovino, ker zadevnim podjetjem omogočajo, da zmanjšajo stroške z zagotovitvijo ekonomije obsega.
104Glede, tretjič, trditve, da lahko določbe iz naslova II, poglavje II, Direktive 2014/40 izkrivljajo konkurenco s tem, da ovirajo možnost proizvajalcev, da diferencirajo svoje izdelke, je treba šteti, da se ta nanaša na spoštovanje načela sorazmernosti, ki je predmet tretjega vprašanja, točki (b) in (c).
105Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da pri presoji prvega vprašanja, točka (c)(i), ni bil ugotovljen nobene element, ki bi lahko vplival na veljavnost določb iz naslova II, poglavje II, Direktive 2014/40.
106Iz predložitvene odločbe izhaja, da je veljavnost člena 7 Direktive 2014/40, ki prepoveduje dajanje na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo, sporna, ker, prvič, naj med ureditvami držav članic ne bi bilo dejanskih ali potencialnih razlik glede, med drugim, uporabe mentola, ki bi lahko ovirale trgovino.
107Ta trditev se posebej nanaša na uporabo mentola kot značilne arome in ne na uporabo vseh arom, ki so predmet navedene prepovedi. Predpostavka, na kateri temelji navedena trditev, je predpostavka, da člen 114 PDEU zakonodajalca Unije zavezuje, da ugotovi obstoj dejanskih ali potencialnih razlik v ureditvah držav članic v zvezi z dajanjem na trg tobačnih izdelkov, ki med drugim vsebujejo mentol.
108Vendar je treba v zvezi s tem poudariti, da se je zakonodajalec Unije odločil sprejeti enotna pravila za vse tobačne izdelke z značilno aromo. Menil je, kot je razvidno iz uvodne izjave 16 Direktive 2014/40, da bi ti izdelki lahko spodbudili začetek uporabe tobaka in vplivali na vzorce uporabe.
109Zakonodajalec Unije je poleg tega upošteval, kar dokazuje uvodna izjava 15 navedene direktive, delne smernice za izvajanje členov 9 in 10 FCTC, ki pozivajo k odstranitvi sestavin, ki pojačajo okus, ustvarjajo vtis, da so tobačni izdelki koristni za zdravje, so povezani z energijo in vitalnostjo ali imajo barvilne lastnosti.
110V zvezi s tem je treba ugotoviti, da te delne smernice tudi ne razlikujejo med različnimi aromami, ki se lahko dodajo tobačnim izdelkom. Nasprotno, v oddelku 3.1.2.2 navedenih delnih smernic, se priporoča ureditev – tako da se omeji ali prepove – uporabe sestavin, ki lahko služijo ojačanju okusa tobačnih izdelkov. V zvezi s tem je mentol tam izrecno naveden kot aroma, ki zakriva trpkost tobačnega dima in prispeva k spodbujanju in ohranitvi kajenja.
111Čeprav je res, da smernice FCTC niso zavezujoče, pa je njihov cilj v skladu s členoma 7 in 9 FCTC pomoč pogodbenicam pri uporabi zavezujočih določb te konvencije.
112Poleg tega te smernice temeljijo na najboljših razpoložljivih znanstvenih podatkih ter izkušnjah pogodbenic FCTC, kot izhaja iz točke 1.1 teh smernic, in so bile sprejete soglasno, vključno z Unijo in državami članicami, kot je navedeno v uvodni izjavi 7 Direktive 2014/40.
113Namen takšnih priporočil je torej odločilno vplivati na vsebino ureditve, sprejete na upoštevnem področju, kar potrjuje izrecna odločitev zakonodajalca Unije, da jih upošteva ob sprejetju Direktive 2014/40, kar je izkazano v njenih uvodnih izjavah 7 in 15.
114Iz navedenega sledi, da imajo tobačni izdelki z značilno aromo – ne glede na to, ali gre za mentol ali druge arome – prvič, podobne objektivne lastnosti, in drugič, podobne vplive na začetek uporabe tobaka in na ohranjanje kajenja.
115V teh okoliščinah je zakonodajalec Unije lahko utemeljeno določil, da za vse značilne arome velja enaka pravna ureditev.
116Da bi bil lahko člen 114 PDEU ustrezna pravna podlaga za člen 7 Direktive 2014/40, zadostuje, da se dokaže obstoj razlik med nacionalnimi predpisi glede tobačnih izdelkov z značilno aromo, gledanih kot celota, ki bi lahko ovirale prost pretok teh izdelkov ali verjetnost pojava takšnih razlik v prihodnosti.
117Glede, drugič, trditve, da namen prepovedi iz člena 7 Direktive 2014/40 ni olajšanje pravilnega delovanja notranjega trga, je treba ugotoviti, da je iz uvodne izjave 15 te direktive ter iz ocene učinka iz točke 98 te sodbe (prvi del, str. 34, in četrti del, str. 6 in naslednje), razvidno, da so, ko je bila sprejeta navedena direktiva, obstajale znatne razlike med predpisi držav članic, ker so nekatere od njih pripravile več seznamov dovoljenih ali prepovedanih arom, medtem ko druge v zvezi s tem niso sprejele posebnih predpisov.
118Prav tako se zdi verjetno, da bi se, če ukrepi ne bi bili sprejeti na ravni Unije, za tobačne izdelke z značilno aromo, vključno z mentolom, na nacionalni ravni uvajale različne ureditve.
119Kot je bilo namreč navedeno v točki 110 te sodbe, delne smernice za izvajanje členov 9 in 10 FCTC pogodbenicam te okvirne konvencije priporočajo, naj „uredi[jo] – tako da se omeji ali prepove – uporabo sestavin, ki lahko služijo ojačanju okusa tobačnih izdelkov“, vključno z mentolom.
