23 settembre 2020 (*1)
«Relazioni esterne – Cooperazione tecnica – Comunicazioni elettroniche – Regolamento (UE) 2018/1971 – Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche – Articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 – Partecipazione delle autorità di regolamentazione dei paesi terzi a tale organismo – Partecipazione dell’Autorità nazionale di regolamentazione del Kosovo – Nozione di paese terzo – Errore di diritto»
Nella causa T‑370/19,
Regno di Spagna , rappresentato da S. Centeno Huerta, in qualità di agente,
ricorrente,
contro
Commissione europea , rappresentata da F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer e T. Ramopoulos, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione della Commissione del 18 marzo 2019, relativa alla partecipazione dell’autorità nazionale di regolamentazione del Kosovo all’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche ( GU 2019, C 115, pag. 26 ),
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da M.J. Costeira (relatrice), presidente, M. Kancheva e T. Perišin, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
1Con il regolamento (CE) n. 1211/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, che istituisce l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) e l’Ufficio ( GU 2009, L 337, pag. 1 ), il legislatore dell’Unione europea ha deciso di istituire il BEREC e di incaricarlo di contribuire allo sviluppo del mercato interno delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche e di migliorarne il funzionamento, mirando ad assicurare un’applicazione coerente del quadro normativo dell’Unione europea per le comunicazioni elettroniche. Ai sensi di tale regolamento, il BEREC doveva svolgere i suoi compiti in modo indipendente, in cooperazione con le autorità nazionali di regolamentazione (in prosieguo: le «ANR») e la Commissione europea. Analogamente, il BEREC doveva promuovere la cooperazione tra le ANR e tra queste ultime e la Commissione.
2In conformità all’articolo 4 del regolamento n. 1211/2009, il BEREC era composto dal comitato dei regolatori. Ai sensi dell’articolo 6 di tale regolamento, il BEREC era assistito dall’Ufficio, posto sotto la guida del comitato dei regolatori. L’Ufficio comprendeva in particolare un comitato di gestione. Il comitato dei regolatori e il comitato di gestione erano composti ciascuno da un membro per Stato membro nella persona del direttore o di un rappresentante designato di alto livello dell’ANR dello Stato membro in questione. Conformemente all’articolo 4, paragrafo 3, di detto regolamento, le ANR degli Stati dello Spazio economico europeo (SEE) e quelle degli Stati candidati all’adesione possedevano lo status di osservatore e partecipavano al comitato dei regolatori del BEREC e al comitato di gestione dell’Ufficio. I paesi terzi diversi dai paesi del SEE e dai paesi candidati erano stati esclusi dalla partecipazione al BEREC e ai suoi organismi.
3Inoltre, dal 2001 al 2015, l’Unione ha firmato con i paesi dei Balcani occidentali accordi di stabilizzazione e di associazione (in prosieguo: gli «ASA»), che contengono disposizioni specifiche sulla cooperazione nel settore delle comunicazioni elettroniche. Ciò vale, in particolare, per l’accordo di stabilizzazione e di associazione tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica, da un lato, e il Kosovo, dall’altro ( GU 2016, L 71, pag. 3 ; in prosieguo: l’«ASA Kosovo»), che prevede tali disposizioni all’articolo 111, dal titolo «Reti e servizi di comunicazione elettronica», il quale è così formulato:
«La cooperazione si concentra prevalentemente sui settori prioritari connessi all’acquis dell’UE in questo settore.
Le parti intensificano in particolare la cooperazione in materia di reti di comunicazioni elettroniche e servizi connessi, con il fine ultimo di consentire al Kosovo di recepire l’acquis dell’UE in tali settori dopo cinque anni dall’entrata in vigore del presente accordo, vegliando particolarmente a garantire e consolidare l’indipendenza delle competenti autorità di regolamentazione».
4In generale, l’ASA Kosovo mira, in particolare, ad adottare misure concrete al fine di realizzare le prospettive europee del Kosovo e il ravvicinamento tra quest’ultimo e l’Unione. Tuttavia, l’articolo 2 dell’ASA Kosovo specifica che: «[n]essuna parola, formulazione o definizione utilizzata nel presente accordo e nei relativi allegati e protocolli costituisce un riconoscimento del Kosovo come Stato indipendente da parte dell’UE, né costituisce un riconoscimento del Kosovo come tale da parte dei singoli Stati membri che non abbiano proceduto in tal senso».
5Il 6 febbraio 2018, la Commissione ha adottato la comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio dell’Unione europea, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, intitolata «Una prospettiva di allargamento credibile e un maggiore impegno dell’UE per i Balcani occidentali» [COM(2018) 65 final]. Nella comunicazione si afferma che la Commissione intende varare un’agenda digitale per i Balcani occidentali, comprensiva di azioni volte ad agevolare l’abbassamento dei costi di roaming, a sostenere la diffusione della banda larga, a sviluppare la società digitale e, più in generale, a sostenere l’adozione, l’attuazione e l’applicazione dell’acquis nel settore del mercato unico digitale.
6Il 22 giugno 2018 la Commissione ha pubblicato un documento di lavoro intitolato «Misure a sostegno di un’agenda digitale per i Balcani occidentali» [SWD(2018) 360 final]. Uno dei cinque settori principali interessati da tale agenda digitale riguarda il sostegno all’adozione, all’attuazione e all’applicazione dell’acquis nel mercato unico digitale. Una delle azioni in questo settore principale consiste nell’integrare i Balcani occidentali negli organismi di regolamentazione o nei gruppi di esperti esistenti, come il BEREC, che è esplicitamente menzionato. A tale proposito, il documento precisa, al punto 8.3.1, concernente la questione del BEREC, che «[u]n rapporto più stretto tra le ANR dell’UE e dei Balcani occidentali contribuirà ad avvicinare le pratiche normative della regione a quelle dell’Unione (...). Sebbene quattro delle sei economie dei Balcani occidentali siano attualmente osservatori del BEREC, il comitato dei regolatori del BEREC ha accettato di collaborare più strettamente con tutte e sei le ANR della regione. Ciò continuerà a essere possibile nel contesto della revisione del regolamento [n. 1211/2009]».
