Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑53/08
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 12 lutego 2008 r.,
Komisja Europejska , reprezentowana przez G. Brauna oraz H. Støvlbæka, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierana przez:
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej , reprezentowane przez S. Behzadi-Spencer, działającą w charakterze pełnomocnika,
interwenient,
przeciwko
Republice Austrii , reprezentowanej przez E. Riedla, M. Aufnera oraz G. Holleya, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Republikę Czeską , reprezentowaną przez M. Smolka, działającego w charakterze pełnomocnika,
Republikę Federalną Niemiec , reprezentowaną przez M. Lummę oraz J. Kemper, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Francuską , reprezentowaną przez G. de Bergues’a oraz B. Messmera, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Łotewską , reprezentowaną przez L. Ostrovską, K. Drēviņę oraz J. Barbale, działające w charakterze pełnomocników,
Republikę Litewską , reprezentowaną przez D. Kriaučiūnasa oraz E. Matulionytė, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Węgierską , reprezentowaną przez R. Somssich, K. Veres oraz M. Fehéra, działających w charakterze pełnomocników,
Rzeczpospolitą Polską , reprezentowaną przez M. Dowgielewicza, C. Hermę oraz D. Lutostańską, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Słowenii , reprezentowaną przez V. Klemenc oraz Ž. Cilenšek Bončinę, działające w charakterze pełnomocników,
Republikę Słowacką , reprezentowaną przez J. Čorbę, działającego w charakterze pełnomocnika,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev (sprawozdawca) i J.J. Kasel, prezesi izb, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász, G. Arestis, M. Ilešič, C. Toader i M. Safjan, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,
sekretarz: M.A. Gaudissart, kierownik wydziału,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 27 kwietnia 2010 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 września 2010 r.,
wydaje następujący
1W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nakładając warunek przynależności państwowej w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza i nie transponując w odniesieniu do tego zawodu dyrektywy Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego, trwających co najmniej trzy lata (Dz.U. 1989, L 19, s. 16), zmienionej dyrektywą 2001/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 maja 2001 r. (Dz.U. L 206, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 89/48”), lub dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. L 255, s. 22), Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tych dyrektyw oraz art. 43 WE i 45 WE.
2Motyw dwunasty dyrektywy 89/48 głosił, że „ogólny system uznawania dyplomów szkół wyższych nie narusza postanowień art. [45 WE]”.
3Artykuł 2 dyrektywy 89/48 miał następujące brzmienie:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do każdego obywatela państwa członkowskiego, który zamierza wykonywać zawód regulowany w przyjmującym państwie członkowskim, zarówno jako osoba pracująca na własny rachunek, jak też jako pracownik najemny.
Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do zawodów, które stanowią przedmiot szczegółowej dyrektywy, ustanawiającej uzgodnienia dotyczące wzajemnego uznawania dyplomów przez państwa członkowskie”.
4Zawód notariusza nie stanowi przedmiotu żadnego instrumentu, do którego nawiązuje wspomniany art. 2 akapit drugi.
5Dyrektywa 89/48 przewidywała termin transpozycji, który upływał zgodnie z jej art. 12 w dniu 4 stycznia 1991 r.
6Artykuł 62 dyrektywy 2005/36 uchylił dyrektywę 89/48 ze skutkiem od dnia 20 października 2007 r.
7Motyw 9 dyrektywy 2005/36 brzmi następująco:
„Przy zachowaniu, dla celów swobody przedsiębiorczości, zasad i gwarancji stanowiących podstawę obecnie obowiązujących, zróżnicowanych systemów uznawania kwalifikacji, należy poprawić odpowiednie przepisy, opierając się na dotychczasowym doświadczeniu. Dodatkowo ze względu na to, że odpowiednie dyrektywy były kilkakrotnie zmieniane, należy zreorganizować i zracjonalizować ich przepisy poprzez ujednolicenie obowiązujących zasad. W tym celu niezbędne jest zastąpienie [dyrektywy 89/48]”.
8Motyw 14 tej dyrektywy głosi:
„Mechanizm uznawania ustanowiony w [dyrektywie 89/48] pozostaje niezmieniony […]”.
9Zgodnie z motywem 41 dyrektywy 2005/36 „nie narusza [ona] art. 39 ust. 4 [WE] [ani] art. 45 [WE], w szczególności w odniesieniu do notariuszy”.
10W austriackim porządku prawnym notariusze prowadzą swoją działalność w ramach wolnego zawodu. Organizacja zawodu notariusza regulowana jest przez Notariatsordnung (ordynację notarialną) z dnia 25 lipca 1871 r. (RGBl. 75/1871), w brzmieniu wynikającym z BGBl. I, 164/2005 (zwaną dalej „NO”).
11Zgodnie z § 1 ust. 1 NO notariusze są „wyznaczani przez państwo i przysługuje im przymiot zaufania publicznego dla celów sporządzania i wydawania […] dokumentów urzędowych dotyczących oświadczeń, czynności prawnych, a także okoliczności, z których mogą być wywodzone prawa, [oraz] dla celów przechowywania dokumentów powierzanych im przez strony”.
12Na mocy § 8 NO notariusze wykonują swoje uprawnienia na całym terytorium Republiki Austrii.
13Jak wynika z § 9 NO, liczba notariuszy wraz z ich umiejscowieniem i siedzibami określana jest rozporządzeniem ministra sprawiedliwości.
14Wynagrodzenia notariuszy ustalane są zgodnie z przepisami Bundesgesetz über den Notariatstarif (Notariatstarifgesetz) [ustawy federalnej o taksie notarialnej (ustawy o taksie notarialnej)] z dnia 8 listopada 1973 r. (BGBl. 576/1973), ze zmianami, i Bundesgesetz über die Gebühren der Notare als Beauftragte des Gerichtes (Gerichtskommissionstarifgesetz) [ustawy federalnej o należnościach notariuszy jako pełnomocników sądowych (ustawy o taksie komisarzy sądowych)] z dnia 3 marca 1971 r. (BGBl. 108/1971), ze zmianami.
15Na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 NO stanowisko notariusza mogą obejmować wyłącznie obywatele austriaccy.
16Czynności powierzone notariuszom w ramach austriackiego porządku prawnego można podzielić na trzy kategorie.
17W pierwszej kolejności, zgodnie z § 1 ust. 1 NO notariusz jest właściwy do nadawania charakteru dokumentu urzędowego aktom lub umowom. Pośrednictwo notariusza może być obowiązkowe lub fakultatywne w zależności od aktu, któremu ma nadać charakter dokumentu urzędowego. W ramach tego pośrednictwa notariusz stwierdza spełnienie wszystkich przesłanek prawnych wymaganych dla dokonania aktu oraz zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych zainteresowanych stron.
18Aktowi notarialnemu przysługuje moc dowodowa zgodnie z § 292 ust. 1 Gesetz über das gerichtliche Verfahren in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten (Zivilprozessordnung) [ustawy o postępowaniu sądowym w sporach cywilnych (kodeksu postępowania cywilnego)] z dnia 1 sierpnia 1895 r. (RGBl. 113/1895), ze zmianami (zwanej dalej „ZPO”), ujętym w tytule III „Dowody z dokumentów” rozdziału pierwszego części drugiej tego kodeksu. Przepis ten przewiduje, że dokumenty urzędowe, czyli dokumenty sporządzone przez osobę, której przysługuje przymiot zaufania publicznego, w ramach jej uprawnień i w wymaganej formie są pełnym dowodem na to, co jest poświadczone przez tę osobę. Na postawie ust. 2 tego przepisu dopuszczalny jest dowód nieścisłości zarówno poświadczonych zdarzeń lub okoliczności, jak i nadania charakteru dokumentu urzędowego.
19Paragraf 272 ZPO ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów przez sąd.
20Zgodnie z § 3 NO aktowi notarialnemu przysługuje wykonalność w razie spełnienia pewnych przesłanek, takich jak w szczególności poddanie się przez dłużnika przymusowej egzekucji bez konieczności przeprowadzania uprzedniego postępowania.
