Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l’affaire T-545/11,
Stichting Greenpeace Nederland, établie à Amsterdam (Pays-Bas),
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), établi à Bruxelles (Belgique),
représentés par M es B. Kloostra et A. van den Biesen, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée initialement par MM. P. Oliver, P. Ondrůšek et M me C. ten Dam, puis par MM. Oliver, Ondrůšek et C. Zadra, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission, du 10 août 2011, refusant l’accès au volume 4 du projet de rapport d’évaluation, établi par la République fédérale d’Allemagne, en tant qu’État membre rapporteur, de la substance active glyphosate, en application de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO L 230, p. 1),
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, F. Dehousse et J. Schwarcz (rapporteur), juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 26 février 2013,
rend le présent
Arrêt
1Les requérants, Stichting Greenpeace Nederland et Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), ont demandé, le 20 décembre 2010, l’accès à plusieurs documents relatifs à la première autorisation de mise sur le marché du glyphosate comme substance active, délivrée en application de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO L 230, p. 1). La demande était fondée sur le règlement (CE) nº 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), et sur le règlement (CE) nº 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13).
2Les documents demandés étaient les suivants :
3Par lettre du 20 janvier 2011, la Commission européenne a invité les requérants à s’adresser aux autorités allemandes afin d’obtenir l’accès aux documents demandés.
4Par lettre du 7 février 2011, les requérants ont présenté, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001, une demande confirmative d’accès aux documents.
5Après avoir demandé l’accord préalable des autorités allemandes, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement nº 1049/2001, le secrétaire général de la Commission a accordé, par lettre du 6 mai 2011, l’accès au projet de rapport, à l’exception de son volume 4 (ci-après le « document litigieux »), à la divulgation duquel lesdites autorités se refusaient et qui comprendrait la liste complète de tous les tests fournis par les demandeurs de la première inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414. Il informait les requérants que la Commission ne détenait pas la documentation complète, intégrale et originale de ces tests, qui ne lui avait jamais été transmise. Ledit secrétaire général expliquait également que la consultation des autorités allemandes était toujours en cours quant à la divulgation du document litigieux et qu’une décision serait prise ultérieurement.
6Par décision du 10 août 2011, le secrétaire général de la Commission a refusé l’accès au document litigieux, en se fondant sur le refus exprimé par la République fédérale d’Allemagne (ci-après la « décision attaquée »).
7Dans la décision attaquée, le secrétaire général de la Commission a présenté les motifs au vu desquels la République fédérale d’Allemagne s’opposait à la divulgation du document litigieux, sur le fondement de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement nº 1049/2001, à savoir la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale. La République fédérale d’Allemagne était, en effet, d’avis que le document litigieux contenait des informations confidentielles sur les droits de propriété intellectuelle des demandeurs de l’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414, à savoir la composition chimique détaillée de la substance active produite par chacun d’eux, des informations détaillées sur le processus de fabrication de la substance par chaque demandeur d’inscription, des informations sur les impuretés, la composition des produits finis et les relations contractuelles entre les différents demandeurs d’inscription.
8Après avoir noté que les autorités allemandes avaient déclaré ne pas considérer qu’existait un intérêt public supérieur, tel que prévu par l’article 4, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001, justifiant la divulgation du document litigieux, le secrétaire général de la Commission a examiné si, au regard du règlement nº 1367/2006, un tel intérêt public pouvait être invoqué. Il a relevé que l’article 6, paragraphe 1, de ce dernier règlement n’était pas applicable au document litigieux, puisque celui-ci ne contenait pas d’information pouvant être regardée comme se rapportant à des émissions dans l’environnement.
9Or, selon le secrétaire général de la Commission, cette dernière considérait que les informations en question concernaient le processus de production du glyphosate par les demandeurs de l’inscription de ce dernier à l’annexe I de la directive 91/414 et que, dans la balance des intérêts à effectuer, la nécessité de protéger les droits de propriété intellectuelle de ceux-ci dépassait l’intérêt public à la divulgation des informations. En effet, la divulgation des informations contenues dans le document litigieux permettrait à des entreprises concurrentes de copier les processus de production des demandeurs de l’inscription du glyphosate, ce qui conduirait à des pertes considérables pour eux, en méconnaissance de leurs intérêts commerciaux et de leurs droits de propriété intellectuelle. L’intérêt public tenant à la divulgation des informations aurait déjà été pris en compte, puisque les effets possibles des émissions de glyphosate ressortiraient des autres parties du projet de rapport, rendues publiques, notamment en ce qui concerne les impuretés pertinentes et les métabolites. Quant aux informations relatives aux impuretés non pertinentes, incluses dans le document litigieux, elles concerneraient des éléments ne présentant pas de risques pour la santé ou l’environnement, mais qui conduiraient à révéler les processus de production de chaque produit.
10Le secrétaire général de la Commission a ensuite noté qu’il ressortait de la procédure par laquelle le glyphosate avait été inscrit à l’annexe I de la directive 91/414 que les exigences posées par le règlement nº 1367/2006, en termes de mise à la disposition du public d’informations sur les effets de cette substance sur l’environnement, avaient été prises en considération. Dans ces conditions, la protection des intérêts des producteurs de cette substance devait prévaloir.
