den 12 juli 2012 (*1)
”Jordbruk — Direktiven 98/95/EG, 2002/53/EG, 2002/55/EG och 2009/145/EG — Giltighet — Köksväxter — Saluföring, på den nationella marknaden för frön, av grönsaksutsäden som inte finns upptagna på den gemensamma officiella sortlistan över arter av köksväxter — Åsidosättande av nationella bestämmelser om förhandstillstånd för saluföring — Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk — Proportionalitetsprincipen — Näringsfrihet — Fri rörlighet för varor — Likabehandling”
I mål C-59/11,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour d’appel de Nancy (Frankrike) genom beslut av den 4 februari 2011, som inkom till domstolen den 9 februari 2011, i målet
Association Kokopelli
mot
Graines Baumaux SAS,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna J. Malenovský, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis (referent) och D. Šváby,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
och efter att den 19 januari 2012 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
1Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av följande direktiv:
2Begäran har framställts i ett mål mellan Association Kokopelli (nedan kallad Kokopelli) och Graines Baumaux SAS (nedan kallat Baumaux). Målet rör saluföring av utsäde av köksväxter.
3Genom rådets beslut 2004/869/EG av den 24 februari 2004 godkändes ingåendet på Europeiska gemenskapens vägnar av det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk ( EUT L 378, s. 1 ) (nedan kallat det internationella fördraget).
4Enligt artikel 1 i det internationella fördraget är målen för detta fördrag ”att bevara och hållbart nyttja växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk samt att rättvist fördela den nytta som uppstår vid nyttjandet av dem, i överensstämmelse med konventionen om biologisk mångfald, för ett hållbart jordbruk och livsmedelssäkerhet”.
5I artikel 5 i det internationella fördraget föreskrivs följande:
”5.1 Varje fördragsslutande part skall, med förbehåll för den nationella lagstiftningen och i samverkan med andra fördragsslutande parter verka för samordnade åtgärder för prospektering, bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk och skall särskilt på lämpligt sätt:
...
...”
6I artikel 6 i det internationella fördraget föreskrivs följande:
”6.1 De fördragsslutande parterna skall utarbeta och upprätthålla en lämplig politik och juridiska åtgärder för att främja ett hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.”
7I enlighet med artikel 7.1 i det internationella fördraget ska ”[v]arje fördragsslutande part …, när så är lämpligt, i sina åtgärder och program för jordbruk och landsbygdsutveckling införliva de åtgärder som anges i artiklarna 5 och 6 och samverka med andra fördragsslutande parter, direkt eller genom [Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO)] och andra relevanta internationella organisationer, vid bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk”.
8I artikel 9 i det internationella fördraget föreskrivs följande:
”9.1 De fördragsslutande parterna erkänner det avsevärda bidrag som lokal- och ursprungssamhällen, liksom jordbrukare från alla jordens regioner, särskilt från ursprungs- och mångfaldscentrum för odlade växter, lämnat och fortsätter att lämna för bevarande och utveckling av växtgenetiska resurser som utgör basen för livsmedels- och jordbruksproduktionen i hela världen.
...
9.3 Ingenting i denna artikel skall tolkas som en begränsning av de rättigheter som jordbrukare kan ha när det gäller att bevara, nyttja, byta eller sälja egenproducerat utsäde eller förökningsmaterial, med förbehåll för bestämmelser i den nationella lagstiftningen och när så är lämpligt.”
9Direktiv 2002/55 upprättar en gemensam sortlista över arter av köksväxter.
10Skälen 2–4 och 12 i direktivet har följande lydelse:
”(2)
Produktionen av utsäde av köksväxter intar en viktig plats inom gemenskapens jordbruk.
…
11Enligt artikel 1 i direktiv 2002/55 ska detta direktiv ”gälla för produktion i saluföringssyfte och saluföring av utsäde av köksväxter inom gemenskapen”.
12I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall föreskriva att utsäde av köksväxter inte får certifieras, kontrolleras som standardutsäde och saluföras om sorten inte godkänts officiellt i minst en medlemsstat.”
13För godkännande för införande av sorter i de officiella listorna föreskrivs i artikel 4.1 och 4.4 följande:
”1. Medlemsstaterna skall se till att en [sort] godkänns endast om den är klart särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig.
...
4I syfte att bevara växtgenetiska resurser enligt artikel 44.2 får medlemsstaterna avvika från de kriterier för godkännande som anges i första stycket i punkt 1 i den mån som särskilda villkor har fastställts i enlighet med förfarandet i artikel 46.2 och med beaktande av kraven i artikel 44.3.”