120Ker je bila s tem pogodbenicam dopuščena široka diskrecijska pravica, je na podlagi teh delnih smernic mogoče z zadostno verjetnostjo predvidevati, da bi se lahko ob nesprejetju ukrepov na ravni Unije nacionalne ureditve na tem področju razvijale neusklajeno, tudi glede uporabe mentola.
121S prepovedjo dajanja tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg pa člen 7 Direktive 2014/40 preprečuje ravno tak heterogen razvoj ureditev držav članic.
122V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 59 te sodbe, je uporaba člena 114 PDEU kot pravne podlage mogoča za preprečitev prihodnjih ovir pri trgovini, ki nastanejo zaradi heterogenega razvoja nacionalnih zakonodaj, če je pojav teh ovir verjeten, in če je namen spornega ukrepa njihova preprečitev.
123Poleg tega, kot je bilo že navedeno v točki 100 te sodbe, je trg tobačnih izdelkov trg, na katerem je delež trgovanja med državami članicami relativno velik, in lahko zato nacionalna pravila v zvezi s pogoji, ki jih morajo izpolnjevati ti izdelki, med drugim tistimi v zvezi z njihovo sestavo, po naravi ustvarjajo ovire za prosti pretok blaga, če niso usklajena na ravni Unije.
124Prav tako je treba spomniti, da se lahko z ukrepi, ki se sprejmejo na podlagi člena 114 PDEU, v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 64 te sodbe, med drugim prepove, začasno ali dokončno, trženje enega ali nekaterih izdelkov.
125Iz tega sledi, da sta odprava razlik med nacionalnimi ureditvami v zvezi s sestavo tobačnih izdelkov ali preprečevanje njihovega heterogenega razvoja, vključno s prepovedjo nekaterih dodatkov na ravni Unije, namenjena olajšanju pravilnega delovanja notranjega trga z zadevnimi izdelki.
126Zaradi vseh zgoraj navedenih ugotovitev je treba ugotoviti, da pri obravnavi prvega vprašanja, točka (c)(ii) ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 7 Direktive 2014/40.
127Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je veljavnost člena 18 Direktive 2014/40 sporna, ker naj ne bi prispeval k izboljšanju delovanja notranjega trga, temveč naj bi, nasprotno, omogočal nastanek razlik med nacionalnimi ureditvami, tako da naj člen 114 PDEU za ta člen 18 ne bi pomenil ustrezne pravne podlage.
128Člen 18 Direktive 2014/40 določa, prvič, da lahko države članice prepovejo čezmejno prodajo tobačnih izdelkov potrošnikom na daljavo, in državam članicam nalaga, drugič, vrsto splošnih pravil, na podlagi katerih je dovoljen tak način trženja.
129Namen člena 18 je razviden iz uvodne izjave 33 Direktive 2014/40, v skladu s katero bi lahko čezmejna prodaja tobačnih izdelkov na daljavo po eni strani olajšala dostop do tobačnih izdelkov, ki niso v skladu s to direktivo, in po drugi pomenijo večje tveganje, da bodo imeli mladi dostop do teh izdelkov.
130Namen te določbe je tako preprečiti obidenje pravil o skladnosti, določenih z Direktivo 2014/40, s tem, da se kot osnova upošteva visoka stopnja varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih.
131Sodišče pa je že imelo možnost poudariti, da lahko akt Unije, sprejet na podlagi člena 114 PDEU, vključuje določbe, namenjene preprečitvi izogibanja predpisom, katerih namen je izboljšanje pogojev delovanja notranjega trga (glej v tem smislu sodbi Nemčija/Parlament in Svet, C‑376/98 , EU:C:2000:544 , točka 100 , ter British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 82 ).
132Kar zadeva ugovor, da naj bi zaradi člena 18 Direktive 2014/40 nastale razlike v nacionalnih ureditvah na tem področju, ker bi se lahko nekatere države članice odločile prepovedati čezmejno prodajo na daljavo, medtem ko bi druge to lahko še naprej dovoljevale, je treba spomniti, da ureditev, ki se nanaša na čezmejno prodajo tobačnih izdelkov na daljavo, pred sprejetjem te direktive ni bila predmet usklajevanja na ravni Unije. Države članice so zato na tem področju že uporabljale različne ureditve, kar potrjuje analiza učinka, navedena v točkah 98 in 117 te sodbe (četrti del, str. 8). Trditve, da naj bi bil člen 18 navedene direktive razlog za te razlike, torej ni mogoče sprejeti.
133Poleg tega, kot je bilo navedeno v točki 128 te sodbe, ta člen 18 določa tudi vrsto splošnih pravil, ki veljajo za vse države članice, in ki ne prepovedujejo takšne prodaje, s čimer tako približujejo zakonske in druge predpise na tem področju v smislu člena 114 PDEU.
134V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 63 te sodbe, člen 114 PDEU zakonodajalcu Unije dopušča diskrecijo, zlasti kar zadeva možnost, da usklajevanje zagotovi le po etapah, in da zahteva le postopno odpravo enostranskih ukrepov, ki so jih sprejele države članice.
135Zato je zakonodajalec ob upoštevanju te diskrecijske pravice lahko veljavno uskladil nekatere vidike čezmejne prodaje tobačnih izdelkov, pri čemer pa je druge prepustil v presojo držav članic.
136Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da pri presoji prvega vprašanja, točka (c)(iii), ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 18 Direktive 2014/40.
137Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13(1) Direktive 2014/40 razlagati tako, da na etiketi zavojčka, na zunanji embalaži ter na tobačnih izdelkih prepoveduje navedbo določenih podatkov, čeprav so ti vsebinsko pravilni, in, če je odgovor pritrdilen, ali ta določba ni veljavna zaradi kršitve člena 11 Listine in načela sorazmernosti.