11Le secrétaire général de la Commission en a conclu que les informations demandées ne portaient pas sur des émissions dans l’environnement, au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement nº 1367/2006, et qu’il n’y avait pas de preuve de l’existence d’un intérêt public supérieur en faveur de la divulgation, au sens du règlement nº 1049/2001, un tel intérêt résidant, selon lui, dans la protection des intérêts commerciaux et des droits de propriété intellectuelle des producteurs du glyphosate.
12Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 octobre 2011, les requérants ont introduit le présent recours.
13Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
14La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
15Par mesure d’organisation de la procédure, le Tribunal a posé deux questions aux requérants, qui ont répondu par courrier déposé au greffe du Tribunal le 18 janvier 2013.
16Par ordonnance du Tribunal du 9 janvier 2013, il a été demandé à la Commission de produire devant le Tribunal le document litigieux et d’identifier les parties portant sur la pureté du glyphosate, sur « l’identité » et la quantité de toutes les impuretés qui y sont contenues et sur le profil analytique des lots utilisés pour les contrôles, le document litigieux ne devant pas être communiqué aux requérants. Par un courrier déposé le 25 janvier 2013, la Commission a produit le document litigieux.
17Le document litigieux se compose de trois sous-documents. Le premier sous-document est intitulé « Monographie – 11 décembre 1998 – Volume 4 – Partie A – Glyphosate » et contient huit points, intitulés « C.1 Information confidentielle », « C.1.1 Information détaillée sur les procédés de fabrication de la substance active (annexe II A 1.8) », « C.1.2 Spécification détaillée de la substance active (annexe II A 1.9 à 1.11) », « C.1.3 Spécification détaillée des préparations (annexe II A 1.4) », « C.2 Résumé et évaluation des informations relatives à la soumission de dossiers collectifs », « C.2.1 Résumé des informations et documentation produites (dossier document B) », « C.2.2 Évaluation des informations et de la documentation produites » et « C.2.3 Conclusion sur le caractère raisonnable ou non des mesures prises par les entreprises notifiant ». Le deuxième sous-document est intitulé « Addendum à la monographie – Volume 4 du 11 décembre 1998 – Glyphosate – Glyphosate-trimesium – Partie A – Glyphosate », porte la date du 14 janvier 2000 et contient un seul point, intitulé « C.1.2.1 Identité des isomères, impuretés et des additifs (annexe II A 1.10) ». Le troisième sous-document est intitulé « Addendum 2 à la monographie – Volume 4 du 11 décembre 1998 – Glyphosate – Glyphosate-trimesium », porte la date du 12 mai 2001 et contient trois points, intitulés « C.1.1 Information détaillée sur les procédés de fabrication de la substance active (annexe II A 1.8) », « C.1.2 Spécification détaillée de la pureté de la substance active » et « C.1.2.1 Identité des isomères, impuretés et des additifs (annexe II A 1.10) ».
18Par courrier du 25 janvier 2013, la Commission a également identifié les parties des trois sous-documents formant le document litigieux qui portent sur la pureté du glyphosate, sur « l’identité » et la quantité de toutes les impuretés qui y sont contenues et sur le profil analytique des lots utilisés pour les contrôles.
19L’étendue du litige doit être précisée sous trois aspects.
20Premièrement, la Commission a fait valoir que ni la décision du 6 mai 2011 ni la décision attaquée ne contient de refus concernant l’accès à la documentation complète, intégrale et originale des tests soumis par les demandeurs de l’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414, demandé par les requérants dans leur courrier du 20 décembre 2010. Conformément à la réglementation relative à l’examen des substances actives incluses dans les produits phytopharmaceutiques, la Commission n’aurait reçu de la République fédérale d’Allemagne qu’un dossier sommaire sur le glyphosate, contenant une copie de la notification, les conditions d’utilisation recommandées ainsi que les résumés et résultats des essais, mais non les protocoles et rapports d’études eux-mêmes.
21Les requérants ont déclaré à l’audience accepter le fait que la Commission n’était pas en possession de cette documentation. Il convient donc de considérer que le litige ne porte pas sur un éventuel refus d’accès à cette documentation.
22Deuxièmement, les requérants ont affirmé que, dans la mesure où il contenait des informations sur les relations contractuelles entre différents opérateurs ayant notifié la substance active ou des informations sur la méthode de fabrication de celle-ci, le document litigieux ne revêtait pas d’intérêt pour eux. Partant, ils ne demandent l’annulation de la décision attaquée que dans la mesure où la Commission y a refusé l’accès aux informations sur le degré de pureté de la substance active, sur « l’identité » et la quantité des impuretés présentes dans le matériel technique, sur le profil analytique des lots et sur la composition exacte du produit développé.
23Troisièmement, les requérants ont précisé, lors de l’audience, ce qu’ils considéraient être des informations sur « l’identité » et la quantité des impuretés ainsi que sur le profil analytique des lots. S’agissant des impuretés, ils ont déclaré chercher à connaître les autres substances chimiques produites au cours du processus de fabrication du glyphosate et leur quantité. S’agissant du profil analytique des lots soumis par les entreprises pour les tests, ils ont déclaré vouloir connaître le contenu et la composition des lots, notamment les autres substances chimiques ajoutées, ainsi que la description des tests et leurs effets réels.
24Il convient donc de limiter le litige à la partie du document litigieux qui comporte des informat ions sur le degré de pureté de la substance active, sur « l’identité » et la quantité des impuretés présentes dans le matériel technique, sur le profil analytique des lots et sur la composition exacte du produit développé, telles que précisées au point 23 ci-dessus.
