z dnia 14 czerwca 2016 r.* (
1)
„Skarga o stwierdzenie nieważności — Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) — Decyzja 2014/198/WPZiB — Umowa między Unią Europejską a Zjednoczoną Republiką Tanzanii w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską do Zjednoczonej Republiki Tanzanii osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia — Wybór podstawy prawnej — Obowiązek poinformowania Parlamentu Europejskiego w pełni i natychmiast na wszystkich etapach negocjacji i zawierania umów międzynarodowych — Utrzymanie w mocy skutków decyzji w wypadku stwierdzenia nieważności”
W sprawie C‑263/14
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 WE, wniesioną w dniu 28 maja 2014 r.,
Parlament Europejski , reprezentowany przez R. Passosa, A. Caiolę oraz M. Allika, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierany przez
Komisję Europejską , reprezentowaną przez M. Konstantinidisa, R. Troostersa oraz D. Gauci, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej , reprezentowanej przez F. Naerta, G. Étienne’a oraz M. Bishopa oraz przez M.M. Joséphidès, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Czeską , reprezentowaną przez M. Smolka, E. Ruffera, J. Vláčila, J. Škeřika oraz M. Hedvábną, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Szwecji , reprezentowane przez A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, M. Rhodina, E. Karlssona i L. Swedenborga, działających w charakterze pełnomocników,
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej , reprezentowane przez J. Kraehling oraz V. Kaye, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez G. Facennę, barrister,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, A. Tizzano, wiceprezes, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby i C. Lycourgos, prezesi izb, A. Rosas (sprawozdawca), E. Juhász, M. Safjan, M. Berger, E. Jarašiūnas, C.G. Fernlund i K. Jürimäe, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 września 2015 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 października 2015 r.,
wydaje następujący
1W swojej skardze Parlament Europejski wnosi, po pierwsze, o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2014/198/WPZiB z dnia 10 marca 2014 r. w sprawie podpisania i zawarcia Umowy między Unią Europejską a Zjednoczoną Republiką Tanzanii w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską do Zjednoczonej Republiki Tanzanii osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia ( Dz.U. 2014, L 108, s. 1 , zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), a po drugie, o utrzymanie w mocy skutków tej decyzji.
Ramy prawne
2Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, podpisana w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r., weszła w życie w dniu 16 listopada 1994 r. Została zatwierdzona decyzją Rady 98/392/WE z dnia 23 marca 1998 r. dotyczącą zawarcia przez Wspólnotę Europejską Konwencji Narodów Zjednoczonych z dnia 10 grudnia 1982 r. o prawie morza i Porozumienia z dnia 28 lipca 1994 r. odnoszącego się do stosowania części XI wspomnianej konwencji ( Dz.U. 1998, L 179, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 4, t. 3, s. 260).
3W sekcji 1, zatytułowanej „Postanowienia ogólne”, części VII, zatytułowanej „Morze pełne”, wspomnianej konwencji znajdują się art. 100–107, które określają ramy prawne walki z piractwem. Artykuł 100 tej konwencji nakłada na wszystkie państwa obowiązek współpracy w zwalczaniu piractwa. Artykuły 101 i 103 tej konwencji definiują odpowiednio pojęcia „piractwa” i „pirackiego statku morskiego lub powietrznego”.
4Na mocy art. 105, zatytułowanego „Zajęcie pirackiego statku morskiego lub powietrznego” Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza:
„Na morzu pełnym lub w każdym innym miejscu, niepodlegającym jurysdykcji żadnego państwa, każde państwo może zająć piracki statek morski lub powietrzny opanowany przez piratów i znajdujący się w ich władaniu oraz aresztować osoby i zająć mienie znajdujące się na pokładzie. Sądy państwa, które dokonało zajęcia, mogą orzekać o wymiarze kary oraz mogą określać środki, jakie należy przedsięwziąć wobec statków morskich, powietrznych lub mienia, z uwzględnieniem praw osób trzecich działających w dobrej wierze”.
5Wspólne działanie Rady 2008/851/WPZiB z dnia 10 listopada 2008 r. w sprawie operacji wojskowej Unii Europejskiej mającej na celu udział w powstrzymywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu aktów piractwa i rozboju u wybrzeży Somalii ( Dz.U. 2008, L 301, s. 33 ), zmienione decyzją Rady 2012/174/WPZiB z dnia 23 marca 2012 r. ( Dz.U. 2012, L 89, s. 69 ) (zwane dalej „wspólnym działaniem 2008/851”), jest oparte na art. 14, art. 25 akapit trzeci i art. 28 ust. 3 UE. Operacja ta jest zwana „operacją Atalanta”.
6Artykuł 1 tego wspólnego działania, zatytułowany „Misja”, stanowi w ust. 1:
„Unia Europejska […] prowadzi operację wojskową wspierającą rezolucje 1814 (2008), 1816 (2008), 1838 (2008), 1846 (2008) i 1851 (2008) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych […] w sposób zgodny z działaniem zatwierdzonym w przypadku aktów piractwa, zgodnie z art. 100 i nast. Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza […] oraz, w szczególności, poprzez zobowiązania podjęte wspólnie z państwami trzecimi, zwaną dalej »Atalanta«, mającą na celu udział w:
7Artykuł 2 wspomnianego wspólnego działania, zatytułowany „Mandat”, stanowi:
„Atalanta, w warunkach określonych przez odpowiednie przepisy prawa międzynarodowego, w szczególności przez Konwencję Narodów Zjednoczonych o prawie morza, i przez rezolucje [Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych] 1814 (2008), 1816 (2008) oraz 1838 (2008) oraz w ramach swoich dostępnych zdolności:
[…]
[…]”.
8Artykuł 10 wspólnego działania 2008/851, zatytułowany „Udział państw trzecich”, ma następujące brzmienie:
„1. Bez uszczerbku dla autonomii podejmowania decyzji przez [Unię] i dla jednolitych ram instytucjonalnych oraz zgodnie z odpowiednimi wytycznymi Rady Europejskiej państwa trzecie mogą zostać zaproszone do udziału w operacji.
[…]
3Szczegółowe warunki dotyczące udziału państw trzecich są przedmiotem umów zawieranych zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 37 [TUE]. W przypadku gdy [Unia] i państwo trzecie zawarły umowę ustanawiającą ramy udziału tego państwa trzeciego w operacjach zarządzania kryzysowego prowadzonych przez [Unię] postanowienia takiej umowy mają zastosowanie w kontekście niniejszej operacji.
[…]
6Warunki przekazywania do państw trzecich uczestniczących w operacji osób ujętych i przetrzymywanych w celu wykonywania jurysdykcji przez te państwa, określane są w czasie zawarcia lub wdrożenia porozumień [umów] w sprawie udziału, o których mowa w ust. 3”.
9Zgodnie z art. 12 tego wspólnego działania, zatytułowanym „Przekazywanie osób ujętych i przetrzymywanych w celu ich ścigania”:
„1. W oparciu o akceptację przez Somalię wykonywania jurysdykcji przez państwa członkowskie lub państwa trzecie z jednej strony oraz na podstawie art. 105 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z drugiej strony osoby, które podejrzane są o zamiar popełnienia, o czym mowa w art. 101 i 103 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza [wspomnianej konwencji], o popełnianie lub popełnienie aktów piractwa lub rozboju na wodach terytorialnych lub wodach wewnętrznych Somalii lub na pełnym morzu, ujęte i przetrzymywane w celu ich ścigania, a także przedmioty [mienie], które służyły [służyło] do popełnienia tych czynów, przekazuje się:
2Osoby podejrzane o zamiar popełnienia, o czym mowa w art. 101 i 103 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, o popełnianie lub popełnienie aktów piractwa lub rozboju, ujęte i przetrzymywane, w celu ich ścigania, przez Atalanta na wodach terytorialnych, wodach wewnętrznych lub wodach archipelagu innych państw w regionie w porozumieniu z tymi państwami, a także przedmioty [mienie], które służyły [służyło] do popełnienia tych czynów, mogą zostać przekazane właściwym organom zainteresowanego państwa lub – za zgodą zainteresowanego państwa – właściwym organom innego państwa.