138Člen 13(1) Direktive 2014/40 na etiketah zavojčkov, na zunanji embalaži in na tobačnih izdelkih v bistvu prepoveduje navedbo kakršnega koli elementa, ki bi lahko prispeval k promociji teh izdelkov ali spodbudil njihovo uporabo.
139V zvezi s tem je treba spomniti, da je lahko takšna promocija ali spodbujanje posledica nekaterih navedb ali trditev, čeprav so te vsebinsko pravilne.
140V skladu s členom 13(1)(a) Direktive 2014/40 na primer „oznake ne smejo vsebovati nobenih informacij o vsebnosti nikotina, katrana ali ogljikovega monoksida tobačnega izdelka“. S to določbo tako očitno vprašanju, ali so te vrste informacij vsebinsko pravilne ali ne, ni dan velik pomen. Ta ravnodušnost je posledica dejstva, navedenega v uvodni izjavi 25 te direktive, da lahko ta vrsta navedb vodi do zmote s tem, da uporabnika nagovarja k misli, da so nekatere cigarete manj škodljive od drugih.
141Poleg tega se prepovedi kakršnega koli elementa ali navedbe, ki bi namigoval, da je določeni tobačni izdelek manj škodljiv od drugega, navedene v členu 13(1)(b) Direktive 2014/40, ali da se nanaša na okus, vonj, katere koli aromatične snovi ali druge dodatke, navedene v členu 13(1)(c) te direktive, ali namiguje na to, da ima določen tobačni izdelek izboljšano biorazgradnjo ali druge okoljske prednosti iz člena 13(1)(e) te direktive, prav tako uporabijo ne glede na to, ali so zadevne trditve vsebinsko pravilne.
142Kot je navedeno v uvodni izjavi 27 Direktive 2014/40, bi namreč določene besede ali značilnosti, kot so besede „nizka vsebnost katrana“, „lahke“, „ultra lahke“, „blage“, „naravne“, „ekološke“, „brez dodatkov“, „brez arom“ ali „tanke“, in drugi elementi ali izreki lahko zavajali potrošnike, zlasti mlade, z namigovanjem, da so izdelki manj škodljivi ali da imajo blagodejne učinke.
143Ta razlaga je v skladu s ciljem, ki mu sledi Direktiva 2014/40, ki je, v skladu z njenim členom 1, olajševanje pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih.
144Takšna visoka raven varovanja namreč zahteva, da uporabniki tobačnih izdelkov, ki predstavljajo zelo ranljivo kategorijo potrošnikov, zaradi zasvojljivosti, ki jo povzroči nikotin, niso še bolj spodbujeni k uporabi teh izdelkov na podlagi informacij – kljub njihovi vsebinski pravilnosti – ki bi jih lahko razlagal tako, da zmanjšujejo tveganja, povezana z njihovimi navadami, ali tako da navedenim izdelkom priznavajo določene blagodejne učinke.
145Zato je treba člen 13(1) Direktive 2014/40 razlagati tako, da na etiketah zavojčkov, na zunanji embalaži ter na tobačnih izdelkih prepoveduje navedbo določenih podatkov, ki so predmet te določbe, čeprav so ti vsebinsko pravilni.
146Predložitveno sodišče prosi Sodišče, naj preuči veljavnost člena 13(1) Direktive 2014/40 ob upoštevanju člena 11 Listine in načela sorazmernosti.
147Člen 11 Listine določa svobodo izražanja in obveščanja. Ta svoboščina je zavarovana tudi s členom 10 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950, ki se zlasti uporablja – kot izhaja iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice – tudi kadar podjetnik širi poslovne informacije, zlasti v obliki oglaševalskih sporočil. Ker pa ima svoboda izražanja in obveščanja iz člena 11 Listine, kot izhaja iz njenega člena 52(3) in iz pojasnil k Listini glede člena 11, enak pomen in obseg kot svoboščina, zagotovljena z EKČP, je treba ugotoviti, da ta svoboščina zajema primer, v katerem podjetnik pri označevanju tobačnih izdelkov na embalažah uporabi trditve, kakršne so te, ki so predmet člena 13(1) Direktive 2014/40 (sodba Neptune Distribution, C‑157/14 , EU:C:2015:823 , točki 64 in 65 ).
148V zvezi s tem je treba poudariti, da prepoved navajanja elementov in navedb iz člena 13(1) te direktive na etiketah zavojčkov, na zunanji embalaži ter na tobačnih izdelkih gotovo pomeni poseganje v svobodo izražanja in obveščanja podjetnika.
149V skladu s členom 52(1) Listine mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin ter mora biti ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebno in dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
150V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da je treba šteti, da je bilo poseganje, ki je bilo ugotovljeno v točki 148 te sodbe, določeno z zakonom, saj izhaja iz predpisa, ki ga je sprejel zakonodajalec Unije.
151Drugič, ta člen 13(1) ne vpliva na bistveno vsebino svobode izražanja in obveščanja, ki jo ima podjetnik, saj ta določba – daleč od tega, da bi prepovedovala posredovanje kakršnega koli podatka o izdelku – na jasno razmejenem področju določa le označevanje teh izdelkov, s tema da prepoveduje le navajanje določenih elementov in navedb (glej po analogiji sodbi Deutsches Weintor, C‑544/10 , EU:C:2012:526 , točka 57 , in Neptune Distribution, C‑157/14 , EU:C:2015:823 , točka 71 ).
152Tretjič, ugotovljeno poseganje ustreza cilju v splošnem interesu, ki ga je priznala Unija, in sicer varovanja zdravja. Ker namreč ni sporno, da uporaba tobačnih izdelkov in izpostavljenost tobačnemu dimu povzročata smrt, bolezni in invalidnost, prepoved iz člena 13(1) Direktive 2014/40 prispeva k uresničitvi navedenega cilja, saj je njen namen preprečiti promoviranje tobačnih izdelkov in spodbujanje njihove uporabe.
