12 luglio 2012 (*1)
«Agricoltura — Direttive 98/95/CE, 2002/53/CE, 2002/55/CE e 2009/145/CE — Validità — Ortaggi — Vendita, sul mercato nazionale dei semi, di sementi da orto non contenute nel catalogo ufficiale comune delle varietà delle specie di ortaggi — Inosservanza del regime di previa autorizzazione all’immissione sul mercato — Trattato internazionale sulle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura — Principio di proporzionalità — Libertà d’impresa — Libera circolazione delle merci — Parità di trattamento»
Nella causa C-59/11,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla cour d’appel de Nancy (Francia), con decisione del 4 febbraio 2011, pervenuta in cancelleria il 9 febbraio 2011, nel procedimento
Association Kokopelli
contro
Graines Baumaux SAS,
LA CORTE (Terza Sezione),
composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dal sig. J. Malenovský, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. G. Arestis (relatore) e D. Šváby, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig. A. Calot Escobar
considerate le osservazioni presentate:
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 19 gennaio 2012,
ha pronunciato la seguente
1La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità delle seguenti direttive:
2Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’Association Kokopelli (in prosieguo: la «Kokopelli») e la Graines Baumaux SAS (in prosieguo: la «Baumaux»), in merito alla commercializzazione di sementi di ortaggi.
3Con decisione 2004/869/CE del Consiglio, del 24 febbraio 2004, è stata autorizzata la conclusione, in nome della Comunità europea, del Trattato internazionale sulle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura ( GU L 378, pag. 1 ; in prosieguo: il «Tirfaa»).
4Secondo l’articolo 1 del Tirfaa, gli obiettivi di quest’ultimo sono «la conservazione e l’uso sostenibile delle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura e la ripartizione giusta ed equa dei vantaggi derivanti dalla loro utilizzazione al fine di perseguire un’agricoltura sostenibile e la sicurezza alimentare in conformità alla convenzione sulla diversità biologica».
5L’articolo 5 del Tirfaa prevede quanto segue:
«5.1. Ogni parte contraente, fatte salve le disposizioni della propria legislazione nazionale e in collaborazione con altre parti contraenti, promuove, se del caso, un approccio integrato alla ricerca, alla conservazione e all’uso sostenibile delle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura e, se del caso, si adopera, in particolare, per:
(...)
(...)».
6L’articolo 6 del Tirfaa sancisce quanto segue:
«6.1. Le parti contraenti adottano e attuano politiche e disposizioni giuridiche adeguate volte a promuovere l’uso sostenibile delle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura».
7Conformemente all’articolo 7, paragrafo 7.1, del Tirfaa, «[o]gni parte contraente include, se necessario, nelle proprie politiche e nei propri programmi agricoli e di sviluppo rurale le attività di cui agli articoli 5 e 6 e coopera con le altre parti contraenti, direttamente o tramite la FAO [Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Alimentazione e l’Agricoltura] e altre organizzazioni internazionali competenti, alla conservazione e all’uso sostenibile delle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura».
8L’articolo 9 del Tirfaa così dispone:
«9.1. Le parti contraenti riconoscono l’enorme contributo che le comunità locali e autoctone e gli agricoltori di tutte le regioni del mondo, in particolare quelli dei centri di origine e di diversità delle piante coltivate, hanno apportato e continueranno ad apportare alla conservazione e alla valorizzazione delle risorse fitogenetiche che costituiscono la base della produzione alimentare e agricola nel mondo intero.
(...)
9.3. Fatta salva la legislazione nazionale e secondo necessità, nessuna disposizione del presente articolo dovrà essere interpretata come comportante una limitazione del diritto degli agricoltori di conservare, utilizzare, scambiare e vendere sementi o materiale di moltiplicazione».
9La direttiva 2002/55 introduce un catalogo comune delle varietà delle specie di ortaggi.
10I considerando 2-4 e 12 di tale direttiva sono formulati come segue:
«(2)
La produzione di sementi di ortaggi occupa un posto importante nell’agricoltura della Comunità europea.
(…)
11Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 2002/55, quest’ultima «riguarda la produzione a fini di commercializzazione e la commercializzazione delle sementi di ortaggi all’interno della Comunità».
12L’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva dispone quanto segue:
«Gli Stati membri prescrivono che le sementi di ortaggi possono essere certificate, controllate quali sementi standard e commercializzate soltanto se la loro varietà è ufficialmente ammessa almeno in uno Stato membro».
13Per l’ammissione delle varietà nei cataloghi ufficiali, l’articolo 4, paragrafi 1 e 4, della citata direttiva, prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché una varietà venga ammessa solo ove sia distinta, stabile e sufficientemente omogenea.
(...)
4Nell’interesse della conservazione delle risorse fitogenetiche come specificato all’articolo 44, paragrafo 2, gli Stati membri possono non rispettare i criteri di ammissione indicati al paragrafo 1, purché siano stabilite condizioni specifiche con la procedura di cui all’articolo 46, paragrafo 2, tenendo conto dei requisiti di cui all’articolo 44, paragrafo 3».