3Żadna z osób, o których mowa w ust. 1 i 2, nie może zostać przekazana państwu trzeciemu, o ile warunki tego przekazania nie zostały uzgodnione z tym państwem trzecim w sposób zgodny z właściwymi przepisami prawa międzynarodowego, w szczególności międzynarodowego prawa praw człowieka, w celu zagwarantowania w szczególności, że nikt nie zostanie poddany karze śmierci, torturom lub jakiemukolwiek innemu okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu”.
10Artykuł 2 Umowy między Unią Europejską a Zjednoczoną Republiką Tanzanii w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską do Zjednoczonej Republiki Tanzanii osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia ( Dz.U. 2014, L 108, s. 3 , zwanej dalej „umową UE–Tanzania”), zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej umowy:
[…]
11Artykuł 1 tej umowy, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„Niniejsza umowa definiuje warunki i tryb przekazywania Tanzanii przez EUNAVFOR zatrzymanych [przetrzymywanych] przez EUNAVFOR osób podejrzanych o zamiar popełnienia, popełnianie lub popełnienie aktów piractwa oraz mienia zajętego w związku z tym przez EUNAVFOR, a także warunki i tryb traktowania [traktowanie] tych osób i tego mienia po przekazaniu”.
12W art. 3 wspomnianej umowy ustanowiono zasady ogólne, dotyczące w szczególności trybu i warunków przekazywania organom tanzańskim osób podejrzanych o akty piractwa, przetrzymywanych przez EUNAVFOR, w tym zasadę poszanowania zobowiązań międzynarodowych w zakresie praw człowieka. Poza tym art. 4 tej umowy przewiduje warunki, na jakich przekazywane osoby są traktowane, ścigane i sądzone, a art. 5 tej umowy stanowi, że takie osoby nie mogą być sądzone za przestępstwo o maksymalnym wymiarze kary wyższym niż dożywotnie więzienie.
13Artykuł 6 umowy UE–Tanzania dotyczy wymiany dokumentów i informacji, jaka powinna mieć miejsce w ramach przekazywania wspomnianych osób. Artykuł 7 ust. 1 tej umowy stanowi, że „[Unia] i EUNAVFOR, w ramach posiadanych środków i możliwości, zapewniają Tanzanii wszelką pomoc w celu prowadzenia dochodzenia i [ścigania] wobec osób przekazanych”.
14Zgodnie z art. 8 umowy UE–Tanzania żadne z jej postanowień nie stanowi odstępstwa od jakichkolwiek praw przysługujących osobom przekazanym na mocy mającego zastosowanie prawa krajowego lub międzynarodowego. Artykuł 9 tej umowy dotyczy współpracy pomiędzy organami tanzańskimi a organami Unii, a także rozstrzygania sporów. Wreszcie art. 10 i 11 wspomnianej umowy regulują zasady stosowania i wejścia w życie tej umowy.
15W 2008 r., a w szczególności w rezolucjach 1814 (2008), 1816 (2008) i 1838 (2008) Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) wyraziła głębokie zaniepokojenie w związku z zagrożeniem, jakie akty piractwa i rozboju na morzu stanowią dla statków dostarczających pomoc humanitarną do Somalii, dla żeglugi międzynarodowej i bezpieczeństwa morskich szlaków handlowych, a także dla wszystkich innych statków, w tym statków prowadzących połowy zgodnie z prawem międzynarodowym. W preambule do rezolucji 1846 (2008) Rada Bezpieczeństwa wskazała także, że akty piractwa i rozboju wobec statków na wodach terytorialnych Republiki Federalnej Somalii lub na pełnym morzu u jej wybrzeży zaogniają sytuację w kraju, która nadal stanowi zagrożenie dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa regionu.
16W tym kontekście w pkt 14 tej ostatniej rezolucji Rada Bezpieczeństwa wezwała wszystkie państwa, w szczególności państwa bandery, państwa portu i państwa nadbrzeżne, a także państwa obywatelstwa poszkodowanych lub osób odpowiedzialnych za akty piractwa lub rozboju oraz państwa wywodzące swoją jurysdykcję z prawa międzynarodowego lub ich prawa krajowego, do współpracy przy określaniu jurysdykcji oraz podejmowaniu środków w ramach dochodzeń i ścigania wobec osób odpowiedzialnych za akty piractwa i rozboju u wybrzeży Somalii zgodnie z właściwymi przepisami prawa międzynarodowego, w tym międzynarodowego prawa praw człowieka, i do wspierania tych wysiłków, w szczególności przez zapewnienie pomocy w dziedzinie logistyki i wykonywania środków prawnych względem osób podlegających ich jurysdykcji i ich kontroli, takich jak poszkodowani, świadkowie i osoby zatrzymane w ramach czynności podjętych na mocy niniejszej rezolucji.
17W motywie dziewiątym rezolucji 1851 (2008) Rada Bezpieczeństwa odnotowała z niepokojem, iż brak środków i przepisów krajowych, a także wątpliwości w przedmiocie postępowania z piratami po ich schwytaniu utrudniają prowadzenie bardziej zdecydowanych działań międzynarodowych przeciwko piratom grasującym u wybrzeży Somalii, a w niektórych przypadkach powodują konieczność uwolnienia piratów bez doprowadzenia ich przed oblicze wymiaru sprawiedliwości. W pkt 3 tej rezolucji Rada Bezpieczeństwa wezwała także wszystkie państwa i organizacje regionalne zwalczające piractwo u wybrzeży Somalii do zawierania specjalnych umów lub porozumień z krajami chętnymi do przejęcia piratów, aby umożliwić wejście na statek funkcjonariuszy służb ds. walki z przestępczością („shipriders”) tych państw, w szczególności w ramach regionu, w celu ułatwienia prowadzenia dochodzenia i ścigania przeciwko osobom zatrzymanym w ramach tych operacji.
18W odpowiedzi na te rezolucje Unia przyjęła wspólne działanie 2008/851, na mocy którego od listopada 2008 r. prowadzi operację Atalanta, poprzez którą uczestniczy w szczególności w zwalczaniu piractwa u wybrzeży Somalii.
19W ramach tej operacji wojskowej w dniu 22 marca 2010 r. Rada Unii Europejskiej wysłała Parlamentowi pismo, w którym wyraziła konieczność podjęcia negocjacji i zawarcia umów międzynarodowych z niektórymi państwami trzecimi. W piśmie tym Rada przypomniała, że zgodnie z art. 12 wspólnego działania 2008/851 osoby, które popełniły lub są podejrzane o popełnienie aktów piractwa lub rozboju na wodach terytorialnych Republiki Federalnej Somalii lub na pełnym morzu, które zostały ujęte i były przetrzymywane w celu ich ścigania, a także przedmioty, które służyły do popełnienia tych czynów, mogą być przekazane każdemu państwu trzeciemu, które chce wykonywać jurysdykcję w odniesieniu do tych osób lub tego mienia, o ile warunki tego przekazania zostały uzgodnione z tym państwem trzecim w sposób zgodny z właściwymi przepisami prawa międzynarodowego. Poza tym, w tym piśmie Rada poinformowała Parlament, że wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (zwanego dalej „wysokim przedstawicielem”) upoważniono w tym samym dniu do podjęcia negocjacji na mocy art. 37 TUE w celu zawarcia umów dotyczących przekazywania z Republiką Mauritiusu, Republiką Mozambiku, Republiką Południowej Afryki, Zjednoczoną Republiką Tanzanii i Republiką Ugandy.