7L’11 dicembre 2018, il Parlamento e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) 2018/1971, che istituisce l’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC) e l’Agenzia di sostegno al BEREC (Ufficio BEREC), modifica il regolamento (UE) 2015/2120 e abroga il regolamento (CE) n. 1211/200 ( GU 2018, L 321, pag. 1 ). Tale regolamento è entrato in vigore il 20 dicembre 2018.
8In particolare, l’articolo 35 del regolamento 2018/1971, intitolato «Cooperazione con gli organismi dell’Unione, i paesi terzi e le organizzazioni internazionali», è formulato nei termini seguenti:
«1. Se necessario ai fini del conseguimento degli obiettivi stabiliti nel presente regolamento e dello svolgimento dei loro compiti, e fatte salve le rispettive competenze degli Stati membri e delle istituzioni dell’Unione, il BEREC e l’Ufficio BEREC possono collaborare con gli organi, gli organismi e i gruppi consultivi competenti dell’Unione, con le autorità competenti dei paesi terzi e con le organizzazioni internazionali.
A tal fine, il BEREC e l’Ufficio BEREC possono, previa approvazione da parte della Commissione, stabilire accordi di lavoro. Tali accordi non creano obblighi di natura giuridica.
2Il comitato dei regolatori, i gruppi di lavoro e il consiglio di amministrazione sono aperti alla partecipazione delle autorità di regolamentazione di paesi terzi con responsabilità primaria in materia di comunicazioni elettroniche, laddove tali paesi terzi abbiano concluso con l’Unione accordi in tal senso.
Nell’ambito delle pertinenti disposizioni di tali accordi, sono elaborati accordi di lavoro che specificano, in particolare, la natura, la portata e le modalità di partecipazione, senza diritto di voto, delle autorità di regolamentazione dei paesi terzi interessati ai lavori del BEREC e dell’Ufficio BEREC, comprese le disposizioni sulla partecipazione alle iniziative intraprese dal BEREC, sui contributi finanziari e sul personale dell’Ufficio BEREC. In materia di personale, tali disposizioni rispettano in ogni caso lo statuto dei funzionari.
3Nell’ambito del programma di lavoro annuale di cui all’articolo 21, il comitato dei regolatori adotta la strategia del BEREC per le relazioni con organi, organismi e gruppi consultivi competenti dell’Unione, con le autorità competenti dei paesi terzi e con le organizzazioni internazionali riguardo a questioni che rientrano tra le competenze del BEREC. La Commissione, il BEREC e l’Ufficio BEREC concludono un accordo di lavoro appropriato allo scopo di garantire che il BEREC e l’Ufficio BEREC operino nell’ambito del proprio mandato e del quadro istituzionale vigente».
9Il 18 marzo 2019, la Commissione ha adottato sei decisioni riguardanti la partecipazione delle ANR dei sei paesi dei Balcani occidentali al BEREC. Tali decisioni sono state adottate, tra l’altro, sulla base del nuovo contesto normativo e, in particolare, dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, che disciplina la partecipazione delle ANR dei paesi terzi agli organi del BEREC e dell’Ufficio BEREC, allo scopo di garantire la partecipazione delle ANR di questi sei paesi ai lavori del BEREC e dell’Ufficio BEREC, in linea con l’agenda digitale per i Balcani occidentali di cui ai precedenti punti 5 e 6.
10Tra queste sei decisioni figura la decisione della Commissione del 18 marzo 2019 relativa alla partecipazione dell’autorità nazionale di regolamentazione del Kosovo all’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche ( GU 2019, C 115, pag. 26 ; in prosieguo: la «decisione impugnata»). In tale decisione la Commissione ha stabilito che l’ANR del Kosovo, che ha la responsabilità primaria di sorvegliare il funzionamento quotidiano dei mercati delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche, aveva facoltà di partecipare al comitato dei regolatori e ai gruppi di lavoro del BEREC e al consiglio di amministrazione dell’Ufficio BEREC. Inoltre, facendo riferimento all’articolo 111 dell’ASA Kosovo, il considerando 3 della decisione impugnata enuncia che l’Unione e il Kosovo hanno concluso un accordo ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971. Peraltro, la decisione impugnata fa riferimento anche, nel considerando 1, all’articolo 17 TUE.
11Il 24 aprile 2019 la Commissione ha inviato una lettera all’autorità di regolamentazione delle comunicazioni irlandese, in qualità di presidente del BEREC, in cui espone i criteri da essa stabiliti per la partecipazione delle ANR di paesi terzi al BEREC e all’Ufficio BEREC. In tale lettera la Commissione presenta, in particolare, il caso dei Balcani occidentali, che riguarda sei partner che hanno concluso ASA con l’Unione, ossia quattro paesi candidati all’adesione all’Unione (l’Albania, la Macedonia del Nord, il Montenegro e la Serbia) e due candidati potenziali (la Bosnia-Erzegovina e il Kosovo). La Commissione afferma che, in ciascun caso, gli ASA sono considerati accordi ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 e spiega che le sei decisioni adottate il 18 marzo 2019 prevedono le disposizioni vincolanti necessarie in ordine alla natura, alla portata e alle modalità di partecipazione al BEREC e all’Ufficio BEREC.
12Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 giugno 2019, il Regno di Spagna ha proposto il presente ricorso.
13Il controricorso della Commissione è stato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 agosto 2019.
14La replica è stata depositata presso la cancelleria del Tribunale il 25 ottobre 2019.