14L’articolo 5 della direttiva 2002/55 è formulato come segue:
«1. Una varietà è distinta se, indipendentemente dall’origine, artificiale o naturale, della variazione iniziale da cui proviene, si distingue nettamente per uno o più caratteri importanti da qualsiasi altra varietà nota nella Comunità.
I caratteri di una varietà si debbono poter riconoscere con precisione e descrivere con altrettanta precisione.
(...)
2Una varietà è stabile se resta conforme alla definizione dei suoi caratteri essenziali dopo le sue riproduzioni o moltiplicazioni successive o alla fine di ogni ciclo, qualora il costitutore abbia definito un ciclo particolare di riproduzioni o di moltiplicazioni.
3Una varietà è sufficientemente omogenea se le piante che la compongono, a parte qualche rara aberrazione, tenendo conto delle particolarità del loro sistema di riproduzione, sono simili o geneticamente identiche per l’insieme delle caratteristiche considerate a tal fine».
15L’articolo 44, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2002/55 così dispone:
«2. Con la procedura di cui all’articolo 46, paragrafo 2, sono stabilite condizioni specifiche per tener conto di nuovi sviluppi per quanto riguarda la conservazione in situ e l’utilizzazione sostenibile di risorse fitogenetiche mediante la coltivazione e la commercializzazione di sementi di:
3Le condizioni specifiche di cui al paragrafo 2 includono in particolare i seguenti punti:
16Ai sensi dell’articolo 48 della direttiva 2002/55:
«1. Con la procedura di cui all’articolo 46, paragrafo 2, possono essere stabilite condizioni specifiche che tengano conto dei nuovi sviluppi per quanto riguarda:
(...)
(...)
2Le condizioni specifiche di cui al paragrafo 1, lettera b), comprendono in particolare i seguenti punti:
17La direttiva 2009/145 attua gli articoli 4, paragrafo 4, 44, paragrafo 2, e 48, paragrafo l, lettera b), della direttiva 2002/55 ai fini della conservazione delle risorse genetiche delle piante.
18Ai sensi dei considerando 1-3 e 14 della direttiva 2009/145:
«(1)
Le problematiche connesse alla biodiversità e alla preservazione delle risorse fitogenetiche hanno assunto un’importanza crescente in questi ultimi anni, come dimostrano diversi sviluppi intervenuti a livello sia internazionale sia comunitario. Basti citare la decisione 93/626/CEE del Consiglio, del 25 ottobre 1993, relativa alla conclusione della convenzione sulla diversità biologica [ GU L 309, pag. 1 ], la decisione [2004/869], il regolamento (CE) n. 870/2004 del Consiglio, del 24 aprile 2004, che istituisce un programma comunitario concernente la conservazione, la caratterizzazione, la raccolta e l’utilizzazione delle risorse genetiche in agricoltura e che abroga il regolamento (CE) n. 1467/94 [ GU L 162, pag. 18 ], e il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) [ GU L 277, pag. 1 ]. Occorre fissare condizioni specifiche a titolo della direttiva [2002/55] per tener conto di questi elementi nell’ambito della commercializzazione delle sementi di ortaggi.
(…)
19L’articolo 1 della direttiva 2009/145 dispone quanto segue:
«1. Per quanto riguarda le specie vegetali di cui alla direttiva [2002/55], la presente direttiva prevede alcune deroghe in materia di conservazione in situ e di utilizzazione sostenibile delle risorse fitogenetiche attraverso la coltivazione e la commercializzazione:
2Salvo disposizioni contrarie previste dalla presente direttiva, si applica la direttiva [2002/55]».
20L’articolo 35 della direttiva 2009/145 prevede quanto segue:
«Entro il 31 dicembre 2013 la Commissione valuta l’applicazione della presente direttiva».
21La Kokopelli è un’associazione senza scopo di lucro che vende sementi di antiche varietà di ortaggi e fiori prodotte dall’agricoltura biologica e che mette a disposizione dei suoi soci varietà orticole poco coltivate in Francia.
22La Baumaux gestisce un’attività di utilizzo e commercializzazione di semi di sementi di fiori e di ortaggi. Tale società ha proposto, nel 2005, un’azione per concorrenza sleale contro la Kokopelli, chiedendo, in particolare, la condanna di quest’ultima a risarcirle danni per un importo forfetario pari a EUR 50 000, nonché la soppressione della pubblicità in relazione alle varietà da quest’ultima commercializzate.
23Con sentenza del 14 gennaio 2008, il tribunal de grande instance de Nancy (tribunale di Nancy) ha condannato la Kokopelli a risarcire alla Baumaux i danni arrecatile per concorrenza sleale. Tale tribunale ha constatato che la Kokopelli e la Baumaux operavano nel settore dei semi antichi o da collezione e che esse commercializzavano, tra gli altri, 233 prodotti identici o analoghi, che si rivolgevano alla medesima clientela di coltivatori dilettanti ed erano dunque in una situazione di concorrenza. Esso ha pertanto concluso che la Kokopelli agiva in concorrenza sleale, mettendo in vendita sementi orticole non figuranti né nel catalogo francese né nel catalogo europeo comune delle varietà delle specie di ortaggi.
