Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych C‑453/03,C‑11/04,C‑12/04 i C‑194/04
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Zjednoczone Królestwo) (C‑453/03), Consiglio di Stato (Włochy) (C‑11/04 i C‑12/04) i Rechtbank’s‑Gravenhage (Niderlandy) (C‑194/04), postanowieniami z dnia 23 października 2003 r., 11 listopada 2003 r. i 22 kwietnia 2004 r., które wpłynęły do Trybunału odpowiednio w dniu 27 października 2003 r., 15 stycznia 2004 r. i 26 kwietnia 2004 r., w postępowaniach:
The Queen , na wniosek:
ABNA Ltd (C‑453/03),
Denis Brinicombe ,
BOCM Pauls Ltd ,
Devenish Nutrition Ltd ,
Nutrition Services (International) Ltd ,
Primary Diets Ltd
przeciwko
Secretary of State for Health ,
Food Standards Agency ,
Fratelli Martini & C. SpA (C‑11/04),
Cargill Srl
przeciwko
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali ,
Ministero della Salute ,
Ministero delle Attività Produttive ,
Ferrari Mangimi Srl (C‑12/04),
Associazione nazionale tra i produttori di alimenti zootecnici (Assalzoo)
przeciwko
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali ,
Ministero della Salute ,
Ministero delle Attività Produttive
oraz
Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (C‑194/04)
przeciwko
Productschap Diervoeder ,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (sprawozdawca), prezesi izb, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet i M. Ilešič, sędziowie,
rzecznik generalny: M. A. Tizzano,
sekretarz: M.-F. Contet, główny administrator, i K. Sztranc, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 listopada 2004 r.,
uwzględniając uwagi przedłożone:
1Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą zasadniczo ważności dyrektywy 2002/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 79/373/EWG w sprawie obrotu mieszankami paszowymi i uchylającą dyrektywę Komisji 91/357/EWG (Dz.U. L 63, str. 23), a w szczególności jej art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4.
2Wnioski te zostały złożone w ramach rozpatrywania skarg złożonych przez producentów mieszanek paszowych lub przedstawicieli tej gałęzi przemysłu, zmierzających do stwierdzenia nieważności lub zawieszenia stosowania regulacji przyjętych w celu transpozycji do prawa krajowego zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2.
3Dyrektywa 2002/2 wydana została na podstawie art. 152 ust. 4 lit. b) WE, który stanowi:
„Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, przyczynia się do osiągnięcia celów określonych w niniejszym artykule, przyjmując:
[...]
b) na zasadzie odstępstwa od artykułu 37, środki w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mające bezpośrednio na celu ochronę zdrowia publicznego”.
4Należy przytoczyć następujące motywy dyrektywy 2002/2:
„(2) W kwestii etykietowania dyrektywa 79/373/EWG ma na celu zapewnienie, by hodowcy bydła byli informowani w sposób obiektywny i możliwe dokładny o składzie i zasadach użycia pasz.
(3) Dyrektywa 79/373/EWG przewidywała dotychczas formę elastycznych deklaracji, ograniczonych do wskazania materiałów paszowych, bez określania ich ilości w paszach dla zwierząt hodowlanych, utrzymując możliwość deklarowania kategorii materiałów paszowych zamiast konkretnych materiałów.
(4) Niemniej jednak kryzys związany z gąbczastą encefalopatią bydła oraz niedawny kryzys dioksynowy ukazały niedoskonałość obowiązujących przepisów i potrzebę bardziej szczegółowej informacji o charakterze jakościowym i ilościowym na temat składu mieszanek paszowych dla zwierząt hodowlanych.
(5) Szczegółowa informacja ilościowa może pomóc w zapewnieniu kontroli obiegu ewentualnie zanieczyszczonych materiałów paszowych, dzięki której będzie można dotrzeć do określonych partii, co będzie korzystne dla zdrowia publicznego i pozwoli uniknąć niszczenia produktów, które nie przedstawiają istotnego niebezpieczeństwa dla zdrowia publicznego.
(6) Na tym etapie należy zatem nakazać sporządzanie obowiązkowej deklaracji dla wszystkich materiałów będących składnikami mieszanek paszowych dla zwierząt hodowlanych, wraz z ich ilością.
(7) Z przyczyn praktycznych należy dopuścić, by informacje dotyczące materiałów będących składnikami mieszanek paszowych dla zwierząt hodowlanych znajdowały się na etykiecie zastępczej lub dołączonym dokumencie.
(8) Deklaracja dotycząca materiałów będących składnikami pasz stanowi w niektórych przypadkach istotną informację dla hodowców bydła. Osoby odpowiedzialne za etykietowanie powinny zatem podać szczegółowy wykaz wszystkich użytych materiałów paszowych i ich dokładny udział procentowy.
[...]
(10) Na podstawie studium wykonalności Komisja złoży do dnia 31 grudnia 2002 r. Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, wraz ze stosownymi, biorąc pod uwagę wnioski ze sprawozdania, propozycjami dotyczącymi ustanowienia listy pozytywnej.
[…]
(12) Ponieważ w przyszłości nie będzie już możliwe deklarowanie kategorii materiałów paszowych zamiast deklarowania konkretnych materiałów w przypadku mieszanek paszowych dla zwierząt hodowlanych, dyrektywę Komisji 91/357/EWG z dnia 13 czerwca 1991 r. ustanawiającą kategorie materiałów paszowych, które mogą być używane do opisu mieszanek paszowych dla zwierząt innych niż zwierzęta domowe [...] należy uchylić”. [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie tłumaczenia z tej dyrektywy poniżej]
5Artykuł 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2 zmienia art. 5 dyrektywy Rady 79/373/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie obrotu mieszankami paszowymi (Dz.U. L 86, str. 30). Stanowi on:
„1. W art. 5 ust. 1 wprowadza się następujące zmiany:
[...]
b) dodaje się następującą literę: »k) w przypadku mieszanek paszowych innych niż mieszanki przeznaczone dla zwierząt domowych informację ‘dokładną zawartość procentową w masie materiałów paszowych używanych w tej paszy można otrzymać od:...’ (nazwisko lub nazwa handlowa, adres lub siedziba, numer telefonu i adres poczty elektronicznej osoby odpowiedzialnej za informacje, o których mowa w niniejszym ustępie). Niniejsza informacja będzie dostarczona na wniosek klienta«”.
6Artykuł 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2, zawierający pewną liczbę przepisów zastępujących art. 5c dyrektywy 79/373, ma brzmienie następujące:
„4) artykuł 5c otrzymuje brzmienie:
[...]
1Wszystkie materiały paszowe użyte w mieszankach paszowych są wyszczególniane pod ich nazwami gatunkowymi.
2Wykaz materiałów paszowych przeznaczonych do pasz podlega następującym przepisom:
a) mieszanki paszowe przeznaczone dla zwierząt innych niż zwierzęta domowe:
i) wykaz materiałów paszowych przeznaczonych do pasz z oznaczeniem, w porządku malejącym, zawartości procentowej w masie mieszanki paszowej; ii) odnośnie do powyższych zawartości procentowych dopuszczone jest odchylenie o 15 % zadeklarowanej ilości;
[…]”.
7Artykuł 1 pkt 5 dyrektywy 2002/2 przewiduje, że do art. 12 dyrektywy 79/373 dodaje się akapit. Zgodnie z nim państwa członkowskie „[z]astrzegają, że producenci mieszanek paszowych zobowiązani są udostępniać, na wniosek, odpowiedzialnym za wykonywanie urzędowych kontroli władzom, wszelkie dokumenty dotyczące składu pasz przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu, które umożliwią sprawdzenie ścisłości informacji podanych na etykiecie”.
8Artykuł 2 dyrektywy 2002/2 stanowi:
„Dyrektywa Komisji 91/357/EWG traci moc z dniem 6 listopada 2003 r.”.
9Etapy przyjęcia dyrektywy 2002/2 istotne dla niniejszych spraw można opisać w sposób następujący.
10W dniu 7 stycznia 2000 r. Komisja Wspólnot Europejskich przedstawiła projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 79/373 [dokument COM(1999) 744 wersja ostateczna].