153Četrtič, kar zadeva sorazmernost ugotovljenega poseganja, je treba poudariti, da člen 35, drugi stavek, Listine, in členi 9 PDEU, 114(3) PDEU ter 168(1) PDEU zahtevajo zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije.
154V teh okoliščinah je treba veljavnost člena 13(1) Direktive 2014/40 presojati tako, da se zagotovi potrebno skladnost med zahtevami, povezanimi z varstvom teh različnih temeljnih pravic in objektivnih ciljev v splošnem interesu, ki so splošno varovani s pravnim redom Unije, in pravičnim ravnotežjem med njimi (glej v tem smislu sodbo Neptune Distribution, C‑157/14 , EU:C:2015:823 , točka 75 ).
155V zvezi s tem je treba spomniti, da se diskrecijska pravica, ki jo ima zakonodajalec Unije v zvezi z vprašanjem določitve tega pravičnega ravnotežja, spreminja glede na posamezen cilj, ki upravičuje omejevanje te pravice, in je odvisna od značaja zadevnih dejavnosti. V obravnavnem primeru se tožeče stranke iz postopka v glavni stvari v bistvu sklicujejo, v skladu s členom 11 Listine, na svobodo širjenja informacij z namenom doseganja njihovih poslovnih interesov.
156Poudariti pa je treba, da ima varovanje zdravja ljudi na področju, za katero je značilna velika škodljivost zaradi uporabe tobačnih izdelkov, z učinki, ki jih imajo ti na področju odvisnosti in pri nastanku težkih bolezni, ki jih povzročijo farmakološko aktivne, toksične, mutagene in karcinogene sestavine teh proizvodov, večji pomen v primerjavi z interesi tožečih strank v postopku v glavni stvari.
157Kot je razvidno iz člena 35, drugi stavek, Listine in iz členov 9 PDEU, 114(3) PDEU in 168(1) PDEU, mora biti namreč pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti Unije zagotovljena visoka raven varovanja zdravja ljudi.
158Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da je prepoved iz člena 13(1) Direktive 2014/40 po eni strani takšna, da varuje uporabnike pred s kajenjem povezanimi tveganji, kot je to razvidno iz točke 152 te sodbe, in da po drugi ta prepoved ne presega okvirov, ki so potrebni za doseganje zastavljenega cilja.
159V zvezi s tem ni mogoče upoštevati trditve, da naj navedena prepoved ne bi bila potrebna, ker naj bi bilo varstvo uporabnikov že v zadostni meri zagotovljeno z obveznimi zdravstvenimi opozorili, ki navajajo s kajenjem povezana tveganja. Zavedanje teh tveganj se lahko namreč, nasprotno, zmanjša z navedbami, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da je zadevni izdelek manj škodljiv ali da ima določene blagodejne učinke.
160Prav tako ni mogoče sprejeti trditve, da se lahko zastavljeni cilj doseže z drugimi, manj zavezujočimi ukrepi, kot je ureditev uporabe elementov in navedb iz člena 13 Direktive 2014/40, namesto prepovedi te uporabe, ali s tem, da se dodajo nekatera dodatna zdravstvena opozorila. Takšni ukrepi ne bi bili tako učinkoviti za zagotovitev varovanja zdravja uporabnikov, ker lahko elementi in navedbe iz tega člena 13 po naravi takšni, da lahko spodbudijo kajenje (v tem smislu glej sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 140 ). Ni namreč mogoče priznati, da bi se te elemente in navedbe lahko navajalo z namenom jasnega in natančnega obveščanja uporabnikov, ker so ti elementi že namenjeni izkoriščanju ranljivosti uporabnikov tobačnih izdelkov, ki so zaradi svoje odvisnosti od nikotina, posebej dovzetni za vsak element, ki jim sugerira kakršen koli blagodejen učinek povezan s kajenjem, da bi upravičili ali zmanjšali tveganja, povezana s svojimi navadami.
161V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se zakonodajalec Unije s prepovedjo navajanja elementov in navedb iz člena 13(1) Direktive 2014/40, tudi če vsebujejo vsebinsko pravilne podatke, na etiketah zavojčkov, na zunanji embalaži ali na tobačnih izdelkih ni odrekel pravičnemu ravnotežju med zahtevami, povezanimi z varovanjem svobode izražanja in obveščanja, ter zahtevami, ki so povezane z varovanjem zdravja ljudi.
162Zato s členom 13(1) Direktive 2014/40 nista kršena niti člen 11 Listine niti načelo sorazmernosti.
163Zaradi vseh zgoraj navedenih preudarkov je treba ugotoviti, da pri obravnavi drugega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 13(1) Direktive 2014/40.
164Predložitveno sodišče s tretjim vprašanje sprašuje, ali členi 7(1) in (7), 8(3), 9(3), 10(1)(a), (c) in (g) in 14 Direktive 2014/40 niso veljavni, ker kršijo načelo sorazmernosti.
165V skladu z ustaljeno sodno prakso se s tem načelom zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevnega predpisa in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj zavezujoč, povzročene neugodnosti pa morajo biti sorazmerne s cilji, ki se jim sledi (v tem smislu glej sodbe British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 122 ; ERG in drugi, C‑379/08 in C‑380/08 , EU:C:2010:127 , točka 86 , ter Gauweiler in drugi, C‑62/14 , EU:C:2015:400 , točki 67 in 91 ).
166Glede sodnega nadzora pogojev, navedenih v prejšnji točki te sodbe, je treba zakonodajalcu Unije dopustiti široko diskrecijsko pravico na področju, kot je tisto, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ki od njega zahteva politične, gospodarske in socialne odločitve ter na katerem mora izvrševati kompleksno presojo. Posledično lahko na zakonitost takega ukrepa vpliva samo dejstvo, da ukrep, sprejet na tem področju, očitno ni sorazmeren s ciljem, ki ga nameravajo pristojne institucije zasledovati (v tem smislu glej sodbi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točka 123 ).