14Artikel 5 i direktiv 2002/55 har följande lydelse:
”1. En sort skall betraktas som särskiljbar, oavsett om det ursprungliga material från vilke[t] de framställts uppkommit genom naturligt urval eller genom växtförädlingsarbete, om den skiljer sig tydligt från alla andra sorter som är kända i gemenskapen med avseende på en eller flera viktiga egenskaper.
Egenskaperna skall kunna kännas igen och definieras exakt.
...
2En sort skall betraktas som stabil om den efter flera på varandra följande uppförökningar eller i slutet av varje reproduktionscykel, i de fall då förädlaren har uppgett en särskild reproduktions- eller uppförökningscykel, fortfarande motsvarar beskrivningen av sortens viktigaste egenskaper.
3En sort skall betraktas som tillräckligt enhetlig om de plantor den består av, med mycket få avvikelser, är likartade eller genetiskt identiska vad beträffar alla i sammanhanget väsentliga egenskaper. Hänsyn skall härvid tas till växters olika reproduktionssystem.”
15I artikel 44.2 och 44.3 i direktiv 2002/55 föreskrivs följande:
”2. Särskilda villkor skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 46.2 för att ta hänsyn till utvecklingen avseende bevarande in situ och hållbar användning av växtgenetiska resurser genom odling och saluföring av utsäde av
3De särskilda villkor som avses i punkt 2 skall särskilt inbegripa följande:
16I artikel 48 i direktiv 2002/55 föreskrivs följande:
”1. Särskilda villkor får fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 46.2 för att ta hänsyn till utvecklingen på följande områden:
...
...
2De särskilda villkor som avses i punkt 1b skall särskilt inbegripa följande:
17Direktiv 2009/145 innehåller tillämpningsbestämmelser för artiklarna 4.4, 44.2 och 48.1 b i direktiv 2002/55, med syftet att bevara växtgenetiska resurser.
18Skälen 1–3 och 14 i direktiv 2009/145 har följande lydelse:
”(1)
Biologisk mångfald och bevarande av växtgenetiska resurser är frågor som under de senaste åren börjat tillmätas allt större betydelse, vilket utvecklingen internationellt och på gemenskapsnivå visar. Exempel på detta är rådets beslut 93/626/EEG av den 25 oktober 1993 om ingående av konventionen om biologisk mångfald [ EGT L 309, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 11, volym 23, s. 175], [beslut 2004/869], rådets förordning (EG) nr 870/2004 av den 24 april 2004 om inrättande av ett gemenskapsprogram för bevarande, karakterisering, insamling och nyttjande av genetiska resurser inom jordbruket och om upphävande av förordning (EG) nr 1467/94 [ EUT L 162, s. 18 ] samt rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) [ EUT L 277, s. 1 ]. Det bör fastställas särskilda villkor i enlighet med direktiv [2002/55] för att ta hänsyn till detta vid saluföringen av utsäde av köksväxter.
…
19I artikel 1 i direktiv 2009/145 föreskrivs följande:
”1. För de köksväxtarter som omfattas av direktiv [2002/55] fastställs i det här direktivet vissa undantag som gäller in situ -bevarande och hållbart utnyttjande av växtgenetiska resurser genom odling och saluföring
2Om inte annat föreskrivs i det här direktivet ska direktiv [2002/55] tillämpas.”
20I artikel 35 i direktiv 2009/145 föreskrivs följande:
”Kommissionen ska senast den 31 december 2013 utvärdera tillämpningen av detta direktiv.”
21Föreningen Kokopelli är en ideell förening som säljer utsäde av äldre grönsaks- och blomsorter från ekologiskt jordbruk och som tillhandahåller sina medlemmar grönsakssorter som är ovanliga i Frankrike.
22Baumaux bearbetar och saluför blomster- och grönsaksfrön. Detta bolag väckte år 2005 talan mot Kokopelli om illojal konkurrens. Baumaux yrkade bland annat på skadestånd med ett schablonbelopp på 50000 euro samt att all marknadsföring av de sorter som Kokopelli saluför skulle upphöra.
23Genom dom av den 14 januari 2008 förpliktade Tribunal de grande instance de Nancy Kokopelli att till Baumaux betala skadestånd för illojal konkurrens. Domstolen slog fast att Kokopelli och Baumaux var verksamma inom sektorn för äldre frösorter och samlarfrösorter och att de, bland de saluförda produkterna, saluförde 233 produkter som var identiska eller av liknande slag. Parterna hade samma kundkrets av hobbyodlare och konkurrerade således med varandra. Domstolen fann att föreningen Kokopelli hade gjort sig skyldig till illojal konkurrens genom att saluföra grönsaksfrön som inte förekom på den franska sortlistan eller på den gemensamma sortlistan över arter av köksväxter.