20Pismem z dnia 19 marca 2014 r. Rada wskazała Parlamentowi, że w następstwie zakończenia negocjacji ze Zjednoczoną Republiką Tanzanii przyjęła w dniu 10 marca 2014 r. zaskarżoną decyzję.
21Umowa UE–Tanzania została podpisana w Brukseli w dniu 1 kwietnia 2014 r. Tekst tej umowy, a także zaskarżona decyzja zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 kwietnia 2014 r.
22Parlament wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarządzenie utrzymania w mocy skutków owej decyzji do czasu wydania nowej oraz obciążenie Rady kosztami postępowania.
23Tytułem żądania głównego Rada wnosi do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz obciążenie Parlamentu kosztami postępowania. Tytułem żądania ewentualnego, na wypadek gdyby żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zostało uwzględnione, Rada wnosi o utrzymanie skutków tej decyzji w mocy albo do dnia wejścia w życie aktu ją zastępującego – gdyby to stwierdzenie nieważności zostało oparte na pierwszym z zarzutów podniesionych przez skarżącego, albo bezterminowo – gdyby wspomniane stwierdzenie nieważności zostało oparte wyłącznie na zarzucie drugim.
24Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 3 października 2014 r. Republika Czeska, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady. Komisja Europejska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu.
25Na poparcie swojej skargi Parlament przedstawia dwa zarzuty. W pierwszym zarzucie podnosi, że zaskarżona decyzja niesłusznie została oparta tylko na art. 37 TUE i że tym samym nie powinna była ona zostać przyjęta zgodnie z procedurą szczególną, mającą zastosowanie do umów dotyczących wyłącznie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), ustanowioną w art. 218 ust. 6 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE, która wyklucza jakikolwiek udział Parlamentu. Taka decyzja, której właściwą podstawę prawną stanowią art. 37 TUE, a także art. 82 i 87 TFUE, może być przyjęta tylko zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 218 ust. 6 akapit drugi lit. a) ppkt (v) TFUE, przewidującą wymóg uzyskania zgody Parlamentu. W zarzucie drugim, dotyczącym naruszenia art. 218 ust. 10 TFUE, Parlament zarzuca Radzie, że nie był natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury negocjacji i zawarcia umowy UE–Tanzania.
26W zarzucie pierwszym Parlament podnosi, iż Rada błędnie uznała, że zaskarżona decyzja dotyczy umowy międzynarodowej regulującej „wyłącznie [WPZiB]” w rozumieniu art. 218 ust. 6 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE. Twierdzi, że ze względu na brak jego zgody decyzja ta została przyjęta z naruszeniem postanowień traktatu. Utrzymuje, że umowa UE–Tanzania dąży do realizacji podwójnego celu, ponieważ dotyczy zarówno WPZiB, jak i dziedzin współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej, czyli dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą. W konsekwencji Parlament twierdzi, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji powinny były stanowić art. 37 TUE, a także art. 82 i 87 TFUE, a tym samym że decyzja ta powinna była zostać przyjęta zgodnie z procedurą określoną w art. 218 ust. 6 akapit drugi lit. a) ppkt (v) TFUE.
27Parlament podnosi, że wybór podstawy prawnej musi opierać się na obiektywnych czynnikach podlegających kontroli sądowej, do których w szczególności należą cel i treść danego aktu. W tym zakresie celem umowy UE–Tanzania jest uniknięcie sytuacji, w której dane państwa członkowskie byłyby zobowiązane do prowadzenia same postępowań karnych i ułatwienie współpracy pomiędzy ich organami oraz organami Zjednoczonej Republiki Tanzanii poprzez ustanowienie ram prawnych w zakresie przekazywania podejrzanych temu państwu trzeciemu, aby państwo to podjęło się prowadzenia dochodzeń i ścigania. Ponadto umowa ta zawiera zdaniem Parlamentu postanowienia dotyczące bezpośrednio współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej, a w szczególności traktowania, ścigania i sądzenia przekazanych osób.
28Umowa UE–Tanzania nie odnosiła się bowiem wyłącznie do WPZiB. W tym zakresie Parlament stwierdza, że wspomnianej umowy nie można uważać jedynie za aspekt misji międzynarodowej Unii mającej na celu utrzymanie pokoju, zapobieganie konfliktom i wzmocnienie bezpieczeństwa międzynarodowego. W rzeczywistości celem tej umowy jest także przekazywanie osób podejrzanych o działalność przestępczą, objętych jurysdykcją państw członkowskich i znajdujących się na terytorium Unii, organom sądowym i policyjnym państwa trzeciego w celu umożliwienia tym organom wykonania wobec tych podejrzanych uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzenia i ścigania.
29W tym względzie Parlament podkreśla, że organy sądowe i policyjne państw członkowskich mogłyby same wykonywać te uprawnienia. W przypadku bowiem gdyby przetrzymywane osoby były przekazywane właściwym organom państw członkowskich, a nie organom tanzańskim, EUNAVFOR nie prowadziłyby operacji wojskowej, ale działałyby raczej jako organ administracyjny. W tym zakresie zwykły fakt powierzenia takiego przekazywania siłom morskim nie pozwala na zakwalifikowanie tych czynności jako działań wojskowych lub zabezpieczających, a tym samym na wywiedzenie z powyższego, że takie przekazywanie objęte jest wyłącznie WPZiB.
30Zresztą ani prawo międzynarodowe, ani rezolucje Rady Bezpieczeństwa, ani też mandat operacji Atalanta określony we wspólnym działaniu 2008/851 nie nakładają obowiązku przekazywania państwom trzecim piratów przetrzymywanych przez EUNAVFOR. W tym zakresie Parlament podnosi, że część pierwsza alternatywy przewidzianej w art. 12 ust. 1 tego wspólnego działania dotyczy przekazywania osób podejrzanych o akty piractwa właściwym organom państw członkowskich, a do ich przekazywania państwom trzecim odnosi się dopiero część druga tej alternatywy.
31W celu stwierdzenia, że istnieje bezpośredni i ścisły związek pomiędzy tą umową a przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w rozumieniu tytułu V traktatu FUE, Parlament podnosi, że osoby ujęte i przetrzymywane, podejrzane o dopuszczenie się aktów piractwa, a także zajęte mienie znajdują się na obszarze jurysdykcji państw członkowskich uczestniczących w EUNAVFOR. Przekazywanie takich osób i mienia z Unii do państwa trzeciego, w niniejszym przypadku – Zjednoczonej Republiki Tanzanii, prowadziłoby w rezultacie do pozbawienia właściwych organów tych państw członkowskich możliwości wykonywania ich uprawnień z zakresu prowadzenia dochodzenia, ścigania i sądzenia zgodnie z ich prawem. Piractwo objęte jest zwalczaniem przestępczości międzynarodowej, czyli dziedziną, która ma związek z przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a w szczególności z odnoszącymi się do tej przestrzeni przepisami dotyczącymi współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej. W takich okolicznościach nie można ustanowić w umowie międzynarodowej, takiej jak umowa UE–Tanzania, instrumentów współpracy związanych ze wspomnianą przestrzenią, nie odwołując się jednocześnie do podstawy prawnej odnoszącej się do tej samej przestrzeni.
32Parlament przyznaje, że operacja Atalanta i umowa UE–Tanzania przyczyniają się do realizacji niektórych z celów działań zewnętrznych Unii, o których to celach mowa w art. 21 ust. 1 i 2 TUE. Jednakże Parlament utrzymuje, że sam fakt, iż środek zmierza do osiągnięcia tych celów, niekoniecznie oznacza, że cele te objęte są wyłącznie WPZiB. Podobnie, o ile wzmocnienie bezpieczeństwa międzynarodowego także stanowi szczególny cel wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, o tyle treść umowy UE–Tanzania nie odnosi się do żadnej z konkretnych misji tej polityki, o których mowa w art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 TUE. W rzeczywistości włączenie państw członkowskich w zwalczanie piractwa jest motywowane zagrożeniem, jakie to zjawisko stanowi dla bezpieczeństwa wewnętrznego Unii.
