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Budayeva ed altri c. Russia
Qualora le Autorità Pubbliche siano a conoscenza del pericolo di una calamità
naturale di entità tale da costituire un rischio per la salute e per la vita stessa della
popolazione, esse hanno l’onere di predisporre adeguati sistemi di allerta, piani di
evacuazione e, in generale, misure di sicurezza adeguate. In mancanza, vi sarà
violazione dell’art. 2 della Convenzione, posto a tutela del diritto alla vita.
Qualora le Corti nazionali omettano di indagare adeguatamente circa la morte di un
individuo si è in presenza di una violazione dell’art. 2 della Convenzione, posto a
tutela del diritto alla vita.
L’obbligo di proteggere la proprietà privata, pendente sugli Stati membri della
Convenzione in virtù dell’art. 1 Prot. 1, non può essere interpretato come un obbligo
di risarcire l’intero valore di mercato di un immobile andato distrutto per via di una
catastrofe naturale. L’indennizzo spettante alle vittime di tali episodi, al contrario, va
parametrato alle circostanze concrete dei singoli casi.
Fatto:
Tutti i ricorrenti (con la sola eccezione della signora Shogenova, residente a Nalchik) sono cittadini russi residenti a
Tyrnauz, città situata vicino al monte Elbrus, nella Repubblica di Kabardino-Balkariya (Russia). È dal 1937 che, ogni
anno, soprattutto in estate, in questa zona vengono registrate colate di fango.
Il caso in questione riguarda la denuncia, da parte dei ricorrenti, del comportamento delle Autorità russe, che, in
occasione di una devastante serie di frane fangose che colpì la città di Tyrnauz nel 2000, non tennero conto delle
segnalazioni pervenute circa la probabilità che frane di grandi dimensioni si abbattessero su Tyrnauz nel luglio 2000. Le
medesime autorità non avvertirono la popolazione locale, non adottarono misure di evacuazione e di soccorso
d’emergenza e non avviarono, dopo il disastro, alcuna inchiesta giudiziaria per accertare se vi fossero responsabilità
penali in relazione all’accaduto.
Verso le 11:00 del 18 luglio 2000, un flusso di fango e detriti colpì la città di Tyrnauz e inondò parte della zona
residenziale, non lasciando ai ricorrenti, secondo la loro stessa ricostruzione, che il tempo strettamente necessario per
fuggire, giacché non era stato lanciato alcun allarme. Fatima Atmurzayeva e sua figlia, catturate dal fango mentre
tentavano la fuga, furono ferite e riportarono gravi ustioni da attrito. Solo dopo l’accaduto fu lanciato l’allarme dagli
altoparlanti, ma, sostengono i ricorrenti, nessun mezzo di soccorso fu inviato sul posto.
La mattina del 19 luglio 2000 il livello del fango scese, e alcuni degli abitanti del luogo, tra i quali Khalimat Budayeva e la
sua famiglia, tornarono alle loro dimore, ignari di alcun ordine di evacuazione: nessun cordone di polizia era stato
predisposto per impedirglielo. Quel giorno, verso le ore 01:00, una seconda e ancor più potente colata di fango si
abbatté sulla città. La sig.ra Budayeva riuscì a fuggire con il figlio maggiore. Suo figlio minore, in un primo momento
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rimasto intrappolato, fu poi tratto in salvo, ma riportò lesioni cerebrali e al midollo spinale. Suo marito, Vladimir Budayev,
rimasto indietro per soccorrere i suoceri, restò invece ucciso.
Una serie di frane, in successione, continuò ad abbattersi sulla città di Tyrnauz fino al 25 luglio 2000. Il bilancio finale,
ufficialmente, fu di 8 morti, ma i ricorrenti denunciarono la sparizione di altre 19 persone.
Tutti i ricorrenti subirono la distruzione delle proprie case e dei propri beni, e accusarono un netto peggioramento, a
partire dal giorno del disastro, delle condizioni di vita e di salute. Alcuni di loro cominciarono a soffrire di depressione e
dovettero ricorrere a terapie psichiatriche e neurologiche.
In larga parte diversa è la ricostruzione degli avvenimenti fornita dalle Pubbliche Autorità. Secondo il governo, le colate di
fango furono di un impeto eccezionale, tale da non poter essere previsto né impedito. Dopo la prima ondata di fango del
18 luglio 2000, le Autorità ordinarono l’evacuazione di emergenza di Tyrnauz. Polizia e funzionari locali telefonarono,
casa per casa, agli abitanti del posto per informarli del pericolo e per organizzare l’evacuazione di anziani e disabili. I
veicoli di polizia dotati di altoparlanti, inoltre, percorsero la città invitando i residenti ad abbandonarla. I residenti che
tornarono alle loro case, sempre secondo la ricostruzione del governo, lo fecero violando l’ordinanza di evacuazione. E
ancora: a parere delle Autorità furono adottate tutte le misure necessarie per trarre in salvo le vittime, per dare un tetto
provvisorio agli sfollati e per fornir loro provviste d’emergenza.