24Kokopelli överklagade denna dom till Cour d’appel de Nancy.
25Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och att ställa följande fråga till domstolen:
”Är rådets direktiv 98/95/EG, 2002/53/EG och 2002/55/EG och kommissionens direktiv 2009/145, bland annat med hänsyn till att de innebär begränsningar för produktion och saluföring av äldre utsäden och plantor, giltiga, mot bakgrund av Europeiska unionens grundläggande rättigheter och principer, nämligen principerna om friheten att utöva ekonomisk verksamhet, om proportionalitet, om likabehandling eller icke-diskriminering och om fri rörlighet för varor samt mot bakgrund av de åtaganden som gjorts enligt det internationella fördraget …?”
26Baumaux anser att begäran om förhandsavgörande ska avvisas på grund av att Kokopelli inte kan åberopa ogiltighet av de omtvistade direktiven, eftersom dessa inte innehåller någon rättighet eller skyldighet för enskilda. Kokopelli kan endast ifrågasätta giltigheten av den nationella lagstiftning som införlivar direktiven i nationell rätt.
27Dessutom anser Baumaux att hänvisningen till direktiv 98/95 inte är relevant för avgörandet av målet vid den nationella domstolen. Direktiv 2002/53 saknar också relevans, eftersom det endast rör handel med olika sorter av arter av lantbruksväxter, medan det framgår av omständigheterna i målet att Kokopelli endast påstår sig saluföra utsäde av köksväxter. Baumaux har gjort gällande att giltigheten av direktiv 2009/145 inte har någon betydelse för avgörandet av målet, eftersom direktivet antogs långt efter det att Baumaux väckte talan mot Kokopelli.
28Domstolen erinrar om att när det vid en nationell domstol uppkommer en fråga om huruvida en av Europeiska unionens institutioner utfärdad rättsakt är giltig, är det den domstolens sak att bedöma huruvida ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken och, således, att begära att EU-domstolen prövar frågan. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser giltigheten av en unionsbestämmelse (dom av den 8 juli 2010 i mål C-343/09, Afton Chemical, REU 2010, s. I-7027, punkt 13 och där angiven rättspraxis).
29Domstolen kan underlåta att avgöra en tolknings- eller giltighetsfråga från en nationell domstol endast när det är uppenbart att den tolkning eller bedömning av en unionsbestämmelses giltighet som har begärts av den nationella domstolen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen eller när frågan är hypotetisk (domen i det ovannämnda målet Afton Chemical, punkt 14).
30I detta hänseende erinrar domstolen om att direktiv 2002/53 rör den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter. Eftersom det framgår av begäran om förhandsavgörande att målet vid den nationella domstolen rör Kokopellis saluföring av utsäde av köksväxter, saknas det skäl att pröva giltigheten av nämnda direktiv.
31Domstolen påpekar vidare att direktiv 98/95 är en rättsakt som ändrar rådets direktiv 66/400/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av betutsäde ( EGT 1966, 125, s. 2290 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 123), rådets direktiv 66/401/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av foderväxter ( EGT 1966, 125, s. 2298 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 131), rådets direktiv 66/402/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av stråsäd ( EGT 1966, 125, s. 2309 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 142), rådets direktiv 66/403/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsädespotatis ( EGT 1966, 125, s. 2320 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 153), rådets direktiv 69/208/EEG av den 30 juni 1969 om saluföring av utsäde av olje- och spånadsväxter ( EGT L 169, s. 3 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 201), rådets direktiv 70/457/EEG av den 29 september 1970 om den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter ( EGT L 225, s. 1 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 89) och rådets direktiv 70/458/EEG av den 29 september 1970 om saluföring av utsäde av köksväxter ( EGT L 225, s. 7 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 95), och att bestämmelserna i de sistnämnda direktiven har kodifierats genom direktiven 2002/53 och 2002/55. Under dessa förhållanden finns det inte heller skäl att pröva giltigheten av direktiv 98/95.
32När det gäller direktiv 2009/145 antogs detta under år 2009, det vill säga efter att Baumaux väckte talan mot Kokopelli angående illojal konkurrens. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 48 i sitt förslag till avgörande kan emellertid en prövning av detta direktivs giltighet vara till nytta för den hänskjutande domstolen vid avgörandet av målet.
33Således framgår det inte på ett uppenbart sätt att prövningen av giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145 inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen eller att den avser en hypotetisk fråga.