11W uzasadnieniu projektu przypomina się, że w reakcji na kryzys wywołany gąbczastą encefalopatią bydła (zwaną dalej „BSE”) Parlament Europejski wezwał do nałożenia na producentów mieszanek paszowych obowiązku sporządzania deklaracji dotyczącej zawartej w nich ilości różnych składników. W ramach prowadzonych następnie dyskusji nazywano tę deklarację „deklaracją otwartą”.
12W uzasadnieniu tym stwierdza się między innymi:
„Komisja dostrzega korzyści »deklaracji otwartej« w przepisach dotyczących etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt hodowlanych, ponieważ ułatwia ona kontrolę obiegu materiałów paszowych.
Niedawne zanieczyszczenie olejów i dodatków dioksynami w Belgii i Niemczech podkreśla wagę szczegółowych informacji na etykietach mieszanek paszowych. Poziom zanieczyszczenia mieszanki paszowej zależy w rzeczywistości od ilości zanieczyszczonych materiałów paszowych zawartych w mieszance, a zatem jest niezwykle ważne, aby podawane były wyczerpujące informacje dotyczące wszystkich materiałów paszowych wchodzących w skład mieszanki paszowej wraz z ich każdorazową ilością”.
13W odpowiedzi na zastrzeżenia państw członkowskich, które opowiadały się za deklaracją fakultatywną oraz na zastrzeżenia producentów pasz obawiających się o ochronę własności intelektualnej receptur paszowych, w uzasadnieniu napisano:
„Komisja uważa natomiast, że fakultatywna deklaracja otwarta jest sprzeczna z prawem rolników do informacji i z pożądaną przejrzystością. Poza tym uznaje ona, że fakultatywna deklaracja otwarta nieuchronnie wprowadziłaby zakłócenia w konkurencji pomiędzy producentami pasz.
[...] Jeżeli chodzi o ochronę własności intelektualnej receptur paszowych, Komisja, która stara się doprowadzić do maksymalnej przejrzystości, nie może przyjąć tego argumentu. W rzeczywistości nie zostaje naruszona tajemnica handlowa, ponieważ z reguły receptury paszowe nie są opatentowane. Nawet jeżeliby tak było, receptury nie można by utrzymywać w tajemnicy. Ujawnienie składników w praktyce nie naruszałoby prawa własności intelektualnej”.
14W dniu 4 października 2000 r. Parlament w pierwszym czytaniu wniósł pięć poprawek do projektu dyrektywy (Dz.U. 2001, C 178, str. 177).
15W dniu 19 grudnia 2000 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła wspólne stanowisko (WE) nr 6/2001 w celu przyjęcia dyrektywy 2002/2 (Dz.U. 2001, C 36, str. 35). Z uzasadnienia Rady wynika, że uznając, iż wymaganie od producentów podawania dokładnych ilości materiałów paszowych wchodzących w skład mieszanek paszowych nie było realistyczne, przyjęła ona rozwiązanie w postaci deklaracji wyszczególniającej materiały paszowe odpowiednio do ich zawartości procentowej w porządku malejącym w pewnych przedziałach. Niemniej jednak szczegółowy i dokładny wykaz powinien zostać dostarczony przez producenta na indywidualny wniosek klienta. W dniu 21 grudnia 2000 r. Komisja przedstawiła zmieniony projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady, zgodny ze wspomnianym wspólnym stanowiskiem (Dz.U. 2001, C 120 E, str. 178).
16W dniu 5 kwietnia 2001 r. Parlament wniósł w drugim czytaniu poprawki do zmienionego projektu dyrektywy, wprowadzające ponownie „deklarację otwartą” (dokument A5-0079/2001, Dz.U. 2002, C 21 E, str. 310).
17W wyniku postępowania porozumiewawczego przyjęto kompromisowy tekst ujęty w dyrektywie 2002/2. Zgodnie z nim producenci są zobowiązani do oznaczania ilości materiałów paszowych wchodzących w skład produktów z odchyleniem o 15 % zadeklarowanej wartości, lecz na wniosek klienta są zobowiązani do podania dokładnej zawartości procentowej materiałów paszowych w składzie paszy.
18W dniu 24 kwietnia 2003 r. Komisja przedstawiła sprawozdanie dotyczące wykonalności pozytywnej listy materiałów paszowych [dokument COM(2003) 178 wersja ostateczna]. Wynika z niego, że ustanowienie takiej listy nie przyczyniłoby się do zagwarantowania bezpieczeństwa pasz zwierzęcych i że z tego powodu nie przedstawiła ona propozycji w tym względzie. Powiadomiła jednak w tym sprawozdaniu o inicjatywach w innych dziedzinach, mających na celu poprawę bezpieczeństwa pasz zwierzęcych.
19Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, specjalizujący się w produkcji mieszanek paszowych, żądają stwierdzenia nieważności regulacji przyjętej w celu transpozycji zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2 do prawa krajowego. Orzeczeniem z dnia 6 października 2003 r. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), tytułem środka tymczasowego, zawiesił stosowanie tej regulacji.
20Orzeczeniem z dnia 6 października 2003 r. High Court of Justice przedstawił również uzasadnienie swego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Pytanie sformułowane w postanowieniu z dnia 23 października 2003 r. jest następujące:
„Czy art. 1 pkt 1 lit. b) lub art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/02, w zakresie w jakim zmieniają art. 5c ust. 2 lit. a) dyrektywy 79/373 nakazując oznaczenie zawartości procentowych, są nieważne z jednego z następujących powodów:
a) brak podstawy prawnej w art. 152 ust. 4 lit. b) WE;
b) naruszenie podstawowego prawa własności;
c) naruszenie zasady proporcjonalności?”.
21We wniosku złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 18 lutego 2004 r. spółka Lambey SA zwróciła się o dopuszczenie jej interwencji, na podstawie z art. 40 statutu Trybunału Sprawiedliwości, w sprawie C‑453/03 w celu przedstawienia uwag. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 30 marca 2004 r. wniosek ten został uznany za niedopuszczalny.
22Dyrektywa 2002/2 została transponowana do prawa włoskiego dekretem ministra polityki rolnej i leśnej z dnia 25 czerwca 2003 r., uzupełniającym i zmieniającym załączniki do ustawy nr 281 z dnia 15 lutego 1963 r. o produkcji i handlu paszami, wykonującej dyrektywę 2002/2/WE z dnia 28 stycznia 2002 r. (GURI nr 181 z dnia 6 sierpnia 2003 r., zwanej dalej „ustawą nr 281/1963”), który wszedł w życie z dniem 6 listopada 2003 r.
23Jak informuje Consiglio di Stato w postanowieniach odsyłających w sprawach C‑11/04 i C‑12/04, wspomniany dekret pociąga za sobą skutek w postaci zobowiązania producentów mieszanek paszowych do umieszczenia na etykiecie wykazu materiałów paszowych z oznaczeniem w porządku malejącym ich zawartości procentowej w masie. Te materiały paszowe zgodnie z dyrektywą 2002/2 należy wyszczególnić pod ich nazwą gatunkową, która może być zastąpiona nazwą kategorii, do której one należą, przy czym za podstawę należy przyjąć kategorie skupiające kilka materiałów paszowych wprowadzone na podstawie art. 10 lit. a) dyrektywy 79/373, wykonywanego przez dyrektywę Komisji 91/357/EWG z dnia 23 czerwca 1991 r. ustalającą kategorie składników, które nie mogą być stosowane do celów etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt innych niż zwierzęta domowe (Dz.U. L 193, str. 34).
24Sąd odsyłający przypomina w tym względzie, że dyrektywa 91/357 przyjęta na podstawie tegoż art. 10 lit. a) została zastąpiona dyrektywą 2002/2 z dniem 6 listopada 2003 r., a Komisja nie była w stanie przedstawić propozycji aktu zawierającego pozytywną listę materiałów paszowych. Władze włoskie odesłały do tymczasowej listy materiałów paszowych znajdującej się w załączniku VII część A do ustawy nr 281/1963, a w odniesieniu do tych, które nie zostały wymienione na tej liście, do oznaczeń ujętych w części B, tzn. właśnie do kategorii ogólnych ustanowionych przez dyrektywę 91/357.
25Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, specjalizujące się w produkcji mieszanek paszowych, wniosły odwołanie do Consiglio di Stato od orzeczeń Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Żądają one stwierdzenia nieważności regulacji przyjętej w celu transpozycji do prawa włoskiego zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2. W drodze dwóch odrębnych postanowień sąd odsyłający tymczasowo zawiesił stosowanie tej regulacji.
26Jeżeli chodzi o ochronę zdrowia publicznego, sąd ten zauważa, że pasze pochodzenia roślinnego stanowią mniejsze ryzyko niż mieszanki paszowe zawierające mączki zwierzęce, których stosowanie było źródłem pojawienia się BSE. Ponadto art. 152 ust. 4 lit. b) WE dotyczy wyłącznie działań dotyczących chorób i leczenia zwierząt, natomiast kwestia etykietowania pasz pochodzenia roślinnego nie ma bezpośrednio na celu ochrony zdrowia publicznego.
27W postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑11/04 Consiglio di Stato stoi na stanowisku, że uwzględniając wątpliwości dotyczące proporcjonalności zaskarżonego aktu wspólnotowego pytanie o naruszenie prawa własności, o którym mowa w art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, powtórzonym w art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, proklamowanej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. (Dz.U. C 364, str. 1), dotyczącym własności intelektualnej w odniesieniu do tajemnicy handlowej i wiedzy przedsiębiorstwa, nie wydaje się w sposób oczywisty bezzasadne.
28W postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑12/04 Consiglio di Stato wyraża wątpliwość co do możliwości stosowania dyrektywy 2002/2. Zdaniem tego sądu brak ustanowienia listy materiałów paszowych, które można stosować, czyni to uregulowanie wspólnotowe niekompletnym i pociąga za sobą niemożność zobowiązania do umieszczania oznaczeń na etykietach produktów przeznaczonych dla żywienia zwierząt oraz zbędność tych zobowiązań dla ochrony bezpieczeństwa żywnościowego.
29W tym samym postanowieniu odsyłającym Consiglio di Stato podnosi również, że obowiązek oznaczania ilości materiałów paszowych nie jest przewidziany w regulacji dotyczącej etykietowania środków spożywczych, to jest w dyrektywie 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz.U. L 109, str. 29). Sąd ten wyciąga z tego wniosek, że paradoksalnie mieszanki paszowe podlegają znacznie ściślejszej regulacji, jeżeli chodzi o obowiązki umieszczania informacji na etykietach, niż regulacja stosowana do środków spożywczych przeznaczonych dla ludzi.
30W sprawie C‑11/04 Consiglio di Stato postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 152 ust. 4 lit. b) WE należy interpretować w ten sposób, że może on stanowić właściwą podstawę prawną do wydania przepisów w dziedzinie etykietowania, które są zawarte w dyrektywie 2002/2/WE, jeżeli chodzi o etykietowanie pasz pochodzenia roślinnego?
2) Czy dyrektywa 2002/2/WE, w zakresie, w jakim ustanawia – stosowany również do pasz pochodzenia roślinnego – obowiązek dokładnego oznaczenia materiałów paszowych w składzie mieszanek paszowych, znajduje uzasadnienie w zasadzie ostrożności, w przypadku gdy brak jest analizy ryzyka opartej na badaniach naukowych uzasadniającej ten środek ostrożności ze względu na możliwą zależność między ilością użytych materiałów paszowych a zagrożeniem chorobami, którym należy zapobiegać, a w każdym razie czy dyrektywa ta jest uzasadniona w świetle zasady proporcjonalności, skoro uznaje, że obowiązki podawania informacji nałożone na producentów pasz wobec władz publicznych, które są zobowiązane do dochowania tajemnicy i właściwe dla prowadzenia kontroli mających na celu ochronę zdrowia, są niewystarczające dla ochrony zdrowia publicznego, którą środek ten ma na celu, podczas gdy dyrektywa ta wprowadza regulację ogólną polegającą na obowiązku oznaczania na etykietach pasz pochodzenia roślinnego procentowego udziału ilościowego użytych materiałów paszowych?
3) Czy dyrektywa 2002/2/WE, o ile nie odpowiada ona zasadzie proporcjonalności, jest sprzeczna z podstawowym prawem własności przyznanym obywatelom państw członkowskich?”.
31W sprawie C‑12/04 le Consiglio di Stato postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) [Pytanie identyczne jak pytanie 1 w sprawie C‑11/04]
2) [Pytanie identyczne jak pytanie 2 w sprawie C‑11/04]
3) Czy dyrektywę 2002/2/WE należy interpretować w ten sposób, że jej stosowanie i tym samym jej skuteczność są uzależnione od przyjęcia pozytywnej listy materiałów paszowych oznaczonych przez ich nazwę gatunkową, jak to zostało wyjaśnione w motywie 10 i w sprawozdaniu Komisji [COM(2003) 178 wersja ostateczna] z dnia 24 kwietnia 2003 r., czy też jej stosowanie w państwach członkowskich ma mieć miejsce przed przyjęciem pozytywnej listy materiałów paszowych przewidzianej przez dyrektywę, z odwołaniem się do listy materiałów paszowych w składzie mieszanek paszowych zawierającej ogólne oznaczenia i definicje ich kategorii towarowych?
4) Czy dyrektywę 2002/2/WE należy uważać za sprzeczną z prawem ze względu na naruszenie zasady równego traktowania i niedyskryminacji na niekorzyść producentów pasz w porównaniu z producentami żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w sytuacji gdy producenci pasz podlegają regulacji, która wprowadza obowiązek oznaczania ilości materiałów paszowych wchodzących w skład mieszanek paszowych?”.
32W obu postępowaniach Consiglio di Stato wyjaśnia, że wprawdzie analogiczne pytania zostały skierowane do Trybunału przez High Court of Justice w dniu [23] października 2003 r., jednak postanowienie odsyłające jest uzasadnione względami zachowania przez wnoszących odwołanie prawa do obrony przed sądem wspólnotowym.
33Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 25 marca 2004 r. sprawy: C‑11/04 i C‑12/04 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej oraz wydania wyroku.
34Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (zrzeszenie niderlandzkiego przemysłu mieszanek paszowych, zwane dalej „Nevedi”), skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, wniosła o zawieszenie regulacji przyjętej w celu transpozycji do prawa niderlandzkiego zaskarżonych przepisów dyrektywy 2002/2.
35Productschap Diervoeder (zwana dalej „Productschap”), pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym, jest instytucją prawa publicznego w rozumieniu ustawy o organizacji przedsiębiorstw (Wet op de Bedrijfsorganisatie). Powyższa ustawa przyznaje tej instytucji kompetencję wydawania rozporządzeń dotyczących pasz. Rozporządzenia te podlegają jednak zatwierdzeniu przez ministra rolnictwa, środowiska i jakości żywności.
36Artykuł 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 został transponowany do prawa niderlandzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 6 grudnia 2003 r., przez art. 7.3.2 ust. 1 i art. 7.3.1 ust. 1 lit. l) rozporządzenia Productschap Diervoeder z 2003 r. w sprawie pasz (Verordening PDV Diervoeders 2003), w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie zmieniające nr PDV-25 z dnia 11 kwietnia 2003 r. (PBO blad nr 42 z dnia 27 czerwca 2003 r.).
37Pismem z dnia 24 listopada 2003 r. Productschap wniosła do ministra rolnictwa, środowiska i jakości żywności o zatwierdzenie nowego rozporządzenia uchylającego przepisy dotyczące etykietowania, wynikające z transpozycji przepisów dyrektywy 2002/2. W dniu 19 stycznia 2004 r. w odpowiedzi na ten wniosek, minister odmówił zatwierdzenia projektu, który został mu przedłożony, ze względu na jego niezgodność z prawem wspólnotowym. Minister zwrócił uwagę, że jedynie Trybunał Sprawiedliwości lub sąd krajowy – ten ostatni w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału – są właściwe dla zawieszenia w określonych przypadkach stosowania przepisów wykonujących prawo wspólnotowe. Kompetencji takiej nie przyznano samej władzy krajowej.