167To so načela, na podlagi katerih je treba preizkusiti, ali določbe Direktive 2014/40, na katere se nanaša tretje vprašanje, kršijo načelo sorazmernosti.
Tretje vprašanje, točka (a)
168Tretje vprašanje, točka (a), se nanaša na veljavnost člena 7(1) in (7) Direktive 2014/40 ob upoštevanju načela sorazmernosti. Te določbe prepovedujejo dajanje na trg tobačnih izdelkov z značilno aromo ali ki vsebujejo aromatične snovi v kateri koli od njihovih komponent, kot so filtri, papir, ovoji in kapsule, ali kakršne koli tehnične značilnosti, ki omogočajo spreminjanje vonja ali okusa tobačnega izdelka ali jakosti dima.
169Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je veljavnost navedenih določb sporna, ker naj prepoved uporabe mentola ne bi bila niti ustrezna niti potrebna za dosego cilja te direktive in ker naj vpliv navedene prepovedi ne bi bil sorazmeren.
170Kar zadeva, prvič, primernost prepovedi dajanja na trg tobačnih izdelkov, ki vsebujejo mentol, se v bistvu zatrjuje, da naj ta ne bi bila primerna za dosego cilja varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, ker naj mentol za slednje ne bi bil privlačen in ker naj posledično njegova uporaba ne bi spodbujala začetka uporabe tobaka.
171V zvezi s tem je treba opozoriti, da Direktiva 2014/40, v skladu s členom 1 sledi dvojnemu cilju, ki sta olajševanje pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih.
172V zvezi s tem je treba ugotoviti, po eni strani in kot izhaja iz točke 125 te sodbe, da prepoved dajanja tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg lahko olajša pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki.
173Po drugi strani je ta prepoved primerna tudi za zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih. Dejstvo, da so nekatere arome posebej privlačne za mlade in da olajšujejo začetek uporabe tobaka, namreč ni sporno.
174Kar zadeva trditev, da naj mentol mladih ne bi privlačil in da naj njegova uporaba ne bi spodbujala tega začetka uporabe, je bilo v točki 115 te sodbe ugotovljeno, da lahko zakonodajalec Unije za vse značilne arome veljavno uporabi enak pravni režim. Iz tega sledi, da primernosti navedene prepovedi za dosego cilja varstva zdravja ljudi ni mogoče izpodbijati le za posamično aromo.
175Poudariti je še treba, da v skladu z delnimi smernicami za izvajanje členov 9 in 10 FCTC, ki jim je treba zaradi ugotovitev iz točke 112 te sodbe priznati posebej veliko dokazno vrednost, mentol, enako kot druge arome, prispeva k širjenju in ohranjanju kajenja, in zaradi svoje prijetnosti povečuje privlačnost tobačnih izdelkov za potrošnike.
176Poleg tega je cilj Direktive 2014/40 zagotoviti visoko raven varovanja zdravja za vse potrošnike, tako da njene primernosti za doseganje tega cilja ni mogoče presojati le glede na eno kategorijo potrošnikov.
177Zato se za prepoved iz člena 7 Direktive 2014/40 ne more šteti, da očitno ni primerna za dosego cilja olajševanja pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih.
178Glede, drugič, nujnosti te prepovedi je treba po eni strani ugotoviti, da delne smernice za izvajanje členov 9 in 10 FCTC pogodbenicam FCTC, kot je že bilo ugotovljeno v točki 110 te sodbe, med drugim priporočajo, naj prepovejo uporabo sestavin, kot je mentol, s katerimi se lahko izboljša okus tobačnih izdelkov. Poleg tega se pogodbenice te okvirne konvencije v skladu z oddelkom 1.1 teh delnih smernic spodbuja, da poleg ukrepov iz teh smernic izvajajo še druge, tudi strožje ukrepe.
179Zakonodajalec Unije je tako lahko zakonito, ob upoštevanju teh priporočil in v okviru svoje široke diskrecijske pravice, naložil prepoved vseh značilnih arom.
180Po drugi strani, v zvezi z manj zavezujočimi ukrepi, ki jih predlagajo nekatere stranke postopka v glavni stvari, je treba ugotoviti, da se zdi, da niso vsi enako primerni za dosego želenega cilja.
181Z zvišanjem starostne omejitve, od katere je uporaba dovoljena, zgolj za tobačne izdelke z značilno aromo namreč ni mogoče zmanjšati privlačnosti teh izdelkov in torej preprečiti tega, da osebe, katerih starost je višja od določenega praga, začnejo uporabljati tobak. Poleg tega bi se prepoved prodaje, ki bi izhajala iz zvišanja te starostne omejitve, vsekakor z lahkoto obšla pri trženju teh izdelkov.
182Organizacija usmerjenih kampanj ozaveščanja o nevarnosti tobačnih izdelkov z značilno aromo ni ustrezna za odpravo razlik med nacionalnimi ureditvami, ki se nanašajo na dajanje teh izdelkov na trg in torej na izboljšanje razmer delovanja notranjega trga.
183Kar zadeva sprejetje seznamov prepovedanih ali dovoljenih arom, bi bila lahko posledica tega ukrepa uvedba neupravičenega različnega obravnavanja med različnimi vrstami tobačnih izdelkov z značilno aromo. Poleg tega bi takšni seznami lahko hitro zastarali zaradi stalnega razvoja poslovnih strategij proizvajalcev ali bi se jih brez težav zaobšlo.
184Zato je treba ugotoviti, da prepoved dajanja tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg ne presega očitno tistega, kar je potrebno za dosego želenega cilja.