34Domstolen påpekar att i det fullständiga system med talemöjligheter och förfaranden som fastställts i EUF-fördraget, för kontroll av att institutionernas rättsakter är lagenliga, kan fysiska eller juridiska personer, på grund av den inskränkning i deras talerätt som föreskrivs i artikel 263 FEUF fjärde stycket, inte väcka talan direkt mot unionsrättsakter som är allmänt tillämpliga. De har i stället möjlighet att göra gällande att dessa rättsakter är ogiltiga, antingen vid EU-domstolen som ett yrkande som framställs under rättegången i enlighet med artikel 277 FEUF, eller vid den nationella domstolen, genom att anmoda denna, som själv saknar behörighet att pröva giltigheten av unionsrättsakter, att begära förhandsavgörande från EU-domstolen angående denna fråga (se domen i det ovannämnda målet Afton Chemical, punkt 18).
35Det räcker att konstatera att Kokopelli otvivelaktigt inte hade kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av direktiven 2002/55 och 2009/145 med stöd av artikel 230 EG och artikel 263 FEUF. Kokopelli kan därför, inom ramen för en talan enligt nationell rätt, åberopa att dessa direktiv är ogiltiga, trots att föreningen inte har väckt talan om ogiltigförklaring av dessa vid unionsdomstolen inom den frist som föreskrivs i nämnda artiklar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Afton Chemical, punkterna 19–25).
36Det framgår av det ovan anförda att den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt kan tas upp till sakprövning såvitt den avser giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145.
37Den nationella domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida direktiven 2002/55 och 2009/145 är giltiga mot bakgrund av principerna om frihet att utöva ekonomisk verksamhet, om proportionalitet, om likabehandling och om fri rörlighet för varor samt mot bakgrund av de åtaganden som unionen gjort enligt det internationella fördraget.
38Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, vars påstådda åsidosättande inledningsvis ska prövas, ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en unionsrättslig bestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl., REG 2005, s. I-10423 , punkt 68, av den 7 juli 2009 i mål C-558/07, S.P.C.M. m.fl., REG 2009, s. I-5783 , punkt 41, samt av den 8 juni 2010 i mål C-58/08, Vodafone m.fl., REU 2010, s. I-4999, punkt 51).
39När det gäller domstolsprövningen av de villkor som nämnts i föregående punkt erinrar domstolen om att unionslagstiftaren på området för jordbrukspolitik förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som följer av artiklarna 40 FEUF och 43 FEUF. Domstolen har dessutom vid upprepade tillfällen funnit att lagenligheten av en rättsakt på detta område endast kan påverkas om rättsakten är uppenbart olämplig, i förhållande till det syfte som den behöriga institutionen avser att eftersträva (se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973 , punkterna 89 och 90, svensk specialutgåva, volym 16, s. I-171, av den 13 december 1994 i mål C-306/93, SMW Winzersekt, REG 1994, s. I-5555 , punkt 21, samt av den 2 juli 2009 i mål C-343/07, Bavaria och Bavaria Italia, REG 2009, s. I-5491 , punkt 81).
40Även om betydelsen av de mål som eftersträvas kan motivera begränsningar med negativa följder, även betydande sådana, för vissa ekonomiska aktörer (dom av den 17 juli 1997 i mål C-183/95, Affish, REG 1997, s. I-4315 , punkt 42), ska det emellertid, vid prövningen av de begränsningar som är förknippade med olika åtgärdsalternativ, kontrolleras att unionslagstiftaren har tagit största möjliga hänsyn till samtliga förevarande intressen, utöver det huvudsakliga målet som eftersträvas (dom av den 12 januari 2006 i mål C-504/04, Agrarproduktion Staebelow, REG 2006, s. I-679 , punkt 37).
41I förevarande fall ska det prövas huruvida det system för godkännande av utsäde av sorter av köksväxter som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145 åsidosätter proportionalitetsprincipen. I artikel 3.1 i direktiv 2002/55 föreskrivs nämligen att utsäde av köksväxter inte får vare sig certifieras, kontrolleras som standardutsäde eller saluföras om sorten inte godkänts officiellt i minst en medlemsstat. För upptagande i de officiella listorna krävs enligt artikel 4.1 i direktivet att sorten är klart särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig.
42Kokopelli har gjort gällande att föreningen har varit förhindrad att saluföra utsäde av ”äldre” sorter av köksväxter, eftersom dessa, mot bakgrund av sina särskilda egenskaper, inte kan uppfylla kraven avseende särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet, och således utesluts från de officiella listorna på ett omotiverat sätt.
43I detta hänseende framgår det av skälen 2–4 i direktiv 2002/55 att det främsta målet med reglerna för godkännande av utsäde av sorter av köksväxter är att höja köksväxtsodlingens produktivitet inom unionen. Detta mål är uttryckligen ett av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom föreskrivs i artikel 39.1 FEUF.