15La controreplica è stata depositata presso la cancelleria del Tribunale il 6 dicembre 2019.
16A seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, a norma dell’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale, la giudice relatrice è stata assegnata alla Nona Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
17In risposta a una misura di organizzazione del procedimento disposta dal Tribunale il 3 aprile 2020, le parti hanno dichiarato di non voler presentare osservazioni orali nel corso di un’udienza di discussione. Di conseguenza, il Tribunale (Nona Sezione) ha deciso, in applicazione dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura, di statuire senza fase orale.
18Il Regno di Spagna chiede che il Tribunale voglia:
19La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
20A sostegno del ricorso, il Regno di Spagna deduce tre motivi. Il primo motivo riguarda la violazione dell’articolo 35 del regolamento 2018/1971 in quanto il Kosovo non sarebbe un «paese terzo». Il secondo motivo concerne la violazione di tale articolo poiché non esisterebbe un «accordo» ai fini della partecipazione dell’ANR del Kosovo al BEREC. Il terzo motivo attiene alla violazione di detto articolo in quanto la Commissione si sarebbe discostata dalla procedura stabilita per la partecipazione delle ANR dei paesi terzi al BEREC.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 35 del regolamento 2018/1971 in quanto il Kosovo non sarebbe un «paese terzo».
21Con il primo motivo, il Regno di Spagna sostiene che, consentendo, nella decisione impugnata, all’ANR del Kosovo di partecipare al comitato dei regolatori e ai gruppi di lavoro del BEREC e al consiglio di amministrazione dell’Ufficio BEREC, la Commissione ha violato l’articolo 35 del regolamento n. 2018/1971, in quanto tale disposizione consente tale partecipazione solo alle ANR dei «paesi terzi». Secondo il Regno di Spagna, poiché il Kosovo non è giuridicamente un «paese terzo», le condizioni necessarie per l’applicazione di tale articolo al Kosovo non sarebbero soddisfatte.
22A tal riguardo, il Regno di Spagna sostiene che la formulazione dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 è chiara e confermata dal considerando 34 di tale regolamento, che fa parimenti riferimento alla possibilità di una siffatta partecipazione delle ANR dei «paesi terzi». Secondo il Regno di Spagna, la partecipazione al BEREC, prevista da detto articolo 35, paragrafo 2, presuppone la partecipazione di un’autorità legata a un’organizzazione di tipo statale, con la conseguenza che le ANR possono esistere solo in uno Stato. Il Regno di Spagna precisa inoltre che suddetto considerando 34 fa riferimento, come esempio di paesi terzi, agli Stati membri del SEE o dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA) e ai paesi candidati all’adesione.
23Il Regno di Spagna sottolinea che la Commissione, nella decisione impugnata, ha implicitamente assimilato il Kosovo a un «paese terzo» ai sensi dell’articolo 35 del regolamento 2018/1971, sebbene non esista alcuna base giuridica per farlo. Esso osserva che il fatto che il Kosovo abbia concluso un ASA con l’Unione non lo rende un «paese terzo» ai sensi di tale disposizione e che il Kosovo non può essere assimilato agli Stati membri del SEE o dell’EFTA né ai paesi candidati all’adesione. Esso rileva altresì che l’articolo 2 dell’ASA Kosovo conferma tale approccio.
24Inoltre, il Regno di Spagna sottolinea che non è necessario che l’ANR del Kosovo partecipi al BEREC per rispettare l’articolo 111 dell’ASA Kosovo. La situazione del Kosovo sarebbe simile al quinto caso citato nella lettera della Commissione del 24 aprile 2019, vale a dire quello degli «altri paesi». Infatti, tale articolo si riferirebbe, in termini generali, alla cooperazione nel settore delle comunicazioni elettroniche e sarebbe volto a rafforzare l’indipendenza delle ANR, ma non prevedrebbe alcuna partecipazione alle strutture europee in questo settore.
25La Commissione contesta gli argomenti del Regno di Spagna e conclude per il rigetto del primo motivo.
26Con il primo motivo, il Regno di Spagna sostiene, in sostanza, che la Commissione ha violato l’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 in quanto nella decisione impugnata essa ha assimilato il Kosovo a un «paese terzo», mentre tale disposizione presuppone la partecipazione di un’autorità legata a un’organizzazione di tipo statale, cosicché possono esistere ANR soltanto in uno Stato sovrano, il che non avviene nel caso del Kosovo.
27Spetta quindi al Tribunale esaminare la portata della nozione di «paese terzo» ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 e, in particolare, stabilire se tale nozione sia equivalente a quella di «Stato terzo», come sostenuto dal Regno di Spagna.
28Anzitutto, va sottolineato che la nozione di «paese terzo» non è affatto definita nel regolamento 2018/1971, né peraltro nella normativa dell’Unione pertinente nel caso di specie.
29Il Trattato FUE impiega invece nelle sue disposizioni sia i termini «paesi terzi» sia «Stati terzi». Tuttavia, va notato che numerose disposizioni che trattano questioni relative alle relazioni esterne utilizzano il termine «paesi terzi», poiché la società internazionale non è costituita solo da «Stati». In particolare, la parte quinta del Trattato FUE, intitolata «Azione esterna dell’Unione», riflette il fatto che la società internazionale è composta da diversi attori e pertanto contiene un titolo III sulla cooperazione «con i paesi terzi» e un titolo VI sulle relazioni «con le organizzazioni internazionali e i paesi terzi».
30Ne consegue che le disposizioni del Trattato FUE relative ai «paesi terzi» sono chiaramente intese ad ammettere la possibilità di concludere accordi internazionali con soggetti «diversi dagli Stati». Pertanto, l’Unione può concludere accordi internazionali con entità territoriali, riconducibili alla nozione flessibile di «paesi», che hanno la capacità di concludere trattati in forza del diritto internazionale, ma che non sono necessariamente «Stati» nel senso del diritto internazionale. Sostenere il contrario equivarrebbe a creare un vuoto giuridico nelle relazioni esterne dell’Unione.