Il 3 agosto 2000la Procuradel Distretto Elbrus decise di non avviare alcuna indagine penale sul disastro. Non fu
intrapresa alcuna indagine nemmeno circa la morte del Sig. Budayev, che fu considerata accidentale. A seguito di una
decisione delle autorità di Kabardino-Balkariya, il 12 agosto 2000, fu concesso a ciascuno dei ricorrenti un alloggio
gratuito, oltre ad un indennizzo forfettario di 13.200 rubli, equivalente, all’epoca, a 530 euro. I ricorrenti, tuttavia, non
rinunciarono a promuovere un’azione civile al fine di ottenere un risarcimento maggiormente adeguato. Le loro richieste
furono però respinte, giacché, si leggeva nella motivazione della sentenza del Tribunale che esaminò il caso, “le autorità
avevano adottato tutte le misure ragionevoli per ridurre il rischio di una colata di fango”. Il giudice, tra l’altro, sottolineò
che la popolazione locale era stata adeguatamente informata dai media riguardo al rischio di possibili frane.
Tali conclusioni incontrarono il deciso disaccordo dei ricorrenti, che continuavano a ritenere il comportamento delle
Autorità colpevolmente omissivo, soprattutto riguardo alla mancata messa in allerta della popolazione, alla mancata
riparazione e alla cattiva manutenzione di una diga rimasta danneggiata nel 1999 – la cui funzione era quella di
contenere, per l’appunto, le periodiche frane fangose – e al mancato avvio di un indagine che accertasse eventuali
responsabilità penali per quanto accaduto.
A sostegno di tali accuse, i ricorrenti presentarono: alcuni articoli di giornale – tra cui l’intervista ad un esperto che
accusava i funzionari di "irresponsabilità palese" –; testimonianze di familiari e vicini di casa dei ricorrenti, vittime a loro
volta della colata di fango; documenti ufficiali attestanti che, nel bilancio del distretto di Elbrus, nessun fondo era stato
stanziato per i necessari lavori di riparazione della diga dopo il danneggiamento del 1999; altri documenti ufficiali dai
quali emergeva che, tra il 30 agosto 1999 e 7 luglio 2000, gli istituti scientifici predisposti al monitoraggio dei costoni
franosi avevano effettivamente avvertito le Autorità circa il pericolo imminente – in uno di questi avvertimenti si
prefigurava addirittura la “portata record” che le frane venture avrebbero potuto avere – e avevano insistito perché
venisse effettuata al più presto la riparazione della diga e venisse predisposto un dettagliato piano di evacuazione.
I ricorrenti si risolsero dunque ad adirela Cortedi Strasburgo, sostenendo che il comportamento delle P.A., del tutto
inadeguato a mitigare le conseguenze delle frane del 18-25 luglio 2000, avesse messo a repentaglio le loro vite, avesse
causato la distruzione delle loro case e la morte del sig. Budayev, avesse ostacolato un’inchiesta giudiziaria sul disastro,
sostanziandosi quindi in una violazione degli artt. 2 (diritto alla vita), 8 (diritto al rispetto della vita privata e familiare), 13
(diritto ad un ricorso effettivo), e dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (protezione della proprietà) della Convenzione Europea
dei Diritti dell’Uomo.
Sulla ricevibilità:
Il Governo convenuto contesta che la ricorrente Budayeva non abbia presentato alcun ricorso ai sensi del Codice di
Procedura Penale contro la decisione del Pubblico Ministero di archiviare i procedimenti penali relativi alle circostanze
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della morte di suo marito, rimedio che, se accolto, avrebbe presentato tutti i caratteri di un’indagine penale volta ad
accertare le circostanze della morte. La Corte, tuttavia, nota che gli eventi oggetto del presente ricorso furono talmente
estesi e notevoli, che il fatto di portare la questione all’attenzione delle autorità non doveva dipendere dalla diligenza dei
ricorrenti. Inoltre, i vantaggi che potevano trarre i ricorrenti dai procedimenti penali non erano ovvi, dato che i tribunali
civili erano competenti per riconoscere la responsabilità di una data autorità dello Stato e che tale responsabilità
istituzionale avrebbe potuto fornire una base per la riparazione a favore delle vittime. Tale considerazione è essenziale
dato che i disastri di questo tipo sono con ogni probabilità dovuti a una combinazione di omissioni di un certo numero di
funzionari, la responsabilità di ciascuno dei quali non raggiunge la soglia di gravità richiesta per attivare un procedimento
penale. Per questa ragione e anche a causa del numero esiguo di prove nel procedimento civile, la Corte non ritiene
irragionevole da parte della ricorrente Budayeva l’aver scelto l’azione civile come mezzo per ottenere riparazione. La
Corte ritiene quindi che quanto alla questione dell’esaurimento dei ricorsi interni nel caso di specie, fosse sufficiente per
la prima sig.ra Budayeva intentare un’azione civile, cosa che quest’ultima ha fatto.