25Dans leur recours, les requérants soulèvent trois moyens. Premièrement, ils considèrent que l’article 4, paragraphe 5, du règlement nº 1049/2001 ne donne pas de droit de veto à un État membre et que la Commission peut ne pas se conformer à l’opinion de celui-ci quant à l’application d’une exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement. Deuxièmement, ils soutiennent que l’exception au droit d’accès visant à protéger les intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée doit être écartée, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des informations demandées, qui ont trait à des émissions dans l’environnement. Troisièmement, ils font valoir que la décision attaquée n’est pas conforme à l’article 4, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001 et à l’article 4 de la convention d’Aarhus, au motif que la Commission n’a pas évalué le risque effectif d’atteinte aux intérêts commerciaux invoqués.
26Il y a lieu de commencer par examiner le deuxième moyen du recours, ce qui suppose de déterminer, d’abord, la portée du droit d’accès résultant de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 et, ensuite, la notion d’informations ayant trait à des émissions dans l’environnement.
Sur la portée du droit d’accès résultant de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006
27En premier lieu, il convient de rappeler que, conformément à son considérant 1, le règlement nº 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1 er , deuxième alinéa, TUE, inséré par le traité d’Amsterdam, de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (voir arrêt de la Cour du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C-506/08 P, Rec. p. I-6237, point 72, et la jurisprudence citée).
28À cette fin, le règlement nº 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1 er , à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (voir arrêt Suède/MyTravel et Commission, point 27 supra, point 73, et la jurisprudence citée).
29Certes, ce droit n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 11, ledit règlement prévoit, dans son article 4, un régime d’exceptions autorisant les institutions à refuser l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article (voir arrêt Suède/MyTravel et Commission, point 27 supra, point 74, et la jurisprudence citée). En particulier, le paragraphe 5 de cet article énonce qu’un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci.
30Lorsque un État membre a exercé la faculté qui lui est ouverte par l’article 4, paragraphe 5, du règlement nº 1049/2001 de demander qu’un document spécifique, émanant de ce même État, ne soit pas divulgué sans son accord préalable, la divulgation éventuelle de ce document par l’institution nécessite l’obtention préalable d’un accord dudit État membre (arrêt de la Cour du 18 décembre 2007, Suède/Commission, C-64/05 P, Rec. p. I-11389, point 50).
31Toutefois, il ressort de la jurisprudence que l’article 4, paragraphe 5, du règlement nº 1049/2001 n’autorise l’État membre concerné à s’opposer à la divulgation de documents qui émanent de lui que sur le fondement des exceptions matérielles prévues aux paragraphes 1 à 3 de cet article et en motivant dûment sa position à cet égard (arrêt Suède/Commission, point 30 supra, point 99).
32Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt Suède/MyTravel et Commission, point 27 supra, point 75, et la jurisprudence citée).
33Lorsque l’exception invoquée est l’une de celles énoncées à l’article 4, paragraphe 2, du règlement nº 1049/2001, l’État membre s’opposant à la divulgation de documents qui émanent de lui doit apprécier s’il n’existe pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents visés.
34En l’espèce, il ressort de la décision attaquée que la République fédérale d’Allemagne, dont émane le document litigieux, s’est opposée à sa divulgation en motivant son refus par l’exception prévue par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement nº 1049/2001, tirée de l’atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle, et qu’elle a considéré qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant sa divulgation.
35En second lieu, l’article 3 du règlement nº 1367/2006 énonce que le règlement nº 1049/2001 constitue la réglementation applicable à toute demande d’accès à des informations environnementales. En effet, il ressort des considérants 8 et 15 du règlement nº 1367/2006, et, en particulier, de la formule « sous réserve des dispositions plus spécifiques du présent règlement relatives aux demandes d’accès aux informations environnementales », lus conjointement avec les articles 3 et 6 dudit règlement, que ce dernier contient des dispositions qui remplacent, modifient ou précisent certaines des dispositions du règlement nº 1049/2001 lorsque la demande d’accès vise des informations environnementales ou des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement (arrêt du Tribunal du 9 septembre 2011, LPN/Commission, T-29/08, Rec. p. II-6021, points 105 et 106, faisant l’objet des pourvois C-514/11 P et C-605/11 P, pendants devant la Cour).
36En ce qui concerne le droit d’accès à des documents contenant des informations environnementales, l’obligation d’interprétation stricte des exceptions prévues par le règlement nº 1049/2001, réaffirmée par le considérant 15, deuxième phrase, et l’article 6, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement nº 1367/2006, est renforcée, d’une part, par la nécessité pour l’institution concernée de tenir compte de l’intérêt public à la divulgation de telles informations ainsi que par la référence au fait de savoir si ces informations ont trait à des émissions dans l’environnement et, d’autre part, par le fait que le règlement nº 1049/2001 ne contient pas de précisions analogues quant à l’application desdites exceptions dans ce domaine (arrêt LPN/Commission, point 35 supra, point 107).
37L’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 prévoit une présomption légale selon laquelle la divulgation présente un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, sauf lorsque ces informations concernent une enquête, notamment celle relative à de possibles manquements au droit de l’Union européenne (arrêt LPN/Commission, point 35 supra, point 108).
38Par suite, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 exige que l’institution concernée, saisie d’une demande d’accès à un document, le divulgue lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, même si une telle divulgation risque de porter atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris aux droits de propriété intellectuelle de cette personne, au sens de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement nº 1049/2001.