44För att säkerställa en högre produktivitet i nämnda odling framstår inrättandet, inom ramen för regler som är enhetliga och så stränga som möjligt när det gäller valet av sorter som godkänns för saluföring, av en gemensam sortlista av arter av köksväxter på grundval av nationella listor såsom ägnat att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås.
45Ett system för godkännande, som kräver att utsäde av sorter av köksväxter ska vara särskiljbart, stabilt och enhetligt, möjliggör nämligen användandet av lämpligt utsäde och följaktligen höjd produktivitet inom jordbruket, grundat på pålitligheten hos utsädets egenskaper.
46Enligt artikel 1 i direktiv 2002/55 gäller detta direktiv för produktion i saluföringssyfte och saluföring av utsäde av köksväxter inom gemenskapen. I skäl 12 i direktivet anges närmare att utsäde av sorter som upptas i den gemensamma sortlistan inte bör underkastas några begränsningar vad beträffar saluföringen inom unionen med avseende på sort.
47Direktiv 2002/55 avser också att upprätta en inre marknad för utsäde av köksväxter genom att säkerställa deras fria rörlighet inom unionen. Det system för godkännande som föreskrivs i detta direktiv är ägnat att bidra till att uppnå detta mål, eftersom ett sådant system säkerställer att det utsäde som saluförs i de olika medlemsstaterna uppfyller samma krav.
48Det framgår även av artikel 4.4 i direktiv 2002/55 att direktivet avser att bevara växtgenetiska resurser. Medlemsstaterna får sålunda avvika från de kriterier för godkännande som anges i artikel 4.1 i enlighet med förfarandet i artiklarna 44.3 och 46.2 i direktivet.
49Ett sådant avvikande system för godkännande som införts genom direktiv 2009/145 – som tillämpas på utsäde av lantsorter och andra sorter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning (bevarandesorter) samt på sorter som saknar reellt värde för kommersiell produktion av grödor men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter – framstår som ägnat att säkerställa bevarandet av växtgenetiska resurser.
50Av detta följer att det system för godkännande som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145 är lämpligt för att uppnå de mål som direktiven eftersträvar.
51När det gäller frågan huruvida systemet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål, har Kokopelli gjort gällande att systemet utgör det mest restriktiva sättet att reglera utövandet av en ekonomisk aktivitet.
52Europeiska unionens råd har hävdat att Kokopelli inte har angett skälen för påståendet att systemet för godkännande är uppenbart oproportionerligt i förhållande till det mål som det eftersträvar. Rådet anser i vart fall att andra mindre begränsande åtgärder, såsom märkning, inte skulle utgöra ett tillräckligt effektivt medel för att säkerställa målet avseende produktivitet som anges i direktiv 2002/55, eftersom märkning skulle ge utrymme för försäljning och plantering av utsäde som kan vara skadligt eller inte möjliggöra en optimal produktion inom jordbruket.
53I detta hänseende påpekar domstolen att utsädet som saluförs på den inre marknaden, för att säkerställa höjd produktivitet inom jordbruket, måste uppfylla nödvändiga krav för en optimal användning av resurser inom jordbruket.
54I detta sammanhang konstaterar domstolen att unionslagstiftaren kunde göra bedömningen att det system för godkännande som föreskrivs i direktiv 2002/55 var nödvändigt för att producenterna inom jordbruket skulle uppnå en produktivitet som är pålitlig och kvalitativ i fråga om avkastning.
55För det första krävs nämligen enligt artikel 5.1 i direktiv 2002/55 att en köksväxtssort ska vara särskiljbar i den meningen att den, oavsett om det ursprungliga material från vilket den framställts uppkommit genom naturligt urval eller genom växtförädlingsarbete, skiljer sig tydligt från alla andra sorter som är kända i unionen med avseende på en eller flera viktiga egenskaper. Denna särskiljbara egenskap ger sålunda jordbruksproducenterna nödvändig information avseende de olika utsädenas särskilda egenskaper och möjliggör för jordbruksproducenterna att göra ett val som ger dem optimal avkastning.
56I artikel 5.2 i direktivet anges vidare att en sort ska betraktas som stabil om den efter flera på varandra följande uppförökningar eller i slutet av varje reproduktionscykel, i de fall då förädlaren har uppgett en särskild reproduktions- eller uppförökningscykel, fortfarande motsvarar beskrivningen av sortens viktigaste egenskaper. Nämnda stabilitetskriterium säkerställer sålunda att ett godkänt utsädes särskilda kvalitativa egenskaper förblir oförändrade under årens lopp.