21Na mocy § 1 Gesetz über das Exekutions- und Sicherungsverfahren (Exekutionsordnung) [ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (kodeksu egzekucyjnego)] z dnia 27 maja 1896 r. (RGBl. 79/1896), ze zmianami, akty notarialne, o których mowa w § 3 NO, są w rozumieniu i dla potrzeb tego kodeksu tytułami egzekucyjnymi.
22Z przepisów Gesetz über das Exekutions- und Sicherungsverfahren (Exekutionsordnung) ze zmianami wynika, że notariusz nie wykonuje żadnych czynności w ramach przymusowej egzekucji.
23W drugiej kolejności, notariusz jest właściwy zgodnie z § 5 NO do sporządzania dokumentów prywatnych oraz reprezentowania stron w ramach niektórych postępowań enumeratywnie wymienionych w tym przepisie.
24W trzeciej kolejności, notariusz jako „Gerichtskommissär” wykonuje w ramach pewnych postępowań niespornych czynności wyliczone w § 1 ust. 1 Bundesgesetz über die Tätigkeit der Notare als Beauftragte des Gerichtes im Verfahren außer Streitsachen (Gerichtskommissärsgesetz) [ustawy federalnej o czynnościach notariuszy jako pełnomocników sądowych w postępowaniu niespornym (ustawa o komisarzach sądowych)] z dnia 11 listopada 1970 r. (BGBl. 343/1970), w brzmieniu wynikającym z BGBl. I, 112/2003 (zwanej dalej „GKG”).
25Czynności te obejmują pewne zadania w dziedzinie prawa spadkowego dla uregulowania dziedziczenia, takie jak w szczególności stwierdzenie zgonu, sporządzenie spisu inwentarza spadkowego, ustalenie spadkobierców i odebranie ich oświadczeń o przyjęciu spadku, zabezpieczenie spadku oraz podjęcie środków zabezpieczających niezbędnych w tym celu.
26Bundesgesetz über das gerichtliche Verfahren in Rechtsangelegenheiten außer Streitsachen (Außerstreitgesetz) (BGBl. I, 111/2003) [ustawa federalna o niespornym postępowaniu sądowym w sprawach prawnych (ustawa o sprawach niespornych)] (zwana dalej „AußStrG”) przewiduje szczegółowe zasady w tym względzie. I tak z § 144 ust. 3 tej ustawy wynika, że notariusz niezwłocznie przedstawia sądowi akta, gdy sąd ich zażąda lub gdy konieczne jest wydanie orzeczenia sądowego.
27Ponadto z §§ 160 i 161 AußStrG wynika, że w razie przeciwstawnych oświadczeń o przyjęciu spadku i niemożności osiągnięcia porozumienia w tym względzie notariusz powinien przekazać sprawę sądowi, który po zbadaniu roszczeń stron oraz przedstawionych dowodów ustala prawa spadkobierców.
28Na mocy § 166 ust. 2 AußStrG spory dotyczące przynależności przedmiotu do majątku spadkowego rozstrzygane są przez sąd.
29Zgodnie z §§ 177 i 178 AußStrG sąd przysądza postanowieniem spadek spadkobiercom.
30Inne zadania powierzone notariuszowi na mocy GKG, poza dziedziną prawa spadkowego, obejmują w szczególności wycenę i wystawienie na sprzedaż rzeczy ruchomych i nieruchomości, sporządzanie inwentarzy oraz regulowanie polubownego podziału majątków.
31Na mocy § 1 ust. 2 GKG poza kompetencjami notariusza pozostają w szczególności wydawanie orzeczeń sądowych, sporządzanie protokołów ugód sądowych oraz możliwość nakładania środków przymusu w rozumieniu § 79 AußStrG.
32Zgodnie z § 7 GKG notariusz powinien wykonywać czynności określone w pkt 24–30 niniejszego wyroku w terminach wyznaczonych przez sąd. W razie uchybienia wspomnianym terminom umocowanie notariusza zostaje cofnięte i w jego miejsce wyznacza się innego notariusza.
33Jak wynika z § 7a GKG, notariusz wykonuje wyżej wymienione czynności pod nadzorem sądu. W tym względzie sąd może w szczególności przeprowadzać niezbędne dochodzenia, żądać od notariusza sprawozdań dotyczących jego działalności i powierzać mu pewne zadania. Ponadto na podstawie § 7a ust. 2 GKG spory dotyczące środków podjętych przez notariusza lub jego postępowania należy przedstawić sądowi.
34Do Komisji wpłynęła skarga dotycząca warunku przynależności państwowej w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza w Austrii. Po przeprowadzeniu badania tej skargi Komisja pismem z dnia 8 listopada 2000 r. skie rowała do Republiki Austrii wezwanie do usunięcia uchybienia z dwumiesięcznym terminem na przedstawienie uwag na temat w szczególności, po pierwsze, zgodności z art. 45 akapit pierwszy WE wspomnianego warunku przynależności państwowej oraz, po drugie, braku transpozycji dyrektywy 89/48 w odniesieniu do zawodu notariusza.
35Pismem z dnia 23 stycznia 2001 r. Republika Austrii odpowiedziała na to wezwanie.
36W dniu 16 lipca 2002 r. Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia, zarzucając mu uchybienie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 43 WE i art. 45 akapit pierwszy WE oraz dyrektywy 89/48.
37Na to uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia wspomniane państwo członkowskie odpowiedziało pismem z dnia 12 września 2002 r.
38Ponieważ przywołane przez Republikę Austrii argumenty nie zostały uznane przez Komisję za przekonujące, Komisja w dniu 18 października 2006 r. skierowała do tego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że uchybiło ono zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 43 WE i art. 45 akapit pierwszy WE oraz dyrektywy 89/48. Instytucja ta wezwała wspomniane państwo członkowskie do podjęcia niezbędnych środków w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
39Pismem z dnia 19 grudnia 2006 r. Republika Austrii wyjaśniła powody, dla których uznała, że stanowisko Komisji nie jest zasadne.
40W tych okolicznościach Komisja podjęła decyzję o wniesieniu skargi.
W przedmiocie skargi
41W ramach pierwszego zarzutu Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez zastrzeżenie dostępu do zawodu notariusza wyłącznie dla własnych obywateli Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 WE i art. 45 WE akapit pierwszy.
42Instytucja ta podkreśla przede wszystkim, że w niektórych państwach członkowskich dostęp do zawodu notariusza nie podlega jakiemukolwiek warunkowi przynależności państwowej, a przez inne państwa członkowskie, takie jak Królestwo Hiszpanii, Republika Włoska i Republika Portugalska, warunek ten został zniesiony.
43Komisja przypomina, w pierwszej kolejności, że art. 43 WE stanowi jeden z podstawowych przepisów prawa Unii, który ma na celu zapewnienie możliwości korzystania z traktowania krajowego każdemu obywatelowi państwa członkowskiego osiedlającemu się – nawet jeśli ma to charakter drugorzędny – w innym państwie członkowskim, aby wykonywać tam działalność na własny rachunek, i zakazuje wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
44Instytucja ta oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej podnoszą, że art. 45 akapit pierwszy WE powinien podlegać autonomicznej i jednolitej wykładni (wyrok z dnia 15 marca 1988 r. w sprawie 147/86 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. 1637, pkt 8). W zakresie, w jakim przewiduje on odstępstwo od swobody przedsiębiorczości w odniesieniu do działalności związanej z wykonywaniem władzy publicznej, artykuł ten należy ponadto interpretować w sposób ścisły (wyrok z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners, Rec. s. 631, pkt 43).
45Dopuszczalność odstępstwa ustanowionego w art. 45 akapit pierwszy WE ogranicza się zatem do tych czynności, które same w sobie wiążą się z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej (ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 44, 45). Zdaniem Komisji pojęcie władzy publicznej oznacza wykonywanie wykraczających poza prawo powszechne uprawnień decyzyjnych wyrażające się możliwością działania niezależnie od woli innych podmiotów, a nawet wbrew tej woli. W szczególności władza publiczna przejawia się według orzecznictwa Trybunału wykonywaniem uprawnień w zakresie środków przymusu (wyrok z dnia 29 października 1998 r. w sprawie C‑114/97 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I‑6717, pkt 37).