33W odpowiedzi na skargę Rada utrzymuje, że zaskarżona decyzja słusznie została oparta na art. 37 TUE i na art. 218 ust. 5 i 6 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE i że zawarcie umowy UE–Tanzania, która odnosi się wyłącznie do WPZiB, nie wymagało zgody Parlamentu.
34W pierwszej kolejności, w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada ( C‑658/11 , EU:C:2014:2025 ), wydanym po wniesieniu rozpatrywanej skargi o stwierdzenie nieważności, Trybunał orzekł, że decyzja Rady 2011/640/WPZiB z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie podpisania i zawarcia Umowy między Unią Europejską a Republiką Mauritiusu w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską do Republiki Mauritiusu osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia oraz w sprawie warunków zapewnianych osobom podejrzanym o piractwo po ich przekazaniu ( Dz.U. 2011, L 254, s. 1 ), której treść jest taka sama jak treść zaskarżonej decyzji i która dotyczy podpisania umowy, której postanowienia są bardzo zbliżone do postanowień umowy UE–Tanzania, mogła zgodnie z prawem zostać oparta wyłącznie na art. 37 TUE.
35W drugiej kolejności Rada twierdzi, że zarzut dotyczący błędu w wyborze materialnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji należy oddalić jako bezzasadny. O ile bowiem Parlament utrzymuje, że umowa UE–Tanzania dąży de osiągnięcia dwóch celów odnoszących się, w przypadku pierwszego – do WPZiB, a w przypadku drugiego – do dziedzin współpracy sądowej w sprawach karnych i współpracy policyjnej, a w konsekwencji, że art. 82 i 87 TFUE powinny były, wraz z art. 37 TUE, stanowić podstawy prawne zaskarżonej decyzji, o tyle nie uściślił on jednak, czy ten drugi cel ma charakter pomocniczy. Rada utrzymuje, że skoro Parlament przyznał w ramach postępowania, w którym wydano wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada ( C‑658/11 , EU:C:2014:2025 ), że – co się tyczy umowy z dnia 14 lipca 2011 r. między Unią Europejską a Republiką Mauritiusu – cele nieobjęte WPZiB, do których osiągnięcia zmierza ta umowa, mają charakter wyłącznie pomocniczy, to identyczne cele realizowane przez umowę UE–Tanzania mają taki sam charakter. W konsekwencji podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 37 TUE.
36W trzeciej kolejności Rada podnosi, że zaskarżona decyzja i umowa UE–Tanzania wchodzą wyłącznie w zakres WPZiB i nie dążą do osiągnięcia żadnego celu pomocniczego związanego ze współpracą sądową w sprawach karnych lub współpracą policyjną. Ponieważ umowa UE–Tanzania została zawarta w ramach operacji wojskowej z zakresu zarządzania kryzysowego, prowadzonej w ramach WPZiB i mającej na celu zwalczanie piractwa zgodnie z mającymi zastosowanie rezolucjami Rady Bezpieczeństwa, to nie odnosi się ona do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii. Przetrzymywanie i przekazywanie osób podejrzanych o akty piractwa są bowiem zwykłą konsekwencją misji bezpieczeństwa operacji Atalanta. Poza tym, ponieważ umowa ta – poprzez swą treść – zmierza do wspierania państwa prawa i zapewnienia przestrzegania praw człowieka, to w pełni wpisuje się w ramy WPZiB.
37Ponadto zwalczanie przestępczości międzynarodowej objęte jest WPZiB. W tym zakresie umowa UE–Tanzania nie ma na celu ochrony przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ani z punktu widzenia wewnętrznego, ani zewnętrznego Unii. W szczególności umowa ta nie pozbawia właściwych organów państw członkowskich ani ich uprawnień w zakresie prowadzenia dochodzenia, ani uprawnień w zakresie prowadzenia ścigania i sądzenia osób ujętych i przetrzymywanych przez siły rozmieszczone w ramach operacji Atalanta, ale raczej ma na celu zapobieżenie bezkarności poprzez umożliwienie przekazania wspomnianych osób do państwa regionu, w którym przeprowadzana jest ta operacja, w przypadku gdy żaden właściwy organ państwa członkowskiego nie chce ich ścigać.
38W replice Parlament podnosi, że w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada ( C‑658/11 , EU:C:2014:2025 ) Trybunał orzekł w kwestii, czy podstawę prawną decyzji 2011/640 powinien był stanowić sam art. 37 TUE, czy także inne postanowienia traktatów. O ile Parlament zgadza się, że zgodnie ze wspólnym działaniem 2008/851 wyeliminowanie piractwa w celu chronienia statków niezaprzeczalnie stanowi podstawowy cel operacji Atalanta, o tyle utrzymuje, że działania prowadzone w ramach tej operacji nie zawsze objęte są WPZiB. Tak więc, pod warunkiem że nie zostanie stwierdzone, iż wszystkie umowy międzynarodowe zawarte przez Unię dotyczące przekazywania osób podejrzanych o działalność przestępczą i ujętych przez siły zbrojne państw członkowskich wchodzą wyłącznie w zakres WPZiB – przekazywanie osób podejrzanych o akty piractwa, a także ich ściganie na mocy umowy UE–Tanzania nie mogą być utożsamione z działaniami wojskowymi. W tych okolicznościach umowa UE–Tanzania zmierza do osiągnięcia podwójnego celu, a tym samym powinna była zostać oparta na podwójnej podstawie prawnej.
39W duplice Rada dodaje, że operacja Atalanta dąży do wzmocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego, że jest prowadzona w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz że umowa UE–Tanzania została zawarta na podstawie art. 12 wspólnego działania 2008/851. Tak więc przetrzymywanie i przekazywanie osób podejrzanych o akty piractwa wynikają z wykonywania tej misji i nie stanowią odrębnego działania z zakresu współpracy policyjnej lub sądowej. Na mocy bowiem art. 2 wspólnego działania 2008/851 podstawowe zadania operacji Atalanta polegają na ochronie statków wyczarterowanych przez Światowy Program Żywnościowy i innych statków narażonych na ataki, na kontroli niektórych stref, a także na powstrzymywaniu aktów piractwa i rozboju popełnianych na morzu, zapobieganiu im i ich zwalczaniu, także poprzez użycie siły. Natomiast operacje przetrzymywania i przekazywania osób podejrzanych o akty piractwa, zbierania ich danych osobowych, przekazywania tych danych Interpolowi i udostępnianie zebranych danych dotyczących rybołówstwa, posiadają charakter pomocniczy.
40Rada wyjaśnia, że środki dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, niezależnie od tego, czy mają charakter wewnętrzny w ramach Unii, czy też mają zasięg zewnętrzny, muszą być podejmowane w celu dokonania postępu w zakresie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii lub na jej granicach. Tymczasem umowa UE–Tanzania nie ma żadnego związku z celami wspomnianej przestrzeni. Podczas przekazywania do Zjednoczonej Republiki Tanzanii osoby podejrzanej o akty piractwa żadne państwo członkowskie nie wykonuje bowiem swej jurysdykcji. Poza tym okręt wojenny objęty wyłączną jurysdykcją państwa jego bandery nie powinien być utożsamiany z częścią jego terytorium. Ponadto Parlament nie wyjaśnił, dlaczego piractwo stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego Unii.
41Podczas rozprawy przed Trybunałem w odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał Parlament stwierdził, że w przypadku gdy podstaw prawnych odnoszących się do WPZiB i do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości nie można połączyć ze względu na niezgodność odnoszących się do nich procedur, podstawę prawną zaskarżonej decyzji powinny stanowić same art. 82 i 87 TFUE.