24La Kokopelli ha impugnato tale sentenza dinanzi alla cour d’appel de Nancy.
25In tale contesto la cour d’appel de Nancy ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se [le direttive 98/95/CE, 2002/53/CE e 2002/55/CE del Consiglio e la direttiva 2009/145 della Commissione] siano valide, alla luce di taluni diritti e principi fondamentali dell’Unione europea, cioè quelli del libero esercizio dell’attività economica, di proporzionalità, di parità di trattamento o di non discriminazione, della libera circolazione delle merci, nonché in considerazione degli impegni presi in forza del [Tirfaa], in particolare nella parte in cui esse impongono vincoli di produzione e di immissione in commercio per sementi e piante antiche».
26La Baumaux considera che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile in quanto la Kokopelli non può dedurre l’invalidità delle direttive controverse, dal momento che queste ultime non comportano alcun diritto o obbligo per i privati. La Kokopelli potrebbe unicamente contestare la validità della normativa nazionale che recepisce tali direttive.
27Inoltre, la Baumaux ritiene che il riferimento alla direttiva 98/95 non sia pertinente ai fini della soluzione della controversia principale. La direttiva 2002/53 sarebbe parimenti priva di pertinenza in quanto essa riguarda esclusivamente il commercio delle varietà delle specie di piante agricole, mentre emergerebbe dai fatti oggetto di tale controversia che la Kokopelli afferma di commercializzare esclusivamente sementi di ortaggi. La Baumaux aggiunge che, poiché la direttiva 2009/145 è stata adottata molto dopo che la Baumaux presentasse la sua azione diretta avverso la Kokopelli, la validità di quest’ultima direttiva non inciderebbe in alcun modo sulla soluzione della citata controversia.
28A tale proposito va ricordato che, quando una questione concernente la validità di un atto adottato dalle istituzioni dell’Unione europea è sollevata dinanzi ad un giudice nazionale, spetta a quest’ultimo giudicare se una decisione su tale punto sia necessaria per pronunciare la sua sentenza e, pertanto, chiedere alla Corte di statuire su tale questione. Di conseguenza, qualora le questioni sollevate dal giudice nazionale riguardino la validità di una disposizione di diritto dell’Unione, in via di principio la Corte è tenuta a statuire (sentenza dell’8 luglio 2010, Afton Chemical, C-343/09, Racc. pag. I-7027 , punto 13 e giurisprudenza citata).
29La Corte può rifiutarsi di statuire su una questione pregiudiziale sottopostale da un giudice nazionale soltanto qualora, segnatamente, appaia in modo manifesto che l’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione o il giudizio sulla sua validità chiesti da tale giudice non hanno alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa principale o qualora il problema sia di natura ipotetica (sentenza Afton Chemical, cit., punto 14).
30A tale proposito, va rammentato che la direttiva 2002/53 riguarda il catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole. Poiché emerge dalla decisione di rinvio che la controversia principale verte sulla commercializzazione, da parte della Kokopelli, di sementi di ortaggi, non occorre esaminare la validità della citata direttiva.
31Occorre parimenti precisare che la direttiva 98/95 è un atto giuridico di modifica delle direttive 66/400/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1966, relativa alla commercializzazione delle sementi di barbabietole ( GU 1996, 125, pag. 2290 ), 66/401/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1966, relativa alla commercializzazione delle sementi di piante foraggere ( GU 1966, 125, pag. 2298 ), 66/402/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1966, relativa alla commercializzazione delle sementi di cereali ( GU 1966, 125, pag. 2309 ), 66/403/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1966, relativa alla commercializzazione dei tuberi-seme di patate ( GU 1966, 125, pag. 2320 ), 69/208/CEE del Consiglio, del 30 giugno 1969, relativa alla commercializzazione delle sementi di piante oleaginose e da fibra ( GU L 169, pag. 3 ), 70/457/CEE del Consiglio, del 29 settembre 1970, relativa al catalogo comune delle varietà delle specie di piante agricole ( GU L 225, pag. 1 ) e 70/458/CEE del Consiglio, del 29 settembre 1970, relativa alla commercializzazione delle sementi di ortaggi ( GU L 225, pag. 7 ), e che le disposizioni di queste ultime sono state codificate dalle direttive 2002/53 e 2002/55. Pertanto, non occorre neanche esaminare la validità della direttiva 98/95.
32Per quanto riguarda la direttiva 2009/145, è pacifico che quest’ultima è stata adottata nel corso del 2009, vale a dire successivamente all’azione per concorrenza sleale proposta dalla Baumaux contro la Kokopelli. Tuttavia, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 48 delle sue conclusioni, l’esame della validità di tale direttiva potrebbe risultare utile al giudice del rinvio per dirimere la controversia principale.
33Di conseguenza, non risulta in modo manifesto che il giudizio sulla validità delle direttive 2002/55 e 2009/145 non abbia alcun rapporto con l’effettività o l’oggetto della controversia principale, né che verta su un problema di natura ipotetica.