46Zdaniem Komisji i Zjednoczonego Królestwa czynności związane z wykonywaniem władzy publicznej należy odróżnić od czynności wykonywanych w ogólnym interesie. Różnym zawodom przyznawane są bowiem szczególne uprawnienia w ogólnym interesie, przy czym zawody te nie są jednak związane z wykonywaniem władzy publicznej.
47Ponadto Komisja i Zjednoczone Królestwo przypominają, że art. 45 akapit pierwszy WE odnosi się zasadniczo do określonych czynności, a nie danego zawodu w całości, chyba że dane czynności nie mogą być oddzielone od ogółu czynności wykonywanych w ramach wspomnianego zawodu.
48Komisja przeprowadza, w drugiej kolejności, analizę różnych czynności wykonywanych przez notariusza w ramach austriackiego porządku prawnego.
49Co się tyczy, po pierwsze, nadawania charakteru urzędowego dokumentom i umowom, Komisja podnosi, że po udzieleniu stronom porad rola notariusza ogranicza się do bycia świadkiem ich woli oraz do nadania tej woli skutków prawnych. Przy wykonywaniu tej działalności notariusz nie dysponuje żadnymi uprawnieniami decyzyjnymi wobec stron.
50Zdaniem Komisji to powierzone notariuszom nadawanie charakteru dokumentu urzędowego nakłada na nich wprawdzie wysoki poziom wymagań dotyczących kompetencji i nieskazitelności zawodowej, jednak nie wiąże się z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej. Okoliczność, że w austriackim porządku prawnym uznaje się, iż działalność ta wchodzi w zakres prawa prewencyjnego, oraz że państwo powierzyło ją notariuszom w celu ograniczenia nakładu pracy sądów, nie oznacza, iż wspomnianą działalność można porównywać do zadań władczych.
51Ponadto liczne inne czynności, wcześniej uznawane za zadania władcze, podlegają odtąd prywatyzacji i są powierzane na zewnątrz.
52Co się tyczy szczególnych cech reżimu dowodowego związanego z aktami notarialnymi, moc dowodowa podobna do mocy tych aktów jest również przyznana innym dokumentom, które nie wchodzą w zakres wykonywania władzy publicznej, takim jak protokoły sporządzane przez zaprzysiężonych strażników pól, pracowników leśnych, łowczych i strażników rybackich.
53W odniesieniu do wykonalności dokumentów urzędowych Komisja uważa, że nadanie klauzuli wykonalności poprzedza egzekucję w ścisłym znaczeniu i nie stanowi jej części. Zatem na podstawie tej wykonalności notariusze nie zyskują jej zdaniem żadnego uprawnienia w zakresie środków przymusu, gdyż nie są oni organami egzekucyjnymi. Ponadto wszelkie ewentualne spory rozstrzygane są nie przez notariusza, ale przez sąd.
54Co się tyczy, po drugie, czynności notariusza działającego jako „Gerichtskommissär”, Komisja uważa, że nie można ich uznać za wiążące się z udziałem w wykonywaniu władzy publicznej, gdyż notariusz jest pozbawiony w ramach tych czynności wszelkich uprawnień decyzyjnych lub przymuszających, tzn. uprawnień do narzucania stronie decyzji wbrew jej woli. W każdym razie wspomniane czynności mają zdaniem Komisji charakter przygotowawczy i pomocniczy w stosunku do czynności wykonywanych przez organy sądowe. Ponadto podejmując środki zabezpieczające w celu zapewnienia dziedziczenia, „Gerichtskommissär” nie dysponuje żadnym rzeczywistym zakresem swobodnego uznania.
55Komisja uważa, w trzeciej kolejności, podobnie jak Zjednoczone Królestwo, że przepisy prawa Unii zawierające odniesienia do działalności notariuszy nie przesądzają o stosowaniu do tej działalności art. 43 WE i art. 45 akapit pierwszy WE.
56Zarówno art. 1 ust. 5 lit. d) dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym) (Dz.U. L 178, s. 1), jak i motyw 41 dyrektywy 2005/36 wykluczają bowiem ze swojego zakresu stosowania działalność notariuszy wyłącznie w zakresie, w jakim wiąże się ona z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej. Chodzi zatem o proste zastrzeżenie, które nie ma żadnego wpływu na interpretację art. 45 akapit pierwszy WE. Co do art. 2 ust. 2 lit. l) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. L 376, s. 36), który wyłącza czynności notarialne z zakresu stosowania tej dyrektywy, Komisja podkreśla, że okoliczność, iż prawodawca postanowił o wyłączeniu danej działalności z zakresu stosowania wspomnianej dyrektywy, nie oznacza, że art. 45 akapit pierwszy WE stosuje się do tej działalności.
57Co się tyczy rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.U. 2001, L 12, s. 1) oraz rozporządzenia (WE) nr 805/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia europejskiego tytułu egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych (Dz.U. L 143, s. 15), w ocenie Komisji rozporządzenia te przewidują tylko obowiązek państw członkowskich w zakresie uznawania i wykonywania dokumentów sporządzonych i wykonalnych w innym państwie członkowskim.
58Ponadto rozporządzenie Rady (WE) nr 2157/2001 z dnia 8 października 2001 r. w sprawie statutu spółki europejskiej (SE) (Dz.U. L 294, s. 1), rozporządzenie Rady (WE) nr 1435/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE) (Dz.U. L 207, s. 1) oraz dyrektywa 2005/56/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie transgranicznego łączenia się spółek kapitałowych (Dz.U. L 310, s. 1) nie mają zdaniem Komisji znaczenia dla celów rozstrzygnięcia niniejszego sporu, gdyż ograniczają się do powierzenia notariuszom, jak i innym właściwym organom wyznaczonym przez państwo, zadania polegającego na poświadczaniu dopełnienia pewnych czynności i formalności wymaganych przed przeniesieniem siedziby, zawiązaniem i przeprowadzeniem łączenia się spółek.
59Co się tyczy rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie zawodów prawniczych i interesu ogólnego w funkcjonowaniu systemów prawnych (Dz.U. C 292E, s. 105, zwanej dalej „rezolucją z 2006 r.”), zdaniem Komisji jest ona aktem czysto politycznym, którego treść jest niejednoznaczna, gdyż z jednej strony w pkt 17 tej rezolucji Parlament Europejski stwierdził, że art. 45 WE musi mieć zastosowanie do zawodu notariusza, podczas gdy z drugiej strony w pkt 2 tej rezolucji potwierdził stanowisko sformułowane w swojej rezolucji z dnia 18 stycznia 1994 r. w sprawie sytuacji i organizacji notariatu w dwunastu państwach członkowskich Wspólnoty (Dz.U. C 44, s. 36, zwanej dalej „rezolucją z 1994 r.”), w której wyraził postulat, by przewidziany w uregulowaniach kilku państw członkowskich warunek przynależności państwowej w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza został zniesiony.
60Komisja i Zjednoczone Królestwo dodają, że sprawa, w której zapadł wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, Rec. s. I‑10391, a do której odnosi się kilka państw członkowskich w swoich uwagach na piśmie, dotyczyła wykonywania przez kapitanów statków handlowych i ich zastępców szerokiego ogółu funkcji utrzymywania bezpieczeństwa, uprawnień policyjnych oraz kompetencji z zakresu spraw notarialnych i stanu cywilnego. Z tego względu Trybunał nie miał okazji szczegółowego zbadania różnych czynności wykonywanych przez notariuszy w odniesieniu do art. 45 akapit pierwszy WE. W rezultacie wyrok ten nie wystarcza do stwierdzenia stosowania się tego przepisu do notariuszy.