42W odniesieniu do aktów przyjmowanych na podstawie postanowienia dotyczącego WPZiB zadaniem Trybunału jest dbanie w szczególności na podstawie art. 275 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE i art. 40 TUE, aby realizacja tej polityki nie naruszała stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii na mocy traktatu FUE. Wybór odpowiedniej podstawy prawnej aktu Unii ma znaczenie konstytucyjne, gdyż zastosowanie błędnej podstawy prawnej może przesądzić o nieważności takiego aktu, w szczególności w przypadku, gdy właściwa podstawa prawna przewiduje stosowanie innej procedury legislacyjnej niż ta, która została rzeczywiście zastosowana (zob. podobnie opinia 2/00 z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664 , pkt 5 ).
43Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu Unii, w tym aktu przyjętego w celu zawarcia umowy międzynarodowej takiej jak rozpatrywana w niniejszym przypadku, musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą w szczególności cel i treść tego aktu (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 marca 1987 r., Komisja/Rada, 45/86 , EU:C:1987:163 , pkt 11 ; z dnia 11 czerwca 1991 r., Komisja/Rada, zwany „wyrokiem Dwutlenek tytanu”, C‑300/89 , EU:C:1991:244 , pkt 10 ; opinia 2/00 z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664 , pkt 22 ; wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., Parlament/Rada, C‑130/10 , EU:C:2012:472 , pkt 42 ).
44Jeżeli analiza danego środka wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która jest właściwa z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że środek zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, że znajdują zastosowanie różne postanowienia traktatów, środek taki należy wyjątkowo wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., Komisja/Parlament i Rada, C‑178/03 , EU:C:2006:4 , pkt 42 , 43 ; a także z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 43 ).
45W odniesieniu, w pierwszej kolejności, do treści umowy UE–Tanzania, należy stwierdzić, że postanowienia tej umowy definiują zgodnie z jej art. 1 warunki i tryb przekazywania Zjednoczonej Republice Tanzanii przetrzymywanych przez EUNAVFOR osób podejrzanych o zamiar popełnienia, popełnianie lub popełnienie aktów piractwa oraz mienia zajętego w związku z tym przez te siły, a także traktowanie tych osób i tego mienia po przekazaniu.
46Na mocy art. 3 i 4 wspomnianej umowy wśród tych warunków i trybu znajduje się poszanowanie zasad ogólnych, zwłaszcza zasada poszanowania zobowiązań międzynarodowych w zakresie praw człowieka. Ta sama umowa reguluje także traktowanie, ściganie i sądzenie przekazywanych osób, a art. 5 tej umowy stanowi, że takie osoby nie mogą być sądzone za przestępstwo o maksymalnym wymiarze kary wyższym niż dożywotnie więzienie. Poza tym art. 6 tej umowy przewiduje prowadzenie dokumentacji i przekazywanie dokumentów dotyczących tych osób, a jej art. 7 ust. 1 stanowi, że Unia i EUNAVFOR, w ramach posiadanych środków i możliwości, zapewniają Zjednoczonej Republice Tanzanii wszelką pomoc w celu prowadzenia dochodzenia i ścigania wobec osób przekazanych.
47Z pewnością, jak stwierdziła rzecznik generalna w pkt 60 swej opinii, na pierwszy rzut oka wydaje się, że niektóre postanowienia umowy UE–Tanzania odnoszą się do dziedzin transgranicznej współpracy sądowej w sprawach karnych i transgranicznej współpracy policyjnej w przypadku, gdy są rozpatrywane osobno. Jednakże, i co także podniosła rzecznik generalna, okoliczność, że niektóre postanowienia takiej umowy, uwzględniane osobno, są podobne do przepisów, które mogą być przyjęte w dziedzinie działania Unii, nie jest sama w sobie wystarczająca do określenia właściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W odniesieniu w szczególności do postanowień umowy UE–Tanzania poświęconych poszanowaniu zasad państwa prawa i praw człowieka, a także godności ludzkiej należy podkreślić, że poszanowanie to należy zapewnić w każdym działaniu Unii, w tym w dziedzinie WPZiB, co wynika z art. 21 ust. 1 akapit pierwszy art. 21 ust. 2 lit. b) i art. 21 ust. 3 TUE w związku z art. 23 TUE. W takich okolicznościach należy także dokonać analizy tej umowy w świetle jej celu.
48W odniesieniu, w drugiej kolejności, do wspomnianego celu, w szczególności z motywu 3 zaskarżonej decyzji wynika, że umowa ta została zawarta na podstawie art. 12 wspólnego działania 2008/851, które jest objęte WPZiB, w celu umożliwienia przekazywania w ramach operacji Atalanta osób ujętych i przetrzymywanych przez EUNAVFOR, a także zajętego mienia, do państwa trzeciego, w niniejszym przypadku – Zjednoczonej Republiki Tanzanii, które to państwo chce wykonywać swoją jurysdykcję w odniesieniu do tych osób i tego mienia. Jak wynika z samego tytułu wspomnianego wspólnego działania, jego celem jest w szczególności udział w zwalczaniu aktów piractwa i rozboju u wybrzeży Somalii.
49Celem umowy UE–Tanzania jest zatem ustanowienie mechanizmu, który ma podstawowe znaczenie dla przyczynienia się do osiągnięcia celów operacji Atalanta, w szczególności w zakresie, w jakim mechanizm ten wzmacnia w sposób trwały współpracę międzynarodową w zakresie zwalczania aktów piractwa poprzez określenie ram prawnych przekazywania osób ujętych i przetrzymywanych, umożliwiając zwalczanie bezkarności tych osób, zgodnie z mandatem określonym w stosownych rezolucjach Rady Bezpieczeństwa.
50W tym zakresie należy przypomnieć, że w pkt 14 rezolucji 1846 (2008) Rada Bezpieczeństwa wezwała wszystkie państwa do współpracy przy określaniu jurysdykcji oraz prowadzeniu dochodzeń i ścigania wobec osób odpowiedzialnych za akty piractwa i rozboju dokonane u wybrzeży Somalii. Zaskarżona decyzja, która odzwierciedla współpracę przewidzianą w art. 100 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza nakładający na państwa-strony tej konwencji obowiązek współpracy w zwalczaniu piractwa na pełnym morzu, została przyjęta w celu podpisania i zawarcia umowy UE–Tanzania jako element tego działania międzynarodowego polegającego na zwalczaniu aktów piractwa, a w szczególności bezkarności osób dopuszczających się tych aktów.
51Ta zawarta na podstawie art. 12 wspólnego działania 2008/851 umowa jest ściśle związana z operacją Atalanta, tak że w braku tej operacji wspomniana umowa byłaby bezprzedmiotowa. Ponieważ umowa UE–Tanzania ma charakter wyłącznie pomocniczy w stosunku do działania EUNAVFOR, to umowa ta stanie się bezprzedmiotowa w momencie zakończenia działań przez te siły.
52Argument Parlamentu, zgodnie z którym w braku umowy UE–Tanzania państwa członkowskie byłyby w stanie same zapewnić ściganie karne ujętych osób, jest nieistotny, ponieważ celem tej umowy jest w szczególności usprawnienie tego ścigania poprzez zapewnienie przekazywania danych osób Zjednoczonej Republice Tanzanii właśnie w przypadku, gdy właściwe państwo członkowskie nie może lub nie chce wykonywać swej jurysdykcji. W rzeczywistości, bez wcześniejszego zawarcia takich umów o przekazaniu, o których mowa w art. 12 ust. 3 wspólnego działania 2008/851, w celu zagwarantowania, by przekazywane osoby były traktowane zgodnie z wymogami prawa międzynarodowego w zakresie praw człowieka, żadna osoba ujęta przez EUNAVFOR nie mogłaby zostać przekazana do państw trzecich regionu, w którym operacja Atalanta jest prowadzona, co mogłoby zakłócić, a nawet uniemożliwić skutecznie działanie tej operacji i osiągnięcie zamierzonych przez nią celów.