31A tale proposito, occorre rilevare che l’Unione ha concluso diversi accordi internazionali con entità diverse dagli Stati sovrani. In particolare si tratta degli accordi conclusi con l’Organizzazione per la liberazione della Palestina (OLP), il territorio doganale separato di Taiwan, Penghu, Kinmen e Matsu, il governo della Regione amministrativa speciale di Hong Kong della Repubblica popolare cinese o ancora la Regione amministrativa speciale di Macao della Repubblica popolare cinese.
32Si deve parimenti sottolineare che l’Unione ha concluso diversi accordi internazionali con il Kosovo, riconoscendogli così la capacità di concludere tali accordi. Infatti l’Unione ha segnatamente concluso l’ASA Kosovo ai sensi dell’articolo 217 TFUE o ancora l’accordo quadro tra l’Unione europea e il Kosovo sui principi generali della partecipazione del Kosovo ai programmi dell’Unione ( GU 2017, L 195, pag. 3 ), conformemente all’articolo 212 TFUE. La conclusione di tali accordi è stata giuridicamente possibile solo perché la nozione di «paese terzo» a cui si fa riferimento in tali disposizioni del Trattato FUE ha potuto assumere un’accezione ampia, consentendo così all’Unione di considerare il Kosovo come tale.
33Va tuttavia rilevato che, in ogni occasione, l’Unione si è astenuta dal prendere posizione sullo status del Kosovo in quanto Stato alla luce del diritto internazionale, come dimostrano le disposizioni di cui al considerando 17 e all’articolo 2 dell’ASA Kosovo, secondo le quali tale accordo non costituisce il riconoscimento del Kosovo come Stato indipendente da parte dell’Unione, né pregiudica le posizioni individuali degli Stati membri sulla questione del suo status. Tali precauzioni sono contenute anche in altri atti dell’Unione riguardanti il Kosovo, come l’accordo quadro di cui al precedente punto 32 e gli atti di base che istituiscono vari programmi dell’Unione, come Erasmus + o Horizon 2020, ai quali il Kosovo può partecipare in qualità di «paese terzo».
34Queste precauzioni prese dall’Unione nei suoi atti riguardanti il Kosovo, nei quali si menziona esplicitamente il mancato riconoscimento dello Stato del Kosovo, non possono, contrariamente a quanto sostiene il Regno di Spagna, essere interpretate come un’esclusione del Kosovo dalla nozione di «paese terzo». Al contrario, le suddette precauzioni mirano proprio a distinguere, da un lato, lo status di «Stato» e, dall’altro, la capacità del Kosovo di impegnarsi, secondo il diritto internazionale, come attore di tale diritto che rientra nella più ampia nozione di «paese terzo».
35Ne consegue che la nozione di «paese terzo» contemplata dal diritto primario dell’Unione, in particolare dagli articoli 212 e da 216 a 218 TFUE, al fine di designare entità soggette al diritto internazionale che possono avere diritti e obblighi, non può avere un significato diverso quando tale medesima nozione compare in un testo di diritto derivato come quello dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971. Inoltre, nulla indica che la nozione di «paese terzo» menzionata in quest’ultima disposizione debba ricevere un’interpretazione diversa da quella contenuta nelle citate disposizioni del Trattato FUE.
36Di conseguenza, la nozione di «paese terzo» ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 non può, contrariamente a quanto sostiene il Regno di Spagna, essere equivalente a quella di «Stato terzo». Tale nozione di «paese terzo» ha una portata più ampia che va al di là dei soli Stati sovrani, con la conseguenza che il Kosovo può rientrare in una siffatta nozione di «paese terzo» senza che sia pregiudicata la posizione dell’Unione o quella dei suoi Stati membri per quanto riguarda lo status del Kosovo come Stato indipendente. Allo stesso modo, in qualità di «paese terzo», il Kosovo può anche disporre di autorità pubbliche, come l’ANR del Kosovo, cosicché l’affermazione del Regno di Spagna secondo cui «possono esistere ANR soltanto in uno Stato» non può essere validamente accolta.
37Pertanto, nel considerare, nella decisione impugnata, che il Kosovo era un «paese terzo» ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, la Commissione non ha violato tale disposizione.
38Di conseguenza, il primo motivo sollevato dal Regno di Spagna deve essere respinto.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 35 del regolamento 2018/1971 in quanto non esisterebbe un «accordo» ai fini della partecipazione dell’ANR del Kosovo al BEREC
39Con il secondo motivo, il Regno di Spagna sostiene che la Commissione ha violato l’articolo 35 del regolamento 2018/1971, in quanto non esiste un «accordo», ai sensi del paragrafo 2 di tale disposizione, ai fini della partecipazione dell’ANR del Kosovo al comitato dei regolatori, ai gruppi di lavoro e al consiglio di amministrazione del BEREC.
40Il Regno di Spagna ritiene che, contrariamente a quanto affermato nella decisione impugnata, l’articolo 111 dell’ASA Kosovo non consenta di considerare che il Kosovo abbia concluso con l’Unione un accordo di partecipazione al BEREC. Tale disposizione prevedrebbe solo un rafforzamento della cooperazione affinché il Kosovo adotti l’acquis di diritto dell’Unione, ma non contemplerebbe affatto la partecipazione alle strutture europee. Di conseguenza, la partecipazione dell’ANR del Kosovo al BEREC implicherebbe di andare al di là di tale cooperazione e dell’obiettivo fissato da detta disposizione.