61Ponadto wbrew temu, co utrzymuje Republika Austrii, orzecznictwo Trybunału czyni rozróżnienie między notariuszami a władzami publicznymi, uznając, że dokument urzędowy może zostać wystawiony przez władzę publiczną lub inny organ upoważniony przez państwo (wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑260/97 Unibank, Rec. s. I‑3715, pkt 15, 21).
62Republika Austrii, popierana przez Republikę Czeską, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Francuską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską, Republikę Węgierską, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Słowenii i Republikę Słowacką, sądzi, że działalność notariuszy ma związek z wykonywaniem władzy publicznej i w rezultacie objęta jest odstępstwem przewidzianym w art. 45 ust. 1 WE.
63Republika Austrii podkreśla, w pierwszej kolejności, że art. 45 WE gwarantuje państwom członkowskim prawo do określania w suwerenny sposób zasad, od których chcą one uzależnić dostęp do zawodów mających stale lub niekiedy związek z wykonywaniem władzy publicznej. Według tego państwa członkowskiego Komisja opiera swoją interpretację art. 45 WE na orzecznictwie Trybunału, które nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Natomiast w ww. wyroku w sprawie Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española Trybunał orzekł, że zadania powierzone kapitanom statków hiszpańskich w sprawach notarialnych mają związek z wykonywaniem władzy publicznej.
64Republika Austrii, Republika Federalna Niemiec, Rzeczpospolita Polska, Republika Słowenii oraz Republika Słowacka uważają ponadto, że wykonywania władzy publicznej nie można ograniczać wyłącznie do czynności obejmujących wykonywanie uprawnień do stosowania przymusu ani do tych, które są wykonywane przez sądy. Inne czynności mogą również być objęte pojęciem wykonywania władzy publicznej, gdy cechują się w szczególności wykonywaniem szczególnych uprawnień.
65W drugiej kolejności, szczególny status notariuszy w austriackim porządku prawnym dowodzi zdaniem Republiki Austrii – na podstawie w szczególności procedury ich mianowania oraz obejmującego ich reżimu nieusuwalności, zakazu łączenia stanowisk i niezawisłości – że notariusze są częścią władzy publicznej. To państwo członkowskie podnosi również, że zawód notariusza ma charakter jednolity i że różne czynności wykonywane w ramach tego zawodu nie mogą być od niego oddzielone.
66W trzeciej kolejności, wykonywane przez notariusza czynności nadawania charakteru dokumentu urzędowego mają zdaniem Republiki Austrii na celu rozstrzygnięcie lub ostateczne wykluczenie roszczeń o charakterze cywilnym i uzyskanie tytułu egzekucyjnego. Akty notarialne mogą być podważane wyłącznie w drodze sądowej i ze ściśle ograniczonych względów.
67Wspomniane akty notarialne mają ponadto zwiększoną moc dowodową wiążącą sądy w odniesieniu do ich uprawnień do swobodnej oceny. Są także wykonalne. Zarówno postępowanie egzekucyjne, jak i postępowanie poprzedzające wystawienie tytułu egzekucyjnego należą do sedna wykonywanej przez państwo władzy publicznej. Wynika z tego, że działalność notariuszy polegająca na sporządzeniu dokumentów urzędowych jest bezpośrednio i szczególnie związana z wykonywaniem władzy publicznej.
68Co się tyczy, w czwartej kolejności, czynności, które notariusz wykonuje jako „Gerichtskommissär”, Republika Austrii podnosi, że prowadzi on postępowania quasi-sądowe w sprawach spadkowych, w ramach których może być zmuszony niezależnie od woli stron, a nawet wbrew tej woli, do przyjęcia pewnych środków zabezpieczających w celu zabezpieczenia spadku, takich jak w szczególności wzbronienie dostępu do lokali mieszkalnych lub handlowych, opieczętowanie ich, zablokowanie lub odblokowanie rachunków bankowych, złożenie do depozytu i zwrot przedmiotów spadkowych, oraz pewnych środków organizacji postępowania.
69To państwo członkowskie podkreśla również, że czynności notariusza działającego jako „Gerichtskommissär” pociągają za sobą odpowiedzialność państwa. Ponadto dla celów stosowania kodeksu karnego notariusz uważany jest za urzędnika.
70W piątej kolejności, akty prawa Unii wymienione w pkt 56–58 niniejszego wyroku zdaniem Republiki Austrii nadają aktom notarialnym tę samą rangę co orzeczeniom sądowym. Ponadto Parlament potwierdził w swoich rezolucjach z 1994 r. i 2006 r., że zawód notariusza jest związany z wykonywaniem władzy publicznej.
71Podobnie z ww. wyroku w sprawie Unibank wynika, że sporządzenie dokumentów urzędowych przez urzędnika publicznego takiego jak notariusz wiąże się z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej.
72W swoim pierwszym zarzucie Komisja podnosi, że Republika Austrii utrudnia podejmowanie działalności gospodarczej przez obywateli innych państw członkowskich zamierzających wykonywać zawód notariusza na jej terytorium poprzez zastrzeżenie dostępu do tego zawodu dla własnych obywateli z naruszeniem art. 43 WE.
73Zarzut ten dotyczy zatem jedynie warunku przynależności państwowej wymaganego przez rozpatrywane uregulowanie austriackie dla uzyskania dostępu do wspomnianego zawodu w odniesieniu do art. 43 WE.
74Należy w rezultacie uściślić, że wspomniany zarzut nie dotyczy ani statusu i organizacji notariatu w austriackim porządku prawnym, ani warunków dostępu – poza warunkiem związanym z przynależnością państwową – do zawodu notariusza w tym państwie członkowskim.
75Ponadto należy podkreślić, jak wskazała Komisja podczas rozprawy, że pierwszy zarzut nie dotyczy także stosowania przepisów traktatu WE odnoszących się do swobody świadczenia usług. Podobnie wspomniany zarzut nie dotyczy przepisów traktatowych odnoszących się do swobodnego przepływu pracowników.
76Należy przypomnieć na wstępie, że art. 43 WE stanowi jeden z podstawowych przepisów prawa Unii (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 43).
77Pojęcie przedsiębiorczości w rozumieniu tego przepisu jest pojęciem bardzo szerokim, oznaczającym możliwość uczestniczenia przez obywatela Unii w sposób trwały i nieprzerwany w życiu gospodarczym państwa członkowskiego innego niż jego państwo członkowskie pochodzenia i czerpania z tego tytułu korzyści, a tym samym wspieranie w ten sposób wzajemnego gospodarczego i społecznego przenikania wewnątrz Unii Europejskiej na płaszczyźnie działalności wykonywanej na własny rachunek (zob. w szczególności wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C‑161/07 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I‑10671, pkt 24).
78Swoboda przedsiębiorczości zagwarantowana obywatelom państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego obejmuje w szczególności podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli (zob. w szczególności wyrok z dnia 28 stycznia 1986 r. w sprawie 270/83 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. 273, pkt 13; podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 27). Innymi słowy, art. 43 WE zakazuje każdemu państwu członkowskiemu zapisania w jego ustawodawstwie w odniesieniu do osób czyniących użytek ze swobody przedsiębiorczości innych warunków wykonywania ich działalności niż przewidziane dla jego własnych obywateli (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 28).
79Artykuł 43 WE ma zatem na celu zapewnienie korzystania z traktowania krajowego każdemu obywatelowi państwa członkowskiego, który osiedla się w innym państwie członkowskim, by wykonywać działalność na własny rachunek, i zakazuje wszelkiej wynikającej z przepisów krajowych dyskryminacji ze względu na przynależność państwową jako ograniczenia swobody przedsiębiorczości (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 14).
80Tymczasem w niniejszym przypadku sporne ustawodawstwo krajowe zastrzega dostęp do zawodu notariusza dla obywateli austriackich, przewidując zatem różnicę w traktowaniu ze względu na przynależność państwową, zakazaną co do zasady na mocy art. 43 WE.