53Zresztą EUNAVFOR może wyłącznie przekazać osoby podejrzane o piractwo, które zostały ujęte i są przetrzymywane właśnie przez EUNAVFOR w ramach operacji Atalanta. W tych okolicznościach nie można przyjąć argumentu Parlamentu, że działania podejmowane przez te siły morskie można utożsamić z działaniami organów sądowych i policyjnych państw członkowskich. Wspomniane działania są bowiem prowadzone wyłącznie w ramach specjalnej operacji objętej WPZiB, z której wykonywaniem są nierozerwalnie związane.
54Tak więc analiza celu umowy UE–Tanzania potwierdza, że ustanowiona w tej umowie procedura przekazywania osób ujętych lub przetrzymywanych przez EUNAVFOR stanowi instrument, za pomocą którego Unia dąży do osiągnięcia celów operacji Atalanta polegających na utrzymaniu pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, w szczególności w zakresie, w jakim umożliwia uniknięcie bezkarności osób, które dopuściły się aktów piractwa.
55Ponieważ umowa ta w dominującym zakresie jest objęta WPZiB, a nie współpracą sądową w sprawach karnych lub współpracą policyjną, zaskarżona decyzja mogła zgodnie z prawem zostać oparta wyłącznie na art. 37 TUE. W konsekwencji słusznie została ona przyjęta zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 218 ust. 6 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE.
56W świetle powyższych rozważań należy oddalić zarzut pierwszy jako bezzasadny.
57Zdaniem Parlamentu ustanowiony w art. 218 ust. 10 TFUE obowiązek, zgodnie z którym jest on „natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury”, stanowi ogólny przepis proceduralny, który ma zastosowanie do wszystkich umów międzynarodowych zawieranych przez Unię, w tym do umów objętych WPZiB. Zdaniem Parlamentu Rada naruszyła to postanowienie, ponieważ poinformowała Parlament tylko o podjęciu negocjacji dotyczących umowy UE–Tanzania – w dniu 22 marca 2010 r., i o przyjęciu zaskarżonej decyzji – w dniu 19 marca 2014 r., czyli dziewięć dni po jej przyjęciu. Poza tym ani wysoki przedstawiciel, ani Rada nie poinformowali Parlamentu o rozmowach poprzedzających przyjęcie wspomnianej decyzji. Wreszcie Rada nie przekazała Parlamentowi ani wytycznych negocjacyjnych, ani tekstu tej decyzji, ani też tekstu umowy UE–Tanzania.
58Parlament twierdzi, że ten brak poinformowania uniemożliwił mu uzgodnienie linii politycznej dotyczącej treści umowy UE–Tanzania, a ogólniej – sprawowanie kontroli parlamentarnej nad działaniami Rady. Podnosi, że wspomniany obowiązek istnieje obok odrębnego, ustanowionego w art. 36 TUE obowiązku konsultowania się z Parlamentem w zakresie WPZiB. W przeciwnym wypadku ustanowiony w art. 218 ust. 10 TFUE obowiązek byłby pozbawiony jakiegokolwiek wiążącego charakteru. Ponadto, gdyby Parlament był informowany o negocjacjach i zawieraniu umów międzynarodowych tylko poprzez publikację tych umów w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej , doszłoby do podważenia skuteczności (effet utile) art. 218 ust. 10 TFUE.
59Rada nie zaprzecza, że to ostatnie postanowienie ma zastosowanie także do umów międzynarodowych dotyczących wyłącznie WPZiB, ale twierdzi, że postanowienie to nie zostało w niniejszym przypadku naruszone. W tym zakresie wyjaśnia, że Parlament jest informowany o wszystkich istotnych decyzjach, jakie ona przyjmuje na podstawie art. 218 TFUE w odniesieniu w szczególności do upoważnienia do podjęcia negocjacji, wydania wytycznych negocjacyjnych, podpisania i zawarcia umowy międzynarodowej, a także – w stosownym przypadku – do tymczasowego stosowania takiej umowy.
60W odniesieniu do umowy UE–Tanzania Rada najpierw podnosi, że należycie przekazała Parlamentowi wytyczne negocjacyjne. W dniu 22 marca 2010 r., czyli w dniu przyjęcia decyzji upoważniającej do podjęcia negocjacji, Rada skierowała do Parlamentu pismo, w którym wyjaśniła, że zgodnie z art. 12 wspólnego działania 2008/851 należy zawrzeć umowy dotyczące przekazywania z niektórymi państwami trzecimi i że wysoki przedstawiciel wydał upoważnienie do podjęcia negocjacji na podstawie art. 37 TUE z kilkoma państwami, w tym ze Zjednoczoną Republiką Tanzanii. Co do treści projektu umowy UE–Tanzania, wiedza, jaką Parlament posiadał o umowach dotyczących przekazywania zawartych poprzednio z innymi państwami w ramach operacji Atalanta, pozwalała mu na wykonywanie swych uprawnień, które w każdym razie – w zakresie umów międzynarodowych objętych wyłącznie WPZiB – są ograniczone.
61Następnie, w odniesieniu do przekazania Parlamentowi tekstu zaskarżonej decyzji i teksu umowy UE–Tanzania Rada utrzymuje, że podstawowym celem przyznanych Parlamentowi ograniczonych uprawnień w ramach procedury negocjacji i zawierania umów międzynarodowych w zakresie WPZiB jest umożliwienie mu zweryfikowania podstawy prawnej tych umów i że w niniejszym przypadku cel ten został osiągnięty, ponieważ Parlament był w stanie przeprowadzić taką weryfikację po otrzymaniu pisma Rady z dnia 22 marca 2010 r. informującego go o rozpoczęciu negocjacji. Ponadto teksty zaskarżonej decyzji i umowy UE–Tanzania zostały siłą rzeczy przekazane Parlamentowi wskutek ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 11 kwietnia 2014 r., w dniu rozpoczęcia biegu terminu, w którym Parlament mógł wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
62Wreszcie Rada utrzymuje, że na ile należy przekazać informacje na temat przebiegu negocjacji, na tyle zadanie to należy do wysokiego przedstawiciela i że w konsekwencji zarzut dotyczący naruszenia art. 218 ust. 10 TFUE jest bezzasadny. Tytułem uzupełnienia Rada podnosi brak fizycznej możliwości informowania Parlamentu w okresie prowadzenia negocjacji w zakresie WPZiB o wszystkich ich postępach, które czasami są nagłe i niespodziewane. Podnosi, że w każdym razie Parlamentowi zostały przekazane informacje w szerszych ramach operacji Atalanta, w jakie wpisuje się zaskarżona decyzja.
63W replice Parlament przyznaje, że został przez Radę „natychmiast” poinformowany w rozumieniu art. 218 ust. 10 TFUE o jej decyzji dotyczącej upoważnienia do podjęcia negocjacji, czyli w dniu jej przyjęcia. Twierdzi jednak, że nie został poinformowany natychmiast o zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta została mu przekazana dopiero dziewięć dni po jej przyjęciu. Poza tym Rada nigdy nie przekazała mu tekstów ani wspomnianej decyzji, ani umowy UE–Tanzania. Wymóg poinformowania Parlamentu „w pełni” w rozumieniu art. 218 ust. 10 TFUE nie może być spełniony tylko na tej podstawie, że Rada zawarła wcześniej podobne umowy. W każdym razie Parlament nie mógł przeprowadzić weryfikacji podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ponieważ jej tekst – który umożliwiłby mu zidentyfikowanie istotnych w tym zakresie elementów, takich jak cel i treść rozważnej umowy – nie został mu przekazany. Zdaniem Parlamentu Rada powinna była przekazać mu tekst projektu decyzji Rady i tekst projektu umowy najpóźniej w dniu 4 kwietnia 2012 r., czyli w dniu, w którym po przeprowadzeniu negocjacji doradcy ds. stosunków zewnętrznych Rady sporządzili te teksty. Po tej dacie Rada po prostu czekała na zatwierdzenie tego projektu umowy przez Zjednoczoną Republikę Tanzanii, o którym została poinformowana w lutym 2014 r.