38Nevedi wniosła do sądu odsyłającego o zawieszenie rozporządzenia transponującego dyrektywę 2002/2 w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału w przedmiocie ważności tej dyrektywy. Odwołuje się ona w szczególności do pytania prejudycjalnego postawionego w tym względzie przez sąd Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
39W postanowieniu odsyłającym sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych Rechtbank’s‑Gravenhage uwzględnił żądanie zawieszenia, o które zwrócono się do sądu, a następnie postanowił zawiesić postępowanie w przedmiocie pozostałych żądań i przedstawić Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy przepisy art. 1 pkt 1 lit. b) lub art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 w zakresie, w jakim zmieniają art. 5c ust. 2 lit. a) dyrektywy 79/373, wprowadzając obowiązek określenia zawartości procentowych, są nieważne ze względu na:
a) brak podstawy prawnej w art. 152 ust. 4 lit. b) WE;
b) naruszenie praw podstawowych takich jak prawo własności i prawo swobodnego wykonywania zawodu;
c) naruszenie zasady proporcjonalności?
2) Czy w przypadku zaistnienia przesłanek, przy spełnieniu których sąd krajowy państwa członkowskiego jest uprawniony do zawieszenia stosowania zaskarżonego aktu instytucji wspólnotowych, a w szczególności przesłanki polegającej na przedłożeniu Trybunałowi Sprawiedliwości przez sąd krajowy państwa członkowskiego pytania o ważność tego zaskarżonego aktu, właściwe organy pozostałych państw członkowskich są uprawnione do zawieszenia stosowania zaskarżonego aktu bez interwencji sądowej, dopóki Trybunał Sprawiedliwości nie rozstrzygnie o jego ważności?”.
40Biorąc pod uwagę podobieństwo przedstawionych pytań należy połączyć te sprawy w celu ich rozstrzygnięcia w jednym wyroku.
41Pismem z dnia 9 maja 2005 r. Fratelli Martini & C. Spa (zwana dalej „Fratelli Martini”) i Cargill Srl, skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym w sprawie C‑11/04, wniosły do Trybunału o otwarcie na nowo procedury ustnej w zastosowaniu art. 61 regulaminu. Uzasadniły one swoje żądanie stwierdzeniem błędów naukowych w przykładzie podanym podczas rozprawy przez pełnomocnika rządu duńskiego, który został przytoczony przez rzecznika generalnego w uzasadnieniu jego stanowiska. Załączyły one do swojego wniosku ekspertyzę techniczną.
42W tym względzie należy przypomnieć, iż Trybunał może zgodnie z art. 61 regulaminu, z urzędu lub na wniosek rzecznika generalnego, bądź też na wniosek stron, zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo, jeśli uzna, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub że rozstrzygnięcie w sprawie powinno być oparte na kwestii, która nie była przedmiotem rozprawy z udziałem stron (zob. wyroki z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑309/99 Wouters i in., Rec. str. I‑1577, pkt 42, oraz z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawach C‑434/02 Arnold André, Rec. str. I-11825, pkt 27 i C‑210/03 Swedish Match, Rec. str. I-11893, pkt 25).
43Niemniej w niniejszym przypadku Trybunał – po wysłuchaniu rzecznika generalnego – uważa, iż dysponuje wszelkimi danymi koniecznymi do udzielenia odpowiedzi na postawione mu pytania. W konsekwencji wniosek o otwarcie procedury ustnej na nowo podlega oddaleniu.
44Parlament, Rada i Komisja podnoszą, że pytania prejudycjalne są niedopuszczalne, ponieważ sąd krajowy nie opisał w sposób wystarczający kontekstu faktycznego i prawnego ani też powodów, które doprowadziły go do przedstawienia tych pytań. W szczególności sąd ten nie podał żadnego wyjaśnienia w przedmiocie podniesionego naruszenia praw podstawowych i zasady proporcjonalności, ani też w odniesieniu do drugiego z postawionych pytań.
45W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konieczność dokonania takiej wykładni prawa wspólnotowego, która będzie użyteczna dla sądu krajowego, nakłada na niego obowiązek zakreślenia ram faktycznych i prawnych, w które wpisują się postawione przez niego pytania, lub przynajmniej wyjaśnienia założeń faktycznych, na których pytania te są oparte (zob. w szczególności postanowienie z dnia 8 października 2002 r. w sprawie C‑190/02 Viacom, Rec. str. I‑8287, pkt 15 i powołane odesłania, wyroki z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie C‑134/03 Viacom Outdoor, Rec. str. I‑1167, pkt 22 i z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑145/03 Keller, Rec. str. I‑2529,pkt 29).
46Trybunał podkreślił również znaczenie wskazania przez sąd krajowy dokładnych powodów, które doprowadziły do powstania wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa wspólnotowego i uznania za konieczne postawienia pytań prejudycjalnych Trybunałowi. Trybunał orzekł, że niezbędne jest, aby sąd krajowy przedstawił minimum wyjaśnień dotyczących powodów wyboru przepisów wspólnotowych, o których wykładnię się zwraca oraz związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a ustawodawstwem krajowym znajdującym zastosowanie w sprawie (zob. w szczególności ww. postanowienie w sprawie Viacom, pkt 16; wyrok z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie C‑318/00 Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, Rec. str. I‑905 pkt 43).
47Informacje przekazane w postanowieniach odsyłających nie mają jedynie pozwolić na udzielenie przez Trybunał rzeczowych odpowiedzi, ale także umożliwić rządom państw członkowskich oraz innym zainteresowanym stronom przedstawienie uwag zgodnie z art. 23 Statutu Trybunału Sprawiedliwości (postanowienie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie C‑422/98 Colonia Versicherung i in., Rec. str. I‑1279, pkt 5; ww. postanowienie w sprawie Viacom, pkt 14 i ww. wyrok w sprawie Keller, pkt 30).
48W postępowaniu głównym sąd krajowy, orzekając w przedmiocie środków tymczasowych, przedstawił ramy faktyczne i prawne, w które wpisują się zadane przez niego pytania. W sposób zwięzły, lecz wystarczający, opisuje on powody, które skłoniły go do przedstawienia tych pytań.
49Poza tym należy zaznaczyć, że sąd ten wskazał na pytania postawione przez sąd Zjednoczonego Królestwa w tym samym przedmiocie. Nie powinno stanowić problemu dla Parlamentu, Rady i Komisji zidentyfikowanie sprawy C‑453/03, w której każda z tych instytucji wspólnotowych przedłożyła już swoje uwagi, w chwili, w której poinformowano je o postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑194/04. W konsekwencji instytucje te nie mogą zasadnie utrzymywać, że nie miały możliwości przedstawienia swoich uwag z pełną znajomością rzeczy.
50W końcu, jeżeli chodzi o drugie pytanie, nie można uznać go za hipotetyczne ze względu na fakt, iż skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym i tak wniosła do sądu krajowego o zawieszenie stosowania aktu wspólnotowego. Z uwag przedstawionych przez skarżącą wynika bowiem, że zaskarża ona udzieloną przez właściwego ministra odmowę uchylenia uregulowania krajowego transponującego dyrektywę 2002/2 oraz konieczność żądania od sądu zawieszenia stosowania tego uregulowania; odnosi się ponadto do kosztów, jakie to za sobą pociąga i szkody wyrządzonej tym samym podmiotowi prawa. Nie można zatem uznać, że pytanie jest w sposób oczywisty nieistotne w kontekście sporu przed sądem krajowym.
51Pytania przedstawione w sprawie C‑194/04 należy zatem uznać za dopuszczalne.
52W pytaniu oznaczonym lit. a) w sprawie C‑453/03, w pierwszym pytaniu w obu sprawach C‑11/04 i C‑12/04 i pierwszym pytaniu lit. a) w sprawie C‑194/04 sądy krajowe zwracają się w istocie do Trybunału o rozstrzygnięcie w przedmiocie ważności przepisów art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 ze względu na to, że art. 152 ust. 4 lit. b) WE ich zdaniem nie stanowi podstawy prawnej właściwej do wydania tych przepisów, w szczególności uwzględniając okoliczność, że dotyczą one etykietowania pasz pochodzenia roślinnego.