39Les arguments présentés par la Commission pour justifier une interprétation différente de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 ne peuvent qu’être écartés.
40Premièrement, la Commission relève que la divulgation des informations contenues dans le document litigieux risquerait de perturber gravement l’équilibre mis en place par le législateur de l’Union dans la directive 91/414, en entraînant des conséquences économiques importantes pour les opérateurs ayant suivi la procédure d’autorisation des substances actives prévue par cette directive. Or, si celle-ci contient des dispositions visant à protéger la confidentialité des informations, constituant des secrets industriels et commerciaux, fournies dans le cadre de la procédure d’autorisation de substances actives qu’elle organise, il suffit de constater que l’existence de telles règles ne permet pas de s’opposer à la présomption irréfragable ressortant de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 (voir point 38 ci-dessus).
41Deuxièmement, il en est de même de la circonstance selon laquelle la divulgation d’un certain nombre d’informations relatives aux impuretés relevées dans une substance active serait considérée comme portant atteinte à la protection des intérêts commerciaux des personnes concernées, en vertu de l’article 63, paragraphe 2, du règlement (CE) nº 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO L 309, p. 1). En effet, une telle disposition ne fait que renvoyer à l’intérêt public protégé par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement nº 1049/2001, sur lequel prime l’intérêt public supérieur mentionné à l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006.
42Troisièmement, la Commission se réfère à la jurisprudence par laquelle la Cour aurait fixé des règles spécifiques pour l’interprétation du règlement nº 1049/2001, lorsque les documents dont la divulgation est demandée sont également soumis à des règles spéciales quant à leur communication aux parties intéressées dans le cadre d’une procédure particulière (arrêts de la Cour du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Rec. p. I-5885, point 58, et du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Rec. p. I-8533, point 100). À supposer que, pour interpréter l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement nº 1049/2001, il faille tenir compte de la circonstance que les informations demandées en l’espèce ont été transmises à l’État membre rapporteur lors de la procédure de demande d’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414, cela ne conduirait, conformément aux arrêts susmentionnés, qu’à faire naître une présomption générale selon laquelle la divulgation de telles informations serait de nature à porter atteinte aux intérêts protégés par cette disposition. Une telle conclusion resterait sans incidence sur la portée de la règle fixée par l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006, qui fait primer de manière irréfragable l’intérêt public supérieur qui y est mentionné sur l’intérêt tiré du risque d’atteinte aux intérêts commerciaux, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle.
43Quatrièmement, la Commission considère qu’il convient d’assurer une interprétation des règlements nº 1049/2001 et nº 1367/2006 qui soit cohérente avec le droit de l’Union et les accords internationaux signés par l’Union, en l’espèce la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (JO 2010, C 83, p. 389) (ci-après la « charte ») et l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC), du 15 avril 1994 (JO L 336, p. 214, ci-après « l’accord ADPIC »), constituant l’annexe 1 C de l’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), (JO L 336, p. 3).
44D’une part, il y a, certes, lieu de rappeler que les articles 16 et 17 de la charte consacrent respectivement la liberté d’entreprise et le droit de propriété, lequel fait également partie des principes généraux de l’Union tout comme la protection des secrets d’affaires (voir arrêt de la Cour du 29 mars 2012, Interseroh Scrap and Metal Trading, C-1/11, point 43, et la jurisprudence citée). Néanmoins, il ne saurait être admis que, aux fins d’assurer une interprétation cohérente de la législation de l’Union, la validité d’une disposition du droit dérivé, claire et inconditionnelle, soit remise en cause (voir, par analogie, arrêt Interseroh Scrap and Metal Trading, précité, points 44 et 46). Or, sous couvert d’un juste équilibre entre la protection du droit fondamental de propriété, dont font partie les droits liés à la propriété intellectuelle, et la protection d’autres droits fondamentaux, la Commission cherche, par son argumentation, à écarter l’application de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 et non à assurer une interprétation cohérente ou harmonieuse des règlements nº 1049/2001 et nº 1367/2006 avec les dispositions de la charte, de la directive 91/414 ou du règlement nº 1107/2009. Une telle approche ne peut, en tout état de cause, être retenue, puisqu’elle reviendrait à laisser inappliquée une disposition claire et inconditionnelle d’un règlement de l’Union, dont il n’est même pas soutenu qu’elle serait contraire à une règle de droit supérieure.