57Enligt artikel 5.3 i direktivet innebär slutligen kravet på enhetlighet att de plantor som en sort består av är likartade eller genetiskt identiska vad beträffar alla i sammanhanget väsentliga egenskaper. Hänsyn ska härvid tas till växters olika reproduktionssystem. Genom att säkerställa att utsäden som säljs under ett visst namn har samma genetiska egenskaper, främjar enhetlighetskriteriet en optimal avkastning.
58Följaktligen möjliggör skyldigheten avseende uppförande på de officiella listorna samt tillhörande kriterier för godkännande en beskrivning av sorten och en kontroll av dennas stabilitet och enhetlighet, i syfte att säkerställa att utsädena av en sort har de nödvändiga kvaliteterna för att säkerställa en jordbruksproduktion som är hög, kvalitativ, pålitlig och oavbruten över tid.
59Mot denna bakgrund och med hänsyn till unionslagstiftarens stora utrymme för eget skön på området för den gemensamma jordbrukspolitiken – där det är fråga om ekonomiska överväganden där lagstiftaren har att göra komplicerade bedömningar och utvärderingar – kunde unionslagstiftaren med rätta anse att andra åtgärder, såsom märkning, inte skulle leda till samma resultat som den reglering som nu valdes, genom vilken inrättas ett system med godkännande på förhand av utsäden av köksväxtssorter, och att denna reglering således var lämplig i förhållande till det mål som unionslagstiftaren eftersträvade.
60En mindre begränsande åtgärd, såsom märkning, skulle nämligen inte utgöra ett lika effektivt medel, eftersom den skulle ge utrymme för försäljning och följaktligen plantering av utsäde som kunde vara skadlig eller som kunde förhindra en optimal produktion inom jordbruket. Av detta följer att den omtvistade regleringen inte kan anses vara uppenbart olämplig i förhållande till nämnda mål.
61Unionslagstiftaren har inte åsidosatt proportionalitetsprincipen. Även om regleringen kan ha negativa följder, även betydande sådana, för vissa ekonomiska aktörer, kan det nämligen – mot bakgrund av de mål som eftersträvas med det system för godkännande som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145, som bland annat är att säkerställa en höjd produktivitet inom jordbruket och säkerställa fri rörlighet för godkända utsäden – konstateras att systemet främjar både jordbruksproducenternas ekonomiska intressen och intressena hos de aktörer som saluför godkända utsäden av köksväxter.
62När det gäller de aktörer, såsom Kokopelli, som saluför ”äldre sorter” som inte uppfyller kraven i artiklarna 4.1 och 5 i direktiv 2002/55, erinrar domstolen om att detta direktiv i artiklarna 44.2 och 48.1 b anger särskilda villkor för godkännande och saluföring av bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter.
63Särskilt föreskrivs i artikel 44.3 a i direktiv 2002/55 att utsäden av bevarandesorter kan godkännas för upptagande i unionens lista utan officiell prövning på grundval av bland annat resultat av icke-officiella försök och kunskap från praktisk erfarenhet av odling. Dessutom föreskrivs i artikel 44.3 b i direktivet att lämpliga kvantitativa begränsningar ska tillämpas på bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter. I det avseendet har direktiv 2009/145 antagits med tillämpning av nämnda artiklar i direktiv 2002/55.
64Direktiven 2002/55 och 2009/145 beaktar de ekonomiska intressena hos aktörer som Kokopelli genom att inte utesluta saluföring av äldre sorter. I direktiv 2009/145 föreskrivs visserligen geografiska och kvantitativa begränsningar och begränsningar avseende förpackning när det gäller utsäden av bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, men dessa begränsningar har ett samband med bevarande av växtgenetiska resurser.
65Såsom de institutioner som har gett in skriftliga yttranden har gjort gällande, eftersträvade inte unionslagstiftaren en liberalisering av marknaden för utsäde av bevarandesorter och sorter som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, utan avsåg att göra reglerna för godkännande mindre stränga och samtidigt undvika uppkomsten av en parallell marknad för dessa utsäden, vilket skulle riskera att utgöra hinder för den inre marknaden för utsäden av köksväxtssorter.
66Domstolen erinrar också om att det i artikel 35 i direktiv 2009/145 föreskrivs att kommissionen senast den 31 december 2013 ska utvärdera tillämpningen av detta direktiv. I skäl 14 i direktivet anges att kommissionen efter tre år bör bedöma om åtgärderna i detta direktiv, särskilt bestämmelserna om kvantitativa begränsningar för saluföring av utsäde av bevarandesorter och sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, är effektiva. Direktivet kan följaktligen ändras till följd av resultaten av genomförda utvärderingar.