41A tal riguardo, il Regno di Spagna sostiene che, nella decisione impugnata e nella lettera del 24 aprile 2019, la Commissione ha confuso, da un lato, la «cooperazione», di cui all’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento 2018/1971 e all’articolo 111 dell’ASA Kosovo, e, dall’altro, l’«integrazione», di cui all’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971. La decisione impugnata, infatti, non si limiterebbe alla «cooperazione», ma concretizzerebbe l’«integrazione» dell’ANR del Kosovo nel BEREC. Orbene, la «cooperazione» di una ANR con il BEREC dovrebbe essere distinta dalla sua «integrazione» o dalla sua «partecipazione» alle strutture europee del BEREC, poiché queste due ipotesi previste da detto articolo 35 sarebbero diverse per portata e natura.
42Il Regno di Spagna ne trae la conclusione secondo cui la decisione impugnata stabilisce un’integrazione nella struttura del BEREC che non è prevista né dall’ASA Kosovo né da nessun altro accordo concluso a tal fine con l’Unione. Pertanto, l’interpretazione «estensiva» dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 adottata dalla Commissione sarebbe errata.
43La Commissione contesta tali argomenti e chiede il rigetto del secondo motivo.
44Con il secondo motivo, il Regno di Spagna sostiene, in sostanza, che la Commissione ha violato l’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, in quanto ha ritenuto, nella decisione impugnata, che, per quanto riguarda il Kosovo, esista un «accordo con l’Unione» ai sensi di tale disposizione ai fini della partecipazione dell’ANR del Kosovo al comitato dei regolatori e ai gruppi di lavoro del BEREC nonché al consiglio di amministrazione dell’Ufficio BEREC. Secondo il Regno di Spagna, l’articolo 111 dell’ASA Kosovo non consentirebbe di ritenere che il Kosovo abbia concluso con l’Unione un «accordo» di partecipazione al BEREC.
45Spetta pertanto al Tribunale esaminare la portata della nozione di «accordo con l’Unione in tal senso» di cui all’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, e poi stabilire se l’ASA Kosovo, in particolare il suo articolo 111, rientri in tale nozione.
46A tal riguardo, va osservato che, contrariamente all’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento 2018/1971, il paragrafo 2 di tale articolo subordina la partecipazione delle ANR dei paesi terzi agli organi competenti del BEREC a una duplice condizione: da un lato, che esista un «accordo» tra il paese terzo interessato e l’Unione e, dall’altro, che la conclusione di tale accordo sia stata effettuata «in tal senso».
47In primo luogo, per quanto riguarda la prima condizione relativa all’esistenza di un «accordo con l’Unione», dal contesto nel quale tali termini si inseriscono risulta che essi si riferiscono a un accordo internazionale concluso tra due soggetti di diritto internazionale pubblico, ossia l’Unione e il paese terzo interessato. Pertanto, l’ASA Kosovo è certamente idoneo a costituire un accordo di questo tipo, poiché vincola le parti in base al diritto internazionale pubblico.
48In secondo luogo, per quanto riguarda la seconda condizione secondo cui l’accordo è stato concluso «in tal senso», quest’ultima espressione indica che gli accordi in questione devono contenere disposizioni che servono da base per la cooperazione tra l’Unione e il paese terzo interessato nel settore in questione, nella fattispecie «in materia di comunicazioni elettroniche», come esplicitamente indicato all’articolo 35, paragrafo 2, primo comma, del regolamento 2018/1971. Il significato di questa espressione è ulteriormente chiarito nel considerando 34 del suddetto regolamento, nella parte in cui esso fa riferimento agli «Stati EFTA membri del SEE e [a]i paesi candidati» come esempi di «paesi terzi [che hanno] concluso con l’Unione accordi in tal senso».
49A tal riguardo, va osservato che, per quanto concerne i paesi dei Balcani occidentali candidati all’adesione all’Unione (ossia l’Albania, la Macedonia del Nord, il Montenegro e la Serbia), questi ultimi hanno concluso con l’Unione ASA che hanno un oggetto equivalente a quello dell’ASA Kosovo e che contengono disposizioni molto simili, in termini di formulazione e di contesto, all’articolo 111 dell’ASA Kosovo. Ciò vale in particolare nel caso dell’articolo 104 dell’ASA con l’Albania ( GU 2009, L 107, pag. 166 ), dell’articolo 106 dell’ASA con il Montenegro ( GU 2010, L 108, pag. 3 ) o ancora dell’articolo 106 dell’ASA con la Serbia ( GU 2013, L 278, pag. 1 ), che sono tutti considerati accordi conclusi con l’Unione «in tal senso» conformemente all’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, circostanza che il Regno di Spagna peraltro non contesta. Ne consegue che anche l’ASA Kosovo, in particolare il suo articolo 111, deve quindi essere considerato un «accordo in tal senso».
50Inoltre, tale approccio è confermato da un’analisi dei termini dell’articolo 111 dell’ASA Kosovo e dell’oggetto e dello scopo di tale disposizione.
51Infatti, sotto un primo profilo, per quanto riguarda la formulazione dell’articolo 111 dell’ASA Kosovo, occorre notare che esso invita a un’interpretazione ampia del suo campo di applicazione, in quanto prevede che l’Unione e il Kosovo «intensific[hi]no in particolare la cooperazione» nel settore delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche, con il fine ultimo di consentire al Kosovo di recepire l’acquis di diritto dell’Unione in questo settore. Il rafforzamento della cooperazione in tale settore costituisce quindi uno strumento con il quale l’ASA Kosovo intende conseguire il suo obiettivo di attuazione dell’acquis di diritto dell’Unione da parte del Kosovo. Inoltre, il suddetto articolo fa espressamente riferimento alle «autorità di regolamentazione» in tale settore, il che invita altresì a considerare che tale disposizione consente l’apertura del BEREC a tali autorità.