81Republika Austrii podnosi jednak, że działalność notariuszy wyłączona jest z zakresu stosowania art. 43 WE, gdyż jest ona związana z wykonywaniem władzy publicznej w rozumieniu art. 45 akapit pierwszy WE. Należy zatem w pierwszej kolejności zbadać zakres pojęcia wykonywania władzy publicznej w rozumieniu tego ostatniego przepisu, a w drugiej kolejności sprawdzić, czy czynności powierzone notariuszom w austriackim porządku prawnym są objęte tym pojęciem.
82Co się tyczy pojęcia wykonywania władzy publicznej w rozumieniu art. 45 akapit pierwszy WE, należy podkreślić, że przy jego ocenie należy według utrwalonego orzecznictwa wziąć pod uwagę właściwy prawu Unii charakter granic, jakie w przepisie tym nałożono na dopuszczalne odstępstwa od swobody przedsiębiorczości, by wskutek jednostronnie ustanawianych przez państwa członkowskie przepisów nie pozbawić traktatu skuteczności w dziedzinie swobody przedsiębiorczości (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Reyners, pkt 50; w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 8; wyrok z dnia 22 października 2009 r. w sprawie C‑438/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑10219, pkt 35).
83Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że art. 45 akapit pierwszy WE stanowi odstępstwo od podstawowej zasady swobody przedsiębiorczości. Jako takie odstępstwo to należy interpretować w sposób ograniczający jego zakres do tego, co jest absolutnie niezbędne dla ochrony interesów, które przepis ten pozwala państwom członkowskim chronić (ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 7; w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 34; wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C‑451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. s. I‑2941, pkt 45; wyroki z dnia 29 listopada 2007 r.: w sprawie C‑393/05 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I‑10195, pkt 35; w sprawie C‑404/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑10239, pkt 37, 46; a także ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 34).
84Ponadto Trybunał wielokrotnie podkreślał, że odstępstwo przewidziane w art. 45 akapit pierwszy WE winno być ograniczone tylko do działalności, która rozpatrywana samodzielnie stanowi bezpośrednie i szczególne uczestnictwo w wykonywaniu władzy publicznej (zob. ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 45; wyrok z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie C‑42/92 Thijssen, Rec. s. I‑4047, pkt 8; ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 35; w sprawie Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, pkt 46; w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 38; w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 36).
85W tym względzie Trybunał miał okazję stwierdzić, że z odstępstwa przewidzianego w art. 45 akapit pierwszy WE wyłączone są pewne czynności pomocnicze lub przygotowawcze w stosunku do wykonywania władzy publicznej (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Thijssen, pkt 22; w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 38; w sprawie Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, pkt 47; w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 38; w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 36) lub pewne czynności, których wykonywanie, chociaż wymaga kontaktów, nawet regularnych i ścisłych, z organami administracyjnymi lub sądowymi, a także współudziału, nawet obowiązkowego, w ich funkcjonowaniu, nie ma wpływu na uprawnienia do swobodnej oceny i uprawnienia decyzyjne wspomnianych organów (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 51, 53), lub pewne czynności, które nie obejmują wykonywania uprawnień decyzyjnych (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Thijssen, pkt 21, 22; z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 36, 42; w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 38, 44; a także w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 36, 41), uprawnień w zakresie środków przymusu (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 37) lub uprawnień do stosowania przymusu (zob. podobnie wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑47/02 Anker i in., Rec. s. I‑10447, pkt 61; a także ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 44).
86Należy sprawdzić w świetle poprzedzających rozważań, czy czynności powierzone notariuszom w austriackim porządku prawnym wiążą się z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej.
87W tym celu należy wziąć pod uwagę charakter czynności wykonywanych przez członków rozpatrywanego zawodu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Thijssen, pkt 9).
88W pierwszej kolejności, dla celów sporządzenia z dopełnieniem wymaganych formalności dokumentów urzędowych notariusz powinien sprawdzić w szczególności, czy spełnione są wszystkie warunki wymagane prawnie dla wystawienia dokumentu. Dokumentowi urzędowemu przysługiwałyby ponadto moc dowodowa i wykonalność.
89Należy podkreślić w tym względzie, że nadaniu charakteru dokumentu urzędowego podlegają na mocy ustawodawstwa austriackiego akty lub umowy, którym strony poddały się swobodnie. To bowiem same strony decydują w określonych przez prawo granicach o zakresie swoich praw i obowiązków oraz wybierają swobodnie warunki, którym chcą się poddać, gdy zwracają się do notariusza o nadanie aktowi lub umowie charakteru dokumentu urzędowego. Pośrednictwo tego ostatniego zakłada zatem wcześniejsze istnienie zgody lub zgodnej woli stron.
90Ponadto notariusz nie może zmienić w sposób jednostronny umowy, której ma nadać charakter dokumentu urzędowego, bez uprzedniego uzyskania zgody stron.
91Powierzona notariuszom czynność nadania charakteru dokumentu urzędowego nie wiąże się zatem jako taka z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 45 akapit pierwszy WE.
92Okoliczność, że pewne akty lub umowy muszą obowiązkowo podlegać nadaniu charakteru dokumentu urzędowego pod rygorem nieważności, nie jest w stanie podważyć tego wniosku. Powszechnie bowiem ważność różnych aktów poddana jest w krajowych porządkach prawnych i według określonych zasad wymogom formalnym lub obowiązkowym procedurom zatwierdzania.
93Powyższego wniosku nie może także podważać obowiązek sprawdzenia przez notariuszy przed nadaniem charakteru dokumentu urzędowego aktowi lub umowie, czy spełnione są wszystkie warunki wymagane prawnie dla sporządzenia tego aktu lub tej umowy i, jeśli tak nie jest, odmowy nadania tego charakteru dokumentu urzędowego.
94Wprawdzie, jak podkreśla Republika Austrii, notariusz dokonuje tego sprawdzenia, służąc osiągnięciu celu leżącego w interesie ogólnym, czyli zagwarantowaniu zgodności z prawem i pewności prawnej czynności dokonywanych między jednostkami. Jednakże samo dążenie do tego celu nie może uzasadniać, by niezbędne ku temu prerogatywy były zastrzeżone wyłącznie dla notariuszy będących obywatelami zainteresowanego państwa członkowskiego.
95Samo działanie z zamiarem osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym nie wystarcza do tego, by dana działalność była uznawana za związaną bezpośrednio i szczególnie z wykonywaniem władzy publicznej. Bezsporne jest bowiem, że czynności wykonywane w ramach różnych zawodów regulowanych często pociągają za sobą w ramach krajowych porządków prawnych obowiązek służenia takiemu celowi przez osoby dokonujące tych czynności, przy czym czynności te nie są jednak objęte wykonywaniem tej władzy.
96Jednakże okoliczność, że czynności notarialne służą celom leżącym w interesie ogólnym – które w szczególności mają zagwarantować zgodność z prawem i pewność prawną czynności dokonywanych między jednostkami – stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, który pozwala uzasadnić wynikające ze szczególnych cech działalności notarialnej ewentualne ograniczenia w odniesieniu do art. 43 WE, takie jak ramy, którym podlegają notariusze w toku stosowanych do nich procedur naboru, ograniczenie ich liczby oraz kompetencji terytorialnych lub także ich reżim wynagradzania, niezawisłości, zakazu łączenia stanowisk i nieusuwalności, o ile ograniczenia te pozwalają osiągnąć wspomniane cele i są ku temu niezbędne.
97Prawdą jest także, że notariusz powinien odmówić nadania charakteru dokumentu urzędowego aktowi lub umowie, które nie spełniają wymaganych warunków prawnych, i to niezależnie od woli stron. Jednakże w następstwie takiej odmowy strony te mają możliwość albo konwalidowania stwierdzonej niezgodności z prawem, albo zmiany warunków danego aktu lub umowy, albo ponadto zrezygnowania ze sporządzenia tego aktu lub tej umowy.
98W odniesieniu do mocy dowodowej i wykonalności, które przysługują aktowi notarialnemu, nie można podważać, że na ich podstawie wspomniany akt uzyskuje istotne skutki prawne. Jednakże okoliczność, że dana działalność obejmuje sporządzanie aktów o takich skutkach, nie może wystarczyć do tego, by działalność ta była uznana za związaną z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 45 akapit pierwszy WE.