34Inoltre, va ricordato che, nel sistema complessivo dei mezzi di ricorso e delle procedure istituite dal Trattato FUE allo scopo di garantire il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni, le persone fisiche o giuridiche che non possono, a causa dei requisiti di ricevibilità previsti al quarto comma dell’articolo 263 TFUE, impugnare direttamente atti dell’Unione di portata generale, hanno la possibilità, a seconda dei casi, di far valere l’invalidità di tali atti, vuoi in via incidentale in forza dell’articolo 277 TFUE, dinanzi al giudice dell’Unione, vuoi dinanzi ai giudici nazionali, sollecitando questi ultimi, che non sono competenti ad accertare essi stessi l’invalidità di tali atti, a rivolgersi al riguardo alla Corte in via pregiudiziale (sentenza Afton Chemical, cit., punto 18).
35Orbene, basti constatare che, innegabilmente, la Kokopelli non poteva proporre, sul fondamento degli articoli 230 CE e 263 TFUE, un ricorso di annullamento delle direttive 2002/55 e 2009/145. Essa è pertanto legittimata a far valere, nell’ambito del ricorso proposto in forza del diritto nazionale, l’invalidità di dette direttive, anche se non ha presentato, entro il termine impartito nei citati articoli, un ricorso di annullamento contro queste ultime dinanzi al giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Afton Chemical, cit., punti 19-25).
36Emerge da tutte le considerazioni suesposte che la questione sottoposta dal giudice del rinvio è ricevibile in quanto verte sulla validità delle direttive 2002/55 e 2009/145.
37Con la sua questione, il giudice del rinvio si interroga, sostanzialmente, sulla validità delle direttive 2002/55 e 2009/145 alla luce dei principi del libero esercizio di un’attività economica, di proporzionalità, di parità di trattamento e di libera circolazione delle merci, nonché in considerazione degli impegni presi dall’Unione in forza del Tirfaa.
38Secondo costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità, di cui occorre esaminare l’asserita violazione in primo luogo, è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione ed esige che gli strumenti istituiti da una disposizione di diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano quanto è necessario per raggiungerli (sentenze del 6 dicembre 2005, ABNA e a., C-453/03, C-11/04, C-12/04 e C-194/04, Racc. pag. I-10423 , punto 68; del 7 luglio 2009, S.P.C.M. e a., C-558/07, Racc. pag. I-5783 , punto 41, nonché dell’8 giugno 2010, Vodafone e a., C-58/08, Racc. pag. I-4999 , punto 51).
39Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni menzionate al punto precedente della presente sentenza, va rammentato che il legislatore dell’Unione dispone in materia di politica agricola comune di un ampio potere discrezionale corrispondente alle responsabilità politiche che gli articoli 40 TFUE e 43 TFUE gli attribuiscono, e che la Corte ha più volte affermato che solamente il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità del provvedimento medesimo (v. sentenze del 5 ottobre 1994, Germania/Consiglio, C-280/93, Racc. pag. I-4973 , punti 89 e 90; del 13 dicembre 1994, SMW Winzersekt, C-306/93, Racc. pag. I-5555 , punto 21, nonché del 2 luglio 2009, Bavaria e Bavaria Italia, C-343/07, Racc. pag. I-5491 , punto 81).
40Tuttavia, sebbene l’importanza degli scopi perseguiti possa giustificare restrizioni aventi conseguenze negative, anche notevoli, per taluni operatori economici (sentenza del 17 luglio 1997, Affish, C-183/95, Racc. pag. I-4315 , punto 42), occorre verificare se, nell’ambito dell’esame dei vincoli connessi alle diverse possibili misure, il legislatore dell’Unione abbia pienamente tenuto conto, oltre che dell’obiettivo primario perseguito, anche degli interessi in gioco (sentenza del 12 gennaio 2006, Agrarproduktion Staebelow, C-504/04, Racc. pag. I-679 , punto 37).
41Nella fattispecie, occorre esaminare se il regime di ammissione delle sementi delle varietà di ortaggi previsto dalle direttive 2002/55 e 2009/145 violi il principio di proporzionalità. Infatti, l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2002/55 limita la certificazione, il controllo quali sementi standard e la commercializzazione delle sementi di ortaggi a quelle la cui varietà è stata ufficialmente ammessa almeno in uno Stato membro. Orbene, per l’ammissione nei cataloghi ufficiali, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva, una varietà deve essere distinta, stabile e sufficientemente omogenea.
42La Kokopelli fa valere di non poter commercializzare le sementi delle varietà di ortaggi «antiche» in quanto, per le loro caratteristiche proprie, queste ultime non possono soddisfare i requisiti di distinzione, stabilità e omogeneità, e sono quindi escluse ingiustificatamente dai cataloghi ufficiali.
43A tale proposito, emerge dai considerando 2-4 della direttiva 2002/55 che l’obiettivo primario delle norme relative all’ammissione delle sementi delle varietà di ortaggi consiste nell’ottenere una maggiore produttività in materia di colture degli ortaggi nell’Unione. Tale obiettivo fa espressamente parte degli scopi della politica agricola comune, come prevista dall’articolo 39, paragrafo 1, lettera a), TFUE.