Il Governo contesta altresì che gli altri ricorrenti non abbiano esaurito le vie di ricorso interne in relazione alle doglianze
relative all’articolo 2, in quanto essi non hanno mai proposto ricorso contro la decisione di archiviare le indagini penali
sulla catastrofe naturale, né hanno invocato alcuna violazione relativa al loro diritto alla vita nei ricorsi per danni
presentati dinanzi ai tribunali civili. Riguardo alla decisione di archiviare i procedimenti penali, i ricorrenti negano di
essere stati a conoscenza che tale decisione fosse stata adottata. Infatti, essi non erano coinvolti in tali procedimenti e
non è chiaro in quale qualità, secondo il diritto interno, essi avrebbero potuto presentare appello contro la decisione cui si
riferisce il Governo. A differenza della prima ricorrente, essi avrebbero dovuto preliminarmente provare il loro status di
vittime per poter dare impulso all’azione penale. In ordine alla dedotta omessa invocazione del loro diritto alla vita nel
procedimento civile, la Corte osserva che gli atti presentati dinanzi al giudice interno erano formulati in termini tali da
coinvolgere tale garanzia in sostanza. La Corte considera dunque che questa parte dell’obiezione preliminare del
Governo sia infondata. La Corte respinge dunque l’obiezione preliminare del Governo relativa al mancato previo
esaurimento dei ricorsi interni da parte dei ricorrenti.
Diritto:
Sulla violazione dell’art. 2 – Diritto alla vita
La Corte prende atto che, già nel 1999, le Autorità si erano viste recapitare una serie di avvertimenti che avrebbero
dovuto renderle consapevoli dell’imminente rischio di colate di fango di ingente portata. Anche indipendentemente dalla
portata delle frane, ad ogni modo, era palese che qualsiasi colata avrebbe potuto avere conseguenze devastanti, visto lo
stato di abbandono delle strutture di contenimento dei flussi fangosi. Le Autorità certo non potevano ignorare che
fenomeni del genere si ripresentassero nella zona con grande regolarità; era cosa chiara, dunque, che la riparazione
della diga fosse un’operazione da porre in essere con la massima urgenza.
L’Amministrazione non ha mai spiegato perché si sia discostata dalle raccomandazioni ricevute.La Corteriscontra che
nessun fondo fu mai stanziato per le riparazione della diga, come documentato dai ricorrenti. I giudici di Strasburgo,
inoltre, stimano plausibili le testimonianze allegate dai ricorrenti, volte a dimostrare che la popolazione non fosse stata
sufficientemente informata su ciò che poteva accadere, e che l’ordine di evacuazione non fosse partito entro il 19 luglio
2000, sebbene il carattere di indispensabilità di tali misure, al fine di garantire la sicurezza della popolazione locale,
fosse evidente anche prima della disgrazia.
La Corteconclude, dunque, che, fino al giorno del disastro, le Autorità non abbiano adottato alcuna misura di sicurezza
volta a scongiurare i possibili effetti devastanti di probabili colate di fango. Ciò, ad avviso dei giudici di Strasburgo, è
ingiustificabile, soprattutto alla luce della sussistenza di un rischio serio e prevedibile per la vita degli abitanti di Tyrnauz.
La Corte, inoltre, è dell’avviso che tali gravi carenze amministrative hanno contribuito in maniera determinante a causare
la morte del sig. Vladimir Budayev e il ferimento di sua moglie Khalimat Budayeva, della sig.ra Fatima Atmurzayeva e dei
loro familiari. Le Autorità russe, in conclusione, non hanno ottemperato all’onere di predisporre un piano d’azione e delle
misure efficaci a difesa del diritto alla vita della popolazione locale, è ciò è sufficiente a ritenere che vi sia stata violazione
dell’articolo 2 della Convenzione da parte del convenuto Stato russo.