99Co się tyczy bowiem w szczególności mocy dowodowej przysługującej aktowi notarialnemu, należy uściślić, że akt ten jest objęty ustawowym reżimem dowodowym w rozpatrywanym porządku prawnym. I tak § 292 ZPO, który określa moc dowodową dokumentu urzędowego, jest ujęty w tytule III „Dowody z dokumentów” rozdziału pierwszego części drugiej tego kodeksu. Moc dowodowa nadana ustawowo danemu aktowi nie ma zatem bezpośredniego wpływu na to, czy działalność obejmująca sporządzanie tego aktu, rozpatrywana samodzielnie, stanowi bezpośredni i szczególny udział w sprawowaniu władzy publicznej, tak jak wymaga tego orzecznictwo (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Thijssen, pkt 8; w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 35).
100Ponadto, jak w szczególności wynika z § 292 ust. 2 ZPO, dopuszczalny jest dowód nieścisłości zarówno poświadczonych zdarzeń lub okoliczności, jak i nadania charakteru dokumentu urzędowego.
101Nie można zatem utrzymywać, iż akt notarialny ze względu na swoją moc dowodową wiąże bezwarunkowo sędziego przy wykonywaniu przez niego jego uprawnień do swobodnej oceny, gdyż bezsporne jest, że sędzia ten rozstrzyga zgodnie ze swoim wewnętrznym przekonaniem, uwzględniając całość okoliczności i dowodów zebranych w toku postępowania sądowego. Zasada swobodnej oceny dowodów przez sędziego jest zresztą określona w § 272 ZPO.
102Co się tyczy wykonalności dokumentu urzędowego, należy wskazać, tak jak podkreśla Republika Austrii, że pozwala ona na egzekucję zobowiązania objętego tym dokumentem bez uprzedniej interwencji sędziego.
103Wykonalność dokumentu urzędowego nie nadaje jednak notariuszowi uprawnień związanych z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej. Jak wynika bowiem z § 3 NO, wykonalność aktu notarialnego jest uzależniona w szczególności od zgody dłużnika na poddanie się ewentualnej egzekucji przymusowej z tego aktu bez wszczynania uprzedniego postępowania. Wynika z tego, że aktowi notarialnemu nie przysługuje wykonalność bez zgody dłużnika. Zatem jeśli nadanie przez notariusza dokumentowi urzędowemu klauzuli wykonalności powoduje rzeczywiste uzyskanie przez ten dokument wykonalności, wykonalność ta zasadza się w wyrażonej przez strony woli sporządzenia tego aktu lub umowy po sprawdzeniu ich zgodności z prawem przez notariusza i nadania im wspomnianej wykonalności.
104Co się tyczy, w drugiej kolejności, kompetencji notariuszy w zakresie sporządzania dokumentów prywatnych oraz reprezentowania stron w ściśle określonych przypadkach, należy przypomnieć, że zapewniane przez notariusza prawne porady i pomoc, nawet jeśli mają one charakter obowiązkowy lub podlegają ustanowionej prawnie wyłączności, nie mogą być uznane za udział w wykonywaniu władzy publicznej (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Reyners, pkt 52).
105Co się tyczy, w trzeciej kolejności, czynności powierzonych notariuszom na mocy GKG, należy zauważyć, że na notariuszu ciążą zasadniczo pewne zadania w dziedzinie prawa spadkowego, takie jak w szczególności stwierdzenie zgonu, sporządzenie spisu inwentarza spadkowego, ustalenie spadkobierców, zabezpieczenie spadku oraz podjęcie środków zabezpieczających w tym celu.
106W tym względzie należy stwierdzić, po pierwsze, że notariusz wykonuje te zadania pod nadzorem sądu, przy czym sąd ten może w każdej chwili zażądać sprawozdania o stanie realizacji wspomnianych zadań, a nawet przeprowadzać niezbędne dochodzenie w tym względzie, jak to wynika z § 7a ust. 1 GKG. Na mocy § 7 wspomnianej ustawy sąd może również cofnąć umocowanie przyznane notariuszowi, jeśli nie wykonał on swoich zadań w wyznaczonych mu terminach. Ponadto w razie żądania sądu notariusz musi przedstawić mu niezwłocznie akta zgodnie z § 144 ust. 3 AußStrG.
107Po drugie, notariusz ma obowiązek przedstawienia sądowi w celu rozstrzygnięcia wszelkich sporów dotyczących różnych aspektów uregulowania dziedziczenia, jak wynika to w szczególności z § 7a ust. 2 GKG oraz §§ 160, 161 i § 166 ust. 2 AußStrG. Także do sądu należy zasądzenie spadku spadkobiercom zgodnie z §§ 177 i 178 AußStrG i zakończenie tym samym postępowania.
108Wydaje się zatem, że zadania powierzone notariuszom w dziedzinie prawa spadkowego wykonywane są pod nadzorem sądu, któremu notariusz musi przedstawiać ewentualne spory i który zresztą ostatecznie rozstrzyga. Zadania te nie mogą w rezultacie jako takie być uznane za wiążące się z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie Thijssen, pkt 21; z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 41, 42; w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 43, 44; a także w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 37, 41).
109Wniosku tego nie podważa okoliczność, że notariusz może podjąć pewne środki zabezpieczające lub organizacyjne w ramach wykonywania zadań powierzonych mu w sprawach spadkowych. Kompetencja ta ma bowiem charakter pomocniczy w stosunku do zasadniczego zadania notariusza, czyli uregulowania danego dziedziczenia, do czego przeprowadzenia środki te mają się przyczynić. Tymczasem, jak wynika z poprzedniego punktu niniejszego wyroku, zadanie to nie może być uznane za związane z bezpośrednim i szczególnym udziałem w wykonywaniu władzy publicznej.
110Podobnie się ma rzecz w odniesieniu do innych zadań powierzonych notariuszowi na mocy GKG, takich jak w szczególności wycena i wystawienie na sprzedaż rzeczy ruchomych i nieruchomości, sporządzanie inwentarzy oraz regulowanie polubownego podziału majątków, gdyż również te zadania wykonywane są pod nadzorem sądu, jak wynika to z §§ 7 i 7a GKG.
111Co się tyczy, w czwartej kolejności, szczególnego statusu notariuszy w austriackim porządku prawnym, wystarczy przypomnieć, jak wynika to z pkt 84 i 87 niniejszego wyroku, że to w świetle charakteru odnośnych czynności rozpatrywanych samodzielnie, a nie w świetle tego statusu jako takiego należy sprawdzić, czy czynności te objęte są odstępstwem przewidzianym w art. 45 akapit pierwszy WE.
112Należy dokonać w tym względzie dwóch uściśleń. Po pierwsze, bezsporne jest, że poza przypadkiem, gdy notariusz wskazany jest ustawą, każda strona ma prawo swobodnego wyboru notariusza. O ile prawdą jest, że wynagrodzenia notariuszy ustalone są ustawowo, o tyle jakość świadczonych przez notariuszy usług może się różnić w zależności w szczególności od kwalifikacji zawodowych danych osób. Wynika z tego, że w granicach ich odpowiednich kompetencji terytorialnych notariusze wykonują swój zawód – jak zauważył to rzecznik generalny w pkt 18 swojej opinii – w warunkach konkurencji, co nie jest cechą wykonywania władzy publicznej.
113Po drugie, Republika Austrii nie może przeciwstawiać poprzedzającym rozważaniom okoliczności, że czynności notariusza działającego jako „Gerichtskommissär” pociągają za sobą odpowiedzialność państwa. Poza tym szczególnym przypadkiem notariusz jest bowiem wyłącznie odpowiedzialny za czynności dokonywane w ramach swojej działalności zawodowej.