53Jak wyjaśniła Rada w swoich uwagach i co zostało stwierdzone podczas rozprawy, jeżeli zaskarżony akt nie miał bezpośrednio na celu ochrony zdrowia publicznego, mógł on wchodzić w zakres zastosowania art. 37 WE, który przyznaje również kompetencję prawodawcy wspólnotowemu. Analiza podstawy prawnej dyrektywy 2002/2 pozostaje jednak konieczna dla ustalenia, czy w procedurze przyjęcia tej dyrektywy nie wystąpiły nieprawidłowości [zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑491/01 British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, Rec. str. I‑11453, pkt 111].
54Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach systemu kompetencji Wspólnoty Europejskiej, wybór podstawy prawnej aktu musi opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej. Do tych okoliczności zaliczają się w szczególności cel i treść aktu prawnego [zob. w szczególności wyroki z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2257, pkt 43, z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C‑36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑779, pkt 58 i ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 93].
55Dyrektywa 2002/2 jest oparta na art. 152 ust. 4 lit. b) WE, który umożliwia wydanie przepisów w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej mających bezpośrednio na celu ochronę zdrowia publicznego.
56W motywie 3 i 4 tej dyrektywy przedstawiona została sytuacja prawna w dziedzinie oznaczania materiałów paszowych, która miała miejsce do momentu przyjęcia wspomnianej dyrektywy, oraz potrzeba dysponowania bardziej szczegółowymi informacjami, uwidoczniona w wyniku kryzysu związanego z BSE i kryzysu dioksynowego. Zgodnie z motywem 5 tej dyrektywy szczegółowa informacja ilościowa może pomóc w kontroli obiegu ewentualnie zanieczyszczonych materiałów paszowych, dzięki której będzie można dotrzeć do określonych partii, z korzyścią dla zdrowia publicznego.
57Z analizy powyższych motywów wynika, że celem, do którego dążył prawodawca wspólnotowy, wydając przepisy dotyczące oznaczania materiałów paszowych, było zapewnienie ochrony zdrowia publicznego.
58Wbrew temu, co podniósł Consiglio di Stato w postanowieniach odsyłających w sprawach C‑11/04 i C‑12/04, pasze pochodzenia roślinnego mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia porównywalne z zagrożeniem, jakie stanowią pasze pochodzenia zwierzęcego. Fratelli Martini i instytucje, które przedstawiły uwagi w tych sprawach, słusznie zwróciły uwagę na problemy związane z aflatoksyną B1 – rakotwórczą toksyną wytwarzaną przez pewne grzyby występujące na zbożach i orzechach, na kryzys dioksynowy z 1999 roku, który objął produkcję mieszanek paszowych w Belgii, na przypadki zanieczyszczenia zbóż herbicydami czy też na obecność w wodzie ściekowej wykorzystanej do produkcji pasz hormonu stosowanego w produkcji środków antykoncepcyjnych dla ludzi.
59Jak stwierdził pełnomocnik rządu duńskiego podczas rozprawy, wydaje się, że oznaczenie zawartości procentowej materiałów paszowych pozwala, w przypadku zanieczyszczenia, na ukierunkowanie poszukiwań i szybkie wycofanie z rynku podejrzanych pasz. Zdaniem tego rządu, oznaczenie wysokiej zawartości kukurydzy biologicznej zawartej w paszy podanej bydłu przez jednego z hodowców umożliwiło władzom duńskim w 2004 r. zidentyfikowanie tego składnika jako prawdopodobnego źródła podniesionego stężenia aflatoksyny B1 obecnej w mleku produkowanym przez tego hodowcę i przeznaczonym do spożycia przez ludzi. Pozwoliło to na niezwłoczne wycofanie zanieczyszczonego produktu bez konieczności oczekiwania na wynik analiz laboratoryjnych.
60Należy zatem stwierdzić, że przepisy dyrektywy 2002/2, zaskarżone w postępowaniach przed sądem krajowym, mogą przyczynić się bezpośrednio do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego.
61Z powyższego wynika, że zarzuty nieważności wspomnianych przepisów, z powodu wadliwej podstawy prawnej, nie są zasadne.
62W czwartym pytaniu w sprawie C‑12/04 Consiglio di Stato zmierza do ustalenia, czy dyrektywę 2002/2 należy uważać za nieważną z powodu naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na okoliczność, że producenci pasz podlegają regulacji wymagającej oznaczenia ilości materiałów paszowych używanych do produkcji mieszanek paszowych, a nie podlegają jej producenci żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi.
63Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane odmiennie, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (ww. wyroki w sprawie Arnold André, pkt 68 i Swedish Match, pkt 70 oraz wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawach połączonych C‑154/04 i C‑155/04 Alliance for Natural Health i in., Zb.Orz. str. I‑6451, pkt 115).
64Celem wskazanym w dyrektywie 2002/2 jest ochrona zdrowia publicznego. Taki cel może uzasadniać ewentualną różnicę w traktowaniu, biorąc pod uwagę przede wszystkim wynikający z art. 152 ust. 1 WE obowiązek zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego przy definiowaniu i realizacji wszystkich polityk i działań Wspólnoty.
65Ponadto, jak słusznie zaznaczyła Rada, nawet gdyby można było wykazać, że przepisy równie restrykcyjne byłyby uzasadnione także w sektorach, w których kroki takie nie zostały dotychczas podjęte, takich jak sektor żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie stanowiłoby to wystarczającego powodu dla uznania, że przepisy wydane w sektorze stanowiącym przedmiot omawianych przepisów wspólnotowych nie są uzasadnione ze względu na ich dyskryminacyjny charakter. W przeciwnym razie mogłoby to prowadzić do obniżenia poziomu ochrony zdrowia publicznego do poziomu uregulowania przewidującego słabszą ochronę.
66Analiza postawionego pytania nie wskazała zatem niczego, co miałoby naruszać ważność art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 w świetle zasady równego traktowania i niedyskryminacji.
67W pytaniu oznaczonym lit. c) w sprawie C‑453/03, drugim pytaniu w sprawach C‑11/04 i C‑12/04 oraz pierwszym pytaniu lit. c) w sprawie C‑194/04 sądy krajowe zmierzają w istocie do ustalenia, czy przepisy art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 naruszają zasadę proporcjonalności. W tym kontekście Consiglio di Stato zwraca się również do Trybunału z pytaniem, czy mogło mieć miejsce naruszenie zasady ostrożności ze względu na fakt, że wspomniane przepisy zostały przyjęte bez przeprowadzenia analizy ryzyka opartej na badaniach naukowych.
68Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zasada proporcjonalności, która zalicza się do podstawowych zasad prawa wspólnotowego, wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów wspólnotowych były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (ww. wyroki w sprawach Arnold André, pkt 45 i Swedish Match, pkt 47).
69Odnośnie do kontroli sądowej warunków wymienionych w poprzednim punkcie należy przypomnieć, że prawodawcy wspólnotowemu należy przyznać zakres swobodnego uznania w dziedzinie takiej jak stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy, zakładającej konieczność podejmowania przez niego decyzji natury politycznej, gospodarczej i społecznej oraz wymagającej od niego dokonywania globalnych ocen. W konsekwencji jedynie oczywiście niewłaściwy charakter aktu wydanego w tej dziedzinie w odniesieniu do celu, jaki realizują odpowiednie instytucje, może naruszyć ważność takiego aktu (zob. podobnie ww. wyroki w sprawie Arnold André, pkt 46, Swedish Match, pkt 48 i Allinace for Natural Health i in., pkt 52).
70Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, popierani przez rząd hiszpański i Zjednoczonego Królestwa, podnoszą zasadniczo, że oznaczenie dokładnego składu danych mieszanek paszowych stanowi poważne naruszenie ich praw i interesów ekonomicznych, i nie jest konieczne dla ochrony zdrowia, biorąc pod uwagę regulację już obowiązującą w sektorze pasz.