52In secondo luogo, per quanto riguarda l’oggetto e lo scopo dell’articolo 111 dell’ASA Kosovo, occorre ricordare che essi sono diretti all’adozione, da parte del Kosovo, dell’acquis di diritto dell’Unione nel settore delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche. Orbene, tale adozione dell’acquis sarebbe fortemente agevolata dalla partecipazione dell’ANR del Kosovo ai lavori del BEREC e dell’Ufficio BEREC, tenuto conto del ruolo di questi ultimi, che va dalla preparazione alla coerente attuazione della normativa dell’Unione in tale settore. Tale partecipazione sarebbe ancor più giustificata quando tali lavori mirano all’elaborazione di una nuova normativa dell’Unione in detto settore. A tal riguardo, va osservato che l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2018/1971 impone alle ANR e alla Commissione di tenere nel massimo conto tutti gli orientamenti, i pareri, le raccomandazioni, le posizioni comuni e le migliori pratiche adottati dal BEREC al fine di garantire l’applicazione coerente del quadro normativo dell’Unione in materia di comunicazioni elettroniche. Pertanto, poiché il compito principale del BEREC e dell’Ufficio BEREC consiste nel garantire l’applicazione omogenea dell’acquis di diritto dell’Unione nel settore delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche, come risulta in particolare dall’articolo 3, paragrafo 2, e dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera k), del regolamento 2018/1971, è coerente ritenere che tutte le autorità con il compito di applicare lo stesso acquis di diritto dell’Unione in questo settore possano, nel rispetto in particolare delle condizioni di cui all’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, partecipare ai lavori del BEREC e dell’Ufficio BEREC.
53Ne consegue che l’articolo 111 dell’ASA Kosovo prevede una stretta cooperazione, riferendosi espressamente a un «rafforzamento» della cooperazione tra l’Unione e il Kosovo. A tal riguardo, occorre notare che il titolo dell’articolo 35 del regolamento 2018/1971 utilizza anche il termine «cooperazione», cosicché i paragrafi 1 e 2 di tale articolo sono destinati a disciplinare modalità di cooperazione, che sono diverse. Tale cooperazione può, infatti, assumere la forma o di un accordo di cooperazione ai sensi del suddetto paragrafo 1 oppure di una partecipazione, accompagnata da diritti limitati, ai sensi del suddetto paragrafo 2. Quest’ultima forma di cooperazione corrisponde alla stretta cooperazione prevista dal citato articolo 111, ma non può in alcun modo equivalere a una qualsiasi «integrazione» dell’ANR del Kosovo nella struttura del BEREC, contrariamente a quanto sostiene il Regno di Spagna. Inoltre, l’articolo 111 dell’ASA Kosovo sottolinea esplicitamente l’importanza delle «autorità di regolamentazione» e della loro indipendenza.
54Da tutte queste considerazioni risulta che l’articolo 111 dell’ASA Kosovo costituisce un accordo «in tal senso», conformemente all’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971.
55Pertanto, nel considerare nella decisione impugnata che l’articolo 111 dell’ASA Kosovo consentiva di sostenere che il Kosovo aveva concluso un «accordo con l’Unione in tal senso» conformemente all’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento n. 2018/1971, la Commissione non ha violato tale disposizione.
56Di conseguenza, il secondo motivo dedotto dal Regno di Spagna deve essere respinto.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 35 del regolamento 2018/1971 in quanto la Commissione si sarebbe discostata dalla procedura stabilita per la partecipazione delle ANR di paesi terzi al BEREC.
57Con il terzo motivo, il Regno di Spagna sostiene che la decisione impugnata viola l’articolo 35 del regolamento 2018/1971, in quanto la Commissione si è discostata dalla procedura stabilita per la partecipazione delle ANR di paesi terzi al BEREC. Tale atteggiamento avrebbe inoltre portato all’adozione di un atto giuridico privo di qualsiasi base legale, che crea obblighi nei confronti dei terzi, senza che alla Commissione siano state attribuite competenze specifiche a tal fine.
58In particolare, il Regno di Spagna rileva che l’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 prevede che gli accordi di lavoro siano stabiliti «nell’ambito delle pertinenti disposizioni di tali accordi [di partecipazione al BEREC]» e che tali disposizioni determinino, in primo luogo, le modalità di fissazione degli accordi di lavoro. Dovrebbe pertanto esistere un accordo di partecipazione tra l’Unione e il paese terzo, poiché verrebbero creati obblighi giuridici nei confronti di un paese terzo in vista della sua partecipazione al BEREC. Orbene, in mancanza di tale accordo, come sostenuto nell’ambito del secondo motivo, la Commissione avrebbe stabilito unilateralmente tali disposizioni nella decisione impugnata, in violazione della procedura di determinazione degli accordi di lavoro di cui all’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971.
59A tal riguardo, il Regno di Spagna sottolinea che le «pertinenti disposizioni», ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, possono essere stabilite solo nell’accordo di partecipazione al BEREC. Il fatto che tali disposizioni non siano previste in tale accordo non consentirebbe alla Commissione di stabilirle unilateralmente, al di fuori dell’ambito di un accordo internazionale, contrariamente a quanto da essa affermato nella lettera del 24 aprile 2019, nella quale essa si era dichiarata competente ad adottare accordi di lavoro vincolanti in funzione delle necessità.
60Inoltre, il Regno di Spagna sostiene che la Commissione ha, di fatto, adottato un atto avente effetti giuridici senza alcuna base giuridica a tal fine. Sebbene la decisione impugnata menzioni l’articolo 17, paragrafo 1, TUE come base giuridica, tale disposizione non costituirebbe tuttavia una base giuridica sufficiente per consentire alla Commissione di adottare unilateralmente atti che prevedono la partecipazione di «paesi terzi» alle strutture europee. Detta disposizione attribuirebbe alla Commissione un’autorizzazione generale per svolgere funzioni di coordinamento in termini generali e non in un settore specifico.
