Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-27/04,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Petite, A. van Solinge och P. Aalto, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av J.-C. Piris, T. Middleton och J. Monteiro, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående talan om ogiltigförklaring av rådets rättsakter av den 25 november 2003, nämligen
DOMSTOLEN (plenum )
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann (referent), J.-P. Puissochet och J.N. Cunha Rodrigues samt domarna R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta och K. Lenaerts,
generaladvokat: A. Tizzano,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,
med hänsyn till beslutet av domstolens ordförande av den 13 februari 2004 att målet skall handläggas skyndsamt i enlighet med förfarandet i artikel 62a i rättegångsreglerna,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 28 april 2004,
och efter att ha hört generaladvokaten,
följande
1Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 27 januari 2004, med stöd av artikel 230 EG väckt talan om ogiltigförklaring av de rättsakter som Europeiska unionens råd antog den 25 november 2003, nämligen
2I artikel 104 EG föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser.
2Kommissionen skall övervaka utvecklingen av budgetsituationen och den offentliga sektorns skuldsättning i medlemsstaterna i syfte att upptäcka allvarliga fel. Den skall särskilt undersöka om budgetdisciplin iakttas …
…
5Om kommissionen anser att det föreligger eller kan uppstå ett alltför stort underskott i en medlemsstat skall kommissionen avge ett yttrande till rådet.
6Rådet skall med kvalificerad majoritet, på rekommendation av kommissionen och med beaktande av eventuella synpunkter från den berörda medlemsstaten, efter en allsidig bedömning avgöra om ett alltför stort underskott föreligger.
7Om det enligt punkt 6 slås fast att ett alltför stort underskott föreligger, skall rådet ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få denna situation att upphöra inom en viss tid. Om inte annat följer av bestämmelsen i punkt 8 skall sådana rekommendationer inte offentliggöras.
8Om rådet finner att dess rekommendationer inte har medfört några effektiva åtgärder inom den fastställda tiden, får rådet offentliggöra rekommendationerna.
9Om en medlemsstat även i fortsättningen underlåter att efterkomma rådets rekommendationer, kan rådet besluta att förelägga medlemsstaten att inom en fastställd tidsfrist vidta de åtgärder för att minska underskottet som rådet anser nödvändiga för att komma till rätta med situationen.
I sådana fall kan rådet begära att den berörda medlemsstaten inkommer med rapporter enligt en fastställd tidsplan för att göra det möjligt att granska medlemsstatens anpassningssträvanden.
10Den i artiklarna 226 och 227 angivna rätten att föra talan kan inte utövas med avseende på punkterna 1–9 i denna artikel.
11Så länge en medlemsstat inte efterkommer ett beslut som har fattats enligt punkt 9, kan rådet allt efter omständigheterna besluta att tillämpa eller skärpa en eller flera av följande åtgärder:
Rådets ordförande skall underrätta Europaparlamentet om de beslut som fattas.
12Rådet skall upphäva samtliga eller vissa av sina beslut enligt punkterna 6–9 och 11, i den mån som det alltför stora underskottet i den berörda medlemsstaten enligt rådets uppfattning har korrigerats. Om rådet tidigare har offentliggjort rekommendationer skall det så snart ett beslut enligt punkt 8 har upphävts, avge en offentlig förklaring om att det inte längre föreligger ett alltför stort underskott i den berörda medlemsstaten.
13När rådet fattar sådana beslut som avses i punkterna 7–9, 11 och 12 skall det besluta på rekommendation av kommissionen med en majoritet av två tredjedelar av de enligt artikel 205.2 vägda rösterna för rådets medlemmar, dock utan att rösterna för den berörda medlemsstatens företrädare medräknas.
14Protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, som är fogat till detta fördrag, innehåller ytterligare bestämmelser om genomförandet av det förfarande som beskrivs i denna artikel.
Rådet skall enhälligt, på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet och ECB, anta lämpliga bestämmelser som därefter skall ersätta det nämnda protokollet.
…”
3Av artikel 104.9 och 104.13 EG, jämförd med artikel 122.3 och 122.5 EG, följer att när rådet fattar sådana beslut som avses i artikel 104.9 EG får de medlemsstater som inte har infört den gemensamma valutan inte utöva rösträtt.
4Europeiska rådet antog en resolution om stabilitets- och tillväxtpakten i Amsterdam den 17 juni 1997 (EGT C 236, s. 1) (nedan kallad Europeiska rådets resolution av den 17 juni 1997). Efter att ha erinrat om att det var av avgörande betydelse att säkerställa budgetdisciplin under den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen (nedan kallad EMU) antog Europeiska rådet genom resolutionen riktlinjer som var riktade till medlemsstaterna, kommissionen och rådet.
5När det gäller riktlinjerna rörande rådet, anges det i resolutionen att rådet
”1. förpliktigas att bestämt och punktligt genomföra de delar av stabilitets- och tillväxtpakten som omfattas av dess behörighet; det skall så snart det är möjligt fatta nödvändiga beslut enligt artiklarna 103 och 104…,
…
3uppmanas att alltid ålägga sanktioner om en deltagande medlemsstat underlåter att vidta de åtgärder som rådet rekommenderar och som krävs för att få situationen med alltför stora underskott att upphöra,
…
6uppmanas att alltid skriftligen ange de skäl som ligger till grund för ett beslut att inte agera, om rådet vid någon tidpunkt i förfarandet vid alltför stora underskott eller förfarandet för övervakningen av de offentliga finanserna inte har agerat till följd av en rekommendation från kommissionen, och i sådana fall offentliggöra hur varje medlemsstat har röstat.”