71Przywołują oni w tym względzie inne przepisy dyrektywy 79/373, zmienione przez dyrektywę 2002/2, w szczególności art. 5 ust. 5 lit. d), który zobowiązuje do podania numeru referencyjnego partii, oraz art. 12, który zobowiązuje producentów do udostępnienia właściwym władzom krajowym wszelkich dokumentów dotyczących składu pasz. Zdaniem skarżących, w postępowaniu przed sądem krajowym te dwa obowiązki, których potrzeby oni nie podważają, pozwalają zapewnić możliwość monitorowania pasz przy poszanowaniu interesów ekonomicznych producentów, ponieważ władze te są zobowiązane do zachowania poufności i mogą wykorzystywać otrzymane informacje wyłącznie w celu ochrony zdrowia publicznego.
72Odnośnie do składu pasz skarżący ci powołują się na dyrektywę Rady 70/524/EWG z dnia 23 listopada 1970 r. dotyczącą dodatków paszowych (Dz.U. L 270, str. 1) i dyrektywę Rady 1999/29/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie substancji i produktów niepożądanych w żywieniu zwierząt (Dz.U. L 115, str. 32). W chwili rozprawy ta ostatnia dyrektywa obowiązywała w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2002/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 maja 2002 r. w sprawie niepożądanych substancji w paszach zwierzęcych (Dz.U. L 140, str. 10).
73W końcu skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym przywołują rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31, str. 1), wydane w tym samym dniu co dyrektywa 2002/2, które ich zdaniem stanowi nowe uregulowanie ramowe w dziedzinie bezpieczeństwa żywności. Artykuł 18 tego rozporządzenia wymaga zapewnienia możliwości kontroli obiegu między innymi wszelkich substancji przeznaczonych do dodania do pasz, a art. 20 zobowiązuje producentów do wycofania z rynku pasz, które można uznać za niespełniające wymogów w zakresie bezpieczeństwa.
74Rząd włoski, niderlandzki, duński, grecki i francuski, Parlament, Rada oraz Komisja uważają natomiast, że uwzględniając zamierzony cel w postaci zdrowia publicznego, wymóg oznaczenia zawartości procentowej składników paszy nie narusza zasady proporcjonalności.
75Parlament powołuje również cel przejrzystości. Zwraca uwagę na utratę wiarygodności właściwych władz, wynikającą z kryzysu związanego z BSE, co może złagodzić jedynie polityka przejrzystości. Ten element należy uwzględnić w celu oceny proporcjonalności środka, który ma na celu jedynie pozostawienie decyzji o sposobie karmienia zwierząt ich hodowcom. Właśnie z tego powodu nie wystarcza, że producenci poinformują o dokładnym składzie pasz właściwe władze sanitarne.
76Jak już zaznaczono w pkt 59 i 60 niniejszego wyroku, obowiązek oznaczenia zawartości procentowej składników paszy stanowi środek, który może przyczynić się do celu ochrony zdrowia zwierząt i ludzi. Pozwala on bowiem zidentyfikować materiały paszowe, co do których istnieje podejrzenie, że są zanieczyszczone, bez oczekiwania na wynik analiz laboratoryjnych, i na szybkie wycofanie takiej paszy z konsumpcji.
77Nie wydaje się, aby środek ten był zbędny, biorąc pod uwagę wymóg oznaczenia numeru partii produktu, przewidziany w art. 1 pkt 3 dyrektywy 2002/2. To oznaczenie pozwala bowiem na kontrolę obiegu partii mieszanek paszowych, ale nie bezpośrednio ich składników. Poza tym prześledzenie obiegu pasz może wymagać pewnego czasu, podczas gdy sytuacja niosąca zagrożenie kryzysem żywnościowym wymaga szybkiej reakcji.
78Tak samo jest w odniesieniu do innych uregulowań wskazanych przez skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym. Dotyczą one bowiem składu produktów (dyrektywy 70/524 i 1999/29) lub procedur dotyczących bezpieczeństwa żywności (rozporządzenie nr 178/2002), lecz żadne z nich nie zawiera przepisów zobowiązujących do oznaczania na produkcie jego składników. Uregulowania te nie pozwalają więc władzom ani użytkownikom produktu na dysponowanie danymi wystarczającymi dla natychmiastowego podjęcia odpowiednich środków ochronnych w przypadku kryzysu żywnościowego.
79Niektórzy skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że oznaczenie dokładnej zawartości procentowej składników produktu nie gwarantuje, że mieszanka paszowa będzie zdrowa ani że jej składniki nie będą zanieczyszczone. Należy jednak zaznaczyć, że celem obowiązku oznaczania składników nie jest zagwarantowanie braku zanieczyszczeń, lecz umożliwienie szybkiej identyfikacji pasz zawierających te składniki, w przypadku gdyby składniki te były zanieczyszczone.
80Niemniej, jak słusznie zaznaczył rzecznik generalny w pkt 115–119 opinii, nie wydaje się, aby obejmujący producentów obowiązek poinformowania klientów, którzy zażądają dokładnego składu ilościowego pasz, był konieczny dla realizacji tego celu.
81Oprócz oznaczenia danych w pewnym przedziale, tzn. z odchyleniem o 15 % deklarowanej wartości, które powinno znajdować się na etykiecie produktu na mocy art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2, producent jest bowiem zobowiązany zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. b) tej dyrektywy do pisemnego poinformowania klienta na jego wniosek o dokładnej zawartości procentowej w masie materiałów paszowych użytych w tej paszy.
82Jak podkreślili skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, obowiązek dostarczania klientom informacji o dokładnej zawartości materiałów paszowych stanowi istotne naruszenie interesów ekonomicznych producentów, ponieważ zmusza ich do ujawnienia receptur produktów, co niesie ryzyko, że produkty te będą wykorzystywane jako modele, nawet przez samych klientów i że producenci ci nie będą mogli osiągnąć korzyści z inwestycji, jakie poczynili w dziedzinie badań i innowacji.
83Obowiązek taki nie może zostać uzasadniony zamierzonym celem ochrony zdrowia i w sposób oczywisty wykracza ponad to, co jest konieczne do jego realizacji. Należy zaznaczyć w szczególności, że obowiązek ten jest niezależny od jakichkolwiek problemów zanieczyszczenia pasz i należy go spełnić na sam wniosek klienta. Poza tym z dostarczonych wyjaśnień i przedstawionych Trybunałowi przykładów wynika, że oznaczenie na etykiecie zawartości procentowej w pewnym przedziale p owinno normalnie umożliwić identyfikację paszy, co do której podejrzewa się, że jest zanieczyszczona, w celu oceny powodowanego przez nią niebezpieczeństwa w zależności od wskazanej masy i ewentualnego podjęcia decyzji o jej tymczasowym wycofaniu w oczekiwaniu na wyniki analiz laboratoryjnych lub kontrolę obiegu produktu przez odpowiednie władze publiczne.
84W końcu niezależnie od procedur kontrolnych ustanowionych w ramach rozporządzenia nr 178/2002, przyjętego w tym samym dniu co dyrektywa 2002/2, należy przypomnieć, że art. 1 pkt 5 tej dyrektywy przewiduje, że producenci mieszanek paszowych zobowiązani są udostępniać, na wniosek, odpowiedzialnym za wykonywanie urzędowych kontroli władzom, wszelkie dokumenty dotyczące składu pasz przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu, które umożliwią sprawdzenie ścisłości informacji podanych na etykiecie.
85Wobec powyższego należy stwierdzić, że art. 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2, który na producentów pasz nakłada obowiązek dostarczenia na wniosek klienta dokładnego składu paszy, jest nieważny w świetle zasady proporcjonalności. Analiza postawionego pytania nie wykazała natomiast niczego, co naruszałoby ważność art. 1 pkt 4 powołanej dyrektywy w świetle tej zasady.
86W pytaniu oznaczonym lit. b) w sprawie C‑453/03, trzecim pytaniu w sprawie C‑11/04 i pierwszym pytaniu lit. b) w sprawie C‑194/04 sądy krajowe zwróciły się również do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie ważności przepisów art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 ze względu na naruszenie przez nie praw podstawowych, a w szczególności prawa własności i prawa do swobodnego wykonywania zawodu.