185Kar zadeva, tretjič, domnevno nesorazmerne učinke prepovedi uporabe mentola kot značilne arome zaradi negativnih gospodarskih in družbenih posledic te prepovedi, je treba spomniti, da mora zakonodajalec Unije, čeprav ima, kot v tem primeru, široka zakonodajna pooblastila, svojo izbiro utemeljiti z objektivnimi merili in preizkusiti, ali cilji, ki se jih želi doseči s sprejetim ukrepom, upravičujejo negativne gospodarske posledice, celo znatne, za nekatere gospodarske subjekte (v tem smislu glej sodbo Luksemburg/Parlament in Svet, C‑176/09 , EU:C:2011:290 , točka 63 in navedena sodna praksa).
186Na podlagi člena 5 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen k Pogodbi EU in Pogodbi DEU , se pri osnutkih zakonodajnih aktov upošteva da so vse obremenitve gospodarskih subjektov čim manjše in sorazmerne s ciljem, ki se ga želi doseči.
187V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je zakonodajalec Unije poskrbel, da so gospodarske in družbene posledice prepovedi dajanja tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg ublažene.
188Tako je, prvič, da bi se tako tobačni industriji kot potrošnikom zagotovilo prilagoditveno obdobje, v členu 7(14) Direktive 2014/40 za tobačne izdelke, ki imajo značilno aromo in obseg njihove prodaje predstavlja 3 % ali več v posamezni kategoriji izdelkov v vsej Uniji, določeno, da se prepoved dajanja teh izdelkov na trg Unije uporablja od 20. maja 2020.
189Drugič, iz ocene učinka iz točk 98, 117 in 132 te sodbe (del 1, str. 114, in del 6, str. 2), ki v tem delu ni sporna, izhaja, da bo ta prepoved povzročila od 0,5- do 0,8‑odstotno zmanjšanje porabe cigaret v Uniji v petih letih.
190To dokazuje, da je zakonodajalec Unije opravil presojo ravnotežja med gospodarskimi posledicami te prepovedi na eni strani in obveznostjo zagotavljanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi pred karcinogenim, mutagenim in reproduktivno toksičnim izdelkom v skladu s členom 35, drugi stavek, Listine, in s členi 9 PDEU, 114(3) PDEU in 168(1) PDEU na drugi. Učinek prepovedi iz člena 7 Direktive 2014/40 se torej ne zdi očitno nesorazmeren.
191Zaradi vseh zgoraj navedenih preudarkov je treba ugotoviti, da pri obravnavi tretjega vprašanja, točka (a), ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 7(1) in (7) Direktive 2014/40.
Tretje vprašanje, točka (b)
192Določbe, ki so predmet tretjega vprašanja, točka (b), vsebujejo več pravil v zvezi z označevanjem in embalažo tobačnih izdelkov in ki se v bistvu nanašajo na celovitost zdravstvenih opozoril po odprtju zavojčka, navedenih v členu 8(3) Direktive 2014/40, na položaj in najmanjše dimenzije splošnega zdravstvenega opozorila in informativnega sporočila iz člena 9(3) te direktive, na najmanjše dimenzije sestavljenih zdravstvenih opozoril, ki so določene v členu 10(1)(g) navedene direktive, ter na obliko cigaretnih zavojčkov in minimalno število cigaret v zavojčku, ki sta urejena v členu 14 te direktive.
193Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se veljavnost vseh teh določb izpodbija zelo na kratko in splošno, ker, prvič, naj te ne bi bile niti ustrezne niti potrebne za dosego cilja varovanja javnega zdravja. Namesto navedenih predpisov, za katere se šteje, da so preveč invazivne, naj bi obstajali manj zavezujoči predpisi, kot je med drugih zahteva, da morajo biti zdravstvena opozorila popolnoma vidna in se ne smejo poslabšati z obliko zavojčka. Drugič, sporne zahteve naj bi ovirale razlikovanje tobačnih izdelkov in naj bi povzročale izkrivljanje konkurence. Tretjič, zahteve iz člena 14(1) Direktive 2014/40, v skladu s katero zavojček cigaret vsebuje najmanj dvajset cigaret, ni mogoče upravičiti z varovanjem javnega zdravja.
194Večina očitkov izpodbija sorazmernost teh zahtev le ob upoštevanju cilja zagotovitve visoke ravni varovanja zdravja ljudi, brez upoštevanja cilja olajšanja pravilnega delovanja notranjega trga, in tako brez upoštevanja dejstva, da navedena direktiva, in, med drugim, določbe, navedene v tretjem vprašanju, točka (b), sledijo temu dvojnemu cilju.
195Toda, po eni strani, kot je bilo ugotovljeno v točkah od 97 do 105 te sodbe, določbe naslova II, poglavje II, Direktive 2014/40, v katerega spadajo določbe, na katere se ne nanaša navedeno vprašanje, prispevajo k izboljšanju pogojev delovanja notranjega trga tobačnih izdelkov, z odpravljanjem razlik, ki na tem področju obstajajo med ureditvami držav članic.
196Enako velja v zvezi z minimalnim številom cigaret v zavojčku, ki je naloženo s členom 14(1) Direktive 2014/40 in je posebej navedeno v predložitveni odločbi. Ta zahteva se namreč primarno nanaša na odpravo razlik med ureditvami držav članic, kar potrjuje uvodna izjava 28 te direktive.
197Po drugi strani zadevne zahteve prispevajo k uresničitvi cilja zagotovitve visoke ravni varovanja zdravja ljudi. Kot je poudarila generalna pravobranilka v točkah 191 in 192 sklepnih predlogov, lahko namreč te inovativne, nove ali originalne oblike lahko prispevajo k ohranitvi ali povečanju privlačnosti proizvoda in spodbudijo njegovo uporabo. Poleg tega lahko nekatere oblike embalaže ovirajo vidnost zdravstvenih opozoril, in s tem zmanjšajo njihovo učinkovitost, kot to izhaja iz uvodnih izjav 25 in 28 Direktive 2014/40. Zahteva, da mora en zavojček vsebovati najmanj dvajset cigaret, se nanaša na to, da majhne prodajne enote bolj privabljajo k začetku uporabe tobaka, zato ker se uporabnik nagiba k mnenju, da so cenejše, manj zavezujoče in psihološko sprejemljivejše.