44Al fine di garantire una maggiore produttività delle citate colture, l’introduzione, nell’ambito di norme unificate e il più possibile rigorose circa la scelta delle varietà ammesse alla commercializzazione, di un catalogo comune delle varietà delle specie di ortaggi sulla base di cataloghi nazionali, sembra atta a garantire il conseguimento del citato obiettivo.
45Infatti, un regime di ammissione di tal tipo, il quale impone che le sementi delle varietà di ortaggi siano distinte, stabili e omogenee, consente l’utilizzo di sementi appropriate e, di conseguenza, una maggiore produttività dell’agricoltura, basata sull’affidabilità delle caratteristiche delle citate sementi.
46Inoltre, conformemente all’articolo 1 della direttiva 2002/55, quest’ultima riguarda la produzione a fini di commercializzazione e la commercializzazione delle sementi di ortaggi all’interno dell’Unione. Il suo considerando 12 precisa che le sementi delle varietà registrate nel catalogo comune non devono essere soggette, all’interno dell’Unione, ad alcuna restrizione di commercializzazione per ciò che riguarda la varietà.
47Quindi, la direttiva 2002/55 mira parimenti a instaurare un mercato interno delle sementi di ortaggi assicurandone la libera circolazione nell’Unione. Nella specie, il regime di ammissione previsto da tale direttiva è tale da contribuire alla realizzazione di detto scopo, in quanto un siffatto regime garantisce che le sementi commercializzate nei diversi Stati membri soddisfino i medesimi requisiti.
48Emerge anche dall’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva 2002/55 che quest’ultima è volta alla conservazione delle risorse fitogenetiche. Gli Stati membri possono quindi discostarsi dai requisiti di ammissione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, di tale direttiva, secondo le procedure previste agli articoli 44, paragrafo 3, e 46, paragrafo 2, della stessa.
49A tale proposito, un siffatto regime di ammissione derogatorio messo in atto dalla direttiva 2009/145, il quale si applica alle sementi di ecotipi e di varietà tradizionalmente coltivati in particolari località e regioni e minacciati dall’erosione genetica (varietà da conservare) nonché alle sementi di varietà prive di valore intrinseco per la produzione vegetale a fini commerciali, ma sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari, sembra atto a garantire la conservazione delle risorse fitogenetiche.
50Ne deriva che il regime di ammissione previsto dalle direttive 2002/55 e 2009/145 è atto a garantire che siano conseguiti gli obiettivi previsti da queste ultime.
51Per quanto riguarda la questione se tale regime vada oltre quanto necessario a raggiungere tali obiettivi, la Kokopelli fa valere che il citato regime costituisce il modo più restrittivo di regolamentare l’esercizio di un’attività economica.
52Il Consiglio dell’Unione europea rileva che la Kokopelli non ha indicato le ragioni per le quali essa ritiene che il citato regime di ammissione sia manifestamente sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti Tale istituzione considera, comunque, che altre misure meno restrittive, quali l’etichettatura, non costituirebbero un mezzo altrettanto efficace per garantire l’obiettivo di produttività previsto dalla direttiva 2002/55, poiché permetterebbe la vendita e la coltivazione di sementi potenzialmente nocive o che non consentono una produzione agricola ottimale.
53A tale proposito occorre rilevare che, al fine di garantire una maggiore produttività agricola, le sementi commercializzate nel mercato interno devono presentare le garanzie necessarie per un utilizzo ottimale delle risorse agricole.
54In tale contesto è giocoforza constatare che il legislatore dell’Unione ha potuto considerare che il regime di ammissione previsto dalla direttiva 2002/55 era necessario al fine di consentire ai produttori agricoli di ottenere una produzione affidabile e di qualità in termini di rendimento.
55Infatti, anzitutto, l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2002/55 impone che una varietà di ortaggi sia distinta nel senso che, indipendentemente dall’origine, artificiale o naturale, della variazione iniziale da cui proviene, essa si distingue nettamente per uno o più caratteri importanti da qualsiasi altra varietà nota nell’Unione. Tale natura distinta fornisce quindi ai produttori agricoli le informazioni necessarie sulle caratteristiche proprie delle diverse sementi e consente a questi ultimi di effettuare una scelta che garantisca loro un rendimento ottimale.
56Inoltre, l’articolo 5, paragrafo 2, di tale direttiva enuncia che una varietà è stabile se resta conforme alla definizione dei suoi caratteri essenziali dopo le sue riproduzioni o moltiplicazioni successive o alla fine di ogni ciclo, qualora il costitutore abbia definito un ciclo particolare di riproduzioni o di moltiplicazioni. Il criterio relativo alla stabilità garantisce quindi che le caratteristiche qualitative proprie di una semente ammessa rimangano costanti nel tempo.