87W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, prawo własności zalicza się, podobnie jak prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, do ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Zasady te jednak nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego, lecz powinny być brane pod uwagę z punktu widzenia ich funkcji społecznej. W konsekwencji wykonywanie prawa własności, jak również prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego realizowanym przez Wspólnotę i że nie stanowią z punktu widzenia realizowanych celów nieproporcjonalnej oraz niedopuszczalnej ingerencji w samą istotę praw w ten sposób gwarantowanych (ostatnio ww. wyrok Alliance for Natural Health i in., pkt 126).
88Niemniej, biorąc pod uwagę odpowiedź udzieloną na pytanie dotyczące zasady proporcjonalności, nie ma już potrzeby badać, czy zaskarżony przepis stanowi naruszenie prawa własności producentów mieszanek paszowych lub prawa swobodnego wykonywania zawodu.
89W trzecim pytaniu w sprawie C‑12/04 Consiglio di Stato zmierza do ustalenia, czy wykładni dyrektywy 2002/2 należy dokonywać w ten sposób, że jej stosowanie i tym samym skuteczność są uzależnione od ustanowienia listy pozytywnej materiałów paszowych oznaczonych przez ich nazwę gatunkową, przewidzianej w motywie 10 tej dyrektywy.
90Ferrari Mangimi Srl i rząd hiszpański utrzymują, że należy dokonywać takiej wykładni. Przypominają, że wcześniejsze uregulowanie nakładało obowiązek oznaczania materiałów paszowych zgodnie z listą tymczasową, a w przypadku gdyby nie można było skorzystać z tej listy, alternatywny obowiązek oznaczenia kategorii ogólnych materiałów paszowych wskazanych w załączniku do dyrektywy 91/357. Dyrektywa 2002/2 zastąpiła to uregulowanie i przewidziała ustanowienie przez Komisję listy pozytywnej materiałów paszowych. W wyniku przeprowadzonego studium instytucja ta doszła jednak do wniosku, że sporządzenie takiej listy nie miałoby zupełnie znaczenia dla zagwarantowania bezpieczeństwa pasz i nie zgłosiła żadnej propozycji w celu jej ustanowienia. W sprawozdaniu Komisji podkreślone zostało, że niemożliwe jest zawarcie na liście pozytywnej tysięcy różnych produktów produkowanych w różnych miejscach za pomocą różnych technologii, które mogą przedstawiać też różny poziom bezpieczeństwa oraz różne właściwości żywieniowe i techniczne. Poza tym przypomniano w tym względzie, że zagrożenie bezpieczeństwa tkwi nie tylko w materiałach paszowych, lecz raczej w ich ewentualnym przypadkowym lub umyślnym zanieczyszczeniu.
91Rząd hiszpański kładzie nacisk na zasadę bezpieczeństwa prawnego, która wymaga, aby uregulowanie wspólnotowe umożliwiało osobom zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada.
92Rząd grecki stwierdza, że ponieważ rejestracja na jednej liście substancji, które mogą być używane, nie została zharmonizowana przez prawodawstwo wspólnotowe, uregulowanie tej kwestii podlega prawom krajowym. Taki stan faktyczny nie tworzy jego zdaniem przeszkody dla skutecznego stosowania dyrektywy 2002/2 w państwach członkowskich.
93Parlament, Rada i Komisja uważają, że nie ma żadnego związku pomiędzy przyjęciem listy pozytywnej, przewidzianej w motywie 10 dyrektywy 2002/2, która stanowi jedynie wyraz woli, pozbawiony niezależnej mocy normatywnej i zobowiązuje Komisję jedynie pod względem politycznym, a stosowaniem przepisów dotyczących etykietowania. W konsekwencji państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania tej dyrektywy niezależnie od przyjęcia takiej listy, ograniczając się do wymagania używania wspólnych oznaczeń materiałów paszowych.
94Należy przypomnieć, że motyw 10 dyrektywy 2002/2 przewidywał, iż na podstawie studium wykonalności Komisja złoży do dnia 31 grudnia 2002 r. Parlamentowi i Radzie sprawozdanie wraz ze stosownymi propozycjami dotyczącymi ustanowienia listy pozytywnej materiałów paszowych wchodzących w skład pasz dla zwierząt użytkowych, biorącej pod uwagę wnioski ze sprawozdania.
95Z brzmienia tego motywu wynika, że może on stanowić jedynie wyraz woli prawodawcy wspólnotowego, aby ustanowiona została lista pozytywna materiałów paszowych. Przewiduje on bowiem jedynie przeprowadzenie studium wykonalności, sporządzenie sprawozdania i złożenie stosownych propozycji biorących pod uwagę wnioski ze sprawozdania.
96Ponadto treść tego motywu nie została powtórzona w części normatywnej dyrektywy, a jej analiza w żaden sposób nie wskazuje na to, iż jej stosowanie jest podporządkowane przyjęciu takiej listy pozytywnej. Mówiąc dokładniej, nie można uznać, że nie jest możliwe przestrzeganie obowiązku etykietowania w braku takiej listy.
97Jeżeli chodzi bowiem o uchylenie dyrektywy 91/357, nie można uznać, że uniemożliwiło ono stosowanie dyrektywy 2002/2, ponieważ producenci w braku uregulowania wspólnotowego czy nawet krajowego w tej materii, mogli używać powszechnie stosowanych oznaczeń gatunkowych materiałów paszowych.
98Z powyższego wynika, że wykładni dyrektywy 2002/2 należy dokonywać w ten sposób, że jej stosowanie nie jest podporządkowane przyjęciu pozytywnej listy materiałów paszowych oznaczonych ich nazwami gatunkowymi, o której mowa w motywie 10 tej dyrektywy.
W przedmiocie kompetencji właściwych władz krajowych do zawieszenia stosowania aktu wspólnotowego
99W swym drugim pytaniu Rechtbank’s-Gravenhage zmierza do ustalenia, czy jeżeli warunki, którym podporządkowana jest możliwość zawieszenia przez sąd krajowy państwa członkowskiego stosowania aktu instytucji wspólnotowych, który został zaskarżony, wystąpiły łącznie, w szczególności jeżeli kwestia ważności tego spornego aktu została już skierowana do Trybunału przez sąd tego właśnie państwa członkowskiego, właściwe władze krajowe innego państwa członkowskiego są uprawnione, bez interwencji sądowej, do zawieszenia stosowania tego zaskarżonego aktu do momentu orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości o jego ważności.
100Nevedi – skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym w sprawie C‑194/04 – utrzymuje, że sąd odsyłający skierował swe drugie pytanie do Trybunału ze względu na fakt, że Productschap, jako instytucja właściwa do wydania uregulowań stosowanych w dziedzinie żywienia zwierząt hodowlanych w Niderlandach, zamierzała zawiesić z urzędu, tzn. bez interwencji sądowej, stosowanie zasad deklaracji otwartej, w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału w sprawie C‑453/03. Ze względu na to, że właściwy minister odmówił zawieszenia stosowanego uregulowania, była ona zmuszona wszcząć postępowanie sądowe i zwrócić się do sądu orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych o zawieszenie stosowania tego uregulowania.
101Nevedi przypomina, że jeżeli spełnione są warunki, którym zgodnie z orzecznictwem Trybunału podlega możliwość powołania przepisów dyrektywy przed sądem krajowym, wszelkie władze, włącznie z władzami administracyjnymi, są również zobowiązane do stosowania tych przepisów (zob. wyrok z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo, Rec. str. 1839, pkt 31 i 32). Jeżeli władze administracyjne są w taki sam sposób zobowiązane do stosowania przepisów dyrektywy, jak władze sądowe, powinny one być również uprawnione ze względów ekonomii procesowej do zawieszenia stosowania zaskarżonego aktu wspólnotowego na takich samych warunkach jak władze sądowe.
102Rząd włoski, niderlandzki i grecki oraz Komisja przypominają orzecznictwo Trybunału w przedmiocie środków tymczasowych, gwarancje bezstronności i niezależności, które daje sąd krajowy, konieczność jednolitego stosowania prawa wspólnotowego i cele postępowania prejudycjalnego.