64Wreszcie Parlament podważa dokonane przez Radę rozróżnienie na uprawnienia wykonywane przez nią i uprawnienia przysługujące wysokiemu przedstawicielowi, z tego względu, że wspomniany przedstawiciel przewodzi Radzie do Spraw Zagranicznych, czyli składowi Rady odpowiedzialnemu za WPZiB. Odnosząc się do wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada ( C‑658/11 , EU:C:2014:2025 ), Parlament podnosi, że przestrzeganie art. 218 ust. 10 TFUE stanowi warunek ważności decyzji o zawarciu umów międzynarodowych i że zadaniem Rady jest zapewnienie przed ich zawarciem, aby Parlament był należycie poinformowany.
65W duplice Rada podnosi – po przyznaniu, że termin wynoszący kilka miesięcy lub kilka tygodni nie spełnia wymogu poinformowania Parlamentu „natychmiast” w rozumieniu art. 218 ust. 10 TFUE – że termin kilkudniowy, w niniejszym przypadku wynoszący dziewięć dni, co odpowiada siedmiu dniom roboczym, nie może być uznany za nierozsądny.
66W odniesieniu do przebiegu negocjacji poprzedzających zawarcie umowy UE–Tanzania Rada twierdzi, że jej pismo z dnia 22 marca 2010 r. dostarczyło Parlamentowi wystarczających informacji, umożliwiając mu co najmniej sformułowanie pierwszej opinii na temat zasadności wskazanej przez Radę podstawy prawnej i wyrażenie w tej kwestii ewentualnych wątpliwości. W tym zakresie Rada dodaje, że o ile sama okoliczność, że zawarła ona wcześniej podobne umowy, nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że zostały spełnione wymogi wynikające z art. 218 ust. 10 TFUE, o tyle okoliczność ta wraz z informacjami znajdującymi się w jej piśmie z dnia 22 marca 2010 r., rozpatrywane łącznie, już takie są. Ponadto Rada podnosi, że mandat negocjacyjny określony w tym piśmie nie został zmieniony.
67W odniesieniu do podziału uprawnień pomiędzy Radę a wysokiego przedstawiciela – przyznawszy, że przedstawiciel ten przewodzi Radzie do Spraw Zagranicznych – Rada twierdzi, że wysoki przedstawiciel nie działa w tym charakterze, w przypadku gdy reprezentuje Unię w ramach negocjowania umów w dziedzinie WPZiB. W konsekwencji w zakresie, w jakim prowadzenie negocjacji wchodzi w zakres uprawnień wysokiego przedstawiciela, a nie Rady, obowiązek poinformowania Parlamentu może spoczywać tylko na wysokim przedstawicielu. Ponadto Rada twierdzi, że obowiązek udzielania informacji w toku negocjacji nie może dotyczyć każdego dokumentu sporządzonego lub każdej sesji negocjacyjnej, czy też prac przygotowawczych prowadzonych w Radzie. Wreszcie Rada twierdzi, że nie do niej należy zweryfikowanie przed przyjęciem decyzji dotyczącej zawarcia umowy międzynarodowej, czy rzeczywiście przestrzegano postanowień art. 218 ust. 10 TFUE i czy tym samym Parlament został należycie poinformowany o przebiegu negocjacji poprzedzających zawarcie takiej umowy.
68Zgodnie z orzecznictwem Trybunału obowiązek ustanowiony w art. 218 ust. 10 TFUE, na mocy którego Parlament jest „natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury” negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, ma zastosowanie do każdej procedury zawarcia umowy międzynarodowej, w tym umów dotyczących wyłącznie WPZiB (wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 85 ). Artykuł 218 TFUE, aby spełnić wymogi jasności, spójności i racjonalności, określa jednolitą procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań, w tym WPZiB, która – odmiennie niż inne dziedziny – nie jest objęta żadną procedurą specjalną (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 52 , 72 ).
69Prawdą jest, że rola Parlamentu w dziedzinie WPZiB pozostaje ograniczona, ponieważ jest on wykluczony z procedury negocjacji i zawarcia umowy dotyczącej wyłącznie WPZiB, niemniej jednak nie jest on całkowicie pozbawiony prawa wglądu w odniesieniu do tej polityki Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 83 , 84 ).
70W tym zakresie należy przypomnieć, że udział Parlamentu w procesie decyzyjnym odzwierciedla na poziomie Unii fundamentalną zasadę demokratyczną, zgodnie z którą społeczeństwo uczestniczy w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia przedstawicielskiego (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 października 1980 r., Roquette Frères/Rada, 138/79 , EU:C:1980:249 , pkt 33 ; z dnia 11 czerwca 1991 r., Dwutlenek tytanu, C‑300/89 , EU:C:1991:244 , pkt 20 ; z dnia 19 lipca 2012 r., Parlament/Rada, C‑130/10 , EU:C:2012:472 , pkt 81 ). W odniesieniu do procedury negocjacji i zawarcia umów międzynarodowych, przewidziany w art. 218 ust. 10 TFUE wymóg poinformowania jest wyrazem tej demokratycznej zasady, na której opiera się Unia (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 81 ).
71Celem tego wymogu poinformowania jest zapewnienie, że Parlament będzie mógł przeprowadzić demokratyczną kontrolę działań zewnętrznych Unii i w szczególności sprawdzić, czy jego kompetencje są przestrzegane w odniesieniu do wyboru podstawy prawnej decyzji dotyczącej zawarcia umowy (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 79 ). W tym zakresie, o ile celem wymogu poinformowania Parlamentu w pełni i natychmiast nie jest umożliwienie tej instytucji udziału w negocjacjach i zawieraniu umów w zakresie WPZiB, o tyle wymóg ten umożliwia mu – oprócz zweryfikowania właściwej podstawy prawnej środków przyjętych w ramach tej polityki – wykonywanie jego własnych kompetencji z pełną znajomością wszystkich działań zewnętrznych Unii.
72Ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 3 TUE Unia czuwa nad spójnością różnych dziedzin jej działań zewnętrznych, to obowiązek poinformowania, który na mocy art. 218 ust. 10 TFUE spoczywa na innych instytucjach względem Parlamentu, przyczynia się do zapewnienia jedności i spójności tego działania (zob. analogicznie w odniesieniu do współpracy pomiędzy instytucjami Unii a państwami członkowskimi wyrok z dnia 2 czerwca 2005 r., Komisja/Luksemburg, C‑266/03 , EU:C:2005:341 , pkt 60 ; opinia 1/08 z dnia 30 listopada 2009 r., EU:C:2009:739 , pkt 136 ; wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Komisja/Szwecja, C‑246/07 , EU:C:2010:203 , pkt 75 ).
73Na wstępie należy oddalić argument Rady, zgodnie z którym obowiązek informowania Parlamentu o przebiegu negocjacji jest objęty zakresem uprawnień wysokiego przedstawiciela, a nie samej Rady. Skoro bowiem art. 218 ust. 2 TFUE przewiduje, że zadaniem Rady jest upoważnienie do podjęcia negocjacji, wydanie wytycznych negocjacyjnych, upoważnienie do podpisywania i zawieranie umów, to z powyższego wynika, że do instytucji tej należy także – w szczególności w kontekście umów dotyczących wyłącznie WPZiB – czuwanie nad przestrzeganiem obowiązku ustanowionego w art. 218 ust. 10 TFUE.