45D’autre part, les dispositions de l’accord ADPIC, qui fait partie de l’accord OMC, signé par la Communauté et ensuite approuvé par la décision 94/800/CE, du Conseil, du 22 décembre 1994, relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, pour ce qui concerne les matières relevant de ses compétences, des accords des négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay (1986-1994) (JO L 336, p. 1), font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Lorsqu’une réglementation de l’Union existe dans un domaine concerné par l’accord ADPIC, le droit de l’Union s’applique, ce qui implique l’obligation, dans la mesure du possible, d’opérer une interprétation conforme à cet accord, sans toutefois qu’un effet direct puisse être accordé à la disposition en cause de cet accord (voir arrêt de la Cour du 11 septembre 2007, Merck Genéricos – Produtos Farmacêuticos, C-431/05, Rec. p. I-7001, point 35, et la jurisprudence citée). La Commission soutient qu’il convient d’interpréter de façon équilibrée et proportionnée les règlements nº 1049/2001 et nº 1367/2006 ainsi que les stipulations relatives aux émissions dans l’environnement figurant dans la convention d’Aarhus, afin qu’ils ne soient pas en contradiction avec les dispositions de l’article 39, paragraphes 2 et 3, de l’accord ADPIC, qui protègent les informations ayant une valeur commerciale contre une divulgation publique. En substance, il est demandé au Tribunal d’assurer une interprétation des dispositions de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 qui soit conforme à l’article 39, paragraphes 2 et 3, de l’accord ADPIC. Cependant, là encore, il convient de constater que l’argumentation de la Commission conduit à laisser inappliquées les dispositions de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 et non à assurer une interprétation des termes de cet article qui soit conforme au contenu de l’article 39, paragraphes 2 et 3, de l’accord ADPIC, puisqu’elle fait primer la protection accordée aux droits de propriété intellectuelle sur la présomption irréfragable en faveur de la divulgation des informations lorsque celles-ci ont trait à des émissions dans l’environnement. Or, une telle approche ne peut, en tout état de cause, être retenue, puisqu’elle conduit, en réalité, à mettre en cause la légalité de l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 au regard de l’article 39, paragraphes 2 et 3, de l’accord ADPIC (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 17 septembre 2007, Microsoft/Commission, T-201/04, Rec. p. II-3601, point 800).
46Il résulte des points 35 à 45 ci-dessus que l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 oblige à divulguer un document lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, même en cas de risque d’atteinte aux intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement nº 1049/2001, cette interprétation ne pouvant être remise en cause sous couvert d’une interprétation cohérente, harmonieuse ou conforme aux dispositions des articles 16 et 17 de la charte, de l’article 39, paragraphes 2 et 3, de l’accord ADPIC, de la directive 91/414 ou du règlement nº 1107/2009.
47Selon les requérants, la Commission a méconnu la présomption résultant de l’article 6, paragraphe 1, du règlement nº 1367/2006, les informations demandées étant des informations environnementales ayant trait à des émissions dans l’environnement. En effet, les informations directement liées à la pureté du glyphosate, notamment « l’identité » et la quantité de toutes les impuretés qui y sont présentes, et au profil analytique des lots ayant été utilisés pour les contrôles et les études au vu desquels ladite substance a été inscrite à l’annexe I de la directive 91/414 constitueraient de telles informations, la composition du produit permettant de déterminer les éléments toxiques émis.
48D’abord, la Commission soutient, que la notion d’émission devrait être interprétée restrictivement et que, conformément au guide d’application de la convention d’Aarhus, publié par la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (CEE-ONU) en 2000 (ci-après le « guide d’application »), elle consisterait en un rejet direct ou indirect de substances à partir d’installations. Ensuite, elle affirme que les informations demandées n’ont pas trait à des émissions dans l’environnement, puisque les informations contenues dans le document litigieux portent, de manière détaillée, sur les méthodes de fabrication du glyphosate, fournies par les différents demandeurs de l’inscription et protégées par des droits de propriété intellectuelle, les catégories d’informations intéressant les requérants ne pouvant être distinguées et isolées des informations sur les méthodes de fabrication de la substance active, qui sont l’objet même du document litigieux.
49En premier lieu, si la Commission fait valoir que la disposition relative aux émissions dans l’environnement doit être interprétée de manière restrictive, force est de constater que la logique du droit d’accès aux documents des institutions, tel qu’il est consacré par l’article 15 TFUE et le règlement nº 1049/2001, et précisé, s’agissant des informations environnementales ou ayant trait à des émissions dans l’environnement, par le règlement nº 1367/2006, ne conduit pas à une telle conclusion.
50En effet, lorsque les institutions entendent opposer une exception à une demande d’accès aux documents, elles doivent interpréter et appliquer strictement ladite exception (voir arrêt Suède/MyTravel et Commission, point 27 supra, point 75, et la jurisprudence citée), de manière à ce que l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par elles ne soit pas tenu en échec (arrêt du Tribunal du 24 mai 2011, NLG/Commission, T-109/05 et T-444/05, Rec. p. II-2479, point 123).
51Or, en considérant que, lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, la divulgation présente un intérêt public supérieur à un intérêt protégé par une exception, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement nº 1367/2006 permet une mise en œuvre concrète dudit principe général.
52Il y a également lieu de relever que, aux termes du considérant 15 du règlement nº 1367/2006, seuls les motifs de refus concernant l’accès aux informations environnementales doivent être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présente pour le public et du fait que les informations demandées ont ou non trait à des émissions dans l’environnement. Or, ainsi qu’il a été relevé au cours de l’audience, la proposition législative COM (2003) 622 final de la Commission, du 24 octobre 2003, prévoyait l’application des exceptions au droit d’accès aux documents issues de l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement nº 1049/2001 aux demandes d’accès à des informations environnementales, sans réserver de sort particulier aux informations ayant trait à des émissions dans l’environnement. C’est la position commune du Conseil, du 18 juillet 2005, qui a traduit l’option pour une approche plus restrictive quant aux exceptions au droit d’accès, en reformulant le considérant 15 dans une rédaction proche de sa version définitive et en insérant l’article 6, paragraphe 1, première phrase, contenant la présomption légale en faveur de la divulgation des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement.
53Il résulte de ce qui précède que ni la logique du droit d’accès aux documents des institutions de l’Union, telle qu’elle ressort des règlements nº 1049/2001 et nº 1367/2006 ainsi que de leur application, ni la lettre de ce dernier règlement, éclairée par les travaux préparatoires, n’implique que la notion d’émission dans l’environnement soit interprétée restrictivement. Par suite, pour que la divulgation soit de droit, il suffit que les informations demandées aient trait de manière suffisamment directe à des émissions dans l’environnement.
54Le renvoi opéré par la Commission au guide d’application pour soutenir que la notion d’émission fait référence aux émissions en provenance d’installations ne permet pas de revenir sur cette conclusion.
55Il a déjà été jugé que le guide d’application ne saurait donner une interprétation contraignante de la convention d’Aarhus (arrêt de la Cour du 14 février 2012, Flachglas Torgau, C-204/09, point 36), l’avocat général M me Sharpston ayant conclu qu’il était dépourvu de caractère obligatoire en ce qui concerne l’interprétation de ladite convention (conclusions sous l’arrêt Flachglas Torgau, précité, point 58). Il ne peut en être a fortiori que de même pour l’interprétation du règlement nº 1367/2006.
56Par ailleurs, le guide d’application renvoie à la notion d’émission telle qu’elle ressort de la directive 96/61/CE du Conseil, du 24 septembre 1996, relative à la prévention et à la réduction de la pollution (JO L 257, p. 26), dont l’article 2, point 5, définit l’émission comme le rejet direct ou indirect, à partir de sources ponctuelles ou diffuses de l’installation, de substances, de vibrations, de chaleur ou de bruit dans l’air, l’eau ou le sol, l’installation étant une unité fixe dans laquelle interviennent notamment une ou plusieurs des activités mentionnées à l’annexe I de la directive. Or, une telle définition s’explique par l’objet de la directive 96/61, à savoir la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance d’activités exclusivement industrielles. Or, il convient de relever que ni la convention d’Aarhus ni le règlement nº 1367/2006 ne restreignent leurs champs d’application respectifs aux conséquences de telles activités. Dès lors, la définition de l’émission dans l’environnement qui ressort du guide d’application ne peut, au surplus, servir à interpréter le règlement nº 1367/2006.
57En second lieu, il convient de déterminer si le document litigieux contient des informations qui, de manière suffisamment directe, ont trait à des émissions dans l’environnement.
58Premièrement, il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il a été relevé au point 22 ci-dessus, les requérants ne demandent pas l’accès aux informations sur les relations contractuelles entre différents opérateurs ayant notifié le glyphosate ou sur la méthode de fabrication de celui-ci, qui forment les points « C.1.1 Information détaillée sur les procédés de fabrication de la substance active (annexe II A 1.8) » (p. 1 à 11) et « C.2 Résumé et évaluation des informations relatives à la soumission de dossiers collectifs » (p. 88 et 89) du premier sous-document communiqué par la Commission au Tribunal, et le point « C.1.1 Information détaillée sur les procédés de fabrication de la substance active (annexe II A 1.8) » (p. 1 à 3 incluse) du troisième sous-document communiqué par la Commission.
59Deuxièmement, les requérants ont précisé à l’audience certains points de leur demande d’accès. Ils souhaitent disposer des informations relatives à « l’identité » et à la quantité des impuretés présentes dans le glyphosate ainsi qu’au profil analytique des lots testés, notamment leur composition, « l’identité » et la quantité des substances chimiques ajoutées pendant les tests, la durée de ces derniers et les effets réels sur la substance active.
60Ainsi, ce n’est que dans la mesure où les parties du document litigieux autres que celles mentionnées au point 58 ci-dessus contiendraient des informations telles que celles précisées au point 59 ci-dessus ou relatives à la composition du produit phytopharmaceutique contenant du glyphosate, et à la condition que ces informations puissent être regardées comme ayant trait à des émissions dans l’environnement, qu’il y aurait lieu de constater que la Commission a commis une erreur d’appréciation en refusant de les divulguer.
61Troisièmement, les requérants ont apporté des précisions sur la manière par laquelle les informations relatives à « l’identité » et à la quantité des impuretés présentes dans le glyphosate, au profil analytique des lots testés et à la composition du produit contenant cette substance pouvaient conduire à déterminer le niveau d’émission desdites impuretés dans l’environnement.
62Dans la requête, les requérants soutiennent que les résidus de la substance active dans l’environnement et leur effet sur la santé humaine sont directement liés à la pureté de la substance, notamment à « l’identité » et à la quantité des impuretés présentes dans le glyphosate, et non uniquement à « l’identité » et à la quantité des impuretés considérées comme pertinentes par la Commission. Selon eux, il est également important de connaître le profil analytique des lots utilisés pour les contrôles, afin de pouvoir interpréter ceux-ci et les études sur lesquelles l’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414 a été fondée. Ce serait la raison pour laquelle la composition exacte des produits développés et contrôlés devrait être divulguée, ce qui permettrait de déterminer quels éléments toxiques sont émis dans l’environnement et risquent d’y rester un certain temps.
63Dans leur réponse aux questions écrites du Tribunal, les requérants ont également précisé en quoi les informations qu’ils demandaient se rattachaient à la notion d’émission dans l’environnement. Ainsi les impuretés contenues dans le glyphosate seraient libérées dans l’environnement en même temps que celui-ci. En outre, ces impuretés auraient pu avoir, en fonction de leur quantité, une influence sur les résultats des tests requis pour l’examen des effets nocifs du glyphosate en vue de son inscription à l’annexe I de la directive 91/414. Pour déterminer si les tests effectués en vue de cette inscription sont représentatifs des émissions dans l’environnement qui ont lieu lors de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate, il serait donc nécessaire de disposer des informations sur le profil analytique des lots. En annexe à leur réponse, les requérants ont fait figurer un document qui présente notamment un procédé par lequel le glyphosate est produit ainsi que les éléments qui sont ajoutés en vue de produire cette substance active, et qui insiste sur le fait que les impuretés présentes dans la substance active produite seront émises dans l’environnement. Par ailleurs, le même document met l’accent sur l’importance à obtenir les informations relatives au profil analytique des lots testés, afin de vérifier si ce profil correspond à celui des produits mis sur le marché, puisqu’une production à petite échelle peut conduire à un profil analytique du glyphosate différent de celui produit à grande échelle en vue de sa commercialisation. En obtenant ces informations, il serait possible de contrôler les éventuelles différences entre les profils analytiques des lots testés en vue de l’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414 et ceux des produits mis sur le marché, et de déterminer si les tests effectués étaient pertinents par rapport aux émissions réelles de glyphosate dans l’environnement. Enfin, ledit document souligne que les informations demandées permettraient de connaître le niveau du métabolite dans lequel se transforme le glyphosate, qui est émis dans l’environnement, est de nature persistante et pollue les eaux souterraines.
64Si la Commission convient que toute substance est forcément rejetée dans l’environnement à un moment de son cycle de vie, elle considère que le document litigieux ne contient pas d’informations pouvant être considérées comme ayant trait à des émissions dans l’environnement, mais des informations relatives aux méthodes de fabrication utilisées par les différents opérateurs ayant notifié le glyphosate en vue de son inscription à l’annexe I de la directive 91/414. Elle s’oppose à la divulgation des informations relatives aux impuretés et au profil analytique des lots, au motif que cela permettrait de reconstituer la méthode de fabrication de la substance active et les secrets commerciaux qui s’y rattachent, puisqu’il n’est pas possible de distinguer et d’isoler ces différentes catégories d’informations. Enfin, la Commission soutient que toutes les informations pertinentes du point de vue toxicologique et quant aux effets sur la santé de la substance active ont fait l’objet d’une analyse minutieuse et ont été divulguées par sa décision du 6 mai 2011, relevant également que les requérants n’indiquent pas les raisons pour lesquelles les documents déjà divulgués ne seraient pas suffisants pour l’appréciation du bien-fondé du processus d’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414.
65Quatrièmement, il convient de rappeler que le Tribunal a pris connaissance, dans le cadre de mesures d’instruction, du document litigieux, qui se divise, ainsi que la Commission l’a rappelé dans son courrier accompagnant le document litigieux, en sous-documents.
66Le premier sous-document contient notamment un point « C.1.2 Spécification détaillée de la substance active (annexe II A 1.9 à 1.11) », présentant, d’une part, les notifications soumises à l’État membre rapporteur par les opérateurs souhaitant l’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414 et identifiant les différentes impuretés contenues dans le glyphosate produit ainsi que la quantité précise ou maximale de chacune de ces impuretés [point « C.1.2.1 Identité des isomères, impuretés et additifs (annexe II A 1.10) », p. 11 à 61] et, d’autre part, le profil analytique des lots testés, faisant apparaître sous forme de tableaux les quantités de toutes les impuretés présentes dans les différents lots ainsi que les quantités minimale, médiane et maximale de chacune des impuretés, les méthodes d’analyse et de validation des données étant également présentées par la majorité des opérateurs en question [section « C.1.2.2 Profil analytique des lots (annexe II A 1.11) », p. 61 à 84]. Le premier sous-document contient également un point « C.1.3 Spécification détaillée des préparations (annexe II A 1.4) », décrivant le contenu du produit phytopharmaceutique incluant le glyphosate fabriqué par chacun des opérateurs ayant procédé à la notification de cette substance active (p. 84 à 88).
67La sous-partie unique du deuxième sous-document (voir point 17 ci-dessus) consiste en un tableau où sont identifiés les différents opérateurs ayant notifié le glyphosate, la formule structurelle de chaque impureté présente dans la substance active de chacun desdits opérateurs et la quantité précise ou maximale de chacune de ces impuretés (p. 1 à 6).
68Le troisième sous-document comprend notamment deux points respectivement intitulés « C.1.2 Spécification détaillée de la pureté de la substance active » et « C.1.2.1 Identité des isomères, impuretés et des additifs (annexe II A 1.10) » (p. 4 à 13). Le point C.1.2 présente les différentes impuretés contenues dans le glyphosate-trimesium ainsi que la quantité précise ou maximale de chacune de ces impuretés (p. 4), et le profil analytique des lots testés, faisant apparaître sous forme de tableaux les quantités de toutes les impuretés présentes dans les différents lots (p. 7). Le point C.1.2.1 est formé d’un tableau semblable à celui contenu dans le deuxième sous-document et contenant des informations de même nature (p. 8 à 13).
69Il y a lieu de constater que, comme le soutiennent les requérants, une grande partie des données ressortant des sous-documents constituant le document litigieux, mentionnées aux points 66 à 68 ci-dessus, portent sur l’identification et les quantités des différentes impuretés présentes dans la substance active notifiée par chacun des opérateurs ayant pris part à la procédure d’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414. Puisque la substance active doit être incluse dans un produit phytopharmaceutique, dont il est constant qu’il sera rejeté dans l’air, principalement par voie de pulvérisation, « l’identité » et la quantité de chaque impureté contenue dans une telle substance constituent une information ayant trait, de manière suffisamment directe, à des émissions dans l’environnement, comme l’ont indiqué à bon droit les requérants (voir points 62 et 63 ci-dessus).
70Toutefois, il convient de préciser que le nom et la quantité précise ou maximale des impuretés présentes dans la substance active notifiée par chacun des opérateurs concernés constituent la seule information recherchée par les requérants, comme ceux-ci l’ont affirmé à l’audience.
71S’agissant du profil analytique des lots testés, il convient également de constater que les informations portant sur les quantités de toutes les impuretés présentes dans les différents lots et les quantités minimale, médiane et maximale de chacune de ces impuretés (voir points 66 à 68 ci-dessus), qui sont présentées sous forme de tableaux pour chacun des opérateurs ayant demandé l’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414 dans le premier sous-document et sous forme de tableaux récapitulatifs dans le deuxième et le troisième sous-document, constituent, à l’exception des formules structurelles des impuretés figurant dans ces deux derniers tableaux, des informations ayant trait, de manière suffisamment directe, à des émissions dans l’environnement.
72En revanche, les informations sur les méthodes d’analyse et de validation des données fournies pour établir le profil analytique des lots ne constituent pas des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement, étant donné qu’il ne ressort pas de l’analyse de la seule partie du document litigieux contenant de telles informations, à savoir le point « C.1.2.2 Profil analytique des lots (annexe II A 1.11) », faisant partie du point C.1.2 du premier sous-document, qu’elle contiendrait des éléments permettant de déterminer suffisamment directement le niveau d’émission dans l’environnement des différents composants de la substance active.
73Quant à la composition des produits phytopharmaceutiques développés par les opérateurs ayant demandé l’inscription du glyphosate à l’annexe I de la directive 91/414, il convient de constater que les quantités exactes, par kilogramme ou par litre, de la substance active et des adjuvants utilisés pour leur fabrication figurent au point C.1.3, intitulé « Spécifications détaillées des préparations (annexe III A 1.4) » du premier sous-document et qu’il s’agit d’informations ayant trait de manière suffisamment directe à des émissions dans l’environnement (voir point 69 ci-dessus).
74Aucun des arguments présentés par la Commission n’est de nature à remettre en cause les constatations effectuées aux points 69 à 73 ci-dessus, puisqu’ils ne permettent pas de démontrer que les informations demandées n’ont pas trait à des émissions dans l’environnement (voir point 64 ci-dessus).
75Il résulte de ce qui précède que la Commission a commis une erreur d’appréciation en rejetant la demande d’accès au document litigieux, dans la mesure où ladite demande portait sur des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement, à savoir, premièrement, sur « l’identité » et la quantité de toutes les impuretés contenues dans la substance active notifiée par chaque opérateur, telles que précisées au point 70 ci-dessus, figurant au point C.1.2.1 du premier sous-document (p. 11 à 61), au point C.1.2.1 du deuxième sous-document (p. 1 à 6) et au point C.1.2.1 du troisième sous-document (p. 4 et 8 à 13), deuxièmement, sur les impuretés présentes dans les différents lots et les quantités minimale, médiane et maximale de chacune de ces impuretés, figurant, pour chaque opérateur, dans les tableaux inclus au point C.1.2.2 du premier sous-document (p. 61 à 84) et au point C.1.2.4 du troisième sous-document (p. 7), et, troisièmement, sur la composition des produits phytopharmaceutiques développés par les opérateurs, figurant au point C.1.3 intitulé « Spécifications détaillées des préparations (annexe III A 1.4) », du premier sous-document (p. 84 à 88).
76Par conséquent, il convient d’accueillir le deuxième moyen du recours et, sans qu’il soit besoin d’examiner les premier et troisième moyens de ce dernier, d’annuler la décision attaquée dans la mesure où il y est refusé l’accès aux informations précisées au point 75 ci-dessus.
77Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, la Commission succombant, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens et ceux des requérants.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision de la Commission européenne, du 10 août 2011, refusant l’accès au volume 4 du projet de rapport d’évaluation, établi par la République fédérale d’Allemagne, en tant qu’État membre rapporteur, de la substance active glyphosate, en application de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, est annulée dans la mesure où elle refuse l’accès aux parties dudit volume comprenant des informations ayant trait à des émissions dans l’environnement : « l’identité » et la quantité de toutes les impuretés contenues dans la substance active notifiée par chaque opérateur, figurant au point C.1.2.1 du premier sous-document (p. 11 à 61), au point C.1.2.1 du deuxième sous-document (p. 1 à 6) et dans le point C.1.2.1 du troisième sous-document (p. 4 et 8 à 13) de ce volume ; les impuretés présentes dans les différents lots et les quantités minimale, médiane et maximale de chacune de ces impuretés figurant, pour chaque opérateur, dans les tableaux inclus au point C.1.2.2 du premier sous-document (p. 61 à 84) et au point C.1.2.4 du troisième sous-document (p. 7) dudit volume ; la composition des produits phytopharmaceutiques développés par les opérateurs, figurant au point C.1.3, intitulé « Spécifications détaillées des préparations (annexe III A 1.4) », du premier sous-document (p. 84 à 88) de ce même volume.
2) La Commission est condamnée aux dépens.
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