57Infine, secondo l’articolo 5, paragrafo 3, della citata direttiva, il criterio dell’omogeneità si riferisce ad una situazione in cui le piante che compongono una varietà, tenendo conto delle particolarità del loro sistema di riproduzione, sono simili o geneticamente identiche per l’insieme delle caratteristiche considerate a tal fine. Il criterio relativo all’omogeneità, garantendo che le sementi vendute con un determinato nome presentino tutte le stesse caratteristiche genetiche, favorisce un rendimento ottimale.
58Di conseguenza, l’obbligo di registrazione nei cataloghi ufficiali nonché i relativi criteri di ammissione consentono la descrizione della varietà e la verifica della stabilità e dell’omogeneità di quest’ultima, al fine di garantire che le sementi di una varietà possiedano le qualità necessarie per assicurare una produzione agricola elevata, di qualità, affidabile e costante nel tempo.
59Ciò premesso e in considerazione, in particolare, dell’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore dell’Unione nel settore della politica agricola comune, che implica scelte di natura economica nell’ambito delle quali è chiamato ad operare stime e valutazioni complesse, tale legislatore poteva legittimamente ritenere che altre misure, come l’etichettatura, non avrebbero consentito di giungere allo stesso risultato di una regolamentazione, come quella di cui trattasi, che stabilisce un regime di previa ammissione delle sementi di varietà di ortaggi, e che quest’ultima era, pertanto, adeguata in considerazione degli obiettivi che il citato legislatore intende perseguire.
60Infatti, una misura meno restrittiva, come l’etichettatura, non costituirebbe un mezzo altrettanto efficace in quanto essa consentirebbe la vendita e, di conseguenza, la coltivazione di sementi potenzialmente nocive o che non consentono una produzione agricola ottimale. Ne consegue che la normativa controversa non può essere considerata manifestamente inadeguata alla luce dei citati obiettivi.
61In tal modo, il legislatore dell’Unione non ha violato il principio di proporzionalità, in quanto, seppure tale normativa può avere conseguenze negative, anche notevoli, per taluni operatori economici, occorre constatare che, in considerazione degli obiettivi perseguiti dal regime di ammissione previsto dalle direttive 2002/55 e 2009/145, il quale mira, in particolare, a garantire una maggiore produttività e ad assicurare la libera circolazione delle sementi ammesse, il citato regime favorisce sia gli interessi economici dei produttori agricoli sia quelli degli operatori che commercializzano sementi di ortaggi ammesse.
62Relativamente agli operatori, quali la Kokopelli, che offrono in vendita «varietà antiche» le quali non soddisfano i requisiti stabiliti dagli articoli 4, paragrafo 1, e 5 della direttiva 2002/55, occorre rammentare che quest’ultima prevede, nei suoi articoli 44, paragrafo 2, e 48, paragrafo 1, lettera b), condizioni particolari di ammissione e di commercializzazione per le varietà da conservazione e le varietà sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari.
63In particolare, l’articolo 44, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2002/55 prevede che le sementi delle varietà da conservazione possono essere ammesse nel catalogo dell’Unione senza esame ufficiale sulla base, in particolare, dei risultati di valutazioni non ufficiali e delle conoscenze acquisite con l’esperienza pratica durante la loro coltivazione. Inoltre, l’articolo 44, paragrafo 3, lettera b), di tale direttiva prevede che adeguate restrizioni quantitative si applicano alle varietà da conservazione e a quelle sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari. A tale proposito, la direttiva 2009/145 è stata adottata in applicazione dei citati articoli della direttiva 2002/55.
64Le direttive 2002/55 e 2009/145 prendono in considerazione gli interessi economici degli operatori, quali la Kokopelli, in quanto non escludono la commercializzazione delle «varietà antiche». Vero è che la direttiva 2009/145 impone restrizioni geografiche, quantitative e di confezionamento per le sementi delle varietà da conservazione nonché per quelle sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari, tuttavia, tali restrizioni si inquadrano nel contesto della conservazione delle risorse fitogenetiche.
65Inoltre, come fatto valere dalle istituzioni che hanno presentato osservazioni scritte, il legislatore dell’Unione non perseguiva la liberalizzazione del mercato delle sementi delle varietà da conservazione e di quelle sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari, bensì intendeva rendere meno restrittive le norme di ammissione evitando allo stesso tempo l’apparire di un mercato parallelo di tali sementi, il quale rischiava di ostacolare il mercato interno delle sementi delle varietà di ortaggi.
66Occorre rammentare, peraltro, che l’articolo 35 della direttiva 2009/145 prescrive che la Commissione valuti l’applicazione di quest’ultima entro il 31 dicembre 2013. Il considerando 14 di tale direttiva conferma che la Commissione deve valutare, dopo tre anni, l’efficacia, in particolare, delle disposizioni relative alle restrizioni quantitative applicabili alla commercializzazione delle sementi delle varietà da conservare e delle varietà sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari. La citata direttiva può, di conseguenza, essere modificata in funzione dei risultati delle verifiche effettuate.