114W piątej kolejności, argument, który Republika Austrii wysuwa na podstawie pewnych aktów Unii, także nie jest przekonywający. Co się tyczy aktów wymienionych w pkt 56 niniejszego wyroku, należy uściślić, że okoliczność, iż prawodawca postanowił wykluczyć działalność notariuszy z zakresu stosowania danego aktu nie oznacza, że działalność ta w sposób nieunikniony objęta jest odstępstwem przewidzianym w art. 45 akapit pierwszy WE. Co się tyczy w szczególności dyrektywy 2005/36, z samego brzmienia motywu 41 tej dyrektywy, zgodnie z którym dyrektywa ta „nie narusza […] art. 45 [WE], w szczególności w odniesieniu do notariuszy”, wynika, że prawodawca Unii nie zajął ścisłego stanowiska co do stosowania się art. 45 akapit pierwszy WE do zawodu notariusza.
115Co się tyczy rozporządzeń, o których mowa w pkt 57 niniejszego wyroku, należy zauważyć, że dotyczą one uznawania i wykonywania dokumentów urzędowych sporządzonych i wykonalnych w państwie członkowskim i nie mają wpływu w rezultacie na wykładnię art. 45 akapit pierwszy WE. Wykładni tej nie podważają także akty Unii wymienione w pkt 58 tego wyroku, gdyż ograniczają się one – jak słusznie podnosi Komisja – do powierzenia notariuszom, jak i innym właściwym organom wyznaczonym przez państwo, zadania polegającego na poświadczaniu dopełnienia pewnych czynności i formalności wymaganych przed przeniesieniem siedziby, zawiązaniem i przeprowadzeniem łączenia się spółek.
116W odniesieniu do rezolucji z 1994 r. i 2006 r., wspomnianych w pkt 59 niniejszego wyroku, trzeba podkreślić, iż rezolucje te są pozbawione skutków prawnych, jako że takie rezolucje nie stanowią z natury aktów wiążących. Zresztą, chociaż wskazują one, że zawód notariusza objęty jest art. 45 WE, Parlament wyraźnie zawarł w pierwszej z tych rezolucji postulat, by zostały podjęte środki mające na celu zniesienie warunku przynależności państwowej w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza, a stanowisko to zostało ponownie w sposób dorozumiany potwierdzone w rezolucji z 2006 r.
117Co się tyczy, w szóstej kolejności, argumentu, który Republika Austrii wysuwa na podstawie ww. wyroku w sprawie Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, należy uściślić, że sprawa, w której zapadł ten wyrok, dotyczyła wykładni art. 39 ust. 4 WE, a nie wykładni art. 45 akapit pierwszy WE. Ponadto z pkt 42 wspomnianego wyroku wynika, że orzekając, iż funkcje powierzone kapitanom statków i ich zastępcom stanowią udział w wykonywaniu prerogatyw władzy publicznej, Trybunał odnosił się do całości funkcji przez nich sprawowanych. Trybunał nie zbadał zatem jedynej kompetencji w sprawach notarialnych przyznanej kapitanom statków i ich zastępcom, czyli przyjmowania, zachowywania i zwracania testamentów, oddzielnie od innych kompetencji, takich jak w szczególności przysługujących im uprawnień do stosowania przymusu i sankcji.
118Jeśli chodzi o ww. wyrok w sprawie Unibank, do którego również odnosi się Republika Austrii, należy stwierdzić, że sprawa, w której zapadł ten wyrok, w żaden sposób nie dotyczyła wykładni art. 45 akapit pierwszy WE. Ponadto Trybunał orzekł w pkt 15 wspomnianego wyroku, że aby dokument mógł zostać uznany za „urzędowy” w rozumieniu art. 50 Konwencji z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.U. 1972, L 299, s. 32), konieczne jest pośrednictwo albo władzy publicznej, albo jakiegokolwiek innego organu upoważnionego przez państwo pochodzenia.
119W tych okolicznościach należy stwierdzić, że czynności notarialne, w kształcie określonym w austriackim porządku prawnym w obecnym stanie, nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej w rozumieniu art. 45 akapit pierwszy WE.
120W rezultacie należy stwierdzić, że warunek przynależności państwowej wymagany przez przepisy austriackie w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza stanowi zakazaną przez art. 43 WE dyskryminację ze względu na przynależność państwową.
121Z uwagi na ogół powyższych rozważań należy stwierdzić, że pierwszy zarzut jest zasadny.
122Komisja zarzuca Republice Austrii niedokonanie transpozycji w odniesieniu do zawodu notariusza dyrektywy 89/48, jeśli chodzi o okres do dnia 20 października 2007 r., i dyrektywy 2005/36, jeśli chodzi o okres po tej dacie.
123Komisja sądzi, podobnie jak Zjednoczone Królestwo, że zawód notariusza jest zawodem regulowanym w rozumieniu art. 1 lit. c) dyrektywy 89/48 i że objęty jest w rezultacie zakresem stosowania tej dyrektywy. Motyw 41 dyrektywy 2005/36 nie skutkuje wyłączeniem tego zawodu z zakresu stosowania tej dyrektywy, chyba że wspomniany zawód jest objęty art. 45 akapit pierwszy WE, co Komisja w niniejszym przypadku podważa. Ponadto, gdyby prawodawca chciał wyłączyć zawód notariusza z zakresu stosowania wspomnianej dyrektywy, uczyniłby to w wyraźny sposób.
124Komisja przypomina, że dyrektywy 89/48 i 2005/36 umożliwiają państwom członkowskim wprowadzenie testu umiejętności albo stażu adaptacyjnego pozwalającego na zapewnienie wysokiego poziomu kwalifikacji wymaganego od notariuszy. Ponadto skutkiem stosowania tych dyrektyw nie jest uniemożliwienie naboru notariuszy za pośrednictwem konkursu, ale wyłącznie przyznanie dostępu do wspomnianego konkursu obywatelom innych państw członkowskich. Takie stosowanie zdaniem Komisji nie ma także wpływu na procedurę mianowania notariuszy.
125Republika Austrii, Republika Węgierska, Rzeczpospolita Polska, Republika Słowenii i Republika Słowacka podnoszą, iż notariusze są wyłączeni z zakresu stosowania wspomnianych dyrektyw ze względu na to, że ich działalność objęta jest odstępstwem przewidzianym w art. 45 WE.
126Republika Słowenii uważa, że Trybunał powinien odrzucić z urzędu drugi zarzut Komisji jako niedopuszczalny, ponieważ po pierwsze zarzut ten jest bezprzedmiotowy w następstwie uchylenia dyrektywy 89/48, a po drugie przedmiot sporu zostałby rozszerzony poza przedmiot określony w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
127Z argumentacji prawnej, na którą powołuje się Komisja, wynika, że niniejszy zarzut dotyczy podnoszonego braku transpozycji dyrektywy 89/48 lub dyrektywy 2005/36 w odniesieniu do zawodu notariusza. Należy jednak zauważyć, że zarówno wystosowane przez Komisję wezwania do usunięcia uchybienia, jak i jej uzasadniona opinia dotyczą pierwszej z tych dyrektyw. Należy w rezultacie zbadać z urzędu kwestię dopuszczalności drugiego zarzutu.
128Zgodnie ze swoim orzecznictwem Trybunał jest bowiem uprawniony do badania z urzędu, czy spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przewidziane w art. 226 WE (wyroki: z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C‑362/90 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑2353, pkt 8; z dnia 9 września 2004 r. w sprawie C‑417/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑7973, pkt 16).
129Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zaistnienie uchybienia w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 226 WE powinno być oceniane przy uwzględnieniu prawodawstwa Unii obowiązującego w chwili upływu terminu wyznaczonego przez Komisję zainteresowanemu państwu członkowskiemu w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyroki: z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C‑365/97 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑7773, pkt 32; z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C‑275/04 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑9883, pkt 34; z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie C‑270/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑1983, pkt 49).
130W niniejszym przypadku wspomniany termin upłynął w dniu 18 grudnia 2006 r. Tymczasem w tym dniu dyrektywa 89/48 jeszcze obowiązywała, gdyż dyrektywa 2005/36 uchyliła dyrektywę 89/48 dopiero od dnia 20 października 2007 r. Tym samym, jako że niniejszy zarzut opiera się na podnoszonym braku transpozycji dyrektywy 89/48, nie jest on bezprzedmiotowy (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C‑327/08 Komisja przeciwko Francji, pkt 23).