74W niniejszym przypadku Parlament zarzuca Radzie, w pierwszej kolejności, że nie poinformowała go o przebiegu negocjacji, w drugiej kolejności, że nie przekazała mu ostatecznego tekstu ani umowy, ani zaskarżonej decyzji, a w trzeciej kolejności, że poinformowała go o przyjęciu tej ostatniej decyzji dopiero dziewięć dni po jej przyjęciu.
75W odniesieniu najpierw do twierdzenia dotyczącego braku poinformowania Parlamentu przez Radę o przebiegu negocjacji należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku Rada poinformowała Parlament tylko o upoważnieniu do podjęcia negocjacji i ich zakończeniu. Tymczasem w pkt 86 wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada ( C‑658/11 , EU:C:2014:2025 ) Trybunał orzekł, że przewidziany w art. 218 ust. 10 TFUE obowiązek czuwania nad tym, aby Parlament był natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury zawarcia umowy międzynarodowej, rozciąga się także na etapy poprzedzające zawarcie takiej umowy i tym samym obejmuje etap negocjacji.
76W tym względzie, w odniesieniu do zakresu przekazywania informacji, o których mowa w tym postanowieniu, należy podnieść, że przewidziana w art. 218 TFUE procedura negocjacji i zawierania umów międzynarodowych obejmuje w szczególności upoważnienie do podjęcia negocjacji, wydanie wytycznych negocjacyjnych, wyznaczenie negocjatora Unii, a w stosownym przypadku specjalnego komitetu, zakończenie negocjacji, upoważnienie do podpisania umowy, w stosownym przypadku, decyzję o tymczasowym stosowaniu umowy przed jej wejściem w życie i zawarcie umowy.
77O ile, na mocy art. 218 ust. 10 TFUE Parlament powinien być informowany na wszystkich etapach procedury, o tyle fakt, że jego udział w negocjacjach i zawieraniu umów odnoszących się wyłącznie do WPZiB jest wyraźnie wykluczony, oznacza, że ten wymóg informowania nie rozciąga się na etapy wewnętrznego procesu przygotowawczego Rady. Jednak, jak podniosła rzecznik generalna w pkt 86 opinii, wymóg informowania Parlamentu nie może ograniczać się wyłącznie do etapów procedury, o których mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, ale rozciąga się także na rezultaty pośrednie, do jakich prowadzą negocjacje. W tym zakresie, jak podniósł Parlament, ten wymóg informowania oznacza, że Rada powinna mu przekazać tekst projektu umowy i projektu decyzji uzgodnionych przez doradców ds. stosunków zewnętrznych zajmujących się negocjacjami w zakresie, w jakim teksty tych projektów zostały przekazane organom tanzańskim w celu zawarcia umowy.
78Zresztą w niniejszym przypadku Rada w żaden sposób nie poinformowała Parlamentu o przebiegu procedury negocjacji poprzedzających zawarcie umowy UE–Tanzania, poza wysłaniem pisma z dnia 22 marca 2010 r. powiadamiającego o podjęciu negocjacji. Ponieważ wykonanie prawa wglądu Parlamentu można rozpatrywać tylko z uwzględnieniem samej planowanej umowy, a nie z uwzględnieniem innych umów posiadających w danym przypadku podobne cechy (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 listopada 2008 r., Parlament/Rada, C‑155/07 , EU:C:2008:605 , pkt 74 ), to istnienie umów zawartych z innymi państwami, o których Parlament mógł wiedzieć, jest w tym zakresie nieistotne. W tych okolicznościach należy oddalić argument Rady, zgodnie z którym Parlament – ze względu na istnienie takich zawartych wcześniej podobnych umów – był wystarczająco poinformowany o przebiegu negocjacji, które doprowadziły do zawarcia umowy UE–Tanzania.
79Następnie, w odniesieniu do twierdzenia, że Rada nie przekazała Parlamentowi tekstów umowy UE–Tanzania i zaskarżonej decyzji, należy oddalić argument Rady, zgodnie z którym Parlament był w stanie wykonać swoje uprawnienia, kiedy w momencie ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zapoznał się z treścią przyjętych tekstów.
80Jak już podkreślił Trybunał, publikacja decyzji dotyczącej podpisania i zawarcia umowy w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie może zaradzić naruszeniu art. 218 ust. 10 TFUE. Taka publikacja jest bowiem przewidziana w art. 297 TFUE i odpowiada warunkom publikacji obowiązującym w odniesieniu do aktu Unii w celu jego wejścia w życie, podczas gdy wymóg poinformowania wynikający z art. 218 ust. 10 TFUE jest określony w celu zapewnienia, że Parlament będzie mógł przeprowadzić demokratyczną kontrolę działań zewnętrznych Unii i w szczególności sprawdzić, czy jego kompetencje są przestrzegane właśnie w odniesieniu do wyboru podstawy prawnej decyzji dotyczącej zawarcia umowy (wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 79 ).
81Wreszcie, w odniesieniu do twierdzenia dotyczącego naruszenia przez Radę art. 218 ust. 10 TFUE ze względu na fakt, że Rada z opóźnieniem – czyli dziewięć dni po przyjęciu zaskarżonej decyzji – poinformowała Parlament, należy stwierdzić, że taki termin co do zasady nie spełnia wymogu poinformowania Parlamentu „natychmiast” w rozumieniu tego postanowienia.
82Z pewnością nie można wykluczyć, że w pewnych okolicznościach informacja dostarczona Parlamentowi po upływie kilkudniowego terminu może być zakwalifikowana jako przekazana „natychmiast” w rozumieniu tego postanowienia. Jednak, ponieważ w niniejszym przypadku Rada nie przekazała Parlamentowi ani tekstu zaskarżonej decyzji, ani tekstu umowy UE–Tanzania, należy stwierdzić, że niezależnie od okoliczności instytucja ta nie informowała Parlamentu natychmiast i w pełni w toku procedury negocjacji i zawarcia tej umowy.
83Z powyższych rozważań wynika, że Rada naruszyła art. 218 ust. 10 TFUE.
84Ponieważ Parlament nie był natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury zgodnie z art. 218 ust. 10 TFUE, nie mógł on wykonać prawa wglądu, które traktaty przyznały mu w dziedzinie WPZiB, oraz, w danym wypadku, przedstawić swojego punktu widzenia w odniesieniu w szczególności do prawidłowej podstawy prawnej, na której rozpatrywany akt prawny musi się opierać. Uchybienie temu wymogowi poinformowania skutkuje w tych okolicznościach naruszeniem warunków wykonywania przez Parlament jego funkcji w dziedzinie WPZiB i stanowi w konsekwencji naruszenie istotnego wymogu proceduralnego (wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11 , EU:C:2014:2025 , pkt 86 ).
85W tych okolicznościach zarzut drugi jest zasadny i należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
86Parlament i Rada, wspierane przez rząd Zjednoczonego Królestwa i Komisję, wnoszą do Trybunału – na wypadek gdyby stwierdził on nieważność zaskarżonej decyzji – o utrzymanie w mocy jej skutków aż do czasu wydania nowej decyzji.
87Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał może wskazać, jeśli uzna to za niezbędne, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.
88Należy zaś przyznać, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bez utrzymania w mocy jej skutków mogłoby stanowić przeszkodę dla przebiegu operacji prowadzonych na podstawie umowy UE–Tanzania i w szczególności dla pełnej skuteczności ścigania i sądzenia osób podejrzanych o akty piractwa, ujętych przez EUNAVFOR.
89W konsekwencji należy utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji, której nieważność stwierdza się w niniejszym wyroku.
90Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednak zgodnie z § 3 tego artykułu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
91Ponieważ w niniejszej sprawie żądania zarówno Parlamentu, jak i Rady zostały uwzględnione tylko częściowo, należy orzec, że pokrywają one własne koszty.
92Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Republika Czeska, Królestwo Szwecji, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja, dopuszczone do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) * Język postępowania: angielski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.