67Unionslagstiftaren kunde sålunda med rätta anse att det lämpliga sättet att förena målen med direktiven 2002/55 och 2009/145, vilka domstolen erinrat om i punkterna 43–49 ovan, och intressena hos alla berörda ekonomiska aktörer var att föreskriva ett allmänt system för godkännande för standardutsäde och särskilda villkor för odling och saluföring av utsäde av bevarandesorter och sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter.
68Domstolen påpekar också att mot bakgrund av betydelsen av produktivitetsmålet i artikel 39 FEUF framstår inte åtgärder som möjliggör säkerställandet av en rationell utveckling av produktionen inom jordbruket och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, såsom de aktuella åtgärderna, även om de kan få negativa ekonomiska följder för vissa aktörer, med hänsyn till de nämnda aktörernas ekonomiska intressen som uppenbart oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade målet.
69Av det ovan anförda följer att direktiven 2002/55 och 2009/145 inte strider mot proportionalitetsprincipen.
70Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen, eller icke-diskrimineringsprincipen, att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., REG 1995, s. I-3115 , punkt 46, av den 9 september 2004 i mål C-304/01, Spanien mot kommissionen, REG 2004, s. I-7655 , punkt 31, av den 8 november 2007 i mål C-141/05, Spanien mot rådet, REG 2007, s. I-9485 , punkt 40, och av den 15 maj 2008 i mål C-442/04, Spanien mot rådet, REG 2008, s. I-3517 , punkt 35).
71Kokopelli har gjort gällande att systemet för godkännande i direktiven 2002/55 och 2009/145 innebär en omotiverad skillnad i behandling mellan utsäde av bevarandesorter och standardutsäde som kan upptas i de officiella listorna. Med hänsyn till detta system är det nämligen omöjligt för Kokopelli att saluföra utsäden av bevarandesorter.
72Domstolen påpekar att standardutsäde och utsäde av bevarandesorter befinner sig i olika situationer med hänsyn till deras särskilda egenskaper. Utsäde av bevarandesorter uppfyller nämligen i princip inte kraven i artiklarna 4.1 och 5 i direktiv 2002/55. De odlas nämligen traditionellt på vissa platser och i vissa regioner och hotas av genetisk utarmning.
73Det är med hänsyn till de särskilda egenskaperna hos de olika sorterna av utsäde som systemet för godkännande i direktiven 2002/55 och 2009/145 föreskriver dels allmänna regler när det gäller saluföring av standardutsäde, dels särskilda villkor för odling och saluföring av utsäde av bevarandesorter.
74Nämnda särskilda villkor har nämligen samband med in situ -bevarande och hållbart utnyttjande av växtgenetiska resurser.
75I detta hänseende anges i skälen 2 och 3 i direktiv 2009/145 att utöver det allmänna målet att skydda de växtgenetiska resurserna är det av särskilt intresse att bevara dessa sorter eftersom de är särskilt väl anpassade till särskilda lokala förhållanden och lämpliga att odlas under särskilda klimatförhållanden.
76Det följer av detta att unionslagstiftaren, vid fastställandet – genom direktiv 2002/55, och genom direktiv 2009/145, som antagits för att genomföra det förstnämnda – av särskilda villkor för odling och saluföring när det gäller utsäde av bevarandesorter, har behandlat olika situationer olika. Följaktligen strider inte nämnda direktiv mot principen om likabehandling.
77Enligt fast rättspraxis ingår rätten att utöva ekonomisk verksamhet bland de allmänna principerna i unionsrätten. Dessa principer framstår emellertid inte som absoluta rättigheter, utan de ska beaktas med avseende på vilken funktion de fyller i samhället. Följaktligen kan rätten att utöva ekonomisk verksamhet begränsas på det villkoret att begränsningarna verkligen svarar mot ändamål av allmänintresse som unionen strävar efter och att de i förhållande till ändamålet inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan i de sålunda garanterade rättigheterna (se, bland annat, dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder HS Kraftfutter, REG 1989, s. 2237 , punkt 15, svensk specialutgåva, volym 10, s. 97, och av den 12 juli 2005 i förenade målen C-154/04 och C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl., REG 2005, s. I-6451 , punkt 126).
78Det system för godkännande av utsäde av köksväxter som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145 kan visserligen begränsa utövandet av den ekonomiska verksamheten för Kokopelli och andra som saluför äldre utsäde.
