Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C‑506/08 P,
avente ad oggetto un’impugnazione, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposta il 14 novembre 2008,
Regno di Svezia , rappresentato dalle sig.re K. Petkovska e A. Falk, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuto da:
Regno di Danimarca , rappresentato dalle sig.re B. Weis Fogh e V. Pasternak Jørgensen, in qualità di agenti,
Regno dei Paesi Bassi , rappresentato dalla sig.ra C. Wissels e dal sig. J. Langer, in qualità di agenti,
Repubblica di Finlandia , rappresentata dal sig. J. Heliskoski, in qualità di agente,
intervenienti in sede d’impugnazione,
procedimento in cui le altre parti sono:
MyTravel Group plc , con sede in Rochdale (Regno Unito),
ricorrente in primo grado,
Commissione europea , rappresentata dal sig. X. Lewis nonché dalle sig.re P. Costa de Oliveira e C. O’Reilly, in qualità di agenti,
convenuta in primo grado
sostenuta da:
Repubblica federale di Germania , rappresentata dai sigg. M. Lumma e B. Klein, in qualità di agenti,
Repubblica francese , rappresentata dalla sig.ra E. Belliard nonché dai sigg. G. de Bergues e A. Adam, in qualità di agenti,
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord , rappresentato dalla sig.ra E. Jenkinson e dal sig. S. Ossowski, in qualità di agenti,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. A. Tizzano (relatore), presidente di sezione, dai sigg. A. Borg Barthet, M. Ilešič, M. Safjan e dalla sig.ra M. Berger, giudici,
avvocato generale: sig.ra J. Kokott
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 ottobre 2010,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 3 marzo 2011,
ha pronunciato la seguente
1Con la sua impugnazione, il Regno di Svezia chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 9 settembre 2008, causa T‑403/05, MyTravel/Commissione (Racc. pag. II‑2027; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il ricorso proposto dalla MyTravel Group plc (in prosieguo: la «MyTravel») avverso le decisioni della Commissione 5 settembre 2005, D(2005) 8461 (in prosieguo: la «prima la decisione controversa»), e 12 ottobre 2005, D(2005) 9763 (in prosieguo: la «seconda decisione controversa»), che hanno parzialmente respinto la domanda presentata dalla MyTravel, diretta a ottenere l’accesso ad alcuni documenti preparatori della Commissione in materia di controllo sulle concentrazioni (in prosieguo, complessivamente: le «decisioni controverse»).
2I ‘considerando’ secondo, quarto e undicesimo del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), sono così formulati:
«(2) Questa politica di trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico. La politica di trasparenza contribuisce a rafforzare i principi di democrazia e di rispetto dei diritti fondamentali sanciti dall’articolo 6 del trattato UE e dalla carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
(…)
(4) Il presente regolamento mira a dare la massima attuazione [possibile] al diritto di accesso del pubblico ai documenti e a definirne i principi generali e le limitazioni a norma dell’articolo 255, paragrafo 2, del trattato CE. (…)
(11) In linea di principio, tutti i documenti delle istituzioni dovrebbero essere accessibili al pubblico. Tuttavia, taluni interessi pubblici e privati dovrebbero essere tutelati mediante eccezioni. Si dovrebbe consentire alle istituzioni di proteggere le loro consultazioni e discussioni interne quando sia necessario per tutelare la propria capacità di espletare le loro funzioni. Nel valutare le eccezioni, le istituzioni dovrebbero tener conto dei principi esistenti nella legislazione comunitaria in materia di protezione dei dati personali, in tutti i settori di attività dell’Unione».
3L’art. 1 di detto regolamento così dispone:
«L’obiettivo del presente regolamento è di:
a) definire i principi, le condizioni e le limitazioni, per motivi di interesse pubblico o privato, che disciplinano il diritto di accesso ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (in prosieguo “le istituzioni”) sancito dall’articolo 255 del trattato CE in modo tale da garantire l’accesso più ampio possibile;
b) definire regole che garantiscano l’esercizio più agevole possibile di tale diritto e
c) promuovere le buone prassi amministrative sull’accesso ai documenti».
4Ai sensi dell’art. 2, nn. 1 e 3, del medesimo regolamento:
«1. Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento.
(...)
3Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea».
5L’art. 4, nn. 2, 3 e 6, del regolamento n. 1049/2001 così dispone:
«2. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
3L’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
(…)
6Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate».
6Ai sensi dell’art. 7, n. 2, di detto regolamento:
«Nel caso di un rifiuto totale o parziale, il richiedente può, entro 15 giorni lavorativi dalla ricezione della risposta dell’istituzione, chiedere alla stessa di rivedere la sua posizione, presentando una domanda di conferma».
7Con sentenza 6 giugno 2002, causa T‑342/99, Airtours/Commissione (Racc. pag. II‑2585), il Tribunale ha annullato la decisione della Commissione 22 settembre 1999, 2000/276/CE, che dichiara una concentrazione incompatibile con il mercato comune e con l’accordo SEE (Caso IV/M.1524 – Airtours/First Choice) (GU 2000, L 93, pag. 1; in prosieguo: la «decisione Airtours»). Questa decisione riguardava l’operazione di concentrazione tra l’operatore turistico britannico Airtours plc, divenuto in seguito la MyTravel, e il suo concorrente First Choice plc (in prosieguo: la «First Choice»).
8La Commissione ha costituito allora un gruppo di lavoro composto da funzionari della direzione generale (DG) «Concorrenza» e del servizio giuridico di detta istituzione, con il compito di esaminare se fosse opportuno proporre impugnazione avverso tale sentenza e di valutare le ripercussioni di quest’ultima sulle procedure applicabili al controllo sulle concentrazioni o ad altri ambiti. Detto gruppo di lavoro ha predisposto una relazione (in prosieguo: la «relazione»), che è stata presentata al Commissario per le questioni di concorrenza il 25 luglio 2002, ossia prima della scadenza del termine previsto per proporre impugnazione avverso la citata sentenza.
9Con lettera datata 23 maggio 2005, la MyTravel chiedeva alla Commissione, in applicazione del regolamento n. 1049/2001, di poter consultare la relazione, i documenti relativi alla predisposizione della stessa (in prosieguo: i «documenti di lavoro»), nonché i documenti figuranti nel fascicolo dell’operazione di concentrazione in questione, su cui si basava la relazione o che erano in essa citati (in prosieguo: gli «altri documenti interni»).
10Tenuto conto del numero di documenti richiesti, la MyTravel e la Commissione hanno convenuto che quest’ultima avrebbe trattato separatamente, da un lato, la relazione e i documenti di lavoro e, dall’altro, gli altri documenti interni.
11Poiché la Commissione, in un primo tempo, aveva negato, quanto meno in parte, la consultazione di tutti questi documenti con due lettere, datate 12 luglio e 1º agosto 2005, la MyTravel ha presentato due domande di conferma, in osservanza dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 1049/2001, alle quali la Commissione ha risposto adottando le decisioni controverse.
12Con la prima decisione controversa, la Commissione si è rifiutata, in particolare, di comunicare alla MyTravel la relazione e i documenti di lavoro ritenendo, da un lato, che a questi ultimi fosse applicabile almeno una delle eccezioni al diritto di accesso elencate dall’art. 4, nn. 2, secondo e terzo trattino, e 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, le quali riguardano, rispettivamente, la tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale, degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile nonché del processo decisionale, e, dall’altro, che nessun interesse pubblico prevalente giustificasse la divulgazione di siffatti documenti.
13Con la seconda decisione controversa, la Commissione ha parimenti negato la consultazione di una parte degli altri documenti interni. Essa ha ritenuto, infatti, che le eccezioni previste dall’art. 4, nn. 2, terzo trattino, e 3, secondo comma, di detto regolamento, concernenti la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile nonché del processo decisionale, si applicassero, in particolare:
14Per quanto riguarda le cinque note presentate dal servizio giuridico in risposta alle menzionate cinque note della DG «Concorrenza» (in prosieguo: le «note di risposta del servizio giuridico»), la Commissione, per giustificare il diniego di consultazione, ha invocato l’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, disposizione riguardante la tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale.
15Peraltro, la Commissione ha richiamato la situazione particolare di taluni documenti ai quali non è stato accordato un accesso parziale o totale. Si tratta, in particolare, della relazione del consigliere‑uditore, della nota della DG «Concorrenza» trasmessa al comitato consultivo e di una nota al fascicolo su un’ispezione del sito della First Choice.
16Infine, la Commissione ha sottolineato che la MyTravel non aveva presentato nessun argomento in grado di dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustificasse comunque la divulgazione dei documenti oggetto della domanda di consultazione.
17Il 15 novembre 2005 la MyTravel ha proposto un ricorso d’annullamento avverso le decisioni controverse.
18A sostegno del suo ricorso, la MyTravel deduceva una serie di motivi diretti a dimostrare che, con le decisioni controverse, la Commissione aveva effettuato un’applicazione errata dell’art. 4, nn. 2, seconda e terzo trattino, e 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, concernenti le eccezioni al diritto di accesso riguardanti la tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale, delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile nonché del processo decisionale.
19Il Tribunale ha verificato, in primo luogo, se, nelle decisioni controverse, la Commissione avesse applicato correttamente l’eccezione riguardante la tutela del processo decisionale, prevista dall’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
20Per quanto concerne la relazione, dopo aver constatato, nei punti 42‑46 della sentenza impugnata, che si trattava di un documento tale da rientrare nella sfera d’applicazione di tale eccezione e che quest’ultima poteva essere invocata «anche una volta adottata la decisione», nel punto 47 della stessa sentenza il Tribunale ha ricordato che la Commissione aveva ritenuto che la divulgazione della relazione avrebbe potuto pregiudicare gravemente il suo processo decisionale, poiché avrebbe rimesso in discussione la libertà d’opinione dei suoi autori.
21A questo proposito, nei punti 48‑53 di detta sentenza il Tribunale ha giudicato che la relazione si inseriva nell’ambito delle funzioni meramente amministrative della Commissione. Orbene, l’interesse del pubblico ad ottenere la comunicazione di un documento in forza del principio di trasparenza non avrebbe lo stesso peso per un documento rientrante nell’ambito di una procedura amministrativa rispetto a un documento attinente a una procedura nell’ambito della quale l’istituzione interessata interviene in veste di legislatore.
22Quindi, la divulgazione di tale documento avrebbe rischiato di rendere nota la valutazione, eventualmente critica, dei funzionari della Commissione e di consentire di procedere al confronto tra il contenuto della relazione e le decisioni definitive adottate. Inoltre, gli autori di quest’ultima avrebbero potuto essere indotti ad autocensurarsi e a non esprimere più valutazioni che potessero far correre rischi al destinatario di detta relazione. Ciò avrebbe rischiato di ledere gravemente la libertà decisionale della Commissione, i cui membri devono svolgere le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale dell’Unione. Parimenti, la Commissione si sarebbe trovata privata della libera e completa opinione dei propri agenti e funzionari.
23Nel punto 54 della sentenza impugnata il Tribunale ha parimenti rilevato che un rischio siffatto di serio pregiudizio del processo decisionale era ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Infatti, sembrerebbe verosimile che il Commissario incaricato della concorrenza sia indotto a non richiedere più la valutazione scritta, eventualmente critica, dei suoi collaboratori se documenti del tipo di quelli in questione dovessero essere divulgati.
24Per quanto riguarda i documenti di lavoro, nel punto 59 della sentenza impugnata il Tribunale ha affermato che, dato che la relazione è tutelata ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, i documenti che ne hanno consentito la redazione e che contengono valutazioni preparatorie o conclusioni provvisorie ad uso interno rientrano parimenti in detta eccezione.
25Riguardo agli altri documenti interni, ossia alle note al Commissario, alle note agli altri servizi e alle note di risposta dei servizi diversi dal servizio giuridico, nei punti 94‑100 della sentenza impugnata il Tribunale ha rilevato che la Commissione ha sostenuto correttamente che la divulgazione, parziale o totale, di tali diversi documenti ridurrebbe la facoltà per i suoi servizi di esprimere il loro punto di vista e arrecherebbe seriamente pregiudizio al suo processo decisionale nell’ambito del controllo sulle concentrazioni.
26Infatti, detti documenti preparatori potrebbero riportare le valutazioni, le esitazioni o i ripensamenti che, al termine del processo decisionale in questione, non figureranno forse più nelle versioni definitive delle relative decisioni. Inoltre, la divulgazione di detti documenti implicherebbe che i loro autori terrebbero conto in futuro dell’eventualità di una divulgazione, al punto da poter essere indotti ad autocensurarsi e a non presentare più valutazioni che possano far correre rischi al destinatario del documento in questione.
27Il Tribunale ha giudicato anche che il rischio di un grave pregiudizio per il processo decisionale era stato valutato dalla Commissione in modo individuale e concreto, segnatamente quando essa aveva ritenuto che la divulgazione dei documenti rischiasse di perturbare la sua valutazione su operazioni analoghe che potessero effettuarsi tra le parti interessate o nello stesso settore.
28Infine, nel punto 100 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che il rischio di serio pregiudizio al processo decisionale in caso di divulgazione di questi documenti era ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Infatti, sembrerebbe verosimile supporre che documenti di tale tipo possano essere utilizzati, anche quando non ricalchino necessariamente la posizione definitiva della Commissione, per influenzare la posizione dei suoi servizi al momento dell’esame di casi analoghi che interessino lo stesso settore di attività o le stesse nozioni economiche.
29Nei punti 104‑106 della sentenza impugnata, in merito alla relazione del consigliere‑uditore il Tribunale ha dichiarato che, così come per gli altri documenti interni, la Commissione poteva negarne la consultazione tenuto conto che, poiché detta relazione conteneva le opinioni del consigliere‑uditore nel merito e sugli aspetti procedurali dell’operazione di concentrazione in questione, la sua divulgazione avrebbe potuto mettere a rischio la libertà di opinione di quest’ultimo. Ciò pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale della Commissione in materia di concentrazione, in quanto essa non potrebbe più basarsi in futuro su pareri indipendenti, liberi e completi dei consiglieri‑uditori.
30Per quanto riguarda la nota della DG «Concorrenza» trasmessa al comitato consultivo, il Tribunale ha giudicato che la sua divulgazione lederebbe gravemente il processo decisionale della Commissione, dato che la consultazione del comitato consultivo fa parte anch’essa di questo processo in materia di controllo delle concentrazioni. Anche se il comitato consultivo è composto di rappresentanti degli Stati membri e che, a tale titolo, è distinto pertanto dalla Commissione, il fatto che quest’ultima sia obbligata a comunicare a tale comitato determinati documenti interni affinché esso possa pronunciarsi consentirebbe di considerare tale nota come un documento interno della Commissione.
31Il Tribunale ha anche giudicato che la divulgazione della nota del fascicolo relativa a un’ispezione sul sito della First Choice lederebbe gravemente il processo decisionale della Commissione dato che, in talune parti, detto documento rifletteva le impressioni dei funzionari della DG «Concorrenza» durante la visita.
32Inoltre, il Tribunale si è pronunciato in merito all’esistenza, nel caso di specie, di un interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, ultima frase, del regolamento n. 1049/2001, che potesse giustificare comunque la divulgazione dei documenti in questione. A questo proposito, nel punto 61 della sentenza impugnata esso ha constatato che la MyTravel aveva sostenuto che «la necessità di capire quanto accaduto e quanto fatto dalla Commissione nonché la necessità di garantire una buona amministrazione della giustizia» costituivano interessi pubblici prevalenti, che giustificavano la divulgazione dei documenti.
33Nei punti 61‑67 e 118 della sentenza impugnata il Tribunale ha sostanzialmente dichiarato che questi argomenti non consentivano né di individuare con sufficiente chiarezza l’interesse pubblico prevalente richiesto dal regolamento n. 1049/2001 né di valutare se, a seguito di una ponderazione tra tale asserito interesse pubblico prevalente e l’interesse a tutelare la segretezza dei documenti nei confronti del pubblico ai sensi delle eccezioni al diritto di accesso, la Commissione avrebbe dovuto concludere che i documenti in esame dovessero essere nondimeno divulgati. Peraltro, il Tribunale ha anche sottolineato che l’interesse privato della MyTravel, di disporre dei documenti in questione per suffragare meglio i suoi argomenti ai fini dell’azione di responsabilità, che essa aveva promosso per ottenere il risarcimento del danno asseritamente sofferto dalla stessa a causa della gestione e della valutazione compiute dalla Commissione dell’operazione oggetto della decisione Airtours, non potevano assumere rilevanza in quanto interesse puramente privato, ai fini della ponderazione degli interessi pubblici.
34Il Tribunale ha concluso pertanto che la Commissione non aveva commesso errori di valutazione, considerando che la divulgazione dei citati documenti avrebbe leso gravemente il suo processo decisionale, e che non esistesse un interesse pubblico prevalente tale da giustificare la divulgazione dei medesimi malgrado un siffatto pregiudizio.
35In secondo luogo, il Tribunale ha verificato se la Commissione, nella seconda decisione controversa, avesse correttamente applicato alle note di risposta del servizio giuridico l’eccezione prevista dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
36Nei punti 124‑126 della sentenza impugnata esso ha giudicato che la divulgazione di queste note avrebbe rischiato di trasmettere al pubblico informazioni sullo stato delle discussioni interne tra la DG «Concorrenza» e il servizio giuridico sulla legalità della valutazione in merito alla compatibilità dell’operazione oggetto della decisione Airtours con il mercato comune. Viste le circostanze, il rischio di pregiudizio della tutela della consulenza legale non sarebbe stato meramente ipotetico, poiché la divulgazione di tali pareri avrebbe rischiato di porre la Commissione in una posizione delicata, in quanto il suo servizio giuridico si sarebbe forse trovato costretto a difendere, dinanzi al giudice dell’Unione, una tesi diversa da quella sostenuta al suo interno. Ebbene, un rischio del genere potrebbe pregiudicare considerevolmente la libertà di opinione del servizio giuridico e la sua facoltà di difendere in maniera efficace dinanzi a detto giudice, su un piano di parità con gli altri rappresentanti legali delle diverse parti nel procedimento giudiziario, la posizione definitiva della Commissione.
37Per le stesse ragioni richiamate in relazione all’applicazione dell’eccezione diretta alla tutela del processo decisionale, esposte nei punti 32 e 33 della presente sentenza, nel punto 129 della sentenza impugnata il Tribunale ha giudicato che nessun interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’art. 4, n. 2, ultima parte, del regolamento n. 1049/2001, giustificava la divulgazione di tali note.
38Per quanto concerne la prima decisione controversa, nei punti 80 e 81 della sentenza impugnata il Tribunale ha accolto il ricorso della MyTravel solo per quanto attiene alla parte di questa decisione recante un diniego di consultazione di uno dei documenti di lavoro, ossia il documento di lavoro n. 15, sull’unico fondamento dell’eccezione riguardante la tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, prevista dall’art. 4, n. 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Questa parte della sentenza impugnata non costituisce oggetto del presente ricorso d’impugnazione.
39Per il resto, nel punto 79 della sentenza impugnata il Tribunale ha giudicato, da un lato, che, relativamente alla prima decisione controversa, la Commissione non aveva commesso errori di valutazione nel negare, ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, di detto regolamento, la consultazione di tutti gli altri documenti di cui le era stata chiesta comunicazione.
40Dall’altro, nel punto 130 della sentenza impugnata esso ha concluso che nemmeno riguardo alla seconda decisione controversa la Commissione aveva commesso errori di valutazione nel far valere l’art. 4, n. 3, secondo comma, o n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, per rifiutare la divulgazione dei numerosi documenti interni o dei pareri giuridici per i quali tali eccezioni erano state invocate dalla Commissione.
41Di conseguenza, il Tribunale ha giudicato che, per motivi di economia processuale, non si dovevano più esaminare le altre censure della MyTravel formulate avverso le decisioni controverse.
42In particolare, per quanto concerne la prima decisione controversa, il Tribunale non ha esaminato le censure relative alle altre eccezioni che la Commissione aveva invocato per negare la divulgazione di tutta una serie di parti della relazione o dei documenti di lavoro, ossia le eccezioni previste dall’art. 4, n. 2, secondo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, riguardanti, rispettivamente, la tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale nonché degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
43Quanto alla seconda decisione controversa, il Tribunale si è parimenti astenuto dall’esaminare le censure relative all’eccezione riguardante la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, in combinato disposto con l’eccezione diretta alla tutela del processo decisionale, invocata dalla Commissione per negare la divulgazione di alcuni fra i restanti documenti interni.
44Alla luce di queste conclusioni e dopo aver parzialmente annullato la prima decisione controversa, nel punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata il Tribunale ha respinto il ricorso per il resto.
45Con ordinanza del presidente della Corte 2 giugno 2009 il Regno di Danimarca, il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica di Finlandia sono stati autorizzati a intervenire a sostegno delle conclusioni del Regno di Svezia, mentre la Repubblica federale di Germania, la Repubblica francese e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sono stati autorizzati a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
46Il Regno di Svezia e il Regno dei Paesi Bassi chiedono alla Corte di:
47Il Regno di Danimarca e la Repubblica di Finlandia chiedono l’annullamento del punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata, nonché delle due decisioni controverse.
48La Commissione, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica francese nonché il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord chiedono che l’impugnazione venga respinta e che il Regno di Svezia sia condannato alle spese.
49Nella sua impugnazione il Regno di Svezia deduce sostanzialmente tre motivi relativi alla violazione, rispettivamente, dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, nonché dell’espressione che figura nell’ultima parte dell’art. 4, nn. 2 e 3, secondo comma.
Sul primo motivo, relativo a una violazione dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001
50Con il suo primo motivo, il Regno di Svezia, sostenuto dal Regno di Danimarca, dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Repubblica di Finlandia, sostiene che il Tribunale avrebbe interpretato erroneamente l’eccezione riguardante la tutela del processo decisionale, in quanto avrebbe giudicato che la Commissione poteva dichiarare che la divulgazione dei documenti in questione avrebbe pregiudicato gravemente il processo decisionale di detta istituzione, senza svolgere nessuna valutazione concreta e specifica di detti documenti.
51In via preliminare, il governo svedese ricorda anzitutto che, ai sensi del punto 66 della sentenza 18 dicembre 2007, causa C‑64/05 P, Svezia/Commissione (Racc. pag. I‑11389), qualsiasi eccezione al principio di trasparenza va interpretata restrittivamente e la sua applicazione richiede un esame del contenuto del documento concretamente interessato. Inoltre, il principio di trasparenza si applicherebbe a tutte le attività in seno all’Unione, senza effettuare distinzioni in base alla natura amministrativa o legislativa del procedimento cui faccia riferimento il documento oggetto di una domanda di consultazione. Infine, la presunzione a favore della divulgazione sarebbe più forte quando si tratta, come nel caso di specie, di un caso chiuso. Infatti, come sostenuto anche dal Regno di Danimarca, le istituzioni dovrebbero tener conto della cronologia di un caso.
52Secondo il Regno di Svezia, così come per i tre Stati membri intervenuti a suo sostegno, la giurisprudenza, in particolare la sentenza 1º luglio 2008, cause riunite C‑39/05 P e C‑52/05 P, Svezia e Turco/Consiglio (Racc. pag. I‑4723), impone che, quando un’istituzione nega la consultazione di un documento invocando un’eccezione prevista dal regolamento n. 1049/2001, essa deve esaminare, in particolare, se la divulgazione di detto documento possa ledere concretamente l’interesse tutelato dalle eccezioni in questione. Nel caso di specie, anche se la Commissione ha effettuato, in un certo modo, una valutazione della riservatezza dei documenti richiesti, questa valutazione non sarebbe stata tuttavia tanto completa quanto richiesto da detto regolamento, posto che quest’istituzione ha giustificato l’applicazione delle eccezioni con un ragionamento astratto, riguardante la libertà d’opinione dei funzionari nonché la libera comunicazione interna e non il contenuto dei documenti oggetto della domanda di consultazione.
53Più esattamente, per quanto concerne la relazione, il Regno di Svezia sostiene anzitutto che, anche senza conoscerne il contenuto, è ragionevole supporre che essa contenga non solo informazioni riservate, ma anche parti che non costituiscono elementi delicati quali, ad esempio, un riferimento alla decisione Airtours e alla citata sentenza Airtours/Commissione, così come alcune dichiarazioni di carattere generale, che possono e debbono essere divulgate, segnatamente in osservanza dell’art. 4, n. 6, del regolamento n. 1049/2001, disposizione che prevede la facoltà di accesso parziale.
54Il Regno di Svezia critica poi il Tribunale per aver avallato l’argomento della Commissione, secondo il quale i funzionari non potrebbero esprimere liberamente le loro opinioni se esistesse l’eventualità che i loro scritti vengano pubblicati. Infatti, la questione riguardante l’applicabilità di una delle eccezioni previste dall’art. 4 del regolamento n. 1049/2001 dovrebbe essere risolta partendo dal contenuto della relazione e non in base a un ragionamento di carattere generale, concernente la libertà d’opinione degli autori di quest’ultimo e un eventuale timore collegato alle conseguenze di una pubblicazione. La Repubblica di Finlandia aggiunge al riguardo che, poiché l’art. 4, n. 3, del regolamento n. 1049/2001 richiede l’esistenza di un pregiudizio serio per il processo decisionale, l’onere della prova incombente all’istituzione sarebbe particolarmente gravoso.
55Infine, per quanto riguarda il rischio che la divulgazione delle opinioni dei funzionari possa indurre i medesimi ad autocensurarsi, il Regno di Svezia ricorda che i funzionari sono tenuti ad assolvere gli obbl ighi derivanti dalle loro funzioni in modo oggettivo e imparziale, nonché nel rispetto del loro dovere di lealtà verso l’Unione. Il fatto che il pubblico abbia un diritto di controllo sulle attività delle istituzioni non potrebbe costituire una ragione valida per non rispettare questi obblighi. Ad ogni modo, i funzionari delle istituzioni dovrebbero essere consapevoli di questo diritto di controllo, senza potere legittimamente fondarsi sull’aspettativa che la tutela della riservatezza dei documenti in possesso della Commissione vada oltre quanto previsto dal regolamento n. 1049/2001.
56Per quanto concerne i documenti di lavoro, il Regno di Svezia sostiene che il ragionamento del Tribunale, secondo il quale la consultazione di detti documenti poteva essere negata dato che la stessa relazione era protetta dall’eccezione prevista dall’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, sarebbe troppo generico e amplierebbe indebitamente la sfera d’applicazione dell’eccezione in questione.
57Riguardo alle note al Commissario, alle note agli altri servizi e alle note di risposta di servizi diversi dal servizio giuridico, il Regno di Svezia ritiene che il Tribunale abbia seguito parimenti un ragionamento generico e ipotetico, basandosi sul timore di impedire una libera comunicazione tra i diversi servizi della Commissione.
58Quanto alla relazione del consigliere‑uditore, detto Stato membro afferma che l’art. 16, n. 3, della decisione della Commissione 23 maggio 2001, 2001/462/CE, CECA, relativa al mandato dei consiglieri‑auditori per taluni procedimenti in materia di concorrenza (GU L 162, pag. 21), impone che questa relazione venga pubblicata contemporaneamente alla decisione della Commissione sul caso in merito al quale tale relazione è stata redatta. Di conseguenza, sarebbe quanto meno dubbio che detta relazione rientri nella nozione di «riflessioni per uso interno» ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Benché sia esatto, nel caso di specie, che il caso è stato chiuso nel 1999, ossia prima che venisse adottata detta decisione, tuttavia, anche se alla luce del regime vigente nel 1999 la relazione poteva godere dell’eccezione relativa a tale nozione, sarebbe stato comunque necessario dimostrare l’effettiva necessità di riservatezza.
59In merito alla nota della DG «Concorrenza» indirizzata al comitato consultivo, il Regno di Svezia nega che quest’ultima possa farsi rientrare nell’ambito del processo decisionale della Commissione in materia di controllo delle concentrazioni, tenuto conto che detto comitato è indipendente dalla Commissione, per cui l’eccezione in questione non sarebbe nemmeno applicabile. Peraltro, l’art. 19, n. 7, del regolamento (CE) del Consiglio 20 gennaio 2004, n. 139, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (GU L 24, pag. 1), prevederebbe, con riferimento al parere del comitato consultivo, norme sulla pubblicazione analoghe a quelle che disciplinano la relazione del consigliere‑uditore. Parimenti, ai sensi dell’art. 19, n. 7, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4064, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (GU 1990, L 257, pag. 13), il comitato consultivo poteva raccomandare alla Commissione la pubblicazione del suo parere. Alla luce di ciò, secondo detto Stato membro, prima di poter qualificare riservata una nota indirizzata al comitato consultivo in merito ai compiti di quest’ultimo, sarebbe stato necessario un esame approfondito del contenuto di tale nota.
60Infine, il Regno di Svezia afferma che le circostanze in cui è maturata la nota al fascicolo relativa a una visita del sito della First Choice non risultano con chiarezza dalla sentenza impugnata. Sebbene, come la MyTravel avrebbe affermato, questa nota riguardava alcune osservazioni orali della First Choice, non sarebbe nemmeno certo che essa contenga effettivamente un parere destinato all’uso interno ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001. Di conseguenza, sarebbe necessario chiarire il contenuto di detta nota, al fine di determinare se fosse ad essa applicabile l’eccezione prevista da detta disposizione.
61La Commissione, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, dalla Repubblica francese e dal Regno Unito, ribatte che l’impugnazione del Regno di Svezia sarebbe del tutto destituita di fondamento, in quanto il Tribunale non avrebbe assolutamente sottinteso che fosse inutile un’analisi condotta documento per documento.
62Dette parti sottolineano anzitutto che il Regno di Svezia non ha criticato l’affermazione del Tribunale, contenuta nel punto 49 della sentenza impugnata, secondo cui l’interesse del pubblico ad ottenere la comunicazione di un documento non ha lo stesso peso nell’ipotesi di un documento relativo a un procedimento amministrativo riguardante, ad esempio, il diritto della concorrenza rispetto a un documento relativo a un procedimento legislativo in discussione. Ebbene, la differenza di trattamento tra questi documenti sarebbe giustificata, in particolare, in considerazione del controllo sulla legittimità esercitato sugli atti amministrativi.
63Del resto, il Regno Unito sostiene che la tesi difesa del Regno di Svezia potrebbe ostacolare il conseguimento dello scopo del legislatore dell’Unione, diretto a tutelare uno «spazio di riflessione» interno all’istituzione, come si ricaverebbe dai lavori preparatori del regolamento n. 1049/2001.
64A questo proposito, la Repubblica federale di Germania sottolinea che gli interessi tutelati dal regolamento n. 1049/2001 differiscono dagli interessi delle parti di un procedimento amministrativo. Infatti, la tutela di questi ultimi sarebbe garantita da atti specifici, quali il regolamento (CE) della Commissione 7 aprile 2004, n. 802, di esecuzione del regolamento n. 139/2004 (GU L 133, pag. 1), applicabile nel caso di specie. Peraltro, nel punto 22 della sua ordinanza 29 gennaio 2009, causa C‑9/08, Donnici/Parlamento, la Corte avrebbe già precisato che l’intenzione di utilizzare documenti interni in occasione di un procedimento giurisdizionale promosso da un individuo contro un’istituzione dell’Unione, come avrebbe dichiarato la MyTravel, costituisce indizio di un interesse meramente privato.
65La Commissione e gli Stati membri intervenuti in suo sostegno affermano poi che, nelle decisioni controverse, essa ha esaminato concretamente ciascun documento di cui era stata chiesta la consultazione, circostanza che sarebbe confermata del resto dal fatto che essa aveva concesso alla MyTravel la comunicazione di alcuni di questi documenti. La Repubblica federale di Germania aggiunge a tal proposito che la relazione tra il grado di importanza della motivazione di un diniego e una peculiare fattispecie dipende direttamente dalla specifica situazione in discussione. Per quanto concerne i casi in materia di concorrenza, le divergenze di opinione tra servizi manifestatesi durante un procedimento amministrativo, concretizzatesi in un parere interno del servizio giuridico o di altri servizi della Commissione, non mancherebbero di essere sfruttate. Di conseguenza, la Commissione rischierebbe di vedersi contestati, in successivi procedimenti amministrativi o giurisdizionali, precedenti pareri interni divergenti.
66Infine, la Commissione ritiene che l’argomento del Regno di Svezia, secondo cui un funzionario è tenuto ad adempiere i compiti attribuitigli con imparzialità e oggettività, sarebbe irrilevante nel caso di specie.
67Per quanto riguarda i vari documenti in questione, la Commissione ritiene che gli argomenti del Regno di Svezia, secondo i quali sarebbe ragionevole pensare, persino senza averla esaminata, che la relazione contenga parti prive di carattere riservato, le quali potrebbero pertanto costituire oggetto di una divulgazione parziale, sarebbero ingiustificati. Ad ogni modo, una consultazione parziale non sarebbe ipotizzabile quando nessuna parte di un documento possa essere separata dalle altre.
68In merito ai documenti di lavoro, la Commissione sostiene di averne rifiutato la consultazione dopo un esame concreto, svolto su ciascuno di essi. Infatti, questi documenti sarebbero stati redatti al fine di preparare la relazione e sarebbero spesso riprodotti letteralmente in quest’ultima. Di conseguenza, non sarebbe stato possibile divulgarli per le medesime ragioni invocate in rapporto alla stessa relazione.
69Quanto alla relazione del consigliere‑uditore, la Commissione sostiene che, durante un’indagine in materia di concentrazioni, il consigliere‑uditore formula due relazioni, ossia una relazione provvisoria, puramente interna, e una relazione definitiva, destinata alla pubblicazione, in osservanza dell’art. 16, n. 3, della decisione 2001/462. Ebbene, la relazione in questione nel caso di specie sarebbe una relazione provvisoria, indirizzata al Commissario incaricato delle questioni di concorrenza. Nei punti 104‑106 della sentenza impugnata il Tribunale avrebbe illustrato le ragioni per le quali questa relazione non doveva essere divulgata. Ad ogni modo, la Commissione precisa che il regime precedente a detta decisione, applicabile ratione temporis al caso di specie, non prevedeva nessuna pubblicazione della relazione del consigliere‑uditore.
70Per quanto riguarda la nota interna della DG «Concorrenza», indirizzata al comitato consultivo, la Commissione e il Regno Unito ritengono che la circostanza che il parere di detto comitato sia pubblico sarebbe irrilevante nel caso di specie. Infatti, la nota in questione, nella quale detta direzione generale sintetizzerebbe la sua bozza di decisione, avrebbe un contenuto completamente diverso da quello di quest’ultima e, di conseguenza, dovrebbe essere considerata un documento interno.
71La Commissione osserva infine che la nota del fascicolo relativa a un’ispezione del sito della First Choice rifletteva le impressioni dei funzionari della DG «Concorrenza» durante l’ispezione. Ebbene, fornire maggiori dettagli sul contenuto di questo documento equivarrebbe a privare l’eccezione in questione della sua efficacia pratica.
72Occorre ricordare preliminarmente che, conformemente al suo primo ‘considerando’, il regolamento n. 1049/2001 è riconducibile all’intento espresso dall’art. 1, secondo comma, UE, inserito con il Trattato di Amsterdam, di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile e più vicino possibile ai cittadini. Come ricorda il secondo ‘considerando’ di detto regolamento, il diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni è connesso al carattere democratico di queste ultime (sentenze Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 34, nonché 21 settembre 2010, cause riunite C‑514/07 P, causa C‑528/07 P e C‑532/07 P, Svezia e a./API e Commissione, Racc. pag. I‑8533, punto 68).
73A tal fine, il regolamento n. 1049/2001 mira, come precisato dal suo quarto ‘considerando’ e dal suo art. 1, a conferire al pubblico un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile (v. sentenze Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 33, 29 giugno 2010, causa C‑139/07 P, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, Racc. pag. I‑5885, punto 51, nonché Svezia e a./API e Commissione, cit., punto 69).
74Indubbiamente, tale diritto è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato. Più specificamente, e in conformità al suo undicesimo ‘considerando’, tale regolamento prevede, nel suo art. 4, un regime di eccezioni che autorizza le istituzioni a rifiutare l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio a uno degli interessi tutelati dall’articolo stesso (v., in tal senso, sentenze 1º febbraio 2007, causa C‑266/05 P, Sison/Consiglio, Racc. pag. I‑1233, punto 62, nonché Svezia e a./API e Commissione, cit., punti 70 e 71).
75Ciò nondimeno, dal momento che esse derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, tali eccezioni devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo (citate sentenze Sison/Consiglio, punto 63; Svezia e Turco/Consiglio, punto 36, nonché Svezia e a./API e Commissione, punto 73).
76Pertanto, quando l’istituzione interessata decide di negare l’accesso a un documento di cui le è stata chiesta la divulgazione, essa deve spiegare, in linea di principio, come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista dall’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, che tale istituzione invoca (sentenza Svezia e a./API e Commissione, cit., punto 72 e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, il rischio di un siffatto pregiudizio dev’essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 43).
77Per quanto concerne l’eccezione diretta alla tutela del processo decisionale, prevista dall’art. 4, n. 3, del regolamento n. 1049/2001, occorre verificare se, come sostenuto dal Regno di Danimarca e dal Regno di Svezia, la circostanza che i documenti oggetto di questa disposizione riguardano un procedimento amministrativo già chiuso sia rilevante ai fini della concreta applicazione delle eccezioni in questione. Infatti, contrariamente ai fatti in questione nella causa che ha portato alla citata sentenza Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (punto 18), ricordata dal Regno di Svezia in udienza, e come si ricava dal punto 9 della presente sentenza, la MyTravel ha presentato la sua domanda di consultazione dei documenti riguardanti il procedimento conclusosi con la decisione Airtours il 23 maggio 2005, ossia nel momento in cui detta decisione, che reca la data del 22 settembre 1999, non solo era già stata adottata, ma era stata anche annullata dalla citata sentenza del Tribunale Airtours/Commissione, nei confronti della quale era inoltre scaduto il termine di impugnazione.
78A questo riguardo, occorre rilevare che detto art. 4, n. 3, effettua una distinzione chiara proprio in funzione della circostanza che un procedimento sia chiuso o meno. Infatti, da un lato, secondo il primo comma di questa disposizione, rientra nella sfera di applicazione dell’eccezione mirante alla tutela del processo decisionale qualsiasi documento redatto da un’istituzione ad uso interno, o ricevuto da un’istituzione e che riguardi una questione sulla quale quest’ultima non abbia ancora preso una decisione. Dall’altro, il secondo comma della medesima disposizione prevede che, una volta presa la decisione, l’eccezione in questione copre unicamente i documenti contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice delle deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata.
79Di conseguenza, è solo per una parte dei documenti a uso interno, ossia quelli contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice delle deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, che il secondo comma di detto n. 3 consente di opporre un diniego persino dopo l’adozione della decisione, quando la loro divulgazione lederebbe gravemente il processo decisionale di questa istituzione.
80Ne consegue che il legislatore dell’Unione ha ritenuto che, una volta adottata la decisione, le esigenze di tutela del processo decisionale presentino una rilevanza minore, di modo che la divulgazione di qualsiasi documento diverso da quelli menzionati dall’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 non può mai ledere detto processo e che il diniego di divulgazione di un siffatto documento non può essere autorizzato, persino quando la divulgazione di quest’ultimo avrebbe gravemente pregiudicato questo processo se essa fosse avvenuta prima di adottare la decisione in questione.
81Indubbiamente, come il Tribunale ha sostanzialmente rilevato nel punto 45 della sentenza impugnata, la mera facoltà di avvalersi dell’eccezione in questione per negare la consultazione di documenti, contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, non è assolutamente pregiudicata dalla circostanza che la decisione sia stata adottata. Tuttavia, ciò non significa che la valutazione che l’istituzione interessata è chiamata a svolgere, per accertare se la divulgazione di uno di questi documenti possa o meno ledere gravemente il suo processo decisionale, non debba tener conto della circostanza che il procedimento amministrativo al quale fanno riferimento detti documenti si sia concluso.
82Infatti, le ragioni invocate da un’istituzione, che possono giustificare il diniego di consultazione di un siffatto documento la cui comunicazione sia stata chiesta prima della chiusura del procedimento amministrativo, potrebbero non essere sufficienti al fine di opporre un diniego di divulgazione del medesimo documento dopo l’adozione della decisione, senza che la predetta istituzione spieghi le ragioni specifiche per le quali essa ritenga che la chiusura del procedimento non escluda che detto diniego di consultazione rimanga giustificato alla luce del rischio di una grave lesione del suo processo decisionale (v., per analogia con l’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, sentenza