131W odniesieniu do dopuszczalności wymienionego zarzutu w zakresie, w jakim dotyczy on podnoszonego braku transpozycji dyrektywy 2005/36, należy przypomnieć, że – jak orzekł już Trybunał – chociaż żądania zawarte w skardze nie mogą co do zasady zostać rozszerzone ponad uchybienia zarzucane w sentencji uzasadnionej opinii i w wezwaniu do usunięcia uchybienia, to jednak dopuszczalna jest skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, które wynikają z pierwotnej wersji aktu prawa Unii, następnie zmienionego lub uchylonego, i które zostały utrzymane w nowych przepisach Unii. Natomiast przedmiot sporu nie może zostać rozszerzony o zobowiązania wynikające z nowych przepisów, które nie mają odpowiedników w pierwotnej wersji danego aktu prawa, gdyż stanowiłoby to naruszenie istotnych wymogów proceduralnych wpływające na prawidłowość postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom (zob. w tym względzie ww. wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 36; wyroki: z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C‑363/00 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑5767, pkt 22; z dnia 10 września 2009 r. w sprawie C‑416/07 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑7883, pkt 28).
132Dlatego zawarte w skardze Komisji żądania dotyczące stwierdzenia, że Republika Austrii uchybiła swym zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2005/36, są co do zasady dopuszczalne, o ile zobowiązania wynikające z tej dyrektywy są analogiczne do zobowiązań, które wynikają z dyrektywy 89/48 (zob. analogicznie ww. wyrok z dnia 10 września 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 29).
133Tymczasem, jak wynika z motywu 9 dyrektywy 2005/36, mając na celu poprawienie, zreorganizowanie i zracjonalizowanie istniejących przepisów poprzez ujednolicenie obowiązujących zasad, dyrektywa ta zachowuje dla celów swobody przedsiębiorczości zasady i gwarancje stanowiące podstawę obecnie obowiązujących zróżnicowanych systemów uznawania, takich jak ten wprowadzony dyrektywą 89/48.
134Podobnie motyw 14 dyrektywy 2005/36 stwierdza, że mechanizm uznawania ustanowiony w szczególności w dyrektywie 89/48 pozostaje niezmieniony.
135W niniejszym przypadku zarzut, który wobec Republiki Austrii wysuwa Komisja, dotyczy w odniesieniu do zawodu notariusza braku transpozycji nie określonego przepisu dyrektywy 2005/36, ale tej dyrektywy w całości.
136W tych okolicznościach należy stwierdzić, że ten podnoszony obowiązek transpozycji dyrektywy 2005/36 w odniesieniu do zawodu notariusza jest analogiczny do obowiązku wynikającego z dyrektywy 89/48, ponieważ, po pierwsze, zasady i gwarancje stanowiące podstawę systemu uznawania wprowadzonego przez tę ostatnią dyrektywę są zachowane w dyrektywie 2005/36, a po drugie, mechanizm uznawania wprowadzony przez dyrektywę 89/48 pozostał niezmieniony po przyjęciu dyrektywy 2005/36.
137W konsekwencji niniejszy zarzut należy uznać za dopuszczalny.
138Komisja zarzuca Republice Austrii niedokonanie transpozycji dyrektyw 89/48 i 2005/36 w odniesieniu do zawodu notariusza. Należy w rezultacie zbadać, czy wspomniane dyrektywy mogą stosować się do tego zawodu.
139W tym względzie należy wziąć pod uwagę kontekst legislacyjny, w który wpisują się te dyrektywy.
140Należy zatem zauważyć, że prawodawca wyraźnie przewidział w motywie dwunastym dyrektywy 89/48, że ogólny system uznawania dyplomów szkół wyższych, wprowadzony przez tę dyrektywę, „nie narusza postanowień […] art. [45 WE]”. Wyrażone w ten sposób zastrzeżenie jest przejawem woli pozostawienia przez prawodawcę działalności objętych art. 45 akapit pierwszy WE poza zakresem stosowania tej dyrektywy.
141Tymczasem w chwili przyjęcia wymienionej dyrektywy Trybunał nie miał jeszcze okazji wypowiedzenia się co do kwestii, czy działalność notariuszy jest czy nie jest objęta art. 45 akapit pierwszy WE.
142W ciągu lat następujących po przyjęciu tejże dyrektywy Parlament w swoich rezolucjach z 1994 r. i z 2006 r., wspomnianych w pkt 59 i 116 niniejszego wyroku, potwierdził z jednej strony, że art. 45 akapit pierwszy WE powinien mieć pełne zastosowanie do zawodu notariusza jako takiego, podczas gdy z drugiej strony wyraził postulat, by został zniesiony warunek przynależności państwowej w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza.
143Ponadto w toku przyjmowania dyrektywy 2005/36, która zastąpiła dyrektywę 89/48, prawodawca Unii zadbał o uściślenie w motywie 41 pierwszej z tych dyrektyw, że nie narusza ona stosowania art. 45 WE „w szczególności w odniesieniu do notariuszy”. Zatem, jak stwierdzono w pkt 114 niniejszego wyroku, wyrażając to zastrzeżenie, prawodawca Unii nie zajął stanowiska co do stosowania się art. 45 akapit pierwszy WE i tym samym dyrektywy 2005/36 do działalności notariuszy.
144Świadczą o tym w szczególności prace przygotowawcze nad tą ostatnią dyrektywą. Parlament zaproponował bowiem w swojej rezolucji legislacyjnej w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2004, C 97E, s. 230), przyjętej w pierwszym czytaniu w dniu 11 lutego 2004 r., aby wyraźnie wskazać w tekście dyrektywy 2005/36, że nie stosuje się ona do notariuszy. Jeśli propozycja ta nie została zachowana w zmienionym wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych [COM(2004) 317 wersja ostateczna] ani we wspólnym stanowisku (WE) nr 10/2005 przyjętym przez Radę dnia 21 grudnia 2004 r., stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w art. 251 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w sprawie przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2005, C 58E, s. 1), nie nastąpiło to ze względu na to, że planowana dyrektywa powinna mieć zastosowanie do zawodu notariusza, ale ze względu w szczególności na to, że „odstępstwo od zasad swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w odniesieniu do czynności, które pociągają za sobą bezpośredni i szczególny udział we władzy publicznej, jest przewidziane w art. 45 [akapit pierwszy] WE” [tłumaczenie nieoficjalne].
145W tym względzie przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności, które towarzyszyły postępowaniu legislacyjnemu oraz wynikającej z niego sytuacji niepewności, jak wynika z wyżej wspomnianego kontekstu legislacyjnego, nie wydaje się możliwe stwierdzenie, że istniał wraz z upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wystarczająco jasny obowiązek transpozycji przez państwa członkowskie dyrektyw 89/48 i 2005/36 w odniesieniu do zawodu notariusza.
146Należy w rezultacie oddalić drugi zarzut.
147Przy uwzględnieniu ogółu powyższych rozważań należy stwierdzić, że nakładając warunek przynależności państwowej w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 WE, a w pozostałym zakresie skargę oddalić.
148Na podstawie art. 69 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Trybunał może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty. Z uwagi na to, że skarga Komisji została uwzględniona tylko częściowo, należy postanowić, iż każda ze stron ponosi własne koszty postępowania.
149Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy tegoż regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Republika Łotewska, Republika Litewska, Republika Węgierska, Rzeczpospolita Polska, Republika Słowenii, Republika Słowacka i Zjednoczone Królestwo pokrywają zatem własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Nakładając warunek przynależności państwowej w odniesieniu do dostępu do zawodu notariusza, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 43 WE.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja Europejska, Republika Austrii, Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Republika Łotewska, Republika Litewska, Republika Węgierska, Rzeczpospolita Polska, Republika Słowenii, Republika Słowacka oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.