6I rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (EGT L 209, s. 6), föreskrivs följande i avsnitten 2 och 3:
”Avsnitt 2
Påskyndande av förfarandet vid alltför stora underskott
…
3Rådet skall avgöra om ett alltför stort underskott föreligger enligt artikel [104.6] inom tre månader efter de rapporteringstillfällen som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i förordning (EG) nr 3[6]05/93. När rådet enligt artikel [104.6] avgör om ett alltför stort underskott föreligger skall det samtidigt ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten enligt artikel [104.7].
4I rådets rekommendation i enlighet med artikel [104.7] skall det fastställas en tidsfrist på högst fyra månader inom vilken den berörda medlemsstaten skall vidta effektiva åtgärder. I rådets rekommendation skall det även fastställas en tidsfrist för korrigeringen av det alltför stora underskottet, vilken skall slutföras under det år som följer på året då underskottet fastställdes om det inte föreligger särskilda omständigheter.
1Rådets beslut att offentliggöra sin rekommendation, när det finner att inga effektiva åtgärder har vidtagits i enlighet med artikel [104.8], skall fattas omedelbart efter utgången av den tidsfrist som har fastställts enligt artikel 3.4 i denna förordning.
…
Artikel 5
Rådets beslut att förelägga den berörda deltagande medlemsstaten att vidta åtgärder för att minska underskottet enligt artikel [104.9], skall fattas inom en månad efter det beslut i vilket rådet har fastställt att inga effektiva åtgärder har vidtagits enligt artikel [104.8].
Artikel 6
När villkoren för att tillämpa artikel [104.11] är uppfyllda skall rådet ålägga sanktioner enligt artikel [104.11]. Ett sådant beslut skall fattas senast två månader efter rådets beslut att förelägga den berörda deltagande medlemsstaten att vidta åtgärder enligt artikel [104.9].
Artikel 7
Om en deltagande medlemsstat underlåter att följa rådets på varandra följande beslut enligt artikel [104.7] och [104.9] skall rådets beslut om att ålägga sanktioner i enlighet med artikel [104.11] fattas inom tio månader efter rapporteringstillfällena enligt förordning (EG) nr 3605/93 som anges i artikel 3.3. i den här förordningen. Ett påskyndat förfarande skall användas i händelse av ett avsiktligt planerat underskott som enligt rådets beslut är alltför stort.
…
Avsnitt 3
1Förfarandet vid alltför stora underskott skall lämnas vilande
2Den period under vilken förfarandet lämnas vilande skall inte ingå vare sig i den tiomånadersperiod som anges i artikel 7 eller i den tvåmånadersperiod som anges i artikel 6 i denna förordning.
…”
7Ett förfarande vid alltför stora underskott inleddes mot Förbundsrepubliken Tyskland i november år 2002. Genom beslut 2003/89/EG av den 21 januari 2003 om att det föreligger ett alltför stort underskott i Tyskland – tillämpning av artikel 104.6 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EGT L 34, s. 16), beslutade rådet, på rekommendation av kommissionen, att det förelåg ett alltför stort underskott i denna medlemsstat. I enlighet med artikel 104.7 EG och artikel 3.4 i förordning nr 1467/97 rekommenderade rådet den tyska regeringen att så snart som möjligt åtgärda detta underskott genom att vidta olika åtgärder. Rådet beslutade att de rekommenderade åtgärderna skulle vidtas senast den 21 maj 2003. De åtgärder som Förbundsrepubliken Tyskland vidtog ansågs vid detta datum vara effektiva, och förfarandet vid alltför stora underskott vilandeförklarades därför indirekt.
8Ett förfarande vid alltför stora underskott inleddes mot Republiken Frankrike i april år 2003. Genom beslut 2003/487/EG av den 3 juni 2003 om att det föreligger ett alltför stort underskott i Frankrike – tillämpning av artikel 104.6 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EGT L 165, s. 29), beslutade rådet, på rekommendation av kommissionen, att det förelåg ett alltför stort underskott i denna medlemsstat. I enlighet med artikel 104.7 EG och artikel 3.4 i förordning nr 1467/97 rekommenderade rådet den franska regeringen att så snabbt som möjligt åtgärda detta underskott, och senast till budgetåret 2004, genom att vidta olika åtgärder. Rådet beslutade att de nödvändiga åtgärderna skulle vidtas senast den 3 oktober 2003.
9Den 8 oktober 2003 förelade kommissionen rådet en rekommendation till beslut på grundval av artikel 104.8 EG, i syfte att rådet skulle slå fast att Republiken Frankrike inte hade vidtagit någon effektiv åtgärd med anledning av rådets rekommendation enligt artikel 104.7 EG.
10Den 21 oktober 2003 rekommenderade kommissionen rådet att, med stöd av artikel 104.9 EG, besluta att förelägga Republiken Frankrike att vidta åtgärder för att minska underskottet. Kommissionen rekommenderade att medlemsstaten bland annat skulle föreläggas att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast år 2005 och att under år 2004 genomföra en årlig minskning av det konjunkturrensade budgetunderskottet med 1 procent av landets bruttonationalprodukt (nedan kallad BNP).
11Beträffande Förbundsrepubliken Tyskland ansåg kommissionen slutligen att de åtgärder som hade vidtagits med anledning av rådets rekommendation enligt artikel 104.7 EG var otillräckliga. Följaktligen förelade kommissionen den 18 november 2003 rådet en rekommendation till beslut på grundval av artikel 104.8 EG, i syfte att rådet skulle slå fast att de åtgärder som Förbundsrepubliken Tyskland hade vidtagit för att komma till rätta med situationen med ett alltför stort underskott visat sig vara otillräckliga.
12Samma dag rekommenderade kommissionen att rådet, med stöd av artikel 104.9 EG, skulle besluta att förelägga Förbundsrepubliken Tyskland att vidta åtgärder för att minska underskottet. Kommissionen rekommenderade att rådet bland annat skulle förelägga denna medlemsstat att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra senast år 2005 och att under år 2004 genomföra en årlig minskning av det konjunkturrensade budgetunderskottet med 0,8 procent av landets BNP.
13Vid rådsmötet den 25 november 2003 företog rådet omröstningar om de rekommendationer till rådsbeslut som kommissionen hade lagt fram med stöd av artikel 104.8 EG beträffande Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland. I enlighet med artikel 104.13 EG deltog samtliga medlemsstater i dessa två omröstningar, med undantag av den berörda medlemsstaten. Besluten antogs inte, eftersom den majoritet som krävs inte uppnåddes.
14Rådet företog även omröstningar om de rekommendationer till rådsbeslut som kommissionen hade lagt fram med stöd av artikel 104.9 EG beträffande samma medlemsstater. I enlighet med artiklarna 104.13 EG, 122.3 och 122.5 EG deltog endast de medlemsstater som infört den gemensamma valutan i dessa två omröstningar, med undantag av den berörda medlemsstaten. Besluten antogs inte, eftersom den majoritet som krävs inte uppnåddes.
15Med tillämpning av de omröstningsregler som gäller för beslut enligt artikel 104.9 EG antog rådet samma dag i huvudsak likalydande slutsatser beträffande de båda berörda medlemsstaterna.
16I punkt 1 i dessa slutsatser anger rådet de synpunkter som det har tagit hänsyn till vid bedömningen av den berörda medlemsstatens budgetsituation.
17I punkt 2 i samma slutsatser noterar rådet att den berörda medlemsstaten har vidtagit flera åtgärder efter den rekommendation som den gavs med stöd av artikel 104.7 EG.
18I punkt 3 anges att rådet ”välkomnar [den berörda medlemsstatens] offentliga åtagande att genomföra samtliga nödvändiga reformer för att säkerställa att underskottet senast 2005 kommer att understiga 3 % av BNP”.
19I punkt 4 ger rådet den berörda medlemsstaten rekommendationer ”[m]ot bakgrund av kommissionens rekommendation och [medlemsstatens] åtaganden”. Rekommendationerna avser bland annat en minskning på årsbasis av underskottet under åren 2004 och 2005 och fortsatta ansträngningar vad gäller budgetkonsolideringen efter år 2005. Rådet rekommenderar även medlemsstaten att ”komma till rätta med det nuvarande alltför stora underskottet så snabbt som möjligt, dock senast 2005”.
20Punkterna 5 och 6 har följande lydelse:
”5. Mot bakgrund av de rekommendationer och de åtaganden från [den berörda medlemsstaten] som anges ovan beslutade rådet att vid denna tidpunkt inte agera på grundval av kommissionens rekommendation till rådets beslut enligt artikel 104.9.
6Rådet är enigt om att för närvarande skjuta upp förfarandet vid alltför stora underskott gentemot [den berörda medlemsstaten]. Om [den berörda medlemsstaten] inte handlar i överensstämmelse med de åtaganden som anges i dessa slutsatser, enligt vad som kommer att framgå genom den bedömning som grundar sig på punkt 7 nedan, är rådet berett att agera enligt artikel 104.9 på grundval av kommissionens rekommendation.”
21I punkt 7 uppmanar rådet den berörda medlemsstaten att inge rapporter, utan någon fastställd tidsplan. Vidare anges det att rådet och kommissionen kommer att göra bedömningar av de framsteg som staten gjort.
22Kommissionen har yrkat att domstolen skall
23Rådet har yrkat att domstolen skall
24Rådet har invänt att kommissionens talan inte kan tas upp till sakprövning, till den del det yrkas ogiltigförklaring av rådets underlåtenhet att vidta de formella åtgärder som angavs i kommissionens rekommendationer enligt artikel 104.8 och 104.9 EG och av rådets slutsatser beträffande Republiken Frankrike respektive Förbundsrepubliken Tyskland.
Yrkandet om ogiltigförklaring av rådets underlåtenhet att vidta de formella åtgärder som angavs i kommissionens rekommendationer enligt artikel 104.8 och 104.9 EG
25Rådet har gjort gällande att det, genom att inte anta kommissionens rekommendationer, inte har fattat något beslut, inte ens indirekt, mot vilket talan kan väckas. Rådet har erinrat om att enligt fördraget utgör en passivitetstalan enligt artikel 232 EG det förfarande som kan tillgripas för att förmå en institution att vidta åtgärder. Enligt denna bestämmelse har kommissionen rätt att väcka talan vid domstolen för att få fastslaget att rådet, genom att underlåta att vidta åtgärder, har åsidosatt fördraget. I förevarande fall är dock inte villkoren för att kunna väcka en sådan talan uppfyllda. För det första har inte kommissionen dessförinnan anmodat rådet att vidta åtgärder. För det andra var rådet juridiskt sett inte skyldigt att anta de beslut som omnämns i artikel 104.8 och 104.9 EG. Under alla omständigheter kan det inte göras gällande att rådet har förhållit sig passivt, eftersom det företog en omröstning om kommissionens rekommendationer.
26Rådet har hävdat att domen av den 30 september 2003 i mål C-76/01 P, Eurocoton m.fl. mot rådet (REG 2003, s. I-0000), i vilken domstolen slog fast att rådets underlåtenhet att anta ett förslag till förordning om införande av slutgiltiga antidumpningstullar som kommissionen hade förelagt rådet har rättsverkningar gentemot enskilda och utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas, inte är relevant i detta fall. Rådet har i det avseendet påpekat att ett antidumpningsförfarande, till skillnad från ett förfarande vid alltför stora underskott, direkt påverkar vissa ekonomiska aktörer, vilka måste garanteras att de processrättsliga skyddsregler som följer av gemenskapslagstiftningen är verksamma. Inom ramen för ett antidumpningsförfarande har rådet inte längre rätt att anta kommissionens förslag efter det att den föreskrivna fristen för detta har löpt ut. Så är inte fallet med de rekommendationer som kommissionen ger rådet med stöd av artikel 104.8 och 104.9 EG. Eftersom det inte uppställs någon tvingande och slutgiltig tidsfrist som har löpt ut, har rådet fortfarande rätt att anta rekommendationerna, och kommissionen har fortfarande rätt att antingen begära att dess rekommendationer skall antas eller utforma nya rekommendationer.
27Kommissionen har genmält att inom ramen för det system som inrättats genom artikel 104 EG utgör omröstningen, varigenom rådet tar ställning till kommissionens rekommendation att göra ett sådant konstaterande som föreskrivs i artikel 104.8 EG eller besluta om ett sådant föreläggande som föreskrivs i artikel 104.9 EG, under alla omständigheter antingen ett positivt eller ett negativt beslut, beroende på utgången av omröstningen, och utgör således en rättsakt mot vilken talan kan väckas, enligt den rättspraxis som följer av domen i det ovannämnda målet Eurocoton m.fl. mot rådet.
28Kommissionen anser att rådet, genom att underlåta att konstatera att Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland inte hade vidtagit några effektiva åtgärder, beslutat – om än indirekt – att dessa två länder i själva verket hade vidtagit effektiva åtgärder, i motsats till kommissionens ståndpunkt.
29I artikel 104.13 EG föreskrivs, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 122.3 och 122.5 EG, att när rådet fattar sådana beslut som avses i artikel 104.7–104.9 EG skall det besluta på rekommendation av kommissionen med en majoritet av två tredjedelar av de enligt artikel 205.2 EG vägda rösterna för rådets medlemmar, dock utan att rösterna för den berörda medlemsstatens företrädare medräknas.
30Ett sådant beslut av rådet, som avses i artikel 104.8 EG, att offentliggöra rekommendationerna om det finner att dess rekommendationer inte har medfört några effektiva åtgärder kan följaktligen endast föreligga om det har fattats med den majoritet som anges i föregående punkt i denna dom. Samma sak gäller rådets beslut enligt artikel 104.9 EG att förelägga medlemsstaten att inom en fastställd tidsfrist vidta de åtgärder för att minska underskottet som rådet anser nödvändiga för att komma till rätta med situationen med ett alltför stort underskott.
31När kommissionen har rekommenderat rådet att fatta beslut med stöd av artikel 104.8 och 104.9 EG och den majoritet som krävs inte har uppnåtts inom rådet har det följaktligen inte fattats något beslut i den mening som avses i dessa bestämmelser.
32Vidare finns det inte någon bestämmelse i gemenskapsrätten som fastställer en tidsfrist, efter vars utgång det skall anses att ett indirekt beslut enligt artikel 104.8 och 104.9 EG har fattats, eller som definierar innehållet i ett sådant beslut.
33Som framgår av skäl 16 i förordning nr 1467/97 bör det allvarliga i ett alltför stort underskott under den tredje etappen få alla inblandade parter att skyndsamt vidta åtgärder, och i denna förordning fastställs tidsfrister som skall iakttas. Den omständigheten att dessa tidsfrister har löpt ut utgör dock inte hinder för att rådet antar de rättsakter som kommissionen har rekommenderat. Som framgår av skäl 12 i förordning nr 1467/97 syftar nämligen de tidsfrister som fastställs i denna förordning till att säkerställa att förfarandet vid alltför stora underskott tillämpas snabbt och effektivt. Det skulle följaktligen stå i strid med detta syfte om det faktum att dessa tidsfrister hade löpt ut medförde att rådet inte längre hade behörighet att anta de rättsakter som kommissionen rekommenderat under ett sådant förfarande. Om så vore fallet skulle det i förekommande fall vara nödvändigt att påbörja förfarandet på nytt.
34Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att rådets underlåtenhet att anta de rättsakter som föreskrivs i artikel 104.8 och 104.9 EG och som kommissionen rekommenderat inte kan anses ge upphov till rättsakter mot vilka talan kan väckas enligt artikel 230 EG.
35Det skall påpekas att, för det fall rådet underlåter att vidta de formella åtgärder som kommissionen har rekommenderat med stöd av artikel 104.8 och 104.9 EG, kommissionen kan väcka en sådan talan som föreskrivs i artikel 232 EG, i enlighet med de villkor som föreskrivs i denna artikel.
36Mot bakgrund av det ovan anförda skall talan avvisas, till den del det yrkas ogiltigförklaring av rådets underlåtenhet att vidta de formella åtgärder som angavs i kommissionens rekommendationer enligt artikel 104.8 och 104.9 EG.
Yrkandet om ogiltigförklaring av rådets slutsatser beträffande Republiken Frankrike respektive Förbundsrepubliken Tyskland
37Rådet har gjort gällande att dess slutsatser utgör politiska texter och inte rättsakter som har rättsverkningar. Slutsatserna inverkar inte på något sätt på kommissionens befogenheter. De har endast till syfte och verkan att konstatera situationen i de pågående förfarandena vid alltför stora underskott, efter rådets undersökning och rådets underlåtenhet att anta kommissionens rekommendationer.
38Att de förfaranden vid alltför stora underskott som inletts mot Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike blev vilande var inte en följd av själva slutsatserna, utan var en direkt följd av det faktum att kommissionens rekommendationer inte antogs av rådet. Rådet behövde i detta avseende inte fatta ett uttryckligt och juridiskt bindande beslut.
39Rådet har påpekat att det endast i artikel 9.1 i förordning nr 1467/97 föreskrivs att förfarandet vid alltför stora underskott kan vilandeförklaras. I denna bestämmelse föreskrivs enbart att förfarandet kan vilandeförklaras i två särskilda fall, utan att det anges under vilka andra omständigheter en vilandeförklaring är möjlig eller förbjuden. I bestämmelsen fastställs det inte heller någon mekanism för att konstatera eller förordna om vilandeförklaring av förfarandet. Vilandeförklaringen av ett pågående förfarande sker indirekt. Den följer av att den tidsfrist som fastställs i en rättsakt som antas med stöd av artikel 104.7 eller 104.9 EG har löpt ut.
40Det faktum att rådet uttryckligen omnämnde att förfarandena skulle vara vilande i sina politiska slutsatser påverkar under alla omständigheter inte det faktum att slutsatserna saknar rättsverkningar. Härav följer att en eventuell ogiltigförklaring av slutsatserna varken skulle ändra den faktiska eller den rättsliga situationen i de pågående förfarandena vid alltför stora underskott.
41Kommissionen har hävdat att, om det förhållandet att de pågående förfarandena mot Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland skulle vara vilande var en direkt följd av underlåtenheten att fatta de beslut som kommissionen hade rekommenderat, rådet hade kunnat inskränka sig till att konstatera detta förhållande i stället för att fatta ett formellt beslut om vilandeförklaring åtföljt av nya rekommendationer.
42En vilandeförklaring av ett förfarande vid alltför stora underskott är i själva verket endast möjlig i de två fall som anges i artikel 9.1 i förordning nr 1467/97. Eftersom rådet vägrade att konstatera att de berörda medlemsstaterna inte hade vidtagit några effektiva åtgärder, och därigenom beslutade att de hade följt de rekommendationer som antagits med stöd av artikel 104.7 EG, kunde rådet endast vilandeförklara de pågående förfarandena vid alltför stora underskott genom att fatta beslut i enlighet med de förfarande- och omröstningsregler som gäller enligt denna bestämmelse. Enligt kommissionen antogs dock rådets slutsatser enligt de förfarande- och omröstningsregler som gäller enligt artikel 104.9 EG.
43Rådets slutsatser utgör rättsakter som är unika i sitt slag, vars huvudsakliga rättsverkningar är att rådet och de berörda medlemsstaterna frångår de tvingande bestämmelserna i artikel 104 EG och i förordning nr 1467/97, genom att ersätta dessa med nya riktlinjer för bedömningen av villkoren för att tillämpa artikel 104.9 EG och nya regler för övervakning av de berörda medlemsstaternas alltför stora underskott.
44Enligt fast rättspraxis skall det vara möjligt att väcka talan om ogiltigförklaring i fråga om alla sådana åtgärder vidtagna av institutionerna – oavsett dessa åtgärders karaktär eller form – vilka är avsedda att ha rättsverkningar (se dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet, det så kallade AETR-målet, REG 1971, s. 263, punkt 42, svensk specialutgåva, volym 1, s. 551, och av den 2 mars 1994 i mål C-316/91, parlamentet mot rådet, REG 1994, s. I‑625, punkt 8).
45Domstolen skall pröva huruvida rådets slutsatser är avsedda att ha sådana verkningar.
46I punkt 6 i slutsatserna uppger rådet att det är enigt om att för närvarande vilandeförklara förfarandena vid alltför stora underskott och att det är berett att fatta ett beslut enligt artikel 104.9 EG om det framgår att den berörda medlemsstaten inte fullgör sina åtaganden, vilka omnämns i slutsatserna.
47Domstolen konstaterar att i den mån besluten om vilandeförklaring av de pågående förfarandena vid alltför stora underskott är avhängiga av att de berörda medlemsstaterna fullgör sina åtaganden, kan de inte – till skillnad från vad rådet har gjort gällande – anses enbart bekräfta att förfarandena i praktiken är vilande till följd av underlåtenheten att anta de rättsakter som kommissionen rekommenderade enligt artikel 104.8 och 104.9 EG.
48Det skall vidare påpekas att åtagandena i fråga är ensidiga och gjordes av de båda berörda medlemsstaterna oberoende av de rekommendationer som tidigare hade antagits med stöd av artikel 104.7 EG. Rådet har således gjort ett eventuellt framtida beslut med stöd av artikel 104.9 EG avhängigt av en bedömning som inte längre skall grundas på innehållet i de rekommendationer som antogs med stöd av artikel 104.7 EG, utan på den berörda medlemsstatens ensidiga åtaganden.
49Slutligen konstaterar domstolen att rådet, genom detta tillvägagångssätt, även har gjort en faktisk ändring i de rekommendationer som tidigare antogs med stöd av artikel 104.7 EG, i synnerhet genom att rådet i samma slutsatser senarelägger fristen för att reducera underskottet i den offentliga sektorns finanser under taket på 3 procent av BNP och, följaktligen, ändrar omfattningen av de konsolideringsåtgärder som krävs.
50Av det ovan anförda följer att rådets slutsatser är avsedda att ha rättsverkningar, i vart fall i den mån de medför att de pågående förfarandena vid alltför stora underskott vilandeförklaras och de rekommendationer som rådet tidigare hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG faktiskt ändras.
51Härav följer att talan kan tas upp till sakprövning, till den del den avser dessa slutsatser.
52Kommissionen har yrkat att rådets slutsatser beträffande var och en av de berörda medlemsstaterna skall ogiltigförklaras, till den del dessa slutsatser medförde att förfarandet vid alltför stora underskott vilandeförklarades, att det vidtogs en åtgärd som inte finns angiven i fördraget och att de rekommendationer som rådet hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG ändrades.
53Kommissionen har hävdat att rådet, vilket skulle ta ställning till rekommendationer till beslut enligt artikel 104.8 och 104.9 EG, antog ”slutsatser”, som är en rättsakt som inte finns angiven i fördraget, i synnerhet inte i artikel 104 EG. Enligt kommissionen kunde rådet inte vidta några andra åtgärder än dem som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse, det vill säga anta bindande rättsakter i form av beslut. Kommissionen har tillagt att så särskilt var fallet eftersom slutsatserna innehåller beslutsinslag, såsom vilandeförklaring av förfaranden och rekommendationer till de berörda medlemsstaterna.
54Kommissionen anser att rådets slutsatser strider mot artikel 9.1 första strecksatsen i förordning nr 1467/97, genom att förfarandet vid alltför stora underskott vilandeförklarades. Enligt denna artikel skall förfarandet vilandeförklaras om den berörda medlemsstaten följer rådets rekommendationer enligt artikel 104.7 EG. Det framgår inte av besluten om vilandeförklaring att det villkoret var uppfyllt. Tvärtom framgår det av rådets slutsatser att rådet delade kommissionens bedömning, vilket med nödvändighet borde ha lett till slutsatsen att detta villkor inte var uppfyllt. Vidare fattades inte besluten om vilandeförklaring i enlighet med de omröstningsregler som föreskrivs i artikel 104.13 EG. Besluten fattades nämligen av medlemsstaterna i euroområdet med undantag av den berörda medlemsstaten, och inte av alla medlemsstater utom den berörda medlemsstaten. Eftersom ett beslut om en eventuell vilandeförklaring lagenligt först kan fattas i det skede som regleras i artikel 104.7 EG, borde de omröstningsregler som gäller under detta skede ha tillämpats, på grund av regeln om lika formkrav.
55När det gäller besluten att ändra de rekommendationer som rådet hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG, har kommissionen inte bestritt att besluten var välgrundade ur ekonomisk synvinkel, särskilt vad gäller förlängningen av tidsfristen för att undanröja de alltför stora underskotten. Kommissionen anser dock att rådet inte kunde anta rekommendationer som stod i strid med de rekommendationer som tidigare hade antagits utan att följa de förfaranden som föreskrivs i fördraget.
56Rådet har upprepat de argument som det har anfört i samband med invändningen om rättegångshinder, nämligen att dess slutsatser är av politisk, och inte juridisk, karaktär och i synnerhet att de pågående förfarandena blev vilande som en direkt följd av underlåtenheten att anta de rättsakter som kommissionen hade rekommenderat.
57Enligt rådet skulle en eventuell ogiltigförklaring av slutsatserna varken ändra den faktiska eller den rättsliga situationen i de pågående förfarandena vid alltför stora underskott. Detta bekräftas av konstaterandet att dessa förfaranden inte har avslutats och att det står kommissionen fritt att när som helst, med utövande av sin initiativrätt, lägga fram rekommendationer till rådet med stöd av artikel 104.7, 104.8 eller 104.9 EG, utifrån den bedömning som den då gör av situationen. Kommissionen har godtagit detta konstaterande.
58Rådet har vidare gjort gällande att de rekommendationer som det tidigare hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG åtminstone delvis var obsoleta. De var inte längre aktuella på grund av den ekonomiska utvecklingen. Olika faktorer, däribland att den ekonomiska utvecklingen var mindre gynnsam än vad som förutsetts i de prognoser som fanns tillgängliga vid antagandet av rekommendationerna, medförde att det var omöjligt för de berörda medlemsstaterna att åtgärda underskotten inom de fastställda fristerna.
59Ett alternativ hade varit att rådet antog nya rekommendationer med stöd av artikel 104.7 EG. Denna lösning var dock inte möjlig, eftersom kommissionen hade beslutat att inte förelägga rådet några nya rekommendationer med stöd av denna bestämmelse.
60Rådet ansåg därför att det var lämpligt att anta de omtvistade slutsatserna. I dessa konstaterades den ekonomiska utvecklingen och de åtgärder som vidtagits och de åtaganden som gjorts av de båda berörda medlemsstaterna, och det angavs vad rådet ansåg att dessa medlemsstater måste göra för att åtgärda situationen med ett alltför stort underskott.
61Detta tillvägagångssätt medförde flera fördelar:
62Genom detta tillvägagångssätt lyckades man förhindra, efter det att rådet hade underlåtit att anta de beslut som kommissionen hade rekommenderat med stöd av artikel 104.8 och 104.9 EG, att en passivitet från rådets sida undergrävde stabilitets- och tillväxtpaktens trovärdighet och medförde att de ekonomiska aktörerna och valutamarknaderna svävade i ovisshet, vilket skulle ha fått negativa konsekvenser.
63Rådet anser att fördraget inte innehåller någon bestämmelse som förbjuder ett sådant tillvägagångssätt.
64Rådet har tillagt att de rekommendationer som antogs med stöd av artikel 104.7 EG den 21 januari 2003 beträffande Förbundsrepubliken Tyskland och den 3 juni 2003 beträffande Republiken Frankrike fortfarande är i kraft.
65Domstolen påpekar att kommissionen, trots ordalydelsen i dess ansökan, endast har yrkat ogiltigförklaring av rådets slutsatser till den del dessa innehåller ett beslut om att vilandeförklara förfarandet vid alltför stora underskott och ett beslut som ändrar de rekommendationer som tidigare hade getts den berörda medlemsstaten.
66Kommissionens formella yrkande om att dessa slutsatser skall ogiltigförklaras, till den del dessa även medförde att det vidtogs en åtgärd som inte finns angiven i fördraget, utgör i själva verket inte ett självständigt yrkande utan snarare ett argument till stöd för det yrkande om ogiltigförklaring som anges i föregående punkt i denna dom.
67Domstolen skall först redogöra för systematiken i förfarandet vid alltför stora underskott innan den prövar sistnämnda yrkande.
68Enligt artikel 4.1 och 4.2 EG skall medlemsstaternas och gemenskapens verksamhet innefatta förandet av en ekonomisk politik som baseras på en nära samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik och parallellt härmed omfatta införandet av EMU. Enligt artikel 4.3 EG förutsätter denna verksamhet att följande vägledande principer iakttas: stabila priser, sunda offentliga finanser och monetära förhållanden samt en stabil betalningsbalans.
69I artikel 104.1 EG föreskrivs att medlemsstaterna skall undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser.
70Syftet med det förfarande vid alltför stora underskott som föreskrivs i artikel 104.2–104.13 EG är att förmå, och vid behov tvinga, den berörda medlemsstaten att minska det eventuella underskott som konstaterats.
71De regler som föreskrivs i artikel 104 EG preciseras och bekräftas i stabilitets- och tillväxtpakten, som inrättats genom bland annat Europeiska rådets resolution av den 17 juni 1997 och förordning nr 1467/97.
72I Europeiska rådets resolution av den 17 juni 1997 framhålls det att det är av avgörande betydelse att säkerställa budgetdisciplin under den tredje etappen av EMU. Mot bakgrund av detta konstaterande uppmanas rådet att förplikta sig att bestämt och punktligt genomföra de delar av stabilitets- och tillväxtpakten som omfattas av dess behörighet och att betrakta tidsfristerna för tillämpning av förfarandet vid alltför stora underskott som en övre gräns.
73I skäl 8 i förordning nr 1467/97 konstateras att budgetdisciplin är nödvändig under den tredje etappen av EMU för att säkra prisstabilitet. I skäl 16 i samma förordning påpekas att det allvarliga i ett alltför stort underskott under den tredje etappen bör få alla inblandade parter att skyndsamt vidta åtgärder.
74I detta sammanhang, vilket präglas av den vikt som fördragets upphovsmän fäster vid att budgetdisciplin iakttas och av syftet med de regler som föreskrivs för att genomföra en sådan disciplin, skall dessa regler tolkas på ett sätt som säkerställer att de får full ändamålsenlig verkan.
75Det skall påpekas att enligt artikel 104.10 EG kan kommissionens och medlemsstaternas rätt att, med stöd av artiklarna 226 EG och 227 EG, väcka talan om fördragsbrott mot en medlemsstat inte utövas med avseende på artikel 104.1–104.9 EG.
76Som kommissionen har påpekat har rådet det huvudsakliga ansvaret för att se till att medlemsstaterna iakttar budgetdisciplin.
77Förfarandet vid alltför stora underskott är ett förfarande som genomförs i etapper och kan leda till att sanktionsåtgärder vidtas med stöd av artikel 104.11 EG.
78I artikel 104 EG föreskrivs närmare bestämmelser för genomförandet av varje etapp samt de berörda institutionernas respektive roller och befogenheter. Förordning nr 1467/97 antogs enhälligt med stöd av artikel 104.14 andra stycket EG, och i denna fastställs strikta regler för de tidsfrister som skall iakttas under förfarandet vid alltför stora underskott för att, enligt skäl 12 i förordningen, säkerställa att det tillämpas snabbt och effektivt. I artikel 9 i förordningen föreskrivs att förfarandet vid alltför stora underskott skall förklaras vilande om den berörda medlemsstaten följer rekommendationerna eller föreläggandena enligt artikel 104.7 EG respektive artikel 104.9 EG. I artikel 10 i förordningen föreskrivs även att det skall ske en övervakning av genomförandet av de åtgärder som har vidtagits av den berörda medlemsstaten.
79Varje etapp av förfarandet som är underställd rådets prövning innefattar en rättsakt som kommissionen rekommenderar att rådet skall anta. Under varje etapp skall rådet undersöka om medlemsstaten har iakttagit de skyldigheter som åligger den enligt artikel 104 EG, i synnerhet de skyldigheter som följer av de rekommendationer och beslut som rådet tidigare har antagit.
80Som kommissionen har medgett har rådet befogenhet att göra en skönsmässig bedömning. När rådet skall ta ställning till kommissionens rekommendationer, och inte förslag i den mening som avses i artikel 250 EG, kan det – bland annat på grundval av en annan bedömning av de relevanta ekonomiska uppgifterna, de åtgärder som skall vidtas och den tidsplan som den berörda medlemsstaten skall följa – ändra den rättsakt som kommissionen har rekommenderat, med den majoritet som krävs för att anta denna rättsakt.
81Det framgår dock av lydelsen och systematiken i det system som införts genom fördraget att rådet inte får frångå de regler som föreskrivs i artikel 104 EG och de regler som rådet självt har uppställt i förordning nr 1467/97. Rådet kan således inte använda sig av ett alternativt förfarande, exempelvis för att anta en rättsakt som inte utgör det beslut som föreskrivs för en viss etapp eller som antas på andra villkor än dem som uppställs i gällande bestämmelser.
82Det är mot bakgrund av detta konstaterande som domstolen skall pröva huruvida rådets slutsatser skall ogiltigförklaras, till den del dessa innehåller ett beslut om att vilandeförklara förfarandet vid alltför stora underskott och ett beslut om ändring av de rekommendationer som rådet tidigare hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG.
83I skäl 17 i förordning nr 1467/97 anges det att det är lämpligt att vilandeförklara förfarandet vid alltför stora underskott om den berörda medlemsstaten vidtar lämpliga åtgärder som reaktion på en rekommendation enligt artikel 104.7 EG eller på ett föreläggande enligt artikel 104.9 EG, för att skapa ett incitament för medlemsstaten att handla i enlighet därmed.
84I artikel 9.1 i förordning nr 1467/97 föreskrivs att förfarandet vid alltför stora underskott skall förklaras vilande om medlemsstaten följer en rekommendation eller ett föreläggande av rådet.
85Det föreskrivs varken i artikel 104 EG eller i förordning nr 1467/97 någon möjlighet att besluta om vilandeförklaring i andra fall.
86Som rådet har gjort gällande kan förfarandet i praktiken bli vilande till följd av att rådet, när det tar ställning till en rekommendation av kommissionen, inte lyckas fatta ett beslut på grund av att det inte uppnår den majoritet som krävs.
87I de omtvistade slutsatserna anges det dock uttryckligen att rådet ”är enigt om att … skjuta upp förfarandet vid alltför stora underskott gentemot [den berörda medlemsstaten]” och att ”[o]m [den berörda medlemsstaten] inte handlar i överensstämmelse med de åtaganden som anges i dessa slutsatser … är rådet berett att agera enligt artikel 104.9 på grundval av kommissionens rekommendation”.
88Genom dessa uttalanden begränsar sig inte rådet till att konstatera att förfarandet vid alltför stora underskott i praktiken är vilande till följd av att det var omöjligt att fatta ett beslut som kommissionen hade rekommenderat, en omständighet som skulle ha kunnat åtgärdas när som helst. Genom att vilandeförklaringen i rådets slutsatser görs avhängig av att den berörda medlemsstaten fullgör sina åtaganden, begränsas rådets befogenhet att utfärda ett föreläggande med stöd av artikel 104.9 EG, på grundval av kommissionens tidigare rekommendation, så länge det anses att åtagandena fullgörs. Detta medför att slutsatserna även innebär att rådets bedömning i syfte att besluta om ett föreläggande, det vill säga i syfte att fortsätta förfarandet vid alltför stora underskott, inte längre skall grundas på innehållet i de tidigare rekommendationerna till den berörda medlemsstaten enligt artikel 104.7 EG, utan på medlemsstatens ensidiga åtaganden.
89Ett sådant beslut om vilandeförklaring strider mot artikel 104 EG och artikel 9 i förordning nr 1467/97.
90Det skall tilläggas att domstolen, genom att medge att enbart den omständigheten att rådet inte har lyckats anta ett beslut som kommissionen har rekommenderat kan medföra att förfarandet i praktiken blir vilande, inte har tagit ställning till frågan huruvida rådet är skyldigt, enligt artikel 104.9 EG, att anta ett beslut, om medlemsstaten även i fortsättningen underlåter att efterkomma rådets rekommendationer enligt artikel 104.7 EG. Domstolen har nämligen inte ombetts att ta ställning till denna fråga i förevarande mål.
91Enligt artikel 104.13 EG kan rekommendationer med stöd av artikel 104.7 EG endast antas på rekommendation av kommissionen. Såsom har angetts ovan har rådet befogenhet att anta ett annat beslut än det beslut som kommissionen har rekommenderat.
92När rådet har antagit rekommendationer med stöd av artikel 104.7 EG kan det dock inte senare ändra dessa utan någon ny rekommendation från kommissionen, eftersom kommissionen har initiativrätt under förfarandet vid alltför stora underskott, vilket rådet har medgett.
93I detta fall antog rådet sådana rekommendationer till Förbundsrepubliken Tyskland den 21 januari 2003 och till Republiken Frankrike den 3 juni 2003.
94Rådets slutsatser föregicks inte av någon rekommendation från kommissionen om att med stöd av artikel 104.7 EG anta andra rekommendationer av rådet än dem som tidigare hade antagits.
95Vidare antogs rekommendationerna i rådets slutsatser inte i enlighet med de omröstningsregler som föreskrivs för rekommendationer av rådet med stöd av artikel 104.7 EG, utan i enlighet med de omröstningsregler som gäller för ett beslut med stöd av artikel 104.9 EG, det vill säga endast medlemsstaterna i euroområdet deltog i omröstningen.
96Beslutet att anta dessa rekommendationer av rådet, i strid med artikel 104.7 och 104.13 EG, är följaktligen rättsstridigt.
97De slutsatser som rådet antog i förhållande till Republiken Frankrike respektive Förbundsrepubliken Tyskland skall följaktligen ogiltigförklaras, till den del dessa innehåller ett beslut om att vilandeförklara förfarandet vid alltför stora underskott och ett beslut om ändring av de rekommendationer som rådet tidigare hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG.
98Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad. Eftersom båda parterna delvis har tappat målet, skall vardera parten bära sin kostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (plenum)
följande dom:
1) Den talan som väckts av Europeiska gemenskapernas kommission avvisas, till den del det yrkas ogiltigförklaring av Europeiska unionens råds underlåtenhet att vidta de formella åtgärder som angavs i kommissionens rekommendationer enligt artikel 104.8 och 104.9 EG.
2) De slutsatser som rådet antog den 25 november 2003 i förhållande till Republiken Frankrike respektive Förbundsrepubliken Tyskland ogiltigförklaras, till den del dessa innehåller ett beslut om att vilandeförklara förfarandet vid alltför stora underskott och ett beslut om ändring av de rekommendationer som rådet tidigare hade antagit med stöd av artikel 104.7 EG.
3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.