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Per quanto riguarda il mancato avvio di inchieste giudiziarie:la Cortenota che, dopo appena una settimana dal
disastro, la Procura ha deciso di non dare impulso ad un’indagine penale approfondita circa le cause
della morte di Vladimir Budayev. L’inchiesta in effetti, è stata limitata alla ricerca delle cause immediate della sua
morte, non operando alcun vaglio riguardo alle misure di sicurezza approntate dalle Autorità e, di conseguenza, non
indagando circa le loro responsabilità. In particolare, nessuna iniziativa è mai stata presa per verificare la fondatezza
delle numerose accuse relative all’inadeguata manutenzione della diga e al mancato approntamento di un efficace
sistema di allarme. I giudici russi respinsero la richiesta di risarcimento danni presentata dai ricorrenti giacché ritennero
non sufficientemente provata la sussistenza di un comportamento negligente ascrivibile alle Autorità, tale da provocare
danni e inconvenienti superiori a quelli che inevitabilmente si determinano al verificarsi di una catastrofe naturale. A
parere della Corte, va comunque osservato che i ricorrenti hanno fatto tutto ciò che era in loro potere fare per fornire un
quadro probatorio quanto più esaustivo possibile a sostegno delle proprie affermazioni, mentre i giudici russi hanno
omesso di disporre quegli accertamenti tecnici indispensabili al fine di ricostruire con precisione gli eventi.
Ad ogni modo: le corti nazionali non hanno utilizzato pienamente il proprio potere per accertare le circostanze
dell’incidente, mostrando un atteggiamento riluttante, ostativo alla ricerca della verità. Tale atteggiamento risulta
ingiustificabile, specialmente se si tiene in considerazione che le preoccupazione e le lamentele dei ricorrenti furono a
loro tempo condivise anche da funzionari pubblici predisposti al monitoraggio del rischio frane ed esperti in materia.
La Corte conclude che il mancato avvio di adeguate indagini circa l’incidente che ha causato, tra l’altro, la morte del
cittadino Vladimir Budayev, si configura come una violazione dell’art. 2 della Convenzione, posto a tutela del diritto alla
I ricorrenti lamentano altresì la violazione dell’articolo 1 Prot. n. 1 della Convenzione, posto a tutela del diritto alla
proprietà. Il comportamento colpevolmente omissivo delle Autorità, ad avviso dei ricorrenti, avrebbe contribuito a causare
la distruzione delle loro abitazioni e dei loro beni.
La Corte, tuttavia, è del parere che non sia stata fornita una prova sufficiente a dimostrare che migliori sistemi di
sicurezza e di allerta avrebbero impedito il danneggiamento delle abitazioni e dei beni degli abitanti di Tyrnauz. I danni
causati dalle frane, dunque, non possono, ad avvisola Corte, essere inequivocabilmente attribuiti al comportamento
negligente dello Stato.
La Corte fornisce poi un’indicazione circa la corretta interpretazione dell’art. 1 Prot. 1: l’obbligo di proteggere la proprietà
privata, pendente sugli Stati membri della Convenzione in virtù dell’art. 1 Prot. 1, non può essere interpretato come un
obbligo di risarcire l’intero valore di mercato di un immobile andato distrutto. L’indennizzo spettante alle vittime di
calamità, al contrario, va parametrato alle circostanze concrete dei singoli casi. Nel caso di specie, i giudici di Strasburgo
giudicano non incongrua la cifra di 13.200 rubli corrisposta dalle Autorità alle vittime del disastro a titolo di indennizzo
forfetario, considerato che tale misura è stata affiancata all’offerta di un alloggio gratuito e che il numero delle vittime
della calamità è stato elevato.
Sulla base delle considerazioni svolte la Corte dichiara che non vi è stata violazione dell’art.1 Prot. 1 della Convenzione.
La Corte stima non necessario esaminare autonomamente le questioni sollevate in base all’art. 13 e all’art. 8, giacché
assorbite dall’esame doglianze relative agli art. 2 e 1 Prot. 1 della Convenzione.
Equa soddisfazione:
In base all’art. 41 della Convenzione, la Corte, stimando che la violazione dell’art. 2 della Convenzione abbia provocato
ai ricorrenti un danno di carattere non patrimoniale, liquida equitativamente la cifra di 30.000 euro a Khalimat Budayeva,
di 15.000 euro a Fatima Atmurzayeva e di 10.000 euro per ciascuno degli altri ricorrenti a titolo di equa soddisfazione.
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Informazioni aggiuntive
Tipo di decisione:Sentenza (Merito ed Equa Soddisfazione)
Emessa da:Camera
Stato convenuto:Russia
Numero ricorso:15339/02 ; 11673/02 ; 15343/02 ; 20058/02 ; 21166/02
Data:20.03.2008
Articoli:2 , 13+P1-1 , 35-1 , 41 , P1-1
Op. separate:No
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