103Trybunał orzekł w wyroku z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Sjest, Rec. str. I‑415, pkt 18 (zwanym dalej „wyrokiem w sprawie Zuckerfabrik”), że wniosek o orzeczenie o ważności stanowi, podobnie jak skarga o stwierdzenie nieważności, sposób kontrolowania legalności aktów instytucji Wspólnoty. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności art. 242 WE przyznaje stronie skarżącej możliwość żądania zawieszenia wykonania [stosowania] zaskarżonego aktu, a Trybunałowi kompetencję do zarządzenia tego zawieszenia. Spójność systemu tymczasowej ochrony prawnej wymaga zatem, aby sąd krajowy mógł również zarządzić zawieszenie stosowania krajowego aktu administracyjnego opartego na rozporządzeniu wspólnotowym, którego legalność została zakwestionowana (zob. również wyroki z dnia 9 listopada 1995 r. w sprawie C‑465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i in. (I), Rec. str. I‑3761, pkt 22 i z dnia 26 listopada 1996 w sprawie C‑68/95 T. Port, Rec. str. I‑6065 pkt 49; w przedmiocie braku kompetencji Trybunału do zarządzenia środków tymczasowych w ramach postępowania prejudycjalnego, zob. postanowienie Prezesa Trybunału z dnia 24 października 2001 r. w sprawie C‑186/01 R Dory, Rec. str. I‑7823 pkt 13).
104Trybunał orzekł jednak, że jednolite stosowanie prawa wspólnotowego, które jest podstawowym wymogiem wspólnotowego porządku prawnego, wymaga, aby zawieszenie wykonania aktów administracyjnych opartych na rozporządzeniu wspólnotowym, jakkolwiek podlegające krajowym przepisom proceduralnym, w szczególności w odniesieniu do wniesienia i rozpatrzenia skargi, podlegało we wszystkich państwach członkowskich co najmniej warunkom jednolitym, które Trybunał określił jako identyczne z warunkami wniosku o orzeczenie środków tymczasowych przez Trybunał (ww. wyrok w sprawie Zuckerfabrik, pkt 26 i 27).
105Trybunał zaznaczył w szczególności, że w celu zweryfikowania, czy spełnione są warunki dotyczące pilności i zagrożenia poważną i nieodwracalną szkodą, sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych powinien zbadać okoliczności danego przypadku i ocenić elementy pozwalające na ustalenie, czy niezwłoczne zastosowanie aktu, w przedmiocie którego wniesiono wniosek o przyjęcie środków tymczasowych, mogłoby wyrządzić skarżącemu nieodwracalne szkody, których nie będzie można naprawić w razie stwierdzenia nieważności aktu wspólnotowego (ww. wyrok w sprawie Zuckerfabrik, pkt 29; ww. wyrok w sprawie Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i in., pkt 41).
106Jako sąd zobowiązany do zastosowania w ramach swoich kompetencji przepisów prawa wspólnotowego i do zapewnienia tym samym pełnej skuteczności tego prawa, sąd krajowy rozpatrujący wniosek o zarządzenie środków tymczasowych powinien uwzględnić wpływ, jaki zarządzony środek może wywrzeć na reżym prawny wprowadzony aktem wspólnotowym w całej Wspólnocie. Powinien on rozważyć z jednej strony łączny efekt, który zostanie wywołany, jeżeli więcej sądów przyjmie również środki tymczasowe z podobnych powodów, a z drugiej strony specyfikę sytuacji wnioskodawcy, która odróżnia go od innych zainteresowanych podmiotów gospodarczych (ww. wyrok w sprawie Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i in., pkt 44).
107W szczególności, jeżeli zarządzenie środków tymczasowych może nieść ze sobą ryzyko finansowe dla Wspólnoty, sąd krajowy powinien mieć uprawnienie do zażądania od skarżącego złożenia odpowiednich gwarancji takich jak zapłata kaucji lub złożenie do depozytu (ww. wyrok w sprawie Zuckerfabrik, pkt 32; ww. wyrok w sprawie Atlanta Fruchthandelsgesellschaft i in., pkt 45).
108W tym względzie należy stwierdzić, że krajowe władze administracyjne, takie jak właściwe władze w postępowaniu przed sądem krajowym w sprawie C‑194/04, nie są w stanie stosować środków tymczasowych z poszanowaniem określonych przez Trybunał warunków ich wprowadzenia.
109W tym kontekście należy w szczególności zaznaczyć, że sam status tych władz nie może z reguły gwarantować bezstronności takiej jak status przyznany sądom krajowym. Nie ma również pewności, że władze te zapewnią kontradyktoryjność właściwą postępowaniu sądowemu, które pozwala na wysłuchanie argumentów przedstawionych przez różne strony przed rozważeniem ich interesów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
110Jeżeli chodzi o argument, zgodnie z którym względy związane z szybkością lub kosztami mogą uzasadniać potrzebę uznania kompetencji krajowych władz administracyjnych, należy podkreślić, że sądy krajowe orzekające w przedmiocie środków tymczasowych mogą zasadniczo podejmować decyzje w terminach bardzo krótkich. W każdym razie argument dotyczący szybkości lub kosztów nie może być rozstrzygający względem gwarancji, jakie dają systemy ochrony prawnej wprowadzone przez porządki prawne państw członkowskich.
111Na postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że nawet jeżeli sąd państwa członkowskiego uznał, że spełnione zostały łącznie warunki, w których może on zawiesić stosowanie aktu wspólnotowego, w szczególności kiedy kwestia ważności tego aktu została już przedstawiona Trybunałowi, właściwe krajowe władze administracyjne innego państwa członkowskiego nie mogą zawiesić stosowania tego aktu do chwili orzeczenia o jego ważności przez Trybunał. Wyłącznie bowiem do sądu krajowego należy ocena, z uwzględnieniem okoliczności właściwych przedstawionemu mu przypadkowi, czy spełnione zostały przesłanki zarządzenia środków tymczasowych.
112Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Analiza pytania lit. a) w sprawie C‑453/03, pierwszego pytania w sprawach C‑11/04 i C‑12/04 oraz pierwszego pytania lit. a) w sprawie C‑194/04 nie wykazała niczego, co pozwalałoby na stwierdzenie, że art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 79/373/EWG w sprawie obrotu mieszankami paszowymi i uchylającą dyrektywę Komisji 91/357/EWG nie został przyjęty w sposób prawnie skuteczny na podstawie art. 152 ust. 4 lit. b) WE.
2) Analiza czwartego pytania w sprawie C‑12/04 nie wskazała zatem niczego, co miałoby naruszać ważność art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 w świetle zasady równego traktowania i niedyskryminacji.
3) Artykuł 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2, który na producentów pasz nakłada obowiązek dostarczenia na wniosek klienta rzeczywistego składu paszy, jest nieważny w świetle zasady proporcjonalności. Analiza pytania oznaczonego lit. c) w sprawie C‑454/03, drugiego pytania w sprawach C‑11/04 i C‑12/04 oraz pierwszego pytania lit. c) w sprawie C‑194/04 nie wykazała natomiast niczego, co naruszałoby ważność art. 1 pkt 4 powołanej dyrektywy w świetle tej zasady.
4) Wykładni dyrektywy 2002/2 należy dokonywać w ten sposób, że jej stosowanie nie jest podporządkowane przyjęciu pozytywnej listy materiałów paszowych oznaczonych ich nazwami gatunkowymi, o której mowa w motywie 10 tej dyrektywy.
5) Nawet jeżeli sąd państwa członkowskiego uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki, w których może on zawiesić stosowanie aktu wspólnotowego, w szczególności kiedy kwestia ważności tego aktu została już przedstawiona Trybunałowi, właściwe krajowe władze administracyjne innego państwa członkowskiego nie mogą zawiesić stosowania tego aktu do chwili orzeczenia o jego ważności przez Trybunał. Wyłącznie bowiem do sądu krajowego należy ocena z uwzględnieniem okoliczności właściwych przedstawionemu mu przypadkowi, czy spełnione zostały przesłanki zarządzenia środków tymczasowych.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.