198Kar zadeva manj zavezujoči ukrep, kot je opredeljen v točki 193 te sodbe, je treba poudariti, da njegov namen ni odpraviti razlik med ureditvami držav članic na področju označevanja in embalaže tobačnih izdelkov in torej ni primeren za uresničitev cilja izboljšati delovanje notranjega trga.
199Čeprav je res, da so te zahteve po naravi takšne, da lahko v neki meri povečajo podobnost med tobačnimi izdelki, ostaja dejstvo, da se nanašajo le na nekatere vidike označevanja in embalaže teh izdelkov, tako da dopuščajo dovolj možnosti za razlikovanje teh izdelkov.
200Glede na zgornje navedbe ni mogoče priznati, da zahteve iz členov 8(3), 9(3), 10(1)(g) in 14 Direktive 2014/40 očitno niso primerne ali da očitno presegajo tisto, kar je potrebno za dosego cilja, ki je izboljšanje pogojev delovanja notranjega trga tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov, pri čemer se za izhodišče upošteva visoka raven zdravja ljudi, zlasti mladih.
201Zato je treba ugotoviti, da pri obravnavi tretjega vprašanja, točka (b), ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost teh določb.
Tretje vprašanje, točka (c)
202Člen 10(1)(a) in (c) Direktive 2014/40, ki je predmet tretjega vprašanja, točka (c), v bistvu določa, da mora imeti vsak posamezni zavojček ali zunanja embalaža sestavljena zdravstvena opozorila, ki jih tvori eno od sporočil iz priloge I k tej direktivi, in ustrezno barvno fotografijo iz priloge II k tej direktivi, ki morata pokrivati 65 % zunanje površine na sprednji in zadnji strani posameznega zavojčka.
203Veljavnost teh določb je v bistvu sporna zaradi obsega prostora, namenjenega navedenim opozorilom. Tako se zatrjuje, prvič, da takšen obseg ni niti primeren niti potreben za dosego cilja varovanja javnega zdravja, drugič, da je ta 65‑odstotni delež samovoljen in ne more biti upravičen s priporočili FCTC, in tretjič, da njegovi učinki očitno niso sorazmerni.
204Najprej, kar zadeva primernost večjih sestavljenih zdravstvenih opozoril je treba opozoriti, da je v točki 7 smernic za izvajanje člena 11 FCTC pojasnjeno, da imajo drugače kakor manjša opozorila, ki vsebujejo le besedilo, večja opozorila s slikami več možnosti, da so opažena, da bolje predstavijo tveganje za zdravje, da imajo izrazitejši čustveni učinek ter da več uporabnikov tobaka spodbudijo k zmanjšanju ali opustitvi uživanja tobaka. Takšna opozorila imajo tudi več možnosti, da skozi čas ohranijo svojo učinkovitost, in so posebej učinkovita za predstavitev učinkov na zdravje manj izobraženim osebam, otrokom in mladim.
205Navedba večjih sestavljenih zdravstvenih opozoril se torej ne zdi očitno neustrezna za dosego želenega cilja.
206Dalje, kar zadeva domnevno samovoljnost pri velikosti prostora, namenjenega sestavljenim zdravstvenim opozorilom, je treba v skladu s členom 10(1)(a) in (c) Direktive 2014/40 opozoriti, da bi morala ta opozorila v skladu s členom 11(1)(b)(iv) FCTC pokrivati „50 % ali več“ glavnega prikaznega območja zavojčkov, vendar ne manj kot 30 %.
207V zvezi s tem smernice za izvajanje člena 11 FCTC v točki 12 pogodbenicam priporočajo, naj preučijo možnost uporabe zdravstvenih opozoril in sporočil, ki pokrivajo „več kot 50 %“ glavnih površin, in poskušajo zagotoviti, da bi zasedale „vsaj največji možni del“ teh glavnih površin, ker se v skladu z obstoječimi dokazi „učinkovitost zdravstvenih opozoril in drugih sporočil poveča z njihovo velikostjo“.
208V tem okviru zakonodajalcu Unije ni mogoče očitati, da je ravnal samovoljno, ko je štel, da je 65‑odstotni delež, namenjen sestavljenim zdravstvenim opozorilom v skladu s členom 10(1)(a) in (c) Direktive 2014/40. Ta izbira namreč temelji na merilih, ki izhajajo iz priporočil FCTC, in se, poleg tega, izvaja ob spoštovanju široke diskrecijske pravice, navedene v točki 166 te sodbe, ki jo ima zakonodajalec.
209Kar zadeva, nazadnje, nujnost zadevnega ukrepa ter njegovih domnevno nesorazmernih vplivov na zmožnost proizvajalcev, da uporabnikom sporočijo podatke v zvezi z zadevnim izdelkom, je treba poudariti, prvič, da delež, namenjen opozorilom, omogoča dovolj prostora na zavojčkih za to vrsto informacij.
210Drugič, tako naložene omejitve je treba uskladiti z obveznostjo zagotavljanja visoke ravni zdravja ljudi na področju, za katero je značilna toksičnost zadevnega izdelka, in učinki tega izdelka na področju odvisnosti.
211Glede na zgornje ugotovitve se ne zdi, da je zakonodajalec Unije s sprejetjem člena 10(1)(a) in (c) Direktive 2014/40 očitno prekoračil meje tistega, kar je primerno in potrebno za dosego cilja, ki je izboljšanje pogojev delovanja notranjega trga tobačnih in povezanih izdelkov, pri čemer se za izhodišče upošteva visoka raven zdravja ljudi, zlasti mladih.