67Quindi, legittimamente il legislatore dell’Unione ha potuto considerare che il modo appropriato di conciliare gli obiettivi previsti dalle direttive 2002/55 e 2009/145, e rammentati nei punti 43-49 della presente sentenza, nonché gli interessi di tutti gli operatori economici in gioco, consistesse nel prevedere un regime di ammissione generale per la commercializzazione delle sementi standard nonché condizioni specifiche di coltura e di commercializzazione per le sementi delle varietà da conservazione e quelle sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari.
68Occorre parimenti rilevare che, alla luce dell’importanza che riveste l’obiettivo di produttività nell’ambito dell’articolo 39 TFUE, misure che consentano di garantire lo sviluppo razionale della produzione agricola nonché un impiego ottimale dei fattori di produzione, come quelle di cui trattasi, anche se possono comportare conseguenze economiche negative per taluni operatori, non appaiono, alla luce degli interessi economici dei citati operatori, manifestamente sproporzionate rispetto allo scopo perseguito.
69Emerge dalle considerazioni suesposte che le direttive 2002/55 e 2009/145 non violano il principio di proporzionalità.
70Secondo una giurisprudenza costante, il principio di parità di trattamento o di non discriminazione impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenze del 17 ottobre 1995, Fishermen’s Organisations e a., C-44/94, Racc. pag. I-3115 , punto 46; del 9 settembre 2004, Spagna/Commissione, C-304/01, Racc. pag. I-7655 , punto 31; dell’8 novembre 2007, Spagna/Consiglio, C-141/05, Racc. pag. I-9485 , punto 40, nonché del 15 maggio 2008, Spagna/Consiglio, C-442/04, Racc. pag. I-3517 , punto 35).
71La Kokopelli fa valere che il regime di ammissione imposto dalle direttive 2002/55 e 2009/145 stabilisce una differenza di trattamento ingiustificata tra le sementi delle varietà da conservazione e le sementi standard che possono essere ammesse nei cataloghi ufficiali. Infatti, alla luce del citato regime, la Kokopelli sarebbe impossibilitata a commercializzare le sementi delle varietà da conservazione.
72Si deve constatare che, tenuto conto delle loro caratteristiche intrinseche, le sementi standard e quelle delle varietà da conservazione si trovano in situazioni diverse. Infatti, le sementi delle varietà da conservazione non soddisfano, in linea di principio, i requisiti di cui agli articoli 4, paragrafo 1, e 5 della direttiva 2002/55. Esse sono tradizionalmente coltivate in particolari località e regioni e sono minacciate dall’erosione genetica.
73Proprio prendendo in considerazione le caratteristiche specifiche delle diverse varietà delle sementi il regime di ammissione stabilito dalle direttive 2002/55 e 2009/145 prevede, da un lato, norme generali per quanto riguarda la commercializzazione delle sementi standard e, dall’altro, condizioni specifiche di coltura e di commercializzazione per le sementi delle varietà da conservazione.
74Infatti, le citate condizioni specifiche si inquadrano nel contesto della conservazione in situ e dell’utilizzazione sostenibile delle risorse fitogenetiche.
75A tale proposito, i considerando 2 e 3 della direttiva 2009/145 enunciano che, oltre all’obiettivo generale di tutelare le risorse fitogenetiche, l’interesse particolare di tutelare le varietà da conservazione risiede nel fatto che esse sono particolarmente ben adatte a condizioni locali particolari e che sono idonee ad essere coltivate in particolari condizioni climatiche.
76Ne consegue che, nello stabilire, mediante la direttiva 2002/55, nonché mediante la direttiva 2009/145 adottata per la sua attuazione, condizioni specifiche di coltura e di commercializzazione per quanto riguarda le sementi delle varietà da conservazione, il legislatore dell’Unione ha trattato in maniera diversa situazioni diverse. Di conseguenza, le citate direttive non violano il principio di parità di trattamento.
77Deriva da costante giurisprudenza che il diritto di esercitare liberamente un’attività economica fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione. Questi principi non costituiscono tuttavia prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale. Ne consegue che possono essere apportate restrizioni al libero esercizio di un’attività economica, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (v., in particolare, sentenze dell’11 luglio 1989, Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Racc. pag. 2237 , punto 15, nonché del 12 luglio 2005, Alliance for Natural Health e a., C-154/04 e C-155/04, Racc. pag. I-6451 , punto 126).
78Nella specie, è vero che il regime di ammissione delle sementi di ortaggi previsto dalle direttive 2002/55 e 2009/145 può limitare il libero esercizio dell’attività professionale dei commercianti di sementi antiche, come la Kokopelli.
79Tuttavia, le norme sancite dagli articoli 3-5 della direttiva 2002/55 sono volte ad una maggiore produttività delle colture di ortaggi nell’Unione, alla realizzazione del mercato interno delle sementi di ortaggi garantendone la libera circolazione all’interno dell’Unione, nonché alla conservazione delle risorse fitogenetiche, che costituiscono obiettivi di interesse generale. Orbene, come emerge dalla parte della motivazione della presente sentenza dedicata all’asserita violazione del principio di proporzionalità, non emerge che tali norme e le misure che esse prevedono presentino un carattere inadeguato alla realizzazione di tali obiettivi, e non si può considerare che l’ostacolo al libero esercizio di un’attività economica che siffatte misure costituiscono, alla luce degli obiettivi perseguiti, rappresenti un intervento sproporzionato sul diritto all’esercizio di tale libertà.