61Inoltre, secondo il Regno di Spagna, il regolamento 2018/1971 non conferirebbe alla Commissione neppure la competenza a stabilire «pertinenti disposizioni», ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, di tale regolamento, in caso di una lacuna nell’accordo di partecipazione. La Commissione non può quindi stabilire, con una decisione unilaterale, tali disposizioni pertinenti e gli accordi di lavoro che le attuano, senza che detto regolamento gliene abbia conferito la competenza.
62Inoltre, il Regno di Spagna osserva che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione nella lettera del 24 aprile 2019, il regolamento 2018/1971 non le ha conferito la competenza ad adottare accordi di lavoro vincolanti in funzione delle necessità. Da un lato, l’articolo 35, paragrafo 1, di tale regolamento, che non si applica nel caso di specie, non conferirebbe alla Commissione la competenza a stabilire accordi di lavoro vincolanti, ma solo quella ad approvare accordi di lavoro che non creano obblighi giuridici, stabiliti dal BEREC e dall’Ufficio BEREC. Dall’altro, l’articolo 35, paragrafo 2, di detto regolamento non conferirebbe alcun ruolo alla Commissione, poiché quest’ultima non è menzionata in tale disposizione.
63Il Regno di Spagna ne conclude che, in assenza di disposizioni pertinenti nell’ASA Kosovo che consentano la partecipazione al BEREC, la Commissione non può adottare, con decisione unilaterale, le disposizioni necessarie per conseguire l’obiettivo della partecipazione al BEREC e che prevedono obblighi per il Kosovo. Questo ruolo potrebbe essere svolto soltanto dal consiglio di stabilizzazione e di associazione, istituito dall’articolo 126 dell’ASA Kosovo, in quanto esso è l’unico organismo autorizzato a prendere decisioni vincolanti per il Kosovo e per l’Unione nell’ambito dell’ASA Kosovo, conformemente all’articolo 128 dell’ASA Kosovo.
64La Commissione contesta gli argomenti del Regno di Spagna e conclude per il rigetto del terzo motivo.
65Con il terzo motivo, il Regno di Spagna sostiene, in sostanza, che la Commissione ha violato l’articolo 35, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento 2018/1971, in quanto ha unilateralmente stabilito, nella decisione impugnata, gli «accordi di lavoro» ai sensi di tale disposizione, ai fini della partecipazione dell’ANR del Kosovo al comitato dei regolatori e ai gruppi di lavoro del BEREC nonché al consiglio di amministrazione dell’Ufficio del BEREC. Secondo il Regno di Spagna, tali accordi di lavoro vincolanti dovrebbero essere stabiliti «in base alle pertinenti disposizioni [degli] accordi» di partecipazione al BEREC, cosicché solo tali accordi dovrebbero determinare le modalità di fissazione dei suddetti accordi di lavoro.
66Il Regno di Spagna conclude che, nell’adottare la decisione impugnata, la Commissione non solo si sarebbe discostata dalla procedura prevista dalla suddetta disposizione per la partecipazione delle ANR di paesi terzi al BEREC, ma avrebbe anche adottato un atto giuridico vincolante senza alcuna base giuridica, in quanto tale istituzione non disporrebbe delle competenze necessarie a tal fine.
67Spetta pertanto al Tribunale esaminare la procedura di determinazione degli accordi di lavoro applicabili alla partecipazione delle ANR di paesi terzi al BEREC, di cui all’articolo 35, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento 2018/1971, al fine di stabilire se la Commissione fosse competente a fissare unilateralmente tali accordi di lavoro nella decisione impugnata e se la base giuridica su cui quest’ultima si fonda sia valida.
68A tal riguardo, occorre ricordare che l’articolo 35, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento 2018/1971 è formulato come segue: «Nell’ambito delle pertinenti disposizioni di tali accordi [di partecipazione delle ANR dei paesi terzi al BEREC], sono elaborati accordi di lavoro che specificano, in particolare, la natura, la portata e le modalità di [tale] partecipazione (...) comprese le disposizioni sulla partecipazione alle iniziative intraprese dal BEREC, sui contributi finanziari e sul personale dell’Ufficio BEREC (...)».
69Il Regno di Spagna si basa in particolare su tale formulazione dell’articolo 35, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento 2018/1971 per sostenere che solo gli accordi di partecipazione al BEREC dovrebbero determinare le modalità di fissazione di tali «accordi di lavoro». Orbene, un siffatto approccio è difficilmente conciliabile con l’effetto utile di tale disposizione. Infatti, se la natura, la portata e le condizioni di tale partecipazione dovessero già essere specificate negli accordi stessi di partecipazione, detta disposizione, che ha proprio lo scopo di prevedere l’adozione di tali accordi di lavoro, verrebbe privata della sua utilità e non avrebbe quindi più alcuna ragion d’essere.
70Ne consegue che i termini «pertinenti disposizioni [degli] accordi», menzionati all’articolo 35, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento 2018/1971, non possono significare che le disposizioni dettagliate sulla partecipazione al BEREC devono già essere contenute nell’accordo di partecipazione in questione. Il riferimento alle «pertinenti disposizioni [degli] accordi», accompagnato dall’espressione «nell’ambito delle», intende piuttosto indicare che l’adozione degli «accordi di lavoro» deve avvenire «conformemente» alle disposizioni di tali accordi di partecipazione.
71Il Regno di Spagna sostiene, tuttavia, che un accordo con il paese terzo interessato è necessario per determinare i dettagli della partecipazione delle sue autorità al BEREC, dal momento che vengono istituiti obblighi nei confronti di tali autorità. Orbene, secondo il Regno di Spagna, un siffatto accordo non sussisterebbe per quanto riguarda il Kosovo.