212Zato je treba ugotoviti, da pri obravnavi tretjega vprašanja, točka (c), ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 10(1)(a) in (c) Direktive 2014/40.
213Ob upoštevanju ugotovitve iz točke 52 te sodbe, je treba na sedmo vprašanje odgovoriti le v delu, v katerem se nanaša na veljavnost člena 7 Direktive 2014/40 z vidika načela subsidiarnosti.
214V zvezi s tem je treba pojasniti, da v predložitveni odločbi ni naveden noben razlog za neveljavnost v zvezi s tem načelom in ki bi se nanašal na navedeno direktivo v celoti. Samo veljavnost člena 7 te direktive je namreč sporna v delu, v katerem ta člen prepoveduje dajanje tobačnih izdelkov z mentolom kot značilno aromo na trg Unije. Zatrjuje se, da je zakonodajalec Unije zgolj stereotipno trdil, da je bilo načelo subsidiarnosti spoštovano, ne da bi dokazal, da so koristi za notranji trg, ki izhajajo iz te prepovedi, takšne, da upravičujejo ukrepanje Unije. Cilj varovanja javnega zdravja bi bil namreč lahko v zadostni meri dosežen na ravni držav članic.
215Načelo subsidiarnosti je določeno v členu 5(3) PEU, ki določa, da Unija na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa, le če države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov in jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje doseže Unija. V členu 5 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen Pogodbi EU in Pogodbi DEU, so poleg tega določene tudi smernice za ugotavljanje, ali so ti pogoji izpolnjeni (sodba Estonija/Parlament in Svet, C‑508/13 , EU:C:2015:403 , točka 44 ).
216Nadzor nad spoštovanjem načela subsidiarnosti se najprej izvaja najprej na politični ravni v nacionalnih parlamentih po postopkih, ki jih v ta namen določa ta protokol.
217Nato vrši ta nadzor sodišče Unije, ki mora preizkusiti tako spoštovanje vsebinskih pogojev iz člena 5(3) PEU kot spoštovanje procesnih varovalk, določenih z navedenim protokolom.
218Na prvem mestu, v zvezi s sodnim nadzorom spoštovanja vsebinskih pogojev iz člena 5(3) PEU, mora Sodišče preveriti, ali je lahko zakonodajalec Unije na podlagi dejanskih okoliščin štel, da se cilji načrtovanega ukrepa lažje dosežejo na ravni Unije.
219V tej zadevi je treba na področju, kot je izboljšanje delovanja notranjega trga, ki ni eno izmed področij, na katerem ima Unija izključno pristojnost, preveriti, ali bi se lahko cilj Direktive 2014/40 lažje dosegel na ravni Unije (v tem smislu glej sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C‑491/01 , EU:C:2002:741 , točki 179 in 180 ).
220V zvezi s tem, in kot je bilo omenjeno v točki 143 te sodbe, ima Direktiva 2014/40 dvojen cilj, ki je olajševanje pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih.
221Tudi če se domneva, da bi bilo mogoče drugi del tega cilja bolje doseči na ravni držav članic, pa bi lahko uresničevanje tega cilja na taki ravni utrdilo ali pa povzročilo položaje, v katerih bi nekatere države članice dovolile dajanje tobačnih izdelkov z vsebnostjo nekaterih značilnih arom na trg, druge pa bi to prepovedovale, kar bi bilo v neposrednem nasprotju s prvim ciljem Direktive 2014/40, to je olajšanjem pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki.
222Na podlagi soodvisnosti dveh ciljev Direktive 2014/40 je zakonodajalec Unije upravičeno ocenil, da mora njegovo ukrepanje vključevati vzpostavitev sistema za dajanje tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg Unije in da je ta dvojni cilj zaradi te soodvisnosti lažje doseči na ravni Unije (po analogiji glej sodbi Vodafone in drugi, C‑58/08 , EU:C:2010:321 , točka 78 , in Estonija/Parlament in Svet, C‑508/13 , EU:C:2015:403 , točka 48 ).
223Poleg tega, kot je bilo že ugotovljeno v točki 115 te sodbe, je lahko zakonodajalec Unije za vse značilne arome veljavno uporabil enak pravni režim.
224Zato je treba zavrniti argumente, s katerimi se želi dokazati, da bi bilo cilj varovanja zdravja ljudi lažje doseči na nacionalni ravni, zlasti kar zadeva prepoved dajanja tobačnih izdelkov z značilno aromo na trg.
225Na drugem mestu, v zvezi s spoštovanjem formalnih zahtev in zlasti v zvezi z obrazložitvijo Direktive 2014/40 z vidika načela subsidiarnosti je treba poudariti, da se v skladu s sodno prakso Sodišča spoštovanje obveznosti obrazložitve presoja ne le glede na besedilo akta, temveč tudi glede na njegov kontekst in okoliščine posameznega primera (v tem smislu glej sodbo Estonija/Parlament in Svet, C‑508/13 , EU:C:2015:403 , točka 61 ).
226V obravnavanem primeru ni sporno, da predlog direktive, ki ga je predstavila Komisija, in njena ocena učinka vsebujeta dovolj elementov, iz katerih so jasno in nedvoumno razvidne prednosti, povezane z ukrepanjem na ravni Unije, in ne na ravni držav članic.
227V teh okoliščinah je v pravno zadostni meri dokazano, da so ti elementi tako zakonodajalcu Unije kot nacionalnim parlamentom omogočili presojo skladnosti tega predloga z načelom subsidiarnosti, pri čemer so hkrati posameznikom omogočili, da se seznanijo z razlogi, ki se nanašajo na to načelo, in Sodišču, da izvršuje nadzor.
228Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve je treba ugotoviti, da pri obravnavi sedmega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost člena 7 Direktive 2014/40.
229Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Podpisi
(*1) Jezik postopka: angleščina.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.