79Emellertid avser reglerna i artiklarna 3–5 i direktiv 2002/55 att förbättra produktiviteten i köksväxtsodlingen i unionen, att inrätta en inre marknad för utsäde av köksväxter genom att säkerställa deras fria rörlighet inom unionen samt att bevara växtgenetiska resurser. Dessa mål är av allmänintresse. Såsom framgår av den del av denna dom som rör bedömningen av det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen, framstår det inte som om reglerna och de föreskrivna åtgärderna är olämpliga för genomförandet av dessa mål, och de hinder för det fria utövandet av ekonomisk verksamhet som dessa åtgärder innebär kan, med hänsyn till de mål som eftersträvas, inte anses utgöra ett oproportionerligt ingripande i utövandet av denna rättighet.
80Domstolen erinrar om att det i artikel 34 FEUF föreskrivna förbudet mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan enligt fast rättspraxis inte bara gäller för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som unionsinstitutionerna vidtar (se dom av den 17 maj 1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland, REG 1984, s. 2171 , punkt 15, och i det ovannämnda målet Alliance for Natural Health m.fl., punkt 47).
81I denna del erinrar domstolen vidare om att det system för godkännande som föreskrivs i direktiven 2002/55 och 2009/145, såsom framgår av punkterna 43–47 ovan, bidrar till att höja köksväxtsodlingens produktivitet inom unionen och till att upprätta en inre marknad för utsäde av köksväxter genom att säkerställa deras fria rörlighet inom unionen. Följaktligen främjar systemet den fria rörligheten för varor snarare än hindrar den.
82Enligt artikel 1 i det internationella fördraget är huvudmålet för detta fördrag att bevara och hållbart nyttja växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
83Kokopelli anser att det system för godkännande som föreskrivs i direktiv 2002/55 strider mot bestämmelserna i det internationella fördraget.
84Det följer av fast rättspraxis att när unionen ingår internationella avtal är unionens institutioner enligt artikel 216.2 FEUF bundna av sådana avtal, och dessa har följaktligen företräde framför unionens rättsakter (dom av den 21 december 2011 i mål C-366/10, Air Transport Association of America m.fl., REU 2011, s. I-13755, punkt 50).
85Giltigheten av den berörda unionsrättsakten mot bakgrund av reglerna i internationell rätt kan prövas när unionen är bunden av dessa regler och när det aktuella internationella fördragets karaktär och systematik inte utgör hinder för detta och dess bestämmelser till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Air Transport Association of America m.fl., punkterna 51–54).
86I detta hänseende påpekar domstolen att unionen, i egenskap av avtalspart, är bunden av det internationella fördraget. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 53 i sitt förslag till avgörande innehåller det fördraget emellertid inte någon bestämmelse som till sitt innehåll är ovillkorlig och tillräckligt precis för att påverka giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145.
87I artikel 5.5.1 i det internationella fördraget föreskrivs nämligen bland annat att varje fördragsslutande part, med förbehåll för den nationella lagstiftningen och i samverkan med andra fördragsslutande parter, ska verka för samordnade åtgärder för prospektering, bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk och ska särskilt, på lämpligt sätt, vidta ett antal åtgärder.
88Enligt artikel 6 i det fördraget ska dessutom de fördragsslutande parterna utarbeta och upprätthålla en lämplig politik och juridiska åtgärder för att främja ett hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
89Dessa bestämmelser överlåter sålunda till medlemsstaterna att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas i varje situation.
90Dessutom anges i artikel 9 i det internationella fördraget, som Kokopelli har anfört, att de fördragsslutande parterna erkänner det avsevärda bidrag som lokal- och ursprungssamhällen, liksom jordbrukare från alla jordens regioner, särskilt från ursprungs- och mångfaldscentrum för odlade växter, lämnat och fortsätter att lämna för bevarande och utveckling av växtgenetiska resurser som utgör basen för livsmedels- och jordbruksproduktionen i hela världen.
91I artikel 9.9.3 i det fördraget föreskrivs att ingenting i artikel 9 ska tolkas som en begränsning av de rättigheter som jordbrukare kan ha när det gäller att bevara, nyttja, byta eller sälja egenproducerat utsäde eller förökningsmaterial, med förbehåll för bestämmelser i den nationella lagstiftningen och när så är lämpligt.
92Följaktligen innehåller inte heller denna artikel någon skyldighet som är tillräckligt ovillkorlig och precis för att påverka giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145.
93Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av den ställda frågan inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av direktiven 2002/55 och 2009/145.
94Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Vid prövningen av den ställda frågan har det inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av rådets direktiv 2002/55/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsäde av köksväxter eller av kommissionens direktiv 2009/145/EG av den 26 november 2009 om vissa undantag för godkännande av lantsorter och andra sorter av köksväxter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning och av köksväxtsorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter och om saluföring av utsäde av dessa lantsorter och andra sorter.
Underskrifter
(*1) Rättegångsspråk: franska.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.