80Occorre rammentare che, secondo giurisprudenza costante, il divieto delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente, previsto dall’articolo 34 TFUE, vale non solo per i provvedimenti nazionali, ma anche per quelli adottati dalle istituzioni dell’Unione (v. sentenze del 17 maggio 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Racc. pag. I-2171 , punto 15, nonché Alliance for Natural Health e a., cit., punto 47).
81A tale proposito occorre rammentare che il regime di ammissione previsto dalle direttive 2002/55 e 2009/145, come emerge dai punti 43-47 della presente sentenza, contribuisce ad una maggiore produttività delle colture di ortaggi nell’Unione e a realizzare il mercato interno delle sementi di ortaggi assicurandone la libera circolazione nell’Unione. Pertanto, il citato regime favorisce la libera circolazione delle merci piuttosto che limitarla.
82Secondo l’articolo 1 del Tirfaa, quest’ultimo persegue come scopo principale la conservazione e l’uso sostenibile delle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura.
83A tale proposito, la Kokopelli considera che il regime di ammissione previsto dalla direttiva 2002/55 non rispetti le disposizioni del Tirfaa.
84Emerge da una giurisprudenza costante che, a norma dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, allorché l’Unione conclude accordi internazionali, questi ultimi vincolano le sue istituzioni e, di conseguenza, prevalgono sugli atti dell’Unione stessa (sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a, C-366/10, Racc. pag. I-13755 , punto 50).
85La validità dell’atto dell’Unione interessato alla luce delle norme del diritto internazionale può essere valutata qualora l’Unione sia vincolata da tali norme e qualora a ciò non ostino né la natura né l’economia generale del trattato internazionale di cui trattasi, e qualora le disposizioni di quest’ultimo appaiano, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise (v., in tal senso, sentenza Air Transport Association of America e a., cit., punti 51-54).
86A tale proposito occorre rilevare che, in quanto parte contraente, l’Unione è vincolata dal Tirfaa. Tuttavia, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 53 delle sue conclusioni, tale trattato non contiene alcuna disposizione che sia incondizionata e sufficientemente precisa, dal punto di vista del suo contenuto, da mettere in discussione la validità delle direttive 2002/55 e 2009/145.
87Infatti, l’articolo 5, paragrafo 5.1, del Tirfaa prevede, in particolare, che ogni parte contraente, fatte salve le disposizioni della propria legislazione nazionale e in collaborazione con altre parti contraenti, promuove, se del caso, un approccio integrato alla ricerca, alla conservazione e all’uso sostenibile delle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura e, se del caso, si adopera, in particolare, ad adottare una serie di misure.
88Inoltre, conformemente all’articolo 6 di tale trattato, le parti contraenti adottano e attuano politiche e disposizioni giuridiche adeguate volte a promuovere l’uso sostenibile delle risorse fitogenetiche per l’alimentazione e l’agricoltura.
89Quindi, tali disposizioni lasciano alla discrezionalità degli Stati membri la scelta delle misure che occorre adottare in ogni caso di specie.
90Peraltro, l’articolo 9 del Tirfaa, invocato dalla Kokopelli, prevede che le parti contraenti riconoscano l’enorme contributo che le comunità locali e autoctone e gli agricoltori di tutte le regioni del mondo, in particolare quelli dei centri di origine e di diversità delle piante coltivate, hanno apportato e continueranno ad apportare alla conservazione e alla valorizzazione delle risorse fitogenetiche che costituiscono la base della produzione alimentare e agricola nel mondo intero.
91L’articolo 9, paragrafo 9.3, di tale trattato stipula che, fatta salva la legislazione nazionale e secondo necessità, nessuna disposizione di tale articolo dovrà essere interpretata come comportante una limitazione del diritto degli agricoltori di conservare, utilizzare, scambiare e vendere sementi o materiale di moltiplicazione.
92Di conseguenza, il citato articolo non comporta neanch’esso un obbligo sufficientemente incondizionato e preciso atto a rimettere in discussione la validità delle direttive 2002/55 e 2009/145.
93Emerge da tutte le considerazioni suesposte che dall’esame della questione sollevata non sono emersi elementi idonei ad inficiare la validità delle direttive 2002/55 e 2009/145.
94Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
Dall’esame della questione sollevata non è emerso alcun elemento idoneo ad inficiare la validità della direttiva 2002/55/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa alla commercializzazione delle sementi di ortaggi, e della direttiva 2009/145/CE della Commissione, del 26 novembre 2009, che prevede talune deroghe per l’ammissione di ecotipi e varietà vegetali tradizionalmente coltivati in particolari località e regioni e minacciati dall’erosione genetica, nonché di varietà vegetali prive di valore intrinseco per la produzione vegetale a fini commerciali ma sviluppate per la coltivazione in condizioni particolari e per la commercializzazione di sementi di tali ecotipi e varietà.
Firme
(*1) Lingua processuale: il francese.
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