z dnia 5 marca 1996 r.( * )
W sprawach połączonych C‑46/93 i C‑48/93
mających
za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177
traktatu EWG, przez Bundesgerichtshof (C‑46/93) oraz przez High Court of
Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (C‑48/93) wniosek
o wydanie, w ramach zawisłych przed tymi sądami sporów między
Brasserie du pêcheur SA
a
Bundesrepublik Deutschland ,
oraz
The Queen
a
Secretary of State for Transport
ex parte: Factortame Ltd i in.,
orzeczenia
w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni zasady
odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez
naruszenie prawa wspólnotowego, które można temu państwu przypisać,
TRYBUNAŁ,
w
składzie: G.C. Rodríguez Iglesias (sprawozdawca), prezes,
C.N. Kakouris, D.A.O. Edward i G. Hirsch, prezesi
izb, G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de
Almeida, C. Gulmann i J.L. Murray, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Tesauro,
sekretarze: H. von Holstein, zastępca sekretarza, i H.A. Rühl, główny administrator,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
D. Vaughana i G. Barlinga, QC, oraz D. Andersona,
barrister, upoważnionych przez S. Swabey’a, solicitor,
Assistant Treasury Solicitor, działającego w charakterze
pełnomocnika, wspieranego przez S. Richardsa, C. Vajdę
i R. Thompsona, barristers,
Salins, dyrektora w departamencie spraw prawnych w tym samym
ministerstwie, działających w charakterze pełnomocników,
Solicitor, działającego w charakterze pełnomocnika,
D. Andersona i S. Swabey’a, powodów 85–97 w sprawie
C‑48/93, reprezentowanych przez N. Greena, 37. powoda
w sprawie C‑48/93, reprezentowanego przez N. Forwooda
i P. Duffy’ego, rządu niemieckiego, reprezentowanego przez
J. Sedemunda, rządu Zjednoczonego Królestwa, reprezentowanego przez
Sir N. Lyella, QC, Attorney General, oraz S. Richardsa,
C. Vajdę i J.E. Collinsa, rządu duńskiego,
reprezentowanego przez P. Bieringa, radcę prawnego
w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego
w charakterze pełnomocnika, rządu greckiego, reprezentowanego przez
F. Georgakoloulosa, zastępcę radcy prawnego w radzie prawnej
państwa, działającego w charakterze pełnomocnika, rządu
hiszpańskiego, reprezentowanego przez R. Silvę de Lapuertę
i G. Calvo Díaz, rządu francuskiego, reprezentowanego przez
C. de Salins, rządu niderlandzkiego, reprezentowanego przez
J.W. de Zwaana, zastępcę radcy prawnego w ministerstwie spraw
zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, oraz
Komisji, reprezentowanej przez C. Timmermansa, J. Pipkorna
i C. Docksey’a, na rozprawie w dniu 25 października
1994 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 listopada 1995 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Postanowieniami
z dnia 28 stycznia 1993 r. i 18 listopada
1992 r., które wpłynęły do Trybunału w dniach 17
i 18 lutego 1993 r., Bundesgerichtshof (w sprawie
C‑46/93) oraz High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional
Court (w sprawie C‑48/93) zwróciły się, na podstawie art. 177
traktatu EWG, z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi zasad
dochodzenia odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody
wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, które
można mu przypisać.
2 Pytania
te zostały podniesione w ramach dwóch sporów, pomiędzy, po
pierwsze, spółką Brasserie du pêcheur (zwaną dalej „Brasserie du
pêcheur”) a Republiką Federalną Niemiec oraz, po drugie, spółką
Factortame Ltd i in. (zwanymi dalej „Factortame i in.”)
a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii
Północnej.
Sprawa C‑46/93
3 Zgodnie
z oświadczeniem Brasserie du pêcheur, spółki prawa francuskiego
z siedzibą w Schiltigheim (Alzacja), złożonym
w postępowaniu przed sądem krajowym, została ona
w 1981 r. zmuszona zaprzestać eksportu wytwarzanego przez
siebie piwa do Niemiec, ponieważ właściwe władze niemieckie uznały, że
nie odpowiada ono warunkom produkcji ustanowionym w art. 9
i 10 Biersteuergesetz z dnia 14 marca 1952 r.
(ustawy o podatku od piwa, BGBl. I, str. 149), w brzmieniu z dnia 14 grudnia 1976 r. ( BGBl. I, str. 3341, zwanej dalej „BStG”).
4 Komisja,
uznawszy te przepisy za niezgodne z art. 30 traktatu EWG,
wszczęła postępowanie mające na celu stwierdzenie uchybienia przez
Republikę Federalną Niemiec zobowiązaniom państwa członkowskiego,
dotyczące zarówno zakazu sprzedaży pod nazwą „Bier” (piwo) piwa
produkowanego zgodnie z prawem w innych państwach
członkowskich według odmiennych receptur, jak i zakazu importu piwa
zawierającego dodatki. W wyroku z dnia 12 marca
1987 r. w sprawie 178/84 Komisja przeciwko Niemcom (Rec.
str. 1227) Trybunał uznał zakaz sprzedaży importowanego
z innych państw członkowskich piwa nieodpowiadającego omawianym
przepisom prawa niemieckiego za niezgodny z art. 30 traktatu.
5 Brasserie
du pêcheur pozwała więc Republikę Federalną Niemiec o naprawienie
szkody, jaką wspomniany zakaz importu wyrządził jej w latach
1981–1987, żądając odszkodowania w kwocie
1 800 000 DM, odpowiadającej ułamkowi rzeczywistej
szkody.
6 Bundesgerichtshof
wskazuje w tej kwestii na § 839 Bürgerliches Gesetzbuch
(niemieckiego kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”) oraz art. 34
Grundgesetz (niemieckiej ustawy zasadniczej, zwanej dalej „GG”). Zgodnie
z § 839 ust. 1 zdanie pierwsze BGB „Funkcjonariusz
publiczny, który umyślnie lub przez niedbalstwo narusza obowiązki wobec
osób trzecich, jakie spoczywają na nim w związku z pełnioną
funkcją, zobowiązany jest naprawić wynikającą stąd szkodę”.
Artykuł 34 GG przewiduje natomiast, że „Odpowiedzialność za
naruszenie obowiązków wobec osób trzecich przez osobę pełniącą funkcję
publiczną spoczywa co do zasady na państwie lub jednostce terytorialnej,
w służbie której funkcjonariusz ten pozostaje”.
7 Z
powyższych przepisów łącznie wynika uzależnienie odpowiedzialności
państwa od możliwości uznania, iż naruszony został obowiązek wobec osoby
trzeciej, co oznaczałoby ograniczenie odpowiedzialności państwa do
przypadków naruszenia tego rodzaju obowiązków. Tymczasem, jak podkreśla
Bundesgerichtshof, wydając BStG, ustawodawca wykonywał jedynie swoje
zadania publiczne, niedotyczące w sposób konkretny żadnej osoby ani
kategorii osób, które można by uznać za „osoby trzecie”
w rozumieniu powyższych przepisów.