72A tal proposito, occorre ricordare che, come risulta dall’esame del secondo motivo, esiste un «accordo» di partecipazione concluso tra il Kosovo e l’Unione ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, primo comma, del regolamento 2018/1971. Inoltre, dalle considerazioni esposte ai precedenti punti 69 e 70 risulta che un tale accordo non deve necessariamente contenere disposizioni dettagliate relative alla partecipazione al BEREC. Occorre altresì rilevare che il regolamento 2018/1971 non richiede che la natura, la portata e le condizioni di tale partecipazione siano oggetto di un accordo formale o di uno strumento bilaterale con il paese terzo interessato. In generale, non è giuridicamente necessario esigere che l’«apertura alla partecipazione» di un’ANR di un paese terzo sia soggetta a un’autorizzazione specifica stabilita nell’ambito di un accordo internazionale. In effetti, tale apertura e le «regole d’ingresso» adottate per la partecipazione al BEREC non implicano alcun obbligo giuridico nei confronti di tale ANR, in quanto spetta in definitiva a quest’ultima prendere liberamente la successiva decisione di partecipare al BEREC conformemente a tali regole.
73Inoltre, il Regno di Spagna sostiene che manca la base giuridica su cui si fonda la decisione impugnata, in quanto la Commissione non disporrebbe delle competenze necessarie a stabilire gli accordi di lavoro applicabili alla partecipazione dell’ANR del Kosovo al BEREC e all’Ufficio BEREC.
74A tal riguardo, la Commissione afferma che, in assenza di una competenza espressa nella formulazione dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, essa ha ritenuto più appropriato fare riferimento, nel considerando 1 della decisione impugnata, all’articolo 17 TUE.
75Infatti, occorre rilevare che, al suo considerando 1, la decisione impugnata menziona l’articolo 17 TUE. In particolare, tale considerando enuncia che: «[l]’articolo 17, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea elenca i poteri della Commissione e stabilisce che la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine, esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione alle condizioni stabilite dai trattati e assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai trattati».
76Va altresì osservato che l’Ufficio BEREC è un’agenzia decentrata dell’Unione incaricata di applicare il diritto dell’Unione. Tale agenzia dispone di poteri derivati, di norma devoluti alla Commissione in base alle sue funzioni esecutive e ai suoi poteri di rappresentanza esterna, in quanto si tratta di cooperazione con le ANR dei paesi terzi, in conformità all’articolo 17 TUE.
77Ne consegue che le competenze che non sono state espressamente delegate a un’agenzia dell’Unione nell’ambito di un atto legislativo restano di competenza della Commissione. Poiché né il regolamento 2018/1971 né altre normative dell’Unione hanno espressamente conferito all’Ufficio BEREC o a qualsiasi altro organismo la competenza a stabilire accordi di lavoro applicabili alla partecipazione delle ANR dei paesi terzi, compresa l’ANR del Kosovo, tale competenza spetta alla Commissione.
78Tale conclusione è corroborata dalla differenza di formulazione utilizzata nell’articolo 35, paragrafo 1, e nell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971. Il paragrafo 1, infatti, delega esplicitamente al BEREC e all’Ufficio BEREC il potere di stabilire «accordi di lavoro», ma «previa approvazione da parte della Commissione», che svolge quindi un ruolo di supervisione, mentre il paragrafo 2 non prevede questa delega di potere. Tale potere resta pertanto di competenza della Commissione, il che le consente di adottare «accordi di lavoro» ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, di detto regolamento, salvo che l’accordo internazionale in questione preveda un’altra procedura, come nel caso degli Stati membri del SEE.
79Spetta quindi alla Commissione attuare le disposizioni della legislazione in forza dei poteri a essa conferiti dall’articolo 17 TUE e non le si può addebitare di aver fatto riferimento a tale disposizione nel considerando 1 della decisione impugnata, in assenza di una competenza espressamente menzionata nel testo dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971.
80Inoltre, il Regno di Spagna asserisce che una disposizione generale come l’articolo 17 TUE, che prevede la cooperazione in generale, non può servire come base per l’adozione della decisione impugnata.
81A tal riguardo, si noti che, per quanto riguarda le competenze del Consiglio, la Corte ha riconosciuto che l’articolo 16 TUE può servire come base per alcune competenze del Consiglio (sentenza del 28 luglio 2016, Consiglio/Commissione, C‑660/13 , EU:C:2016:616 , punto 40 ). Di conseguenza, se ciò si è verificato per l’articolo 16 TUE, non vi è ragione per cui una siffatta interpretazione non sia accolta per quanto riguarda l’articolo 17 TUE, che costituisce la disposizione equivalente per la Commissione. Pertanto, contrariamente a quanto sostiene il Regno di Spagna, il fatto che l’articolo 17 TUE sia una disposizione generale non significa che non possa costituire una base giuridica sufficiente.
82Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la Commissione era competente a stabilire unilateralmente, nella decisione impugnata, «accordi di lavoro» applicabili alla partecipazione delle ANR di paesi terzi al BEREC, di cui all’articolo 35, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento 2018/1971, cosicché non può esserle addebitato di essersi discostata, in tale decisione, dalla procedura prevista da detta disposizione. Allo stesso modo, non si può contestare alla Commissione l’assenza di base giuridica di detta decisione.
83Di conseguenza, occorre respingere anche il terzo motivo dedotto dal Regno di Spagna e rigettare il ricorso nella sua interezza.
84Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
85Il Regno di Spagna, rimasto soccombente, deve essere condannato alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
Costeira
Kancheva
Perišin
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 23 settembre 2020.
Firme
(*1) Lingua processuale: lo spagnolo.
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