Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-27/04,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. M. Petite, A. van Solinge e P. Aalto, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dai sigg. J.-C. Piris, T. Middleton e J. Monteiro, in qualità di agenti,
convenuto,
avente ad oggetto domande di annullamento di atti del Consiglio del 25 novembre 2003, ossia:
LA CORTE (seduta plenaria),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann (relatore) J.-P. Puissochet e J.N. Cunha Rodrigues, presidenti di sezione, dal sig. R. Schintgen, dalle sig.re F. Macken e N. Colneric, dal sig. S. von Bahr, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta e dal sig. K. Lenaerts, giudici,
avvocato generale: sig. A. Tizzano
cancelliere: sig.ra M.-F. Contet, amministratore principale
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 28 aprile 2004,
sentito l'avvocato generale,
ha pronunciato la seguente
1Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 27 gennaio 2004, la Commissione delle Comunità europee ha chiesto, ai sensi dell’art. 230 CE, l’annullamento di atti del Consiglio dell’Unione europea del 25 novembre 2003, ossia:
2L’art. 104 CE dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi.
2La Commissione sorveglia l’evoluzione della situazione di bilancio e dell’entità del debito pubblico negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti. In particolare esamina la conformità alla disciplina di bilancio (…)
(…)
5La Commissione, se ritiene che in uno Stato membro esista o possa determinarsi in futuro un disavanzo eccessivo, trasmette un parere al Consiglio.
6Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione e considerate le osservazioni che lo Stato membro interessato ritenga di formulare, decide, dopo una valutazione globale, se esiste un disavanzo eccessivo.
7Se, ai sensi del paragrafo 6, viene deciso che esiste un disavanzo eccessivo, il Consiglio formula raccomandazioni allo Stato membro in questione al fine di far cessare tale situazione entro un determinato periodo. Fatto salvo il disposto del paragrafo 8, dette raccomandazioni non sono rese pubbliche.
8Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni.
9Qualora uno Stato membro persista nel disattendere le raccomandazioni del Consiglio, quest’ultimo può decidere di intimare allo Stato membro di prendere, entro un termine stabilito, le misure volte alla riduzione del disavanzo che il Consiglio ritiene necessaria per correggere la situazione.
In tal caso il Consiglio può chiedere allo Stato membro in questione di presentare relazioni secondo un calendario preciso, al fine di esaminare gli sforzi compiuti da detto Stato membro per rimediare alla situazione.
10I diritti di esperire le azioni di cui agli articoli 226 e 227 non possono essere esercitati nel quadro dei paragrafi da 1 a 9 del presente articolo.
11Fintantoché uno Stato membro non ottempera ad una decisione presa in conformità del paragrafo 9, il Consiglio può decidere di applicare o, a seconda dei casi, di intensificare una o più delle seguenti misure:
Il presidente del Consiglio informa il Parlamento europeo delle decisioni adottate.
12Il Consiglio abroga alcune o tutte le decisioni di cui ai paragrafi da 6 a 9 e 11 nella misura in cui ritiene che il disavanzo eccessivo nello Stato membro in questione sia stato corretto. Se precedentemente aveva reso pubbliche le sue raccomandazioni, il Consiglio dichiara pubblicamente, non appena sia stata abrogata la decisione di cui al paragrafo 8, che non esiste più un disavanzo eccessivo nello Stato membro in questione.
13Nell’adottare le decisioni di cui ai paragrafi da 7 a 9, 11 e 12, il Consiglio delibera su raccomandazione della Commissione alla maggioranza dei due terzi dei voti dei propri membri conformemente all’articolo 205, paragrafo 2, ed escludendo i voti del rappresentante dello Stato membro in questione.
14Ulteriori disposizioni concernenti l’attuazione della procedura descritta nel presente articolo sono precisate nel protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi allegato al presente trattato.
Il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo e della BCE, adotta le opportune disposizioni che sostituiscono detto protocollo.
(…)».
3Ai sensi dell’art. 104, nn. 9 e 13, CE, in combinato disposto con l’art. 122, nn. 3 e 5, CE, quando il Consiglio adotta le decisioni di cui al n. 9, i diritti di voto degli Stati membri che non hanno adottato la moneta unica sono sospesi.
4Il Consiglio europeo, nella sua risoluzione relativa al patto di stabilità e crescita adottata ad Amsterdam il 17 giugno 1997 (GU C 236, pag. 1; in prosieguo: la «risoluzione del Consiglio europeo 17 giugno 1997»), dopo aver ricordato l’importanza cruciale di garantire la disciplina di bilancio nella terza fase dell’unione economica e monetaria (in prosieguo: l’«UEM»), ha convenuto taluni indirizzi destinati agli Stati membri, alla Commissione e al Consiglio.
5Conformemente agli indirizzi riguardanti il Consiglio, tale risoluzione enuncia che quest’ultimo:
«1. s’impegna ad attuare con rigore e tempestività tutti gli elementi del patto di stabilità e crescita di sua competenza; adotta le necessarie decisioni ai sensi degli articoli 103 e 104 (…) con la massima rapidità possibile;
(…)
3è invitato ad irrogare sempre sanzioni allo Stato membro partecipante che non adotti le misure necessarie per porre termine alla situazione di disavanzo eccessivo come raccomandato dal Consiglio;
(…)
6è invitato ad esporre sempre per iscritto le ragioni che giustificano la decisione di non dare seguito – in qualsiasi fase della procedura per i disavanzi eccessivi o di quella per la sorveglianza delle situazioni di bilancio – a una raccomandazione della Commissione e, in tal caso, a rendere pubblico il voto espresso da ciascuno Stato membro».
6Il regolamento (CE) del Consiglio 7 luglio 1997, n. 1467, per l’accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (GU L 209, pag. 6), dispone, alle sezioni 2 e 3, quanto segue:
«Sezione 2
Accelerazione della procedura per i disavanzi eccessivi
Articolo 3
(…)
3Il Consiglio decide in merito all’esistenza di un disavanzo eccessivo in conformità dell’articolo 104 (…), paragrafo 6 entro tre mesi dalle date stabilite per la comunicazione dei dati dall’articolo 4, paragrafi 2 e 3 del regolamento (CE) n. 3605/93. Allorché il Consiglio decide, in conformità dell’articolo 6, che esiste un disavanzo eccessivo, formula contemporaneamente allo Stato membro interessato le raccomandazioni di cui all’articolo 104 (…), paragrafo 7.
4La raccomandazione del Consiglio formulata ai sensi dell’articolo 104 (…), paragrafo 7 dispone un termine massimo di quattro mesi entro il quale lo Stato membro interessato deve darvi seguito effettivo. La raccomandazione del Consiglio dispone inoltre un termine per la correzione del disavanzo eccessivo, che dovrebbe essere completata nell’anno successivo alla constatazione del disavanzo eccessivo, salvo sussistano circostanze particolari.
1L’eventuale decisione del Consiglio di rendere pubbliche le sue raccomandazioni, laddove si sia constatato, in conformità con l’articolo 104 (…), paragrafo 8, che tali raccomandazioni non abbiano avuto seguito effettivo, è adottata immediatamente dopo lo scadere del termine disposto ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4 del presente regolamento.
(…)
Articolo 5
L’eventuale decisione del Consiglio, ai sensi dell’articolo 104 (…), paragrafo 9, che intima allo Stato membro partecipante interessato di adottare misure volte alla riduzione del disavanzo di bilancio, è deliberata entro un mese dalla decisione del Consiglio che constata, in conformità con l’articolo 104 (…), paragrafo 8, che non è stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni.
Articolo 6
Ove ricorra la fattispecie di cui all’articolo 104 (…), paragrafo 11, il Consiglio irroga sanzioni in conformità all’articolo 104 (…), paragrafo 11. Tale eventuale decisione interviene entro due mesi dalla decisione del Consiglio che intima allo Stato membro partecipante interessato di adottare misure di cui all’articolo 104 (…), paragrafo 9.
Articolo 7
Qualora uno Stato membro partecipante non ottemperi alle successive decisioni del Consiglio ai sensi dell’articolo 104 (…), paragrafi 7 e 9, la decisione del Consiglio di irrogare sanzioni in conformità all’articolo 104 (…), paragrafo 11, è adottata entro dieci mesi dalle date per la comunicazione dei dati previste dal regolamento (CE) n. 3605/93 e di cui all’articolo 3, paragrafo 3, del presente regolamento. Una procedura accelerata è applicata qualora il disavanzo che il Consiglio decide essere eccessivo sia programmato deliberatamente.
(…)
Sezione 3
1La procedura per i disavanzi eccessivi è sospesa:
2Il periodo di sospensione della procedura non deve essere considerato ai fini del calcolo delle decorrenze di dieci mesi e due mesi, previste rispettivamente agli articoli 7 e 6 del presente regolamento.
(…)».
7Nel novembre 2002 è stata avviata una procedura per disavanzo eccessivo nei confronti della Repubblica federale di Germania. Con decisione 21 gennaio 2003, 2003/89/CE, sull’esistenza di un disavanzo eccessivo in Germania – Applicazione dell’articolo 104, paragrafo 6, del Trattato che istituisce la Comunità europea (GU L 34, pag. 16), il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, ha deciso che in tale Stato membro esisteva un disavanzo eccessivo. Conformemente agli artt. 104, n. 7, CE e 3, n. 4, del regolamento n. 1467/97, esso ha raccomandato al governo tedesco di porre fine a tale situazione di disavanzo al pi ù presto, adottando una serie di misure. Ha fissato al 21 maggio 2003 il termine per l’adozione delle misure raccomandate. Poiché a tale data è stato ritenuto che le misure adottate dalla Repubblica federale di Germania avessero avuto effetto, la procedura per disavanzo eccessivo è stata implicitamente sospesa.
8Nel corso del mese di aprile 2003 è stata avviata una procedura per disavanzo eccessivo nei confronti della Repubblica francese. Con decisione 3 giugno 2003, 2003/487/CE, sull’esistenza di un disavanzo eccessivo in Francia – Applicazione dell’articolo 104, paragrafo 6, del Trattato che istituisce la Comunità europea (GU L 165, pag. 29), il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, ha deciso che in tale Stato membro esisteva un disavanzo eccessivo. Conformemente agli artt. 104, n. 7, CE e 3, n. 4, del regolamento n. 1467/97, esso ha raccomandato al governo francese di porre fine a tale situazione di disavanzo il più rapidamente possibile e al più tardi entro l’esercizio finanziario 2004, mediante una serie di misure. Ha fissato al 3 ottobre 2003 il termine per l’adozione delle misure necessarie.
9L’8 ottobre 2003 la Commissione ha indirizzato al Consiglio una raccomandazione di decisione a norma dell’art. 104, n. 8, CE affinché constatasse che la Repubblica francese non aveva dato alcun seguito effettivo alla raccomandazione del Consiglio ex art. 104, n. 7, CE.
10Il 21 ottobre 2003 la Commissione ha raccomandato al Consiglio di decidere, ai sensi dell’art. 104, n. 9, CE, di intimare alla Repubblica francese di adottare misure per ridurre il suo disavanzo. In particolare si sarebbe dovuto ingiungere a tale Stato membro di porre fine alla sua situazione di disavanzo eccessivo al più tardi nel 2005 e di realizzare nel 2004 un miglioramento annuale del saldo corretto per il ciclo dell’1% del suo prodotto interno lordo (in prosieguo: il «PIL»).
11Per quanto riguarda la Repubblica federale di Germania, la Commissione ha considerato, in definitiva, che le misure prese in ottemperanza alla raccomandazione del Consiglio ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE, non erano appropriate. Il 18 novembre 2003 essa ha pertanto presentato al Consiglio una raccomandazione di decisione a norma dell’art. 104, n. 8, CE, affinché constatasse che le azioni intraprese dalla Repubblica federale di Germania per correggere la situazione di disavanzo eccessivo si erano rivelate inadeguate.
12Lo stesso giorno, essa ha raccomandato al Consiglio di decidere, ai sensi dell’art. 104, n. 9, CE, di intimare alla Repubblica federale di Germania di adottare misure volte a ridurre il suo disavanzo. In particolare si sarebbe dovuto ingiungere a tale Stato membro di porre fine alla sua situazione di disavanzo eccessivo al più tardi nel 2005 e di realizzare nel 2004 un miglioramento annuale del saldo corretto per il ciclo dello 0,8% del suo PIL.
13Nel corso della riunione del 25 novembre 2003, il Consiglio ha votato sulle raccomandazioni di decisioni del Consiglio presentate dalla Commissione a norma dell’art. 104, n. 8, CE per quanto riguardava la Repubblica francese e la Repubblica federale di Germania. Conformemente all’art. 104, n. 13, CE, hanno preso parte a queste due votazioni tutti gli Stati membri eccetto lo Stato membro interessato. Non essendo stata raggiunta la maggioranza necessaria, le decisioni non sono state adottate.
14Il Consiglio ha altresì votato sulle raccomandazioni di decisioni del Consiglio presentate dalla Commissione a norma dell’art. 104, n. 9, CE per quanto riguardava i medesimi Stati membri. Conformemente agli artt. 104, n. 13, CE e 122, nn. 3 e 5, CE, hanno preso parte a queste due votazioni solamente gli Stati membri che hanno adottato la moneta unica, eccetto lo Stato membro interessato. Non essendo stata raggiunta la maggioranza necessaria, le decisioni non sono state adottate.
15Lo stesso giorno, applicando le norme sulla votazione relative alle decisioni di cui all’art. 104, n. 9, CE, il Consiglio ha adottato conclusioni sostanzialmente simili nei confronti di ciascuno dei due Stati membri interessati.
16Al punto 1 di tali conclusioni, sono elencate le considerazioni di cui il Consiglio ha tenuto conto nel valutare la situazione di bilancio dello Stato membro interessato.
17Al punto 2 delle medesime conclusioni, esso prende atto che lo Stato membro interessato ha adottato varie misure in seguito alla raccomandazione formulatagli ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE.
18Al punto 3, esso «si compiace dell’impegno assunto pubblicamente [dallo Stato membro interessato] di attuare tutte le misure necessarie ad assicurare che, al più tardi nel 2005, il disavanzo scenda sotto il 3% del PIL».
19Al punto 4, il Consiglio formula raccomandazioni rivolte allo Stato membro interessato «[a]lla luce della raccomandazione della Commissione e degli impegni assunti [dal detto Stato membro]». Le raccomandazioni riguardano, in particolare, la riduzione annua del disavanzo per il 2004 e il 2005 e la prosecuzione degli sforzi di risanamento di bilancio negli anni successivi al 2005. Il Consiglio raccomanda anche di «porre termine alla presente situazione di disavanzo eccessivo il più rapidamente possibile e al più tardi nel 2005».
20I punti 5 e 6 così recitano:
«5. Alla luce delle raccomandazioni e degli impegni sopra elencati assunti [dallo Stato membro interessato], il Consiglio ha deciso di non procedere, per il momento, sulla base della raccomandazione di decisione del Consiglio presentata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 9.
6Il Consiglio conviene di tenere in sospeso la procedura per disavanzo eccessivo nei confronti dell[o Stato membro interessato]. Il Consiglio è pronto a prendere una decisione ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 9, sulla base di una raccomandazione della Commissione, qualora dalla valutazione di cui al punto 7 in appresso emergesse che [lo Stato membro interessato] non abbia agito in conformità degli impegni stabiliti nelle presenti conclusioni».
21Al punto 7, il Consiglio invita lo Stato membro interessato a riferire senza un calendario preciso e prevede che il Consiglio e la Commissione valuteranno i progressi compiuti da tale Stato.
22La Commissione chiede che la Corte voglia:
23Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
24Il Consiglio eccepisce l’irricevibilità del ricorso della Commissione, in quanto diretto a far annullare sia le decisioni del Consiglio di non adottare i provvedimenti formali contenuti nelle raccomandazioni della Commissione ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE sia le conclusioni del Consiglio riguardanti, rispettivamente, la Repubblica francese e la Repubblica federale di Germania.
Sulla domanda di annullamento della mancata adozione da parte del Consiglio dei provvedimenti formali contenuti nelle raccomandazioni della Commissione ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE
25Il Consiglio sostiene che, non adottando le raccomandazioni della Commissione, non ha preso, neppure implicitamente, alcuna decisione impugnabile. Esso ricorda che, secondo il Trattato, il procedimento per obbligare un’istituzione ad agire è il ricorso per carenza previsto all’art. 232 CE. In forza di tale disposizione, la Commissione ha il diritto di adire la Corte per far dichiarare che il Consiglio, astenendosi dal pronunciarsi, ha violato il Trattato. Tuttavia, nella fattispecie non ricorrerebbero i presupposti per esperire tale rimedio giuridico. Da un lato, infatti, la Commissione non avrebbe preventivamente diffidato il Consiglio. Dall’altro, quest’ultimo non avrebbe avuto l’obbligo giuridico di adottare le decisioni di cui all’art. 104, nn. 8 e 9, CE. In ogni caso, non potrebbe essergli addebitata una carenza, poiché ha proceduto ad un voto sulle raccomandazioni della Commissione.
26Il Consiglio sostiene che la sentenza 30 settembre 2003, causa C‑76/01 P, Eurocoton e a./Consiglio (Racc. pag. I‑10091), con cui la Corte ha stabilito che la mancata adozione da parte del Consiglio di una proposta di regolamento che istituisce dazi antidumping definitivi presentatagli dalla Commissione produce effetti giuridici in capo ai privati e costituisce un atto impugnabile, non è pertinente nel caso di specie. A questo proposito, esso rileva che il procedimento antidumping, a differenza di quello per disavanzo eccessivo, incide direttamente su taluni operatori economici, ai quali devono essere effettivamente assicurate le garanzie procedurali conferite loro dalla normativa comunitaria. Peraltro, nell’ambito del procedimento antidumping, il Consiglio non potrebbe più adottare la proposta della Commissione dopo la scadenza dell’apposito termine. Così non avverrebbe per le raccomandazioni formulate dalla Commissione al Consiglio ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE. Non essendo scaduto alcun termine vincolante e definitivo, il Consiglio potrebbe ancora adottare le dette raccomandazioni e la Commissione potrebbe ancora chiederne l’adozione oppure formulare nuove raccomandazioni.
27La Commissione replica che, nell’ambito del sistema instaurato dall’art. 104 CE, il voto con cui il Consiglio si pronuncia sulla raccomandazione fattagli dalla Commissione affinché adotti la determinazione di cui al n. 8 o proceda all’intimazione di cui al n. 9 di questo stesso articolo costituisce comunque una decisione, positiva o negativa, secondo il suo esito, e quindi un atto impugnabile, ai sensi della giurisprudenza di cui alla citata sentenza Eurocoton e a./Consiglio.
28In definitiva, rifiutandosi di constatare che la Repubblica francese e la Repubblica federale di Germania non avevano adottato alcun provvedimento efficace, il Consiglio avrebbe deciso, sebbene implicitamente, che, contrariamente all’opinione della Commissione, questi due paesi, in realtà, avevano adottato provvedimenti efficaci.
29Occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 104, n. 13, CE, e fatto salvo l’art. 122, nn. 3 e 5, CE, il Consiglio, nell’adottare le decisioni di cui ai nn. 7‑9 della medesima disposizione, delibera su raccomandazione della Commissione alla maggioranza dei due terzi dei voti dei propri membri conformemente all’art. 205, n. 2, CE, ed escludendo i voti del rappresentante dello Stato membro in questione.
30Pertanto, la decisione del Consiglio, di cui all’art. 104, n. 8, CE, di rendere pubbliche le sue raccomandazioni qualora determini che non è stato dato seguito effettivo alle medesime, può essere adottata solo con la maggioranza ricordata al precedente punto della presente sentenza. Lo stesso dicasi della decisione del Consiglio, di cui all’art. 104, n. 9, CE, di intimare allo Stato membro in questione di prendere, entro un termine stabilito, le misure volte alla riduzione del disavanzo che il Consiglio ritiene necessaria per correggere la situazione di disavanzo eccessivo.
31Quindi, allorché la Commissione raccomanda al Consiglio di adottare decisioni ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE e in seno al Consiglio non viene raggiunta la maggioranza necessaria, non viene adottata alcuna decisione ai sensi di tali disposizioni.
32Peraltro, non esiste alcuna disposizione di diritto comunitario che stabilisca un termine alla scadenza del quale si ritenga intervenire una decisione implicita ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE e che definisca il contenuto di tale decisione.
33Sebbene, come si evince dal sedicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1467/97, il determinarsi di un disavanzo eccessivo nella terza fase costituisca un fatto grave al quale gli interessati dovrebbero reagire tempestivamente e il detto regolamento stabilisca termini che devono essere rispettati, la scadenza di tali termini non impedisce tuttavia al Consiglio di adottare gli atti raccomandati dalla Commissione. Come risulta dal dodicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1467/97, infatti, i termini stabiliti in tale regolamento mirano ad assicurare la tempestiva ed efficace attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi. Sarebbe quindi in contrasto con tale obiettivo far discendere dalla scadenza dei suddetti termini la decadenza del Consiglio dal potere di adottare gli atti raccomandati dalla Commissione nell’ambito di tale procedura. Una siffatta decadenza comporterebbe, eventualmente, la necessità di ricominciare la procedura.
34Alla luce di quanto precede occorre dichiarare che la mancata adozione da parte del Consiglio degli atti previsti all’art. 104, nn. 8 e 9, CE e raccomandati dalla Commissione non può essere considerata dar luogo ad atti impugnabili ai sensi dell’art. 230 CE.
35Va ricordato che, nel caso in cui il Consiglio non adotti i provvedimenti formali raccomandati dalla Commissione ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE, quest’ultima può esperire il rimedio giuridico di cui all’art. 232 CE, nel rispetto dei presupposti ivi stabiliti.
36Tenuto conto di quanto precede, il ricorso, nei limiti in cui è diretto a far annullare la mancata adozione da parte del Consiglio dei provvedimenti formali contenuti nelle raccomandazioni della Commissione ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE, è irricevibile.
Sulla domanda di annullamento delle conclusioni del Consiglio che riguardano, rispettivamente, la Repubblica francese e la Repubblica federale di Germania
37Il Consiglio sostiene che le proprie conclusioni sono testi di natura politica e non atti produttivi di effetti giuridici. Tali conclusioni non pregiudicherebbero minimamente le prerogative della Commissione. Esse avrebbero il solo scopo e il solo effetto di constatare la situazione delle procedure per disavanzo eccessivo in corso a seguito dell’esame del Consiglio e della mancata adozione da parte di quest’ultimo delle raccomandazioni della Commissione.
38La sospensione delle procedure per disavanzo eccessivo avviate nei confronti della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese non discenderebbe affatto dalle conclusioni stesse. Essa risulterebbe automaticamente dal fatto che il Consiglio non ha adottato le raccomandazioni della Commissione senza dover prendere, al riguardo, una decisione esplicita e giuridicamente vincolante.
39A questo proposito, il Consiglio rammenta che soltanto l’art. 9, n. 1, del regolamento n. 1467/97 prevede una sospensione della procedura per i disavanzi eccessivi. Tale disposizione si limiterebbe a prevedere una sospensione in due ipotesi determinate, senza indicare in quali altre circostanze una sospensione è possibile o vietata e senza stabilire alcun meccanismo per constatare o dichiarare la sospensione della procedura. La sospensione di una procedura in corso sarebbe implicita e sarebbe la diretta conseguenza della scadenza del termine stabilito da un atto adottato a norma dell’art. 104, n. 7 o 9, CE.
40In ogni caso, il fatto che il Consiglio abbia esplicitato tale sospensione nelle sue conclusioni politiche non modificherebbe in alcun modo la mancanza di effetti giuridici di queste ultime. Di conseguenza il loro eventuale annullamento non cambierebbe la situazione di fatto o di diritto delle procedure per disavanzo eccessivo in corso.
41La Commissione sostiene che, se la sospensione delle procedure in corso contro la Repubblica francese e la Repubblica federale di Germania fosse stata la conseguenza automatica della mancata adozione delle decisioni raccomandate dalla Commissione, il Consiglio avrebbe potuto limitarsi a constatare una siffatta sospensione, senza deciderla formalmente aggiungendovi nuove raccomandazioni.
42In realtà, la sospensione della procedura per disavanzo eccessivo sarebbe possibile solamente nelle due ipotesi specificate all’art. 9, n. 1, del regolamento n. 1467/97. Pertanto il Consiglio, nei limiti in cui ha rifiutato di constatare che gli Stati membri interessati non avevano adottato misure efficaci, decidendo in tal modo che essi avevano rispettato le raccomandazioni adottate ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE, avrebbe potuto sospendere le procedure per disavanzo eccessivo in corso solo mediante decisioni prese conformemente alle norme procedurali e di voto applicabili nell’ambito di quest’ultima disposizione. Orbene, rileva la Commissione, le conclusioni del Consiglio sono state adottate secondo le norme procedurali e di voto applicabili nell’ambito dell’art. 104, n. 9, CE.
43Le conclusioni del Consiglio costituirebbero atti sui generis il cui principale effetto giuridico sarebbe quello di disancorare il Consiglio e gli Stati membri interessati dal quadro giuridico vincolante costituito dall’art. 104 CE e dal regolamento n. 1467/97, sostituendogli nuovi orientamenti che disciplinano la valutazione dei presupposti di applicazione dell’art. 104, n. 9, CE e un nuovo quadro di sorveglianza dei disavanzi eccessivi degli Stati membri in questione.
44Secondo costante giurisprudenza, il ricorso di annullamento deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici (v. sentenze 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio, detta «AETR», Racc. pag. 263, punto 42, e 2 marzo 1994, causa C‑316/91, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I‑625, punto 8).
45Nella fattispecie, occorre verificare se le conclusioni del Consiglio mirino a produrre effetti del genere.
46Al punto 6 di tali conclusioni, il Consiglio precisa che decide di tenere in sospeso, per il momento, la procedura per disavanzo eccessivo e si dichiara pronto a prendere una decisione ai sensi dell’art. 104, n. 9, CE qualora emergesse che lo Stato membro interessato non abbia agito in conformità degli impegni stabiliti nelle dette conclusioni.
47A questo proposito, occorre innanzi tutto constatare che le decisioni di sospendere le procedure per disavanzo eccessivo in corso, ove siano subordinate al rispetto degli impegni assunti dagli Stati membri interessati, non si limitano, contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, a confermare una sospensione di fatto conseguente alla mancata adozione degli atti raccomandati dalla Commissione nell’ambito dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE.
48Si deve inoltre rilevare che gli impegni di cui trattasi sono impegni unilaterali, assunti dai due Stati membri interessati al di fuori dell’ambito delle raccomandazioni decise in precedenza ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE. Il Consiglio così subordina un’eventuale decisione d’intervento ex art. 104, n. 9, CE ad una valutazione che non avrà più come parametro di riferimento il contenuto delle raccomandazioni adottate ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE, ma gli impegni unilaterali dello Stato membro interessato.
49Infine occorre constatare che, operando in tal guisa, il Consiglio modifica anche di fatto le raccomandazioni precedentemente adottate ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE, in particolare in quanto, nelle stesse conclusioni, esso proroga il termine per riportare il disavanzo pubblico al di sotto della soglia del 3% del PIL e modifica, di conseguenza, la rilevanza delle misure di risanamento richieste.
50Da quanto precede si evince che le conclusioni del Consiglio mirano a produrre effetti giuridici, almeno nei limiti in cui sospendono le procedure per disavanzo eccessivo in corso e modificano di fatto le raccomandazioni precedentemente adottate dal Consiglio ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE.
51Ne consegue che il ricorso, nei limiti in cui è diretto contro tali conclusioni, è ricevibile.
52La Commissione chiede l’annullamento delle conclusioni del Consiglio adottate nei confronti di ciascuno degli Stati membri interessati in quanto comportano la sospensione della procedura per disavanzo eccessivo, il ricorso a un provvedimento non previsto dal Trattato e la modifica delle raccomandazioni adottate dal Consiglio ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE.
53La Commissione sostiene che il Consiglio, investito di raccomandazioni di decisioni ex art. 104, nn. 8 e 9, CE, ha adottato «conclusioni», atto non previsto dal Trattato, in particolare, dall’art. 104 CE. A suo parere, il Consiglio non poteva adottare provvedimenti diversi da quelli previsti da quest’ultima disposizione, ossia le decisioni, che sono atti vincolanti. La Commissione aggiunge che ancor meno poteva farlo dato che tali conclusioni contengono elementi decisionali, quale la sospensione delle procedure, nonché raccomandazioni agli Stati membri interessati.
54Le conclusioni del Consiglio, in quanto sospendono la procedura per disavanzo eccessivo, violerebbero l’art. 9, n. 1, primo trattino, del regolamento n. 1467/97, ai sensi del quale la detta procedura è sospesa qualora lo Stato membro interessato ottemperi alle raccomandazioni del Consiglio di cui all’art. 104, n. 7, CE. Dalle decisioni di sospensione non si evincerebbe, infatti, che tale condizione fosse soddisfatta. Al contrario, dalle conclusioni del Consiglio risulterebbe proprio che quest’ultimo condivideva l’analisi della Commissione secondo la quale tale presupposto non era soddisfatto. Inoltre, le decisioni di sospensione non sarebbero state adottate nel rispetto delle norme sul voto previste all’art. 104, n. 13, CE, giacché sono state prese dagli Stati membri dell’area dell’euro eccetto lo Stato membro interessato, e non da tutti gli Stati membri tranne quello interessato. Poiché un’eventuale sospensione avrebbe potuto intervenire solo nella fase dell’art. 104, n. 7, CE, le norme sul voto avrebbero dovuto essere, dato il parallelismo delle forme, quelle applicabili in tale fase.
55Per quanto riguarda le decisioni di modificare le raccomandazioni adottate dal Consiglio ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE, la Commissione non ne contesta il merito dal punto di vista economico, in particolare per quel che attiene alla proroga del termine entro il quale dovrebbero essere eliminati i disavanzi eccessivi. Tuttavia, essa considera che il Consiglio non poteva adottare raccomandazioni contrarie a quelle precedentemente adottate, senza rispettare le procedure previste dal Trattato.
56Il Consiglio ricorda le osservazioni formulate, nell’ambito della sua eccezione di irricevibilità, a proposito della natura politica e non giuridica delle sue conclusioni e in particolare quella secondo la quale la sospensione delle procedure in corso sarebbe derivata automaticamente dalla mancata adozione degli atti raccomandati dalla Commissione.
57Secondo il Consiglio, l’eventuale annullamento delle sue conclusioni non modificherebbe la situazione di fatto o di diritto delle procedure per disavanzo eccessivo in corso. Ciò sarebbe confermato dalla constatazione, accolta dalla Commissione, che tali procedure non sono chiuse e che la Commissione resta libera, in qualsiasi momento, nell’esercizio del suo diritto d’iniziativa, di presentare al Consiglio raccomandazioni ai sensi dellﾙart. 104, nn. 7, 8 o 9, CE, in base all’analisi della situazione che effettuerà a quel momento.
58Inoltre, il Consiglio fa valere che le raccomandazioni che aveva adottato in precedenza ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE erano divenute quantomeno parzialmente obsolete. Esse sarebbero state superate dall’evoluzione della situazione economica. Vari fattori, in particolare un’evoluzione della situazione economica meno favorevole rispetto alle previsioni disponibili all’epoca dell’adozione delle raccomandazioni, avrebbero portato all’impossibilità per gli Stati membri interessati di correggere i loro disavanzi nei termini previsti.
59Come approccio alternativo, il Consiglio avrebbe potuto adottare nuove raccomandazioni ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE. Tuttavia, una soluzione del genere sarebbe stata impossibile, dal momento che la Commissione aveva deciso di non sottoporre al Consiglio nuove raccomandazioni fondate su quest’ultima disposizione.
60Il Consiglio ha quindi ritenuto utile adottare le conclusioni impugnate, le quali, pur prendendo atto dell’evoluzione della situazione economica, nonché delle misure e degli impegni presi da ciascuno dei due Stati membri interessati, indicavano a tali Stati quali azioni dovevano intraprendere, secondo il Consiglio, per rimediare alla loro situazione di disavanzo eccessivo.
61Tale approccio avrebbe presentato numerosi vantaggi:
62Tale approccio avrebbe evitato che, dopo la mancata adozione delle decisioni raccomandate dalla Commissione in applicazione dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE, il silenzio del Consiglio compromettesse la credibilità del patto di stabilità e crescita e lasciasse gli operatori economici e il mercato valutario in una situazione d’incertezza dalle conseguenze nefaste.
63Il Consiglio considera che il Trattato non contiene alcuna disposizione che vieti un siffatto modus operandi.
64Esso aggiunge che le raccomandazioni ex art. 104, n. 7, CE, adottate, rispettivamente, il 21 gennaio 2003 nei confronti della Repubblica federale di Germania e il 3 giugno 2003 nei confronti della Repubblica francese, restano in vigore.
65Si deve osservare che, in sostanza, nonostante la formulazione del ricorso, la Commissione chiede l’annullamento delle conclusioni del Consiglio solo in quanto esse contengono una decisione di sospendere la procedura per disavanzo eccessivo e una decisione che modifica le raccomandazioni precedentemente indirizzate allo Stato membro interessato.
66La richiesta formale di annullamento delle dette conclusioni, nei limiti in cui esse comportano anche il ricorso a un provvedimento non previsto dal Trattato, in realtà, non costituisce una richiesta autonoma, ma piuttosto un argomento formulato a sostegno della domanda di annullamento di cui al precedente punto della presente sentenza.
67Occorre esaminare quest’ultima domanda dopo avere chiarito, in via preliminare, la ratio della procedura per disavanzo eccessivo.
68Secondo l’art. 4, nn. 1 e 2, CE, l’azione degli Stati membri e della Comunità comprende l’adozione di una politica economica che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche degli Stati membri e, parallelamente, l’istituzione dell’UEM. Conformemente al n. 3 del medesimo articolo, tale azione implica il rispetto dei seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane nonché bilancia dei pagamenti sostenibile.
69L’art. 104, n. 1, CE impone agli Stati membri di evitare disavanzi pubblici eccessivi.
70L’obiettivo della procedura per disavanzo eccessivo prevista all’art. 104, nn. 2‑13, CE è quello di sollecitare e, all’occorrenza, costringere lo Stato membro interessato a ridurre l’eventuale disavanzo constatato.
71Le regole sancite all’art. 104 CE sono precisate e rafforzate dal patto di stabilità e crescita, che consiste, segnatamente, nella risoluzione del Consiglio europeo 17 giugno 1997 e nel regolamento n. 1467/97.
72La risoluzione del Consiglio europeo 17 giugno 1997 sottolinea l’importanza cruciale di garantire la disciplina di bilancio nella terza fase dell’UEM. Alla luce di tale constatazione, essa invita solennemente il Consiglio a impegnarsi ad attuare con rigore e tempestività tutti gli elementi del patto di stabilità e crescita di sua competenza e a considerare come limiti massimi le scadenze previste per l’applicazione della procedura per i disavanzi eccessivi.
73L’ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 1467/97 constata che, nella terza fase dell’UEM è necessaria una disciplina di bilancio per salvaguardare la stabilità dei prezzi. Il sedicesimo ‘considerando’ del medesimo regolamento rileva che il determinarsi di un disavanzo eccessivo in questa terza fase costituisce un fatto grave, al quale gli interessati dovrebbero reagire tempestivamente.
74In tale contesto, caratterizzato dall’importanza che gli autori del Trattato riservano al rispetto della disciplina di bilancio e dalla finalità delle norme previste per l’attuazione di tale disciplina, occorre fornire alle dette norme un’interpretazione che assicuri tutto il loro effetto utile.
75Occorre rilevare che, in forza dell’art. 104, n. 10, CE, il diritto della Commissione e degli Stati membri di proporre un ricorso per inadempimento contro uno Stato membro, ai sensi degli artt. 226 CE e 227 CE, non può essere esercitato nell’ambito dell’art. 104, nn. 1‑9.
76Come sottolineato dalla Commissione, la responsabilità di far rispettare agli Stati membri la disciplina di bilancio spetta essenzialmente al Consiglio.
77La procedura per disavanzo eccessivo è una procedura per fasi, che può sfociare nell’imposizione di sanzioni a norma dell’art. 104, n. 11, CE.
78L’art. 104 CE precisa le modalità di svolgimento di ciascuna fase, nonché i ruoli e i rispettivi poteri delle istituzioni coinvolte. Il regolamento n. 1467/97, adottato all’unanimità a norma dell’art. 104, n. 14, secondo comma, CE, stabilisce un quadro rigoroso di scadenze da rispettare nell’attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi, al fine, secondo il suo dodicesimo ‘considerando’, di assicurarne il tempestivo ed efficace funzionamento. Esso prevede, all’art. 9, la sospensione della procedura per disavanzo eccessivo qualora lo Stato membro interessato ottemperi alle raccomandazioni o all’intimazione di cui, rispettivamente, ai nn. 7 e 9 dell’art. 104 CE. Esso prevede altresì, all’art. 10, una sorveglianza sull’attuazione delle misure adottate dallo Stato membro interessato.
79Ad ogni fase della procedura che implica l’intervento del Consiglio corrisponde un atto di cui la Commissione raccomanda l’adozione da parte di quest’ultimo. Ogni fase presuppone che il Consiglio esamini se lo Stato membro ha rispettato gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 104 CE e, in particolare, quelli derivanti dalle raccomandazioni e dalle decisioni adottate in precedenza dal Consiglio.
80Come ammesso dalla Commissione, il Consiglio dispone di un potere discrezionale. Investito di raccomandazioni della Commissione e non di proposte ai sensi dell’art. 250 CE, esso può, in particolare in base a una diversa valutazione dei dati economici rilevanti, delle misure da adottare e del calendario che lo Stato membro interessato deve rispettare, modificare l’atto raccomandato dalla Commissione, con la maggioranza necessaria per l’adozione di tale atto.
81Tuttavia, risulta dalla formulazione e dalla ratio del sistema instaurato dal Trattato che il Consiglio non può disancorarsi dalle norme sancite dall’art. 104 CE e da quelle che esso stesso si è imposto nel regolamento n. 1467/97. Infatti, esso non può ricorrere a una procedura alternativa, ad esempio per adottare un atto diverso dalla decisione stessa prevista in una fase determinata o per adottare un atto a condizioni diverse da quelle imposte dalle disposizioni applicabili.
82È alla luce di questa constatazione che occorre esaminare se le conclusioni del Consiglio devono essere annullate in quanto contengono una decisione di sospendere la procedura per disavanzo eccessivo e una decisione che modifica di fatto le raccomandazioni precedentemente adottate dal Consiglio in applicazione dell’art. 104, n. 7, CE.
83Secondo il diciassettesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1467/ 97, occorre sospendere la procedura per disavanzo eccessivo qualora lo Stato membro interessato adotti opportuni provvedimenti in ottemperanza ad una raccomandazione formulata ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE o ad un’intimazione formulata ai sensi dell’art. 104, n. 9, CE, al fine di incentivare gli Stati membri ad adottare misure correttive.
84L’art. 9, n. 1, del regolamento n. 1467/97 dispone che la procedura per disavanzo eccessivo è sospesa qualora lo Stato membro interessato ottemperi a una raccomandazione o a un’intimazione del Consiglio.
85Né l’art. 104 CE né il regolamento n. 1467/97 prevede la possibilità di decidere una sospensione in altre ipotesi.
86Come sostiene il Consiglio, una sospensione di fatto può risultare dalla circostanza che esso, investito di una raccomandazione della Commissione, non riesce ad adottare una decisione per mancato raggiungimento della maggioranza necessaria.
87Tuttavia, nel caso di specie, le conclusioni impugnate enunciano espressamente che il Consiglio «conviene di tenere in sospeso la procedura per disavanzo eccessivo nei confronti del[lo Stato membro interessato]» ed «è pronto a prendere una decisione ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 9, sulla base di una raccomandazione della Commissione, qualora [il detto Stato membro] (…) non abbia agito in conformità degli impegni stabiliti nelle presenti conclusioni […]».
88Con le sue affermazioni il Consiglio non si limita a constatare una sospensione di fatto della procedura per disavanzo eccessivo derivante dall’impossibilità di adottare una decisione raccomandata dalla Commissione, impossibilità cui potrebbe farsi fronte in qualsiasi momento. Le conclusioni del Consiglio, in quanto subordinano la sospensione al rispetto da parte dello Stato membro interessato dei propri impegni, limitano il potere del Consiglio di procedere ad un’intimazione ai sensi dell’art. 104, n. 9, CE sulla base della precedente raccomandazione della Commissione, fintantoché si ritenga che gli impegni sono rispettati. Nel far ciò, esse prevedono, inoltre, che la valutazione del Consiglio ai fini di una decisione d’intimazione, vale a dire ai fini del passaggio a una fase successiva della procedura per disavanzo eccessivo, non avrà più come parametro di riferimento il contenuto delle raccomandazioni già formulate ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE all’indirizzo dello Stato membro interessato, ma quello degli impegni unilaterali assunti da quest’ultimo.
89Una siffatta decisione di sospensione viola gli artt. 104 CE e 9 del regolamento n. 1467/97.
90Va aggiunto che, ammettendo che una sospensione di fatto può risultare dalla semplice circostanza che il Consiglio non riesca ad adottare una decisione raccomandata dalla Commissione, la Corte non prende posizione sul problema di stabilire se, in applicazione dell’art. 104, n. 9, CE, il Consiglio potrebbe essere tenuto ad adottare una decisione qualora lo Stato membro persista nel non ottemperare alle raccomandazioni ex art. 104, n. 7, CE, problema che essa non è chiamata a risolvere nell’ambito del presente procedimento.
91Conformemente all’art. 104, n. 13, CE, possono essere adottate raccomandazioni ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE solo su raccomandazione della Commissione. Come ricordato, il Consiglio ha il potere di adottare una decisione diversa da quella raccomandata dalla Commissione.
92Tuttavia, laddove esso abbia adottato raccomandazioni ex art. 104, n. 7, CE, non può modificarle successivamente senza una nuova raccomandazione della Commissione, poiché quest’ultima, come riconosciuto dal Consiglio, ha un diritto d’iniziativa nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi.
93Nel caso di specie, il Consiglio ha adottato raccomandazioni di tal genere rivolte alla Repubblica federale di Germania, il 21 gennaio 2003, e alla Repubblica francese, il 3 giugno 2003.
94Le conclusioni del Consiglio non sono state precedute da raccomandazioni della Commissione volte all’adozione, a norma dell’art. 104, n. 7, CE, di raccomandazioni del Consiglio diverse da quelle adottate in precedenza.
95Inoltre, le raccomandazioni contenute in tali conclusioni del Consiglio non sono state adottate secondo le modalità di voto previste per le raccomandazioni del Consiglio ex art. 104, n. 7, CE, ma secondo quelle previste per una decisione ex art. 104, n. 9, CE, vale a dire con la partecipazione al voto dei soli Stati membri appartenenti all’area dell’euro.
96La decisione di adottare tali raccomandazioni del Consiglio, contraria all’art. 104, nn. 7 e 13, CE, è dunque viziata da illegittimità.
97Le conclusioni del Consiglio adottate nei confronti, rispettivamente, della Repubblica francese e della Repubblica federale di Germania devono pertanto essere annullate in quanto contengono una decisione di sospendere la procedura per disavanzo eccessivo e una decisione che modifica le raccomandazioni precedentemente adottate dal Consiglio ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE.
98Conformemente all’art. 69, n. 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Poiché le parti sono rimaste parzialmente soccombenti, ciascuna sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (seduta plenaria)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso della Commissione delle Comunità europee, in quanto diretto a far annullare la mancata adozione da parte del Consiglio dei provvedimenti formali contenuti nelle raccomandazioni della Commissione ai sensi dell’art. 104, nn. 8 e 9, CE, è irricevibile.
2) Le conclusioni del Consiglio del 25 novembre 2003 adottate nei confronti, rispettivamente, della Repubblica francese e della Repubblica federale di Germania sono annullate in quanto contengono una decisione di sospendere la procedura per i disavanzi eccessivi e una decisione che modifica le raccomandazioni precedentemente adottate dal Consiglio ai sensi dell’art. 104, n. 7, CE.
3) Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
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