8 W
związku z tym Bundesgerichtshof zwrócił się do Trybunału
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy
zasada prawa wspólnotowego, zgodnie z którą państwa członkowskie
zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie
prawa wspólnotowego, które można im przypisać, znajduje również
zastosowanie w przypadku, gdy naruszenie wynika z niezgodności
wydanej przez parlament ustawy z, mającymi wyższą moc prawną, normami
prawa wspólnotowego (w tym przypadku niezgodność § 9 i 10
Biersteuergesetz z art. 30 traktatu EWG)?
2) Czy w krajowym porządku prawnym można poddać ewentualne prawo do
odszkodowania takim samym ograniczeniom, jakie znajdują zastosowanie
w przypadku naruszenia przez ustawę norm prawa krajowego mających
wyższą moc prawną, na przykład w razie niezgodności zwykłej ustawy
federalnej z ustawą zasadniczą Republiki Federalnej Niemiec?
3) Czy w krajowym porządku prawnym można uzależnić prawo do odszkodowania
od istnienia winy (umyślnej lub wynikającej z niedbalstwa), którą
można przypisać organom państwa odpowiedzialnym za tę niezgodność?
4) W razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie i przeczącej na drugie:
a) Czy zobowiązanie do odszkodowania na podstawie prawa krajowego może
ograniczać się do naprawienia szkody na określonych dobrach
indywidualnych podlegających ochronie prawnej, na przykład uszczerbku na
własności, czy też należy naprawić całość szkód majątkowych, w tym
w zakresie utraconych korzyści?
b) Czy zobowiązanie do odszkodowania obejmuje naprawienie szkody powstałej
przed stwierdzeniem przez Trybunał w wyroku z dnia
12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 niezgodności § 10
Biersteuergesetz z mającymi wyższą moc prawną przepisami
wspólnotowymi?”.
Sprawa C‑48/93
9 W
dniu 16 grudnia 1988 r. Factortame i in., grupa osób
fizycznych i spółek prawa brytyjskiego oraz członków organów
zarządzających i akcjonariuszy tych spółek, wniosła do High Court
of Justice, Queen’s Bench Division, Divisional Court (zwanego dalej
„Divisional Court”) pozew o stwierdzenie niezgodności
części II Merchant Schipping Act 1988 (ustawy z 1988 r.
o marynarce handlowej) z prawem wspólnotowym,
a w szczególności z art. 52 traktatu EWG. Ustawa ta
weszła w życie z dniem 1 grudnia 1988 r.,
z okresem przejściowym do dnia 31 marca 1989 r.
Przewidywała ona ustanowienie nowego rejestru brytyjskich statków
rybackich i uzależniała rejestrację tych statków, w tym
statków już ujętych w istniejącym rejestrze, od spełnienia
określonych warunków co do obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca
zamieszkania właścicieli. Statków rybackich, które nie mogły zostać
wpisane do nowego rejestru, nie wolno było używać do połowów.
10 W
odpowiedzi na pytania postawione przez rozpatrujący sprawę sąd krajowy
Trybunał orzekł w wyroku z dnia 25 lipca 1991 r.
w sprawie C‑221/89 Factortame II (Rec. str. I‑3905), że prawo
wspólnotowe stoi na przeszkodzie ustanawianiu podobnych jak przewidziane
we wprowadzonym w Zjednoczonym Królestwie systemie rejestracji
warunków dotyczących obywatelstwa, miejsca pobytu i miejsca
zamieszkania właścicieli i użytkowników statków, natomiast nie stoi
na przeszkodzie uzależnieniu rejestracji statku od spełnienia warunku,
by jego eksploatacja odbywała się, a użytkowanie było kierowane
i kontrolowane, z terytorium Zjednoczonego Królestwa.
11 W
dniu 4 sierpnia 1989 r. Komisja wniosła przeciwko
Zjednoczonemu Królestwu skargę o stwierdzenie uchybienia państwa
członkowskiego. Jednocześnie złożyła wniosek o zastosowanie środków
tymczasowych w postaci zawieszenia stosowania powyższych warunków
obywatelstwa jako niezgodnych z art. 7, 52 i 221 traktatu
EWG. Postanowieniem z dnia 10 października 1989 r.
w sprawie 246/89 R Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu
(Rec. str. 3125) prezes Trybunału uwzględnił wniosek
o zawieszenie. W jego wykonaniu Zjednoczone Królestwo wydało
przepisy zmieniające nowy system rejestracji ze skutkiem od dnia
2 listopada 1989 r. Wyrokiem z dnia 4 października
1991 r. w sprawie C‑246/89 Komisja przeciwko Zjednoczonemu
Królestwu (Rec. str. I‑4585) Trybunał potwierdził, że warunki
rejestracji zakwestionowane w skardze o stwierdzenie
uchybienia są sprzeczne z prawem wspólnotowym.
12 W
dniu 2 października 1991 r. natomiast Divisional Court wydał
postanowienie mające na celu wykonanie ww. wyroku Trybunału z dnia
25 lipca 1991 r. i jednocześnie wezwał powodów do
sprecyzowania żądań odszkodowawczych. Powodowie przedstawili temu sądowi
szczegółowe wyliczenie kolejnych podstaw odszkodowawczych, obejmujących
wydatki i straty poniesione od dnia wejścia w życie spornych
przepisów w dniu 1 kwietnia 1989 r. do ich uchylenia
w dniu 2 listopada 1989 r.
13 Wreszcie
postanowieniem z dnia 18 listopada 1992 r. Divisional
Court zezwolił spółce Rawlings (Trawling) Ltd, 37. powodowi
w postępowaniu głównym w sprawie C‑48/93, na zmianę jego żądań
odszkodowawczych w celu dołączenia tam żądania „przykładnego”
odszkodowania za niekonstytucyjne postępowanie (exemplary damages for
unconstitutional behaviour) władz publicznych.
14 W
tych okolicznościach Divisional Court zwrócił się do Trybunału
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy,
biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, to znaczy
w razie gdy:
a) ustawodawstwo państwa członkowskiego nałożyło warunki w zakresie obywatelstwa,
miejsca zamieszkania i pobytu właścicieli i użytkowników
statków rybackich, a także akcjonariuszy i członków organów
zarządzających spółek będących armatorami statków,
oraz
b) warunki te zostały przez Trybunał (sprawy C‑221/89 i C‑246/89) uznane za
niezgodne z art. 5, 7, 52 i 221 traktatu EWG,
prawo
wspólnotowe uprawnia właścicieli i użytkowników tego rodzaju
statków oraz członków organów zarządzających lub akcjonariuszy spółek
armatorskich do odszkodowania ze strony tego państwa członkowskiego za
straty poniesione w związku ze wszystkimi lub niektórymi
z wymienionych naruszeń traktatu EWG?
2) W razie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie, jakie kryteria winien
zgodnie z prawem wspólnotowym zastosować w razie konieczności
sąd krajowy w celu orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za:
a) wydatki lub utracony zysk, lub przychód za okres od dnia wejścia w życie
wspomnianych warunków, podczas którego statki musiały pozostawać na
redzie, zmienić obszar połowów lub zostać zarejestrowane w innym
kraju;
b) straty spowodowane sprzedażą poniżej wartości statków, udziałów we własności
statków lub akcji spółek armatorskich;
c) straty spowodowane koniecznością wniesienia kaucji, zapłaty kar pieniężnych
i kosztami obsługi prawnej wynikające z rzekomego naruszenia
prawa, związane z wykreśleniem statków z rejestru krajowego;
d) straty związane z niemożnością dalszego posiadania lub eksploatowania
przez te osoby statków;
e) utratę wynagrodzenia za świadczone usługi;
f) wydatki mające na celu próbę ograniczenia powyższych strat;
g) ewentualnie, przykładnych odszkodowań?”. 15 Okoliczności
faktyczne sporów przed sądami krajowymi, przebieg postępowania oraz
uwagi przedstawione Trybunałowi zostały w sposób bardziej
szczegółowy omówione w sprawozdaniu na rozprawę. Powyższe elementy
sprawy zostaną powtórzone poniżej jedynie w zakresie niezbędnym do
przedstawienia rozumowania Trybunału.
W
przedmiocie odpowiedzialności państwa za działanie lub zaniechanie
ustawodawcy krajowego sprzeczne z prawem wspólnotowym (pierwsze
pytanie w każdej ze spraw C‑46/93 i C‑48/93)
16 W
drodze pierwszego pytania każdy z dwóch sądów krajowych dąży
w istocie do ustalenia, czy zasada, zgodnie z którą państwa
członkowskie zobowiązane są naprawić szkody wyrządzone jednostkom
poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im przypisać,
znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy winnym zarzucanego uchybienia
jest krajowy ustawodawca.
17 Na
wstępie należy przypomnieć, że w wyroku z dnia
19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C‑6/90
i C‑9/90 Francovich i in. (Rec. str. I‑5357, pkt 37)
Trybunał stwierdził już, iż prawo wspólnotowe ustanawia zasadę, zgodnie
z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody
wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które
można im przypisać.
18 Zdaniem
rządów niemieckiego, irlandzkiego i niderlandzkiego, państwa
członkowskie zobowiązane są do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce
wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów niepodlegających
bezpośredniemu stosowaniu. W ww. wyroku w sprawie Francovich
i in. Trybunał miał na celu jedynie uzupełnienie luki
w systemie ochrony praw jednostek. Ponieważ dochodzenie na drodze
sądowej praw wynikających z przepisów wspólnotowych stosowanych
bezpośrednio jest możliwe na gruncie prawa krajowego, nie ma żadnej
potrzeby przyznawać poza tym prawa do odszkodowania opartego
bezpośrednio na prawie wspólnotowym w wypadku naruszenia tego
rodzaju przepisów.
19 Argumentacji tej nie można uwzględnić.
20 Zgodnie
bowiem z utrwalonym orzecznictwem możliwość powoływania się przez
podmioty prawa na stosowane bezpośrednio postanowienia traktatu przed
sądami krajowymi stanowi jedynie gwarancję minimalną i nie jest
sama z siebie wystarczająca do zapewnienia pełnego
i całkowitego stosowania traktatu (zob., w szczególności,
wyroki z dnia 15 października 1986 r. w sprawie
168/85 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 2945, pkt 11;
z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C‑120/88 Komisja
przeciwko Włochom, Rec. str. I‑621, pkt 10, i z dnia
26 lutego 1991 r. w sprawie C‑119/89 Komisja przeciwko
Hiszpanii, Rec. str. I‑641, pkt 9). Możliwość ta, mająca na
celu zapewnienie pierwszeństwa stosowania przepisów prawa wspólnotowego
przed przepisami krajowymi, nie zawsze zapewnia, że jednostka będzie
w stanie skorzystać z przysługujących jej na mocy prawa
wspólnotowego uprawnień, a w szczególności, że nie poniesie
szkody z powodu naruszenia tego prawa przez państwo członkowskie.
Jak wynika zaś z pkt 33 ww. wyroku w sprawie Francovich
i in., pełna skuteczność prawa wspólnotowego byłaby zagrożona,
gdyby jednostki nie mogły uzyskać odszkodowania w przypadku
uszczerbku dla ich uprawnień spowodowanego naruszeniem prawa
wspólnotowego.
21 Sytuacja
taka występuje wówczas, gdy jednostka poszkodowana wskutek braku
transpozycji dyrektywy, nie mogąc powołać się przed sądem krajowym
bezpośrednio na przepisy tej dyrektywy ze względu na ich
niewystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy charakter, wnosi skargę
odszkodowawczą przeciwko państwu winnemu uchybienia z tytułu
naruszenia art. 189 akapit trzeci traktatu. W takich
okolicznościach, które występowały we wspomnianej sprawie Francovich
i in., odszkodowanie ma na celu zrekompensowanie szkodliwych dla
beneficjentów dyrektywy skutków braku jej transpozycji w jednym
z państw członkowskich.
22 Podobnie
jest w przypadku naruszenia prawa mającego źródło bezpośrednio
w normie wspólnotowej, na którą jednostka może powołać się przed
sądem krajowym. W takiej sytuacji prawo do odszkodowania jest
właśnie nieuniknionym następstwem bezpośredniej skuteczności przepisów
wspólnotowych, których naruszenie znajduje się u źródła szkody.
23 W
niniejszym przypadku wiadomo, że stanowiące przedmiot sprawy przepisy
wspólnotowe, to jest art. 30 traktatu w sprawie C‑46/93
i art. 52 traktatu w sprawie C‑48/93, są bezpośrednio
skuteczne w tym sensie, że stanowią dla jednostek źródło uprawnień,
na które mogą się one bezpośrednio powoływać przed sądami krajowymi.
Naruszenie tego rodzaju przepisów może prowadzić do odszkodowania.
24 Rząd
niemiecki utrzymuje ponadto, że generalne prawo jednostek do
odszkodowania mogłoby zostać ustanowione wyłącznie w drodze
ustawodawczej, a uznanie istnienia takiego prawa na drodze sądowej
jest sprzeczne z podziałem kompetencji między instytucjami
Wspólnoty a państwami członkowskimi oraz z równowagą
instytucjonalną ustanowioną w traktacie.
25 W
tej kwestii należy podkreślić, że kwestia zasady i zakresu
odpowiedzialności państwa za szkody wynikające z naruszenia
zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego dotyczy wykładni
traktatu, co należy do kompetencji Trybunału.
26 W
niniejszym przypadku, podobnie jak we wspomnianej sprawie Francovich
i in., problem wykładni został Trybunałowi przedstawiony do
rozstrzygnięcia przez sądy krajowe na podstawie art. 177 traktatu.
27 W
sytuacji braku w traktacie postanowień normujących wprost
i w sposób precyzyjny konsekwencje naruszenia przez państwa
członkowskie prawa wspólnotowego obowiązkiem Trybunału jest,
w ramach powierzonego mu w art. 164 zadania czuwania nad
przestrzeganiem prawa w wykładni i stosowaniu traktatu,
rozstrzygnąć tego rodzaju kwestię zgodnie z powszechnie przyjętymi
zasadami wykładni, a w szczególności z uwzględnieniem
podstawowych zasad wspólnotowego porządku prawnego oraz, ewentualnie,
zasad podstawowych wspólnych dla systemów prawnych państw członkowskich.
28 Zresztą
to właśnie do ogólnych zasad wspólnych dla prawa państw członkowskich
odsyła art. 215 akapit drugi traktatu w zakresie
odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty za szkody spowodowane przez jej
instytucje lub jej funkcjonariuszy w wykonywaniu ich zadań.
29 Ustanowiona
wprost w art. 215 traktatu zasada odpowiedzialności
pozaumownej Wspólnoty jest jedynie wyrazem ogólnej zasady znanej
w porządkach prawnych państw członkowskich, zgodnie z którą
bezprawne działanie lub zaniechanie powoduje powstanie obowiązku
naprawienia wyrządzonej szkody. Na mocy tego postanowienia powstaje
również zobowiązanie organów władz publicznych do naprawienia szkód
wyrządzonych przy wykonywaniu przez nie ich zadań.
30 Należy
poza tym zauważyć, że w znacznej liczbie krajowych systemów
prawych zasady odpowiedzialności państwa zostały wypracowane
w decydującym stopniu na drodze sądowej.
31 Biorąc
powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdził już, w ww. wyroku
w sprawie Francovich i in., pkt 35, że zasada
odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez
naruszenie prawa wspólnotowego, które można mu przypisać, jest
nieodłączną częścią systemu traktatu.
32 Stąd
zasada ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku naruszenia
prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, niezależnie od
charakteru organu, którego działanie lub zaniechanie leży u podstaw
uchybienia.
33 Co
więcej, w związku z podstawowym wymogiem wspólnotowego
porządku prawnego, jakim jest jednolite stosowanie prawa wspólnotowego
(zob., w szczególności, wyrok z dnia 21 lutego
1991 r. w sprawach połączonych C‑143/88 i C‑92/89
Zuckerfabrik, Rec. str. I‑415, pkt 26), obowiązek naprawienia
szkody wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego nie
może być uzależniony od wewnętrznych zasad rozdziału kompetencji między
konstytucyjnymi organami władzy.
34 Trzeba
w tej kwestii stwierdzić, jak podkreśla rzecznik generalny
w pkt 38 opinii, że w międzynarodowym porządku prawnym
państwo, które ponosi odpowiedzialność za naruszenie zobowiązań
międzynarodowych, również postrzegane jest jako jedność, niezależnie od
tego, czy naruszenie będące przyczyną szkody przypisać należy organom
władzy ustawodawczej, sądowniczej czy wykonawczej. Musi tak być też we
wspólnotowym porządku prawnym, tym bardziej że wszystkie instytucje
państwowe, w tym organy władzy ustawodawczej, są w wykonywaniu
swoich zadań zobowiązane do poszanowania zasad ustanowionych
w prawie wspólnotowym i mogących normować bezpośrednio
sytuację jednostek.
35 W
związku z powyższym okoliczność, że zarzucane uchybienie można
zgodnie z wewnętrznym porządkiem prawnym przypisać krajowemu
ustawodawcy, nie zwalnia z obowiązku spełnienia niezbędnych wymogów
ochrony uprawnień jednostek powołujących się przed sądami krajowymi na
prawo wspólnotowe, a w tym przypadku na prawo do naprawienia
szkody wyrządzonej poprzez to uchybienie.
36 Stąd
sądom krajowym należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasada,
zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić szkody
wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które
można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zarzucane
uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy.
W
przedmiocie przesłanek umożliwiających dochodzenie odpowiedzialności
państwa z tytułu działań i zaniechań krajowego ustawodawcy
sprzecznych z prawem wspólnotowym (drugie pytanie w sprawie
C‑46/93 i pierwsze pytanie w sprawie C‑48/93)
37 Poprzez
te pytania sądy krajowe wnoszą do Trybunału o określenie
przesłanek, na jakich prawo wspólnotowe nakazuje, w okolicznościach
niniejszej sprawy, naprawienie szkody wyrządzonej jednostce poprzez
naruszenie prawa wspólnotowego, które można przypisać państwu
członkowskiemu.
38 W
kwestii tej należy przypomnieć, że o ile odpowiedzialność państwa
członkowskiego wynika z prawa wspólnotowego, o tyle
przesłanki, na jakich daje ona prawo do odszkodowania, uzależnione są od
charakteru naruszenia prawa wspólnotowego będącego źródłem wyrządzonej
szkody (ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 38).
39 Określenie
tych przesłanek wymaga wzięcia pod uwagę przede wszystkim właściwych
prawu wspólnotowemu zasad będących podstawą odpowiedzialności państwa,
to jest pełnej skuteczności norm wspólnotowych i skutecznej ochrony
praw, których są one źródłem, a także zobowiązania do współpracy,
ciążącego na państwach członkowskich na mocy art. 5 traktatu
(ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 31–36).
40 Ponadto
należy, jak podkreśliła to Komisja i rządy, które przedstawiły
uwagi, odwołać się do orzecznictwa Trybunału w przedmiocie
odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty.
41 Po
pierwsze bowiem art. 215 akapit drugi traktatu odsyła
w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty do ogólnych
zasad wspólnych dla porządków prawnych państw członkowskich,
z których Trybunał czerpie również, w braku norm pisanych,
w innych dziedzinach prawa.
42 Po
drugie przesłanki dochodzenia odpowiedzialności państwa za szkody
wyrządzone jednostkom na skutek naruszenia prawa wspólnotowego nie mogą
być, bez szczególnego powodu, odmienne od zasad normujących
odpowiedzialność Wspólnoty w porównywalnych okolicznościach.
Stopień ochrony praw przysługujących jednostkom na podstawie prawa
wspólnotowego nie może bowiem różnić się w zależności od krajowego
lub wspólnotowego charakteru organu, który spowodował szkodę.
43 Zasady
wywiedzione przez Trybunał z art. 215 traktatu, zwłaszcza
w odniesieniu do odpowiedzialności z tytułu aktów
normatywnych, uwzględniają w szczególności złożoność sytuacji, jaką
należy uregulować, trudności w stosowaniu lub wykładni
obowiązujących aktów oraz zakres swobodnego uznania, jakim dysponuje
organ wydający kwestionowany akt.
44 Orzecznictwo
Trybunału dotyczące pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty,
szczególnie w odniesieniu do aktów normatywnych wymagających
dokonania rozstrzygnięć z zakresu polityki gospodarczej, zostało
wypracowane właśnie z uwzględnieniem szerokiego zakresu swobodnego
uznania, jakim dysponują instytucje we wdrażaniu polityk wspólnotowych.
45 Zawężająca
koncepcja odpowiedzialności Wspólnoty za działania o charakterze
prawodawczym znajduje bowiem wytłumaczenie z tej racji, że, po
pierwsze, wykonywania zadań ustawodawczych, nawet jeżeli istnieje sądowa
kontrola zgodności z prawem aktów normatywnych, nie powinna
ograniczać perspektywa wnoszenia pozwów odszkodowawczych za każdym
razem, gdy interes ogólny Wspólnoty wymagać będzie wydania przepisów
mogących naruszyć interesy jednostek, a po drugie,
w kontekście prawnym charakteryzującym się szerokim zakresem
swobodnego uznania, niezbędnym przy wdrażaniu polityk wspólnotowych,
Wspólnota może zostać pociągnięta do odpowiedzialności wyłącznie
w razie oczywistego i poważnego naruszenia przez instytucję
granic przysługujących jej uprawnień (wyrok z dnia 25 maja
1978 r. w sprawach połączonych 83/76, 94/76, 4/77, 15/77
i 40/77 HNL przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 1209,
pkt 5 i 6).
46 Przypomniawszy
powyższe, należy stwierdzić, że ustawodawca krajowy, podobnie zresztą
jak instytucje Wspólnoty, działając w dziedzinie unormowanej prawem
wspólnotowym, nie zawsze dysponuje szerokim zakresem swobodnego
uznania. Prawo to może nałożyć zobowiązania co do rezultatu albo co do
konkretnego postępowania lub zaniechania, ograniczające, nieraz
w znacznym stopniu, przysługujący mu zakres uznania. Z taką
sytuacją mamy do czynienia na przykład w przypadku gdy, jak
w okolicznościach wspomnianej sprawy Francovich i in., państwo
członkowskie zobowiązane jest na mocy art. 189 traktatu do
podjęcia w określonym terminie wszelkich działań niezbędnych do
osiągnięcia rezultatu przewidzianego w dyrektywie. W tym
przypadku okoliczność, że konieczne działania należą do właściwości
krajowego ustawodawcy, jest bez znaczenia z punktu widzenia
dochodzenia odpowiedzialności państwa za brak transpozycji dyrektywy.
47 Natomiast
gdy państwo działa w dziedzinie, w której dysponuje szerokim
zakresem swobodnego uznania, porównywalnym z tym, jaki przysługuje
instytucjom Wspólnoty przy wdrażaniu polityk wspólnotowych, przesłanki
dochodzenia jego odpowiedzialności winny być co do zasady podobne, jak
przesłanki odpowiedzialności Wspólnoty w podobnych sytuacjach.
48 W
okolicznościach sporu przed sądem krajowym w sprawie C‑46/93
ustawodawca niemiecki wydał przepisy w dziedzinie produktów
żywnościowych, a konkretnie w zakresie piwa. W braku
harmonizacji na szczeblu wspólnotowym ustawodawca krajowy dysponował
w tej dziedzinie szerokim zakresem swobodnego uznania
w ustanawianiu przepisów dotyczących jakości piwa na rynku.
49 Jeśli
chodzi o okoliczności faktyczne sprawy C‑48/93, ustawodawca
w Zjednoczonym Królestwie również dysponował szerokim zakresem
swobodnego uznania. Sporne przepisy dotyczyły bowiem, po pierwsze,
rejestracji statków, która to dziedzina, wziąwszy pod uwagę stopień
rozwoju prawa wspólnotowego, należy do kompetencji państw członkowskich,
a po drugie, rybołówstwa, czyli sektora, w którym wdrażana
jest wspólna polityka pozostawiająca państwom członkowskim pewien zakres
uznania.
50 Okazuje
się więc w obu przypadkach, że ustawodawca niemiecki
i ustawodawca w Zjednoczonym Królestwie zmuszeni byli
dokonywać podobnych rozstrzygnięć, jak instytucje Wspólnoty wydające
akty normatywne z dziedziny polityk wspólnotowych.
51 W
takiej sytuacji prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego
uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek,
a mianowicie że naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem
uprawnień, że postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia prawa
i wreszcie że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między
naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez
poszkodowanego szkodą.
52 Przesłanki
te spełniają bowiem po pierwsze wymóg pełnej skuteczności norm
wspólnotowych i skutecznej ochrony wynikających z nich
uprawnień.
53 Po
drugie przesłanki te odpowiadają co do istoty przesłankom, jakie
Trybunał wywiódł z art. 215 w orzecznictwie dotyczącym
odpowiedzialności Wspólnoty za szkody wyrządzone jednostkom wskutek
wydania przez jej instytucje niezgodnych z prawem aktów
normatywnych.
54 Pierwsza
z tych przesłanek jest w sposób oczywisty spełniona, jeśli
chodzi o art. 30 traktatu, którego dotyczy sprawa C‑46/93,
i art. 52 traktatu, którego dotyczy sprawa C‑48/93. Jakkolwiek
bowiem art. 30 ustanawia zakaz dla państw członkowskich, jest
również dla jednostek źródłem uprawnień podlegających ochronie sądów
krajowych (wyrok z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie
74/76 Iannelli i Volpi, Rec. str. 557, pkt 13). Podobnie
art. 52 traktatu jest źródłem uprawnień dla jednostek (wyrok
z dnia 21 czerwca 1974 r. w sprawie 2/74 Reyners,
Rec. str. 631, pkt 25).
55 Jeśli
chodzi o drugą przesłankę, zarówno w odniesieniu do
odpowiedzialności Wspólnoty na podstawie art. 215, jak
i w odniesieniu do odpowiedzialności państw członkowskich
z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego, rozstrzygające znaczenie
dla stwierdzenia, czy wyczerpane zostały znamiona naruszenia prawa, ma
oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie lub
przez instytucję Wspólnoty poza granice przysługującego im swobodnego
uznania.
56 W
tej kwestii wśród elementów, jakie właściwy sąd winien wziąć pod uwagę,
należy wymienić stopień jasności i precyzji naruszonej normy,
zakres swobodnego uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom
krajowym lub wspólnotowym, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego
uchybienia lub spowodowanej szkody, usprawiedliwiony lub
nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu
prawa, okoliczność, że postępowanie jednej z instytucji Wspólnoty
mogło przyczynić się do zaniechania, wydania lub utrzymania w mocy
przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem wspólnotowym.
57 W
każdym razie znamiona naruszenia prawa wspólnotowego są w sposób
oczywisty wyczerpane, jeżeli uchybienie trwało mimo ogłoszenia wyroku
stwierdzającego zarzucane uchybienie, wydania orzeczenia prejudycjalnego
lub istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w danej
dziedzinie, z których wynika bezprawny charakter omawianego
postępowania.
58 W
niniejszym przypadku Trybunał nie może zastępować swoją oceną oceny
sądów krajowych, gdyż tylko one są właściwe do dokonywania ustaleń
faktycznych w zawisłych przed nimi sprawach oraz do stwierdzenia
będących ich przedmiotem naruszeń prawa wspólnotowego. Trybunał uznaje
jednak za stosowne przypomnieć pewne okoliczności, które sądy krajowe
mogłyby wziąć pod uwagę.
59 W
sprawie C‑46/93 odróżnić trzeba więc kwestię utrzymania w mocy
przez ustawodawcę niemieckiego przepisów Biersteuergesetz dotyczących
czystości piwa, a ustanawiających zakaz wprowadzania do obrotu pod
nazwą „Bier” piwa importowanego z innych państw członkowskich
i zgodnie z prawem produkowanego według odmiennych receptur,
od kwestii utrzymania w mocy przepisów tej samej ustawy dotyczących
zakazu importu piwa zawierającego dodatki. Naruszenie przez
ustawodawstwo niemieckie art. 30 traktatu w zakresie przepisów
dotyczących nazwy sprzedawanego produktu trudno byłoby bowiem uznać za
usprawiedliwione, biorąc pod uwagę, że niezgodność tego rodzaju
przepisów z art. 30 stała się oczywista w świetle
wcześniejszego orzecznictwa Trybunału, a w szczególności
wyroku z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78
Rewe‑Zentral (Rec. str. 649), zwanego „Cassis de Dijon”,
i z dnia 9 grudnia 1981 r. w sprawie 193/80
Komisja przeciwko Włochom (Rec. str. 3019). Natomiast przesłanki
oceny zgodności z prawem wspólnotowym zakazu stosowania dodatków,
jakimi dysponował ustawodawca krajowy, biorąc pod uwagę istniejące
orzecznictwo w tej dziedzinie, były znacznie mniej jednoznaczne do
czasu wydania ww. wyroku z dnia 12 marca 1987 r.
w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, w którym Trybunał uznał
ten zakaz za sprzeczny z art. 30.
60 Szereg
uwag sformułować można również w odniesieniu do przepisów
krajowych będących przedmiotem sprawy C‑48/93.
61 Decyzję
ustawodawcy w Zjednoczonym Królestwie o wprowadzeniu
w Merchant Shipping Act 1988 przepisów dotyczących warunków
rejestracji statków rybackich należy oceniać odmiennie w zależności
od tego, czy chodzi o przepisy uzależniające rejestrację od
warunku obywatelstwa, które stanowią bezpośrednią dyskryminację,
sprzeczną w sposób oczywisty z prawem wspólnotowym, czy
o przepisy ustanawiające warunek miejsca pobytu lub zamieszkania
właścicieli i użytkowników statków.
62 Wymóg
spełnienia tych dwóch warunków zrazu wydaje się sprzeczny,
w szczególności, z art. 52 traktatu, lecz Zjednoczone
Królestwo próbowało uzasadnić go celami wspólnej polityki rybołówstwa.
W ww. wyroku w sprawie Factortame II Trybunał odrzucił to
uzasadnienie.
63 Dokonując
oceny, czy powyższe postępowanie Zjednoczonego Królestwa wyczerpuje
znamiona naruszenia prawa, sąd krajowy może wziąć pod uwagę, między
innymi, wątpliwości prawne związane ze szczególnymi cechami wspólnej
polityki rybołówstwa, postępowanie Komisji, która przedstawiła
Zjednoczonemu Królestwu swoje stanowisko w stosownym czasie, oraz
ocenę poziomu pewności prawa wspólnotowego dokonaną przez sądy krajowe
w ramach postępowań o zastosowanie środków tymczasowych
wszczętych przez jednostki dotknięte przepisami Merchant Shipping Act.
64 Trzeba
wreszcie wziąć pod uwagę twierdzenie Rawlings (Trawling) Ltd, 37.
powoda w sprawie C‑48/93, zgodnie z którym Zjednoczone
Królestwo nie podjęło bezzwłocznie działań niezbędnych w celu
wykonania ww. postanowienia prezesa Trybunału z dnia
10 października 1989 r. w sprawie Komisja przeciwko
Zjednoczonemu Królestwu, co jego zdaniem spowodowało niepotrzebne
zwiększenie poniesionej przez nią szkody. Okoliczność tę, kwestionowaną
wprawdzie w sposób wyraźny przez rząd Zjednoczonego Królestwa na
rozprawie, sąd krajowy winien uznać, gdyby okazała się prawdziwa, samą
w sobie za postępowanie oczywiście bezprawne, a więc
wyczerpujące znamiona naruszenia prawa wspólnotowego.
65 W
odniesieniu do trzeciej przesłanki, do sądów krajowych należy zbadanie
istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między naruszeniem
ciążącego na państwie zobowiązania a szkodą, jaką ponieśli
poszkodowani.
66 Trzy
omówione powyżej przesłanki są konieczne i wystarczające do
powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza
możliwości dochodzenia odpowiedzialności państwa na mniej restrykcyjnych
zasadach na podstawie prawa krajowego.
67 Jak
wynika z pkt 41–43 ww. wyroku w sprawie Francovich
i in., z zastrzeżeniem prawa do odszkodowania wynikającego
bezpośrednio z prawa wspólnotowego w razie spełnienia
przesłanek wspomnianych w punkcie poprzednim, państwo winno
naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach krajowego prawa
zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone
w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej
korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze
wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że
uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie
utrudnione (zob. również wyrok z dnia 9 listopada 1983 r.
w sprawie 199/82 San Giorgio, Rec. str. 3595).
68 Z
tego punktu widzenia ograniczenia napotkane w krajowych porządkach
prawnych w zakresie odpowiedzialności pozaumownej władz
publicznych, wynikające z wykonywania funkcji ustawodawczej, mogą
powodować, że skorzystanie przez jednostki z gwarantowanego
w prawie wspólnotowym prawa do naprawienia szkody wynikającej
z jego naruszenia będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie
utrudnione.
69 W
niniejszym przypadku, w sprawie C‑46/93, sąd krajowy stawia
w szczególności pytanie, czy prawo krajowe może poddać ewentualne
prawo do odszkodowania takim samym ograniczeniom jak w przypadku
naruszenia przez ustawę przepisów wyższego rzędu, na przykład
w razie naruszenia ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec
przez zwykłą ustawę federalną.
70 W
tej kwestii należy stwierdzić, że o ile nałożenie tego rodzaju
ograniczeń zdaje się być zgodne z zakazem ustanawiania zasad mniej
korzystnych niż dotyczące podobnych roszczeń o charakterze
wewnętrznym, o tyle zbadać trzeba, czy tego rodzaju ograniczenia
nie powodują w praktyce, że uzyskanie odszkodowania będzie
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
71 Tymczasem
nałożony w prawie niemieckim w wypadku naruszenia przez
ustawę przepisów wyższego rzędu warunek uzależniający odszkodowanie od
tego, by działanie lub zaniechanie ustawodawcy dotyczyło sytuacji
indywidualnej, powoduje w praktyce, że rzeczywiste uzyskanie
naprawienia szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego
byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, zważywszy że zadania
krajowego ustawodawcy dotyczą co do zasady społeczności, nie zaś osób
lub kategorii osób, które można by rozważać indywidualnie.
72 Warunek
taki, uniemożliwiający sądom krajowym wykonanie obowiązku zapewnienia
pełnej skuteczności prawa wspólnotowego poprzez skuteczną ochroną praw
jednostek, należy wykluczyć w przypadku uchybienia prawu
wspólnotowemu, które można przypisać krajowemu ustawodawcy.
73 Podobnie
ewentualny warunek dochodzenia odpowiedzialności władz publicznych,
jaki co do zasady nakłada prawo angielskie, w postaci konieczności
udowodnienia nadużycia władzy w wykonywaniu funkcji publicznych
(misfeasance in public office), co nie może mieć miejsca
w przypadku ustawodawcy, również może spowodować w praktyce,
że uzyskanie naprawienia szkody wynikającej z naruszenia prawa
wspólnotowego, które można przypisać krajowemu ustawodawcy, byłoby
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
74 Na
pytania postawione przez sądy krajowe należy zatem odpowiedzieć
w ten sposób, że w przypadku naruszenia przez państwo
członkowskie prawa wspólnotowego, które można przypisać krajowemu
ustawodawcy działającemu w dziedzinie, w której dysponuje on
szerokim zakresem swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć
prawodawczych, poszkodowanym jednostkom przysługuje prawo do
odszkodowania, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu
ustanowienie na ich korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje
znamiona naruszenia prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy
między tym naruszeniem a szkodą wyrządzoną jednostce. Z tym
zastrzeżeniem państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody
w ramach krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania
określone w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być
mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń
o charakterze wewnętrznym i nie mogą być ustalone
w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
W przedmiocie możliwości uzależnienia odszkodowania od stwierdzenia winy (trzecie pytanie w sprawie C‑46/93)
75 Poprzez
trzecie pytanie Bundesgerichtshof dąży w istocie do ustalenia, czy
sąd krajowy, w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego, może
uzależnić odszkodowanie od stwierdzenia winy umyślnej lub niedbalstwa
organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.
76 Należy
po pierwsze stwierdzić, że pojęcie winy, jak wynika z akt sprawy,
nie ma tego samego znaczenia w różnych systemach prawnych.
77 Następnie
przypomnieć trzeba, co wynika z odpowiedzi udzielonej na
poprzednie pytanie, że gdy naruszenie prawa wspólnotowego przypisać
można państwu członkowskiemu działającemu w dziedzinie,
w której dysponuje ono szerokim zakresem swobodnego uznania
w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych, uznanie istnienia prawa
do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego uzależnione jest
między innymi od warunku, by postępowanie państwa wyczerpywało znamiona
naruszenia prawa.
78 Pewne
elementy o charakterze obiektywnym i subiektywnym, które
w ramach krajowego systemu prawnego związane są z pojęciem
winy, mają więc istotne znaczenie dla oceny, czy wyczerpane zostały
znamiona naruszenia prawa wspólnotowego (zob. kwestie, o których
mowa w pkt 56 i 57 powyżej).
79 Stąd
zobowiązanie do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce nie może być
uzależnione od spełnienia warunku opartego na pojęciu winy wykraczającym
poza wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego. Nałożenie tego
rodzaju dodatkowego warunku oznaczałoby bowiem zakwestionowanie prawa
do odszkodowania mającego podstawę we wspólnotowym porządku prawnym.
80 W
związku z tym sądowi krajowemu należy odpowiedzieć w ten
sposób, że nie może on w ramach obowiązującego ustawodawstwa
krajowego uzależnić odszkodowania od stwierdzenia wykraczającej poza
wyczerpanie znamion naruszenia prawa wspólnotowego winy umyślnej lub
niedbalstwa organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.
W
przedmiocie materialnego zakresu odszkodowania [czwarte pytanie
lit. a) w sprawie C‑46/93 i drugie pytanie w sprawie
C‑48/93]
81 Poprzez
te pytania sądy krajowe wnoszą w istocie do Trybunału
o ustalenie kryteriów pozwalających określić zakres odszkodowania,
do jakiego zobowiązane jest państwo członkowskie, któremu przypisano
uchybienie.
82 W
kwestii tej należy podkreślić, że naprawienie szkody wyrządzonej
jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego powinno być współmierne
do poniesionej szkody, tak by zapewnić rzeczywistą ochronę praw tej
jednostki.
83 W
braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie porządek prawny
każdego z państw członkowskich ustalać powinien kryteria
pozwalające określić zakres odszkodowania, przy czym nie mogą one być
mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń
o charakterze wewnętrznym i w żadnym wypadku nie mogą być
ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie
praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.
84 Trzeba
w szczególności uściślić, że ustalając rozmiar szkody podlegającej
naprawieniu, sąd krajowy może badać, czy poszkodowany wykazał się
stosowną starannością w celu uniknięcia szkody lub ograniczenia jej
zakresu oraz czy wykorzystał on w stosownym czasie wszystkie
przysługujące mu środki prawne.
85 Zgodnie
bowiem z ogólną zasadą wspólną dla systemów prawnych państw
członkowskich poszkodowany winien, pod groźbą konieczności samodzielnego
pokrycia szkody, wykazać się stosowną starannością w celu
ograniczenia zakresu szkody (wyrok z dnia 19 maja 1992 r.
w sprawach połączonych C‑104/89 i C‑37/90 Mulder i in.
przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. I‑3061, pkt 33).
86 Bundesgerichtshof
stawia pytanie, czy prawo krajowe może ograniczać w sposób
generalny zobowiązanie do odszkodowania do szkód na niektórych dobrach
indywidualnych szczególnie chronionych, na przykład szkód na własności,
czy też winno ono obejmować także utracone przez powoda korzyści. Dodaje
on, że w prawie niemieckim możliwości wprowadzania na rynek
produktów pochodzących z innych państw członkowskich nie uznaje się
za część podlegających ochronie aktywów przedsiębiorstwa.
87 W
tej kwestii należy stwierdzić, że w przypadku naruszenia prawa
wspólnotowego nie można dopuścić całkowitego wykluczenia utraconych
korzyści z zakresu szkody podlegającej naprawieniu. Zwłaszcza
bowiem w odniesieniu do sporów o charakterze gospodarczym
i handlowym takie całkowite wykluczenie utraconych korzyści może
w rzeczywistości spowodować, że uzyskanie naprawienia szkody stanie
się niemożliwe.
88 Jeśli
chodzi o poszczególne elementy szkody wymienione w drugim
pytaniu Divisional Court, prawo wspólnotowe nie narzuca określonych
kryteriów. Do sądu krajowego należy rozstrzygnięcie w przedmiocie
tych elementów szkody zgodnie z obowiązującym prawem krajowym,
z zastrzeżeniem wymogów omówionych w pkt 83 powyżej.
89 Jeśli
chodzi, w szczególności, o zasądzenie odszkodowania
„przykładnego” (exemplary damages), sprecyzować należy, że ten sposób
odszkodowania oparty jest w prawie wewnętrznym, jak wskazuje sąd
krajowy, na stwierdzeniu wrogiego, arbitralnego
i niekonstytucyjnego działania władz. Gdy postępowanie takie może
stanowić naruszenie prawa wspólnotowego lub je pogłębić, nie można
wykluczyć przyznania przykładnego odszkodowania w ramach powództwa
opartego na prawie wspólnotowym, jeżeli tego rodzaju odszkodowanie
mogłoby zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na
prawie krajowym.
90 Należy
zatem sądom krajowym odpowiedzieć w ten sposób, że odszkodowanie,
do którego zobowiązane są państwa członkowskie, za szkody wyrządzone
przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być
współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych
w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw
członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres
odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż
w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym
i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób
powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub
nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób
generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na
określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych,
z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby
niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć możliwość przyznania
w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania
o charakterze szczególnym, tego rodzaju jak odszkodowanie
„przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono
zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie
krajowym.
W kwestii okresu objętego odszkodowaniem [czwarte pytanie lit. b) w sprawie C‑46/93]
91 W
pytaniu tym sąd krajowy zapytuje, czy naprawieniu podlegają także
szkody poniesione przed ogłoszeniem wyroku Trybunału stwierdzającego
uchybienie.
92 Jak
wynika z odpowiedzi udzielonej na drugie pytanie, prawo do
odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego istnieje pod warunkiem
spełnienia przesłanek wskazanych powyżej w pkt 51.
93 Jedną
z tych przesłanek jest, by postępowanie państwa wyczerpywało
znamiona naruszenia prawa wspólnotowego. Uprzedni wyrok Trybunału
stwierdzający uchybienie jest zaś wprawdzie okolicznością
rozstrzygającą, ale bynajmniej nie konieczną do uznania tej przesłanki
za spełnioną (zob. pkt 55–57 niniejszego wyroku).
94 Przyjęcie,
że odszkodowanie, do którego zobowiązane jest państwo członkowskie,
mogłoby być ograniczone do szkód poniesionych po ogłoszeniu wyroku
Trybunału stwierdzającego uchybienie, oznaczałoby więc zakwestionowanie
prawa do odszkodowania przysługującego na podstawie prawa wspólnotowego.
95 Ponadto
uzależnienie odszkodowania od uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał
uchybienia prawu wspólnotowemu, które można przypisać państwu
członkowskiemu, byłoby sprzeczne z zasadą skuteczności prawa
wspólnotowego, gdyż wykluczałoby jakiekolwiek prawo do odszkodowania do
czasu wniesienia przez Komisję skargi na podstawie art. 169
traktatu i stwierdzenia przez Trybunał zarzucanego uchybienia.
Tymczasem prawa jednostek mające źródło w przepisach wspólnotowych
bezpośrednio skutecznych w porządku wewnętrznym państw
członkowskich nie mogą być uzależnione od oceny przez Komisję zasadności
wniesienia przeciwko państwu członkowskiemu skargi na podstawie
art. 169 traktatu ani od wydania przez Trybunał ewentualnego wyroku
stwierdzającego uchybienie (podobnie wyrok z dnia 14 grudnia
1982 r. w sprawach połączonych 314/81, 315/81, 316/81
i 83/82 Waterkeyn i in., Rec. str. 4337, pkt 16).
96 Na
postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że
ciążące na państwach członkowskich zobowiązanie naprawienia szkody
wyrządzonej jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które
można im przypisać, nie może być ograniczone wyłącznie do szkód
poniesionych po ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego zarzucane
uchybienie.
W przedmiocie wniosku o ograniczenie skutków wyroku w czasie
97 Rząd
niemiecki wnosi do Trybunału o ograniczenie ciążącego ewentualnie
na Republice Federalnej Niemiec zobowiązania do odszkodowania wyłącznie
do szkód powstałych po ogłoszeniu wyroku w niniejszej sprawie,
o ile poszkodowani nie wnieśli uprzednio pozwu lub podobnego środka
prawnego. Jego zdaniem, takie ograniczenie w czasie skutków wyroku
jest niezbędne z racji jego istotnych konsekwencji finansowych dla
Republiki Federalnej Niemiec.
98 Założywszy,
że sąd krajowy stwierdziłby spełnienie przesłanek dochodzenia
odpowiedzialności Republiki Federalnej Niemiec w tym przypadku,
przypomnieć należy, że państwo byłoby zobowiązane do naprawienia
spowodowanej szkody w ramach prawa krajowego. Warunki materialne
i formalne odszkodowania określone w poszczególnych krajowych
systemach prawnych mogą uwzględniać zasadę bezpieczeństwa prawnego.
99 Przypomnieć
jednakże należy, że warunki te nie mogą być mniej korzystne niż
w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym
i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób
powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub
nadmiernie utrudnione (ww. wyrok w sprawie Francovich i in.,
pkt 43).
100 Biorąc
powyższe pod uwagę, nie ma potrzeby, by Trybunał ograniczał
w czasie skutki niniejszego wyroku.
W przedmiocie kosztów
101 Koszty
poniesione przez rządy duński, niemiecki, grecki hiszpański, francuski,
irlandzki, niderlandzki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez
Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie
podlegają zwrotowi. Dla stron postępowań przed sądami krajowymi
niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do
postępowań zawisłych przed tymi sądami, zatem rozstrzygnięcie
o kosztach należy do nich.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
stanowiąc
w przedmiocie pytań skierowanych do niego przez Bundesgerichtshof
postanowieniem z dnia 28 stycznia 1993 r. i przez High Court of Justice,
Queen’s Bench Division, Divisional Court postanowieniem z dnia 18
listopada 1992 r., orzeka, co następuje:
1) Zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie zobowiązane są naprawić
szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego,
które można im przypisać, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy
zarzucane uchybienie przypisuje się krajowemu ustawodawcy.
2) W przypadku naruszenia przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego,
które można przypisać krajowemu ustawodawcy działającemu
w dziedzinie, w której dysponuje on szerokim zakresem
swobodnego uznania w dokonywaniu rozstrzygnięć prawodawczych,
poszkodowanym jednostkom przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli
naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu ustanowienie na ich
korzyść uprawnień, postępowanie państwa wyczerpuje znamiona naruszenia
prawa oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym
naruszeniem a szkodą wyrządzoną jednostce. Z tym zastrzeżeniem
państwo winno naprawić skutki wyrządzonej szkody w ramach
krajowego prawa zobowiązań, przy czym zasady odszkodowania określone
w obowiązującym ustawodawstwie krajowym nie mogą być mniej
korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń o charakterze
wewnętrznym i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że
uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie
utrudnione.
3) Sąd krajowy nie może w ramach obowiązującego ustawodawstwa krajowego
uzależnić odszkodowania od stwierdzenia wykraczającej poza wyczerpanie
znamion naruszenia prawa wspólnotowego winy umyślnej lub niedbalstwa
organu państwa, któremu przypisuje się uchybienie.
4) Odszkodowanie, do którego zobowiązane są państwa członkowskie, za szkody wyrządzone
przez nie jednostkom poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, winno być
współmierne do poniesionej szkody. W braku przepisów wspólnotowych
w tej dziedzinie porządek prawny każdego z państw
członkowskich ustalać powinien kryteria pozwalające określić zakres
odszkodowania, przy czym nie mogą one być mniej korzystne niż
w przypadku podobnych roszczeń o charakterze wewnętrznym
i w żadnym wypadku nie mogą być ustalone w sposób
powodujący, że uzyskanie odszkodowania będzie praktycznie niemożliwe lub
nadmiernie utrudnione. Przepisy krajowe ograniczające w sposób
generalny podlegającą naprawieniu szkodę wyłącznie do szkód na
określonych dobrach indywidualnych szczególnie chronionych,
z wykluczeniem utraconych przez jednostkę korzyści, byłyby
niezgodne z prawem wspólnotowym. Winna istnieć możliwość przyznania
w ramach powództwa opartego na prawie wspólnotowym odszkodowania
o charakterze szczególnym, tego rodzaju jak odszkodowanie
„przykładne” przewidziane w prawie angielskim, jeżeli może ono
zostać przyznane w ramach podobnego powództwa opartego na prawie
krajowym.
5) Ciążące na państwach członkowskich zobowiązanie naprawienia szkody wyrządzonej
jednostce poprzez naruszenie prawa wspólnotowego, które można im
przypisać, nie może być ograniczone wyłącznie do szkód poniesionych po
ogłoszeniu wyroku Trybunału stwierdzającego zarzucane uchybienie.
Rodríguez Iglesias
Kakouris
Edward
Hirsch
Mancini
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Gulmann
Murray
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 marca 1996 r.
Sekretarz
Prezes
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
* Język postępowania: niemiecki i angielski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.