2008 m. liepos 1 d. (
*1)
„Apeliacinis skundas — Galimybė susipažinti su institucijų dokumentais — Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 — Teisinės nuomonės“
Sujungtose bylose C-39/05 P ir C-52/05 P
dėl atitinkamai 2005 m. sausio 31 d. ir vasario 4 d. pagal Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateiktų dviejų apeliacinių skundų
Švedijos Karalystė, atstovaujama K. Wistrand ir A. Falk, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Maurizio Turco, gyvenantis Pulsano (Italija), atstovaujamas advokatų O. Brouwer ir C. Schillemans,
apeliantai,
palaikomi
Nyderlandų Karalystės, atstovaujamos H. G. Sevenster ir C. M. Wissels bei M. de Grave,
įstojusios į apeliacinį procesą šalies,
dalyvaujant kitoms proceso šalims:
Europos Sąjungos Tarybai, atstovaujamai J.-C. Piris, M. Bauer ir B. Driessen,
atsakovei pirmojoje instancijoje,
Danijos Karalystei, atstovaujamai B. Weis Fogh, nurodžiusiai adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Suomijos Respublikai, atstovaujamai A. Guimaraes-Purokoski ir J. Heliskoski, nurodžiusiai adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei, atstovaujamai V. Jackson, S. Nwaokolo ir T. Harris, padedamų baristerio J. Stratford, nurodžiusiai adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Europos Bendrijų Komisijai, atstovaujamai M. Petite, C. Docksey ir P. Aalto, nurodžiusiai adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
pirmojoje instancijoje įstojusioms į bylą šalims,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano, G. Arestis ir U. Lõhmus, teisėjai K. Schiemann (pranešėjas), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský ir J. Klučka,
generalinis advokatas M. Poiares Maduro,
posėdžio sekretorius M.-A. Gaudissart, skyriaus vedėjas,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2007 m. rugsėjo 26 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2007 m. lapkričio 29 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
1Švedijos Karalystė (byla C-39/05 P) ir M. Turco (byla C-52/05 P) savo apeliaciniuose skunduose prašo panaikinti 2004 m. lapkričio 23 d. Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismo sprendimą Turco prieš Tarybą ( T-84/03, Rink. p. II-4061; toliau – skundžiamas sprendimas) tiek, kiek juo buvo atmestas M. Turco ieškinys dėl prašymo panaikinti 2002 m. gruodžio 19 d. Europos Sąjungos Tarybos sprendimą, nesuteikiantį jam galimybės susipažinti su Tarybos teisės tarnybos nuomone dėl Tarybos direktyvos, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse, pasiūlymo (toliau – ginčijamas sprendimas). Be to, Švedijos Karalystė Teisingumo Teismo prašo priimti sprendimą dėl šio apeliacinio skundo panaikinant ginčijamą sprendimą.
2Apeliaciniuose skunduose nurodytais pagrindais apeliantai Teisingumo Teismo prašo nuspręsti dėl 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais ( OL L 145, p. 43) 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytos pareigos leisti susipažinti su dokumentais išimties apimties ir taikymo teisinių nuomonių apsaugos pažeidimo atveju.
3EB 255 straipsnis, be kita ko, visiems Europos Sąjungos piliečiams garantuoja teisę susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais, laikantis Tarybos nustatytų principų ir sąlygų, grindžiamų visuomenės arba asmens interesais.
4Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 Taryba priėmė remdamasi EB 255 straipsnio 2 dalimi.
5Šio reglamento pirmoje–ketvirtoje, šeštoje ir vienuoliktoje konstatuojamosiose dalyje nurodyta:
„1)
Europos Sąjungos sutarties 1 straipsnio antrojoje pastraipoje įtvirtinta atvirumo sąvoka, nurodant, kad Sutartimi žymimas naujas etapas dar glaudesnės sąjungos tarp Europos tautų kūrimo procese, kur visi sprendimai yra priimami kuo atviriau bei kuo arčiau piliečių.
<…>
<…>
6Reglamento Nr. 1049/2001 1 straipsnio „Tikslas“ a punkte nurodyta, kad juo siekiama „nustatyti EB sutarties 255 straipsnyje numatytos teisės susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos (toliau – institucijos) dokumentais principus, sąlygas bei visuomenės ar privačių interesų sąlygojamus apribojimus, kad būtų užtikrinta kuo platesnė susipažinimo su dokumentais galimybė.“
7Šio reglamento 2 straipsnio „Naudos gavėjai ir taikymo sritis“ 1 dalyje bet kuriam Sąjungos piliečiui ir bet kuriam fiziniam ar juridiniam asmeniui, gyvenančiam ar turinčiam registruotą buveinę valstybėje narėje, pripažįstama teisė, „laikantis šiame reglamente nustatytų principų, sąlygų ir apribojimų“, susipažinti su institucijų dokumentais.
8Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje „Išimtys“ numatyta:
„<…>
2Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
<…>
<…>
nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
3Galimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui, arba su institucijoje gautais dokumentais, susijusiais su tokiu klausimu, dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
Galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė – svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalis, – nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
6Jei kuri nors iš išimčių yra taikoma tiktai kai kurioms dokumento dalims, likusios dokumento dalys yra išduodamos.
7Šio straipsnio 1–3 dalyse numatytos išimtys taikomos tiktai tokiam laikotarpiui, kai toks draudimas yra pateisinamas, atsižvelgiant į dokumento turinį. Išimtys gali galioti ne ilgiau kaip 30 metų. <…>“ (Pataisytas vertimas)
9Reglamento Nr. 1049/2001 12 straipsnio 2 dalis nustato, kad tiesiogiai prieinami, laikantis minėto reglamento 4 ir 9 straipsnio nuostatų, turėtų būti teisėkūros dokumentai, tai yra, valstybėse narėse juridinę galią turinčių arba jas saistančių teisės aktų priėmimo procese parengti arba gauti dokumentai.
102002 m. spalio 22 d. M. Turco Tarybos paprašė leisti susipažinti su 2002 m. spalio 14–15 d. Liuksemburge įvykusio Tarybos susirinkimo „Teisingumas ir vidaus reikalai“ darbotvarkės dokumentais, tarp kurių buvo Tarybos teisės tarnybos nuomonė dėl Tarybos direktyvos, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse, pasiūlymo (dokumentas Nr. 9077/02).
112002 m. lapkričio 5 d. Taryba, remdamasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalimi, jam nesuteikė galimybės susipažinti su šia nuomone. Šis atsisakymas buvo motyvuotas taip:
„Dokumentas (Nr.) 9077/02 yra Tarybos teisės tarnybos nuomonė dėl Tarybos direktyvos, nustatančios minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse, pasiūlymo.
Atsižvelgiant į jo turinį, šio dokumento atskleidimas gali pažeisti vidaus teisinių nuomonių Tarybai apsaugą, numatytą reglamento (Nr. 1049/2001) 4 straipsnio 2 dalyje. Nesant jokio konkretaus motyvo, nurodančio, kad tam tikras viršesnis viešasis interesas yra susijęs su šio dokumento atskleidimu, Generalinis sekretoriatas, palyginęs interesus, padarė išvadą, kad vidaus teisinių nuomonių apsaugos interesas yra viršesnis už viešąjį interesą, todėl, remdamasis (šio) reglamento 4 straipsnio 2 dalimi, nusprendė nesuteikti galimybės susipažinti su šiuo dokumentu. Ši išimtis apima visą dokumento turinį. Todėl negali būti suteikta galimybė susipažinti su juo iš dalies pagal (nurodyto) reglamento 4 straipsnio 6 dalį.“
122002 m. lapkričio 22 d. laišku ieškovas Tarybai pateikė pakartotinį prašymą peržiūrėti savo sprendimą, tvirtindamas, kad Taryba klaidingai taikė Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytas teisės visuomenei susipažinti su institucijų dokumentais išimtis, ir nurodydamas, kad būtent susijusios teisinės nuomonės atskleidimą pateisina demokratijos ir piliečių dalyvavimo teisės aktų priėmimo procese principas, kuris yra viršesnis viešasis interesas.
13Ginčijamu 2002 m. gruodžio 19 d. Sprendimu Taryba sutiko atskleisti minėtos nuomonės vieną įžanginę dalį, kurioje nurodyta, kad joje yra Tarybos teisės tarnybos konsultacijos apie Bendrijos kompetenciją dėl trečiųjų valstybių piliečių galimybės patekti į darbo rinką. Likusios dalies atžvilgiu savo sprendimą pakeisti ji atsisakė. Šį sprendimo nesuteikti galimybės susipažinti patvirtinimą ji iš esmės motyvavo, pirma, tuo, kad jos Teisės tarnybos nuomonės turi būti ypač saugomos, nes jos yra svarbi priemonė, leidžianti būti tikrai, kad jos aktai yra suderinti su Bendrijos teise, ir vystyti diskusiją dėl aptariamų teisinių aspektų. Antra, jų atskleidimas gali sukelti netikrumą dėl remiantis šiomis nuomonėmis priimtų teisės aktų ir taip sukelti pavojų Bendrijos teisinės sistemos teisiniam saugumui ir stabilumui. Dėl M. Turco nurodomo viršesnio viešojo intereso buvimo Taryba teigė:
„Taryba mano, kad tokį viršesnį viešąjį interesą sudaro ne tik tai, jog šis dokumentų, kuriuose pateikta Teisės tarnybos nuomonė apie debatuose dėl teisės aktų iniciatyvų kylančius teisinius klausimus, atskleidimas atitinka bendrą interesą padidinti institucijos sprendimų priėmimo proceso skaidrumą ir atvirumą. Iš tikrųjų šis kriterijus gali būti taikomas visoms Teisės tarnybos rašytinėms nuomonėms ar panašiems dokumentams, ir dėl to Tarybai praktiškai būtų neįmanoma atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su bet kuria Teisės tarnybos nuomone pagal Reglamentą Nr. 1049/2001. Taryba mano, kad tokia išvada aiškiai prieštarauja Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalyje numatytiems teisės aktų leidėjo siekiams, nes ji užkirstų kelią šios nuostatos bet kokiam naudingam poveikiui.“
142003 m. vasario 28 d. M. Turco pateikė Pirmosios instancijos teismo kanceliarijai ieškinį siekdamas, kad ginčijamas sprendimas būtų panaikintas. Grįsdamas savo ieškinį, dėl atsisakymo suteikti galimybę susipažinti su aptariama teisine nuomone jis nurodė vieną apeliacinio skundo pagrindą, susijusį su Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies pažeidimu, kurį sudaro trys dalys.
15Pirmiausia jis remiasi tuo, kad ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas yra klaidingas, nes, jo nuomone, su teisės aktų projektų nagrinėjimu susijusioms teisinėms nuomonėms taikoma išimtis, numatyta Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje, o ne šio reglamento 4 straipsnio 2 dalyje, kuri taikoma tik teismo procesui parengtoms teisinėms nuomonėms.
16Tokį aiškinimą Pirmosios instancijos teismas atmetė, nes nusprendė, kad jis prieštarauja minėto 4 straipsnio 2 dalies formuluotei, kurioje tokio apribojimo nėra ir kad dėl jo bet kokią prasmę prarastų teisinių nuomonių paminėjimas tarp Reglamente Nr. 1049/2001 numatytų išimčių, nes Bendrijos teisės aktų leidėjas šioje nuostatoje siekė įtvirtinti atskirą teisinėms nuomonėms skirtą išimtį, kuri skiriasi nuo teismo procesų išimties. Teismo procesams parengtoms Tarybos teisės tarnybos išimtims jau taikoma teismo proceso išimtis. Todėl, Pirmosios instancijos teismo nuomone, Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje teisinėms išvadoms numatyta išimtimi Taryba galėjo pagrįstai remtis nuspręsdama, ar ji turi ieškovui leisti susipažinti su atitinkama teisine nuomone.
17Antra, M. Turco papildomai rėmėsi klaidingu nurodyto 4 straipsnio 2 dalies taikymu, nes Taryba klaidingai manė, kad jos Teisės tarnybos nuomonėms pagal jų pobūdį suteikiama šioje nuostatoje numatyta apsauga. Be to, Taryba neturi remtis bendro pobūdžio prezumpcijomis, o dėl atitinkamos išimties taikymo gali nuspręsti tik kiekvienu atveju, konkrečiai išnagrinėjusi kiekvieną teisinę nuomonę, kurią prašoma atskleisti. M. Turco taip pat ginčijo poreikio apsaugoti nagrinėjamą teisinę nuomonę, kuriuo ginčijamame sprendime rėmėsi Taryba, svarbą.
18Šiuo klausimu Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad tokios nuomonės, kokia nagrinėjama, atskleidimas, pirma, gali sukelti abejonių dėl teisės aktų, su kurias ši nuomonė susijusi, teisėtumo ir, antra, pažeisti Tarybos teisės tarnybos nuomonių nepriklausomumą, todėl Taryba nepadarė vertinimo klaidos nuspręsdama, kad egzistuoja bendras interesas apsaugoti teisines nuomones, pavyzdžiui, nagrinėjamas šioje byloje. Be to, Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad atsisakymo iš dalies leisti susipažinti su nagrinėjama teisine nuomone motyvavimas ir sprendimas atskleisti jos įžanginę dalį įrodo, kad Taryba išnagrinėjo šios nuomonės turinį. Šiuo klausimu skundžiamo sprendimo 69–80 punktuose jis nurodė:
„69.
Reikia pažymėti, kad institucija kiekvienu konkrečiu atveju privalo įvertinti, ar dokumentus, kuriuos prašoma atskleisti, iš tikrųjų apima Reglamente Nr. 1049/2001 išvardytos išimtys (dėl Sprendimo 94/90 pagal analogiją žr. 2000 m. sausio 11 d. Teisingumo Teismo sprendimo Nyderlandų Karalystė ir van der Wal prieš Komisiją, C-174/98 P ir C-189/98 P, Rink. p. I-1, 24 punktą).
19Trečia, M. Turco papildomai teigė, kad skaidrumo principas yra „viršesnis viešasis interesas“ Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies prasme, ir nagrinėjama teisinė nuomonė bet kuriuo atveju turėjo būti atskleista remiantis šiuo principu.
20Dėl šios teisinio pagrindo dalies Pirmosios instancijos teismas skundžiamo sprendimo 82–85 punktuose nusprendė, kad Taryba pagrįstai manė, jog viršesnis viešasis interesas, galintis pateisinti dokumento atskleidimą, iš esmės turi būti atskirtas nuo M. Turco minėtų principų, kuriais grindžiamas visas Reglamentas Nr. 1049/2001, ir nurodė:
„82.
<…> reikia pažymėti, kad šiuos principus įgyvendina visuma Reglamento Nr. 1049/2001 nuostatų, kaip tai patvirtina šio reglamento 1 ir 2 konstatuojamosios dalys, kuriose aiškiai daroma nuoroda į atvirumo, demokratijos ir piliečių artimesnio dalyvavimo priimant sprendimus principus <…>.
21Todėl Pirmosios instancijos teismas ieškinį atmetė tiek, kiek jis susijęs su galimybės susipažinti su nagrinėjama teisine nuomone nesuteikimu.
22Apeliaciniais skundais Švedijos Karalystė ir M. Turco prašo panaikinti skundžiamą sprendimą tiek, kiek juo atsisakoma M. Turco leisti susipažinti su nagrinėjama teisine nuomone. Be to, Švedijos Karalystė Teisingumo Teismo prašo priimti sprendimą dėl šio apeliacinio skundo panaikinant ginčijamą sprendimą. M. Turco prašo prireikus bylą grąžinti Pirmosios instancijos teismui, kad būtų priimtas naujas sprendimas.
232005 m. balandžio 19 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi abiejų apeliacinių skundų pagrindu iškeltos bylos buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimamas sprendimas.
242005 m. spalio 5 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi, Nyderlandų Karalystei buvo leista įstoti į bylą palaikyti apeliantų reikalavimus.
25Danijos Karalystė, Nyderlandų Karalystė ir Suomijos Respublika prašo apeliacinius skundus patenkinti.
26Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, Taryba ir Komisija prašo apeliacinius skundus atmesti.
27Apeliaciniai skundai yra grindžiami penkiais pagrindais, kurių pirmi trys atitinka tris M. Turco pirmojoje instancijoje nurodyto ieškinio pagrindo dalis.
28Pirma, M. Turco, palaikomas Nyderlandų Karalystės, remiasi Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos aiškinimo klaida, kurią padarė Pirmosios instancijos teismas, klaidingai manydamas, kad ši nuostata gali būti taikoma su teisės aktų projektų nagrinėjimu susijusioms teisinėms nuomonėms, nors tokioms nuomonėms galima taikyti tik šio reglamento 4 straipsnio 3 dalį.
29Antra, Švedijos Karalystė ir M. Turco, palaikomi Nyderlandų Karalystės ir Suomijos Respublikos, teigia, kad Pirmosios instancijos teismas klaidingai taikė Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką, nuspręsdamas, kad su teisės aktų projektų nagrinėjimu susijusioms Tarybos teisės tarnybos teisinėms nuomonėms pagal jų pobūdį taikoma šioje nuostatoje numatyta išimtis.
30Trečia, Švedijos Karalystė ir M. Turco, palaikomi Nyderlandų Karalystės ir Suomijos Respublikos, Pirmosios instancijos teismui priekaištauja dėl viršesnio viešojo intereso sąvokos pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalį netikslaus aiškinimo ir taikymo, pateisinant leidimą susipažinti su dokumentu, kuriam iš principo taikoma šioje nuostatoje teisinėms nuomonėms numatyta konfidencialumo išimtis.
31Dviejuose paskutiniuose M. Turco nurodytuose apeliacinio skundo pagrinduose remiamasi atitinkamai principu, pagal kurį Bendrijos teisės sistema grindžiama teise, ir motyvavimo nepakankamumu.
32Prieš nagrinėjant apeliacinio skundo pagrindus reikia priminti taisykles, susijusias, pirma, su tyrimu, kurį atlieka Taryba, kai jos prašoma leisti susipažinti su jos Teisės tarnybos nuomone, susijusia su teisės aktų projektų nagrinėjimu, bei, antra, motyvavimu, pagrindžiančiu galimą atsisakymą leisti susipažinti.
33Kaip nurodyta jo ketvirtoje konstatuojamojoje dalyje ir 1 straipsnyje, Reglamento Nr. 1049/2001 tikslas yra užtikrinti visuomenei kuo platesnę teisę susipažinti su institucijų dokumentais.
34Šis reglamentas, kaip nurodyta jo pirmoje konstatuojamojoje dalyje, atitinka ES sutarties 1 straipsnio antrojoje pastraipoje, įtrauktoje Amsterdamo sutartimi, išreikštą siekį žymėti naują etapą dar glaudesnės sąjungos tarp Europos tautų kūrimo procese, kur visi sprendimai yra priimami kuo atviriau bei kuo arčiau piliečių. Kaip nurodyta šio reglamento antroje konstatuojamojoje dalyje, visuomenės teisė susipažinti su institucijų dokumentais susijusi su šių institucijų demokratiškumu.
35Kai Tarybos prašoma leisti susipažinti su dokumentu, ji kiekvienu atveju turi įvertinti, ar šiam dokumentui taikomos Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytos galimybės leisti susipažinti su institucijų dokumentais išimtys.
36Atsižvelgiant į šiuo reglamentu siekiamus tikslus, šios išimtys turi būti aiškinamos ir taikomos griežtai (žr. 2007 m. gruodžio 18 d. Sprendimą Švedija prieš Komisiją ir kt., C-64/05 P, Rink. p. I-11389, 66 punktas).
37Kalbant apie Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytą teisinių nuomonių išimtį, kai Tarybos prašoma leisti susipažinti su dokumentu, ji turi atlikti trijų dalių tyrimą, kuris atitinka tris šioje nuostatoje numatytus kriterijus.
38Pirmiausia Taryba turi įsitikinti, kad dokumentas, su kuriuo prašoma leisti susipažinti, iš tikro yra teisinė nuomonė ir, jei taip yra, nustatyti, su kokiais asmenimis ji yra realiai susijusi, taigi kokiems asmenims gali būti taikoma ši išimtis.
39Iš tikro vien to, kad dokumentas pavadintas „teisine nuomone“, nepakanka, kad jam būtų automatiškai taikoma Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje garantuojama teisinių nuomonių apsauga. Institucija turi ne vien atsižvelgti į pavadinimą, bet ir įsitikinti, kad šis dokumentas tikrai yra tokia nuomonė.
40Antra, Taryba turi išnagrinėti, ar atskleidus nagrinėjamo dokumento dalis, kuriose yra teisinės nuomonės, „nukentėtų (teisinių nuomonių) apsauga“.
41Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad nei Reglamentas Nr. 1049/2001, nei jo parengiamieji dokumentai nepaaiškina teisinių nuomonių „apsaugos“ sąvokos apimties. Todėl ją reikia aiškinti pagal bendrą teisinio reglamentavimo sistemos, kurios dalis ji yra, struktūrą ir tikslą.
42Dėl šios priežasties reikia aiškinti, kad Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta teisinių nuomonių išimtimi siekiama apsaugoti institucijos interesą prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones.
43Kad būtų galima remtis rizika pakenkti šiam interesui, ji turi būti pagrįstai nuspėjama, o ne hipotetinė.
44Galiausiai, trečia, jei Taryba mano, kad leidimas susipažinti su dokumentu gali pažeisti ką tik apibrėžtą teisinių nuomonių apsaugą, ji turi patikrinti, ar nėra viršesnio viešojo intereso, pateisinančio tokį leidimą susipažinti, nepaisant iš to išplaukiančio jos galimybių prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones, pažeidimo.
45Tokioje situacijoje Taryba privalo palyginti konkretų interesą, kuris turi būti saugomas neleidžiant susipažinti su atitinkamu dokumentu, ir būtent bendrą interesą leisti susipažinti su šiuo dokumentu, atsižvelgiant į naudą, išplaukiančią, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1049/2001 antroje konstatuojamojoje dalyje, iš padidinto atvirumo, t. y. didesnio piliečių dalyvavimo priimant sprendimus bei didesnio valdymo teisėtumo, veiksmingumo ir aukštesnio atskaitomybės piliečiui masto demokratinėje sistemoje.
46Akivaizdu, kad šie sumetimai ypač svarbūs, kai Taryba veikia kaip teisės aktų leidėjas, kaip tai matyti iš Reglamento Nr. 1049/2001 šeštosios konstatuojamosios dalies, pagal kurią didesnės susipažinimo su dokumentais galimybės turi būti numatytos būtent tokiu atveju. Skaidrumas šiuo atžvilgiu leidžia sustiprinti demokratiją, leisdamas piliečiams kontroliuoti visą informaciją, kuri sudarė teisės akto pagrindą. Iš tikro piliečių galimybė susipažinti su teisės aktų pagrindais yra jų veiksmingo naudojimosi savo demokratinėmis teisėmis sąlyga.
47Be to, reikia pažymėti, kad pagal EB 207 straipsnio 3 dalies antrąją pastraipą Taryba privalo nustatyti, kada ji turi būti laikoma veikianti kaip teisės aktų leidimo institucija, kad tais atvejais būtų galima padaryti dokumentus lengviau prieinamus. Panašiai Reglamento Nr. 1049/2001 12 straipsnio 2 dalyje pripažįstamas teisės aktų priėmimo procedūros ypatingumas nurodant, kad valstybėse narėse juridinę galią turinčių arba jas saistančių teisės aktų priėmimo procese parengti arba gauti dokumentai turi būti tiesiogiai prieinami.
48Visi Tarybos sprendimai dėl Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatytų išimčių turi būti motyvuoti.
49Jei Taryba nusprendžia neleisti susipažinti su dokumentu, kurį atskleisti jos prašoma, ji privalo pateikti paaiškinimus, kaip, pirma, susipažinimas su šiuo dokumentu gali konkrečiai ir realiai pažeisti Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnyje numatyta išimtimi saugomą interesą, kuriuo remiasi ši institucija, ir, antra, ar šio straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytais atvejais neegzistuoja viršesnis viešasis interesas, vis dėl to pateisinantis atitinkamo dokumento atskleidimą.
50Tarybai iš principo leidžiama šiuo klausimu remtis bendromis prezumpcijomis, taikomomis kai kurioms dokumentų kategorijoms, nes panašūs bendro pobūdžio pagrindai gali būti taikomi prašymams leisti susipažinti su tokio paties pobūdžio dokumentais. Tačiau kiekvienu atveju ji turi patikrinti, ar vienai konkrečiai dokumentų kategorijai paprastai taikomi bendro pobūdžio pagrindai realiai taikomi atitinkamam dokumentui, kurį atskleisti prašoma.
51Apeliantų apeliacinių skundų pagrindus reikia nagrinėti remiantis šiomis teisės taisyklėmis.
52Pirmiausia reikia išnagrinėti antrąjį apeliacinio skundo pagrindą.
53Antrąjį apeliacinių skundų pagrindą sudaro trys dalys, kurios visos susijusios su tuo, kad Pirmosios instancijos teismas klaidingai aiškino Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antrą įtrauką. Pirmąja šio pagrindo dalimi apeliantai teigia, kad Pirmosios instancijos teismas pažeidė šią nuostatą teisingai nepatikrindamas, ar Taryba pakankamai detaliai išnagrinėjo atitinkamą dokumentą prieš atsisakydama leisti su juo susipažinti. Antrąja šio pagrindo dalimi apeliantai Pirmosios instancijos teismui priekaištauja dėl bendrai suformuluotos atsisakymo motyvacijos, taikomos visoms Tarybos teisės tarnybos teisinėms nuomonėms, susijusioms su teisės aktų projektų nagrinėjimu, o ne konkrečiai nagrinėjamai teisinei nuomonei. Trečiąja šio pagrindo dalimi apeliantai teigia, jog Pirmosios instancijos teismas pažeidė minėtą nuostatą pripažindamas, kad egzistuoja bendras teisinių nuomonių, susijusių su teisės aktų projektų nagrinėjimu, konfidencialumo poreikis.
54Taryba mano, kad šio pagrindo pirmoje ir antroje dalyse supainiojami, pirma, principas, pagal kurį reikia vertinti kiekvieno dokumento turinį, ir, antra, galimybė remtis bendrais pagrindais. Dėl šio pagrindo trečios dalies Taryba laikosi pozicijos, kurią ji gynė Pirmosios instancijos teisme, t. y. kad egzistuoja bendras teisinių nuomonių, susijusių su teisės aktų projektų nagrinėjimu, konfidencialumo poreikis, nes, pirma, atskleidus tokią nuomonę, atsižvelgiant į ypatingą šių dokumentų pobūdį, gali atsirasti abejonių dėl atitinkamo teisės akto teisėtumo ir, antra, sistemingas leidimas susipažinti su tokiomis nuomonėmis pažeistų jos Teisės tarnybos nepriklausomumą.
55Kalbant apie šio pagrindo pirmą dalį, reikia pripažinti, kad iš to, jog Taryba, pirma, sutiko leisti susipažinti su nagrinėjamos teisinės nuomonės įžangine dalimi ir, antra, atsisakė leisti susipažinti su likusia tos nuomonės dalimi, remdamasi teisinių nuomonių apsauga, Pirmosios instancijos teismas pagrįstai galėjo padaryti išvadą, kad ši institucija realiai išnagrinėjo prašymą leisti susipažinti su minėta teisine nuomone, remdamasi jos turiniu, ir atliko bent jau pirmąją tyrimo, aprašyto šio sprendimo 37–47 punktuose, dalį. Todėl apeliacinių skundų antrojo pagrindo pirmą dalį reikia atmesti.
56Kalbant apie antrojo pagrindo antrą dalį, nurodytina tai, kad, pateisinant atsisakymą iš dalies leisti susipažinti su nagrinėjama teisine nuomone, Pirmosios instancijos teismas leido Tarybai atsižvelgti į bendrus pagrindus, savaime, kaip išplaukia iš šio sprendimo 49 punkto, nepaverčia negaliojančiu Pirmosios instancijos teismo atlikto šio atsisakymo nagrinėjimo.
57Tačiau reikia pripažinti, kad, pirma, Pirmosios instancijos teismas iš Tarybos nereikalavo patikrinti, ar bendri pagrindai, kuriais ji rėmėsi, buvo realiai taikomi teisinei nuomonei, su kuria leisti susipažinti jos buvo prašoma. Antra, kaip išplaukia iš tolesnės apeliacinio skundo antrojo pagrindo trečios dalies analizės, Pirmosios instancijos teismas klaidingai nusprendė, kad egzistavo bendras Tarybos teisės tarnybos nuomonių, susijusių su teisės aktų projektų nagrinėjimu, konfidencialumo poreikis.
58Iš tikro nė vienas iš dviejų šiuo klausimu Tarybos nurodytų ir skundžiamo sprendimo 78 ir 79 punktuose Pirmosios instancijos teismo pakartotų argumentų negali pagrįsti teisinių nuomonių, susijusių su teisėkūros procedūra, bendro konfidencialumo poreikio.
59Pirma, kalbant apie Tarybos išreikštą baimę, kad jos Teisės tarnybos nuomonė, susijusi su teisės akto projektu, gali sukelti abejonių dėl atitinkamo teisės akto teisėtumo, reikia pažymėti, kad būtent skaidrumas šiuo klausimu, leidžiant atvirai aptarti įvairių nuomonių skirtumus, prisideda prie didesnio institucijų legitimumo ir pasitikėjimo Europos piliečių akyse. Todėl būtent informacijos ir diskusijų trūkumas gali piliečiams sukelti abejonių ne vien dėl konkretaus akto teisėtumo, bet ir dėl viso sprendimų priėmimo legitimumo.
60Be to, abejonės, kurios Europos piliečiams galėtų kilti dėl Bendrijos teisės aktų leidėjo priimto akto teisėtumo todėl, kad Tarybos teisės tarnyba šiuo klausimu surašė neigiamą nuomonę, dažniausiai neatsirastų, jei teisės akto motyvavimas būtų sustiprintas, taip leidžiant suvokti priežastis, dėl kurių nebuvo laikytasi atitinkamos nuomonės.
61Todėl reikia pripažinti, jog bendra nuoroda į pavojų, kad su teisės aktų leidybos procedūromis susijusių teisinių nuomonių atskleidimas gali sukelti abejonių dėl teisės aktų teisėtumo, nėra pakankama nustatyti teisinių nuomonių apsaugos pažeidimą Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos prasme ir todėl ji negali būti atsisakymo šią nuomonę atskleisti pagrindas.
62Antra, kalbant apie Tarybos argumentą, kad galimu jos Teisės tarnybos teisinių nuomonių, surašytų teisės aktų leidybos procedūrų kontekste, atskleidimu bus pažeistas šios tarnybos nepriklausomumas, reikia pripažinti, kad ši baimė visiškai atitinka interesus, saugomus Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatyta išimtimi. Kaip išplaukia iš šio sprendimo 41 punkto, šia išimtimi siekiama apsaugoti institucijos interesą prašyti teisinių nuomonių ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones.
63Tačiau reikia pažymėti, kad šiuo klausimu Taryba tiek Pirmosios instancijos teisme, tiek Teisingumo Teisme rėmėsi paprastais teiginiais, kurių nepatvirtino motyvuotais argumentais. Atsižvelgiant į tolesnius motyvus, nėra jokio tikro, protingai numatomo, o ne grynai hipotetinio pavojaus, kad šis interesas bus pažeistas.
64Dėl galimo spaudimo siekiant paveikti Tarybos teisės tarnybos pateikiamų nuomonių turinį pakanka nurodyti, kad net jei šios Teisės tarnybos darbuotojams būtų daromas neteisėtas spaudimas, institucijos interesui gauti atviras, objektyvias ir išsamias nuomones pavojus kiltų dėl šio spaudimo, o ne dėl teisinių nuomonių atskleidimo galimybės, ir Tarybai aiškiai tektų imtis reikiamų priemonių šį pavojų pašalinti.
65Kalbant apie Komisijos argumentą, kad vienos institucijos Teisės tarnybai, pirmiau pateikusiai neigiamą nuomonę dėl teisės akto projekto, galėtų būti sunku priėmimo metu ginti šio teisės akto teisėtumą, jei ši nuomonė buvo paskelbta, reikia pripažinti, kad toks bendras argumentas negali pagrįsti Reglamente Nr. 1049/2001 numatytos skaidrumo išimties. Prieštaraudamos šio reglamento tikslams, institucijos negali remtis savo struktūros ypatybėmis.
66Atsižvelgiant į tai, kas nurodyta, nėra jokio tikro, protingai numatomo, o ne grynai hipotetinio pavojaus, kad Tarybos Teisės tarnybos nuomonių, surašytų teisės aktų leidybos procedūrų kontekste, atskleidimas gali pažeisti teisinių nuomonių apsaugą Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos prasme.
67Bet kuriuo atveju tiek, kiek gali kilti pavojus Tarybos Teisės tarnybos nepriklausomumo apsaugai, jį turi nusverti viršesni viešieji interesai, kuriais grindžiamas Reglamentas Nr. 1049/2001. Toks viršesnis viešasis interesas, kaip nurodyta šio sprendimo 45–47 punktuose, yra aplinkybė, kad dokumentų, kuriuose pateikiama institucijos Teisės tarnybos nuomonė, diskusijos dėl teisės aktų pasiūlymų metu kylančiais teisiniais klausimais, atskleidimas padidina teisės aktų leidybos skaidrumą ir atvirumą bei sustiprina Europos piliečių demokratinę teisę kontroliuoti informaciją, kuri buvo teisės akto pagrindas, kaip nurodyta būtent šio reglamento antroje ir šeštoje konstatuojamosiose dalyse.
68Iš minėtų argumentų išplaukia, kad Reglamentas Nr. 1049/2001 iš principo nustato pareigą leisti susipažinti su Tarybos Teisės tarnybos nuomonėmis, susijusiomis su teisės aktų leidybos procedūra.
69Vis dėlto toks pripažinimas netrukdo, remiantis teisinių nuomonių apsauga, atsisakyti leisti susipažinti su konkrečia nuomone, surašyta teisės aktų leidybos procedūros kontekste, kurios turinys ypač svarbus arba reikšmė ypač didelė ir išeina už aptariamos teisės aktų leidybos procedūros ribų. Tačiau tokiu atveju atitinkama institucija turi detaliai motyvuoti atsakymą.
70Be to, šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 7 dalį išimtis taikoma tiktai tokiam laikotarpiui, kai draudimas yra pateisinamas, atsižvelgiant į dokumento turinį.
71Atsižvelgiant į visa tai, kas nurodyta, reikia pripažinti, kad Pirmosios instancijos teismas skundžiamo sprendimo 77–80 punktuose klaidingai nurodė, jog ginčijamas sprendimas galėjo būti teisėtai motyvuotas ir pateisintas bendru teisinių nuomonių, susijusių su teisės aktų leidybos klausimais, konfidencialumo poreikiu.
72Iš to išplaukia, kad apeliacinių skundų antrojo pagrindo antra ir trečia dalys yra pagrįstos. Todėl skundžiamas sprendimas turi būti panaikintas tiek, kiek jis susijęs su atsisakymu leisti susipažinti su nagrinėjama teisine nuomone ir kiek juo M. Turco ir Taryba įpareigojami padengti pusę bylinėjimosi išlaidų.
73Iš su apeliacinių skundų antruoju pagrindu susijusių motyvų išplaukia, kad trečiasis pagrindas taip pat yra pagrįstas, todėl skundžiamą sprendimą reikia panaikinti tiek, kiek jis susijęs su atsisakymu leisti susipažinti su nagrinėjama teisine nuomone ir įpareigoja M. Turco ir Tarybą padengti pusę savo bylinėjimosi išlaidų.
74Kaip nurodyta šio sprendimo 44–47 ir 67 punktuose, Pirmosios instancijos teismas klaidingai aiškino Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalį nuspręsdamas, kad viršesnis viešasis interesas, galintis pateisinti dokumento atskleidimą, paprastai turi būti kitoks nei principai, kuriais grindžiamas Reglamentas Nr. 1049/2001.
75Iš tikro, aišku, kad teisės akto nuostatas reikia taikyti atsižvelgiant į tuos principus, kuriais jis grindžiamas.
76Kadangi apeliacinių skundų antrojo pagrindo antra bei trečia dalys ir trečiasis pagrindas yra pagrįsti ir pateisina skundžiamo sprendimo panaikinimą tiek, kiek jis susijęs su atsisakymu leisti susipažinti su atitinkama teisine nuomone ir su M. Turco ir Tarybos bylinėjimosi išlaidomis, M. Turco nurodyto pirmojo, ketvirtojo ir penktojo pagrindų nagrinėti nereikia, nes skundžiamas sprendimas negali būti didesne dalimi dėl jų panaikintas.
77Pagal Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnio pirmąją pastraipą, kai Pirmosios instancijos teismo sprendimas yra panaikinamas, Teisingumo Teismas pats gali priimti galutinį sprendimą, jeigu toje bylos stadijoje tai galima daryti. Toks yra šios bylos atvejis.
78Ginčijamas sprendimas buvo priimtas remiantis dviguba klaida dėl, pirma, su teisės aktų leidybos procedūromis susijusių teisinių nuomonių bendro konfidencialumo poreikio, saugomo Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka, egzistavimo ir, antra, dėl nuomonės, kad principai, kuriais grindžiamas šis reglamentas, negali būti laikomi „viršesniu viešuoju interesu“ šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies prasme.
79Iš šio sprendimo 40–47, 56–68 ir 74 bei 75 punktų išplaukia, kad yra pagrįsti pirmojoje instancijoje nurodyti M. Turco ieškinio pagrindai, pagal kuriuos, pirma, Taryba klaidingai manė, kad egzistavo jos Teisės tarnybos nuomonių, susijusių su teisės aktų leidybos procedūromis, bendras konfidencialumo poreikis, saugomas Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka, ir, antra, Taryba teisiškai nepatikrino, ar konkrečiu atveju egzistavo viršesnis viešasis interesas.
80Todėl ginčijamas sprendimas turi būti panaikintas.
81Procedūros reglamento 122 straipsnio pirmojoje pastraipoje numatyta, kad jeigu apeliacinis skundas yra pagrįstas ir pats Teisingumo Teismas priima galutinį sprendimą byloje, jis sprendžia išlaidų klausimą. Pagal to paties reglamento 69 straipsnio 2 dalį, taikomą apeliaciniame procese pagal jo 118 straipsnį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Šio 69 straipsnio 4 dalies pirmojoje pastraipoje numatyta, kad į bylą įstojusios valstybės narės ir institucijos pačios padengia savo išlaidas.
82Kadangi apeliacinis skundas buvo patenkintas, Taryba padengia su šiais apeliaciniais skundais susijusias išlaidas, kurias patyrė Švedijos Karalystė ir M. Turco, nes pastarieji to reikalavo.
83Taryba ir kitos apeliacinio proceso šalys padengia savo pačių patirtas išlaidas.
84Kadangi Teisingumo Teismas patenkino Pirmosios instancijos teismui pateiktą M. Turco ieškinį, taip pat reikia iš Tarybos priteisti bylinėjimosi išlaidas, kurias jis patyrė procese pirmojoje instancijoje, kaip prašoma jo apeliaciniame skunde.
85Taryba padengia savo bylinėjimosi išlaidas, susijusias su procesu pirmojoje instancijoje.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
Parašai.
(
*1) Proceso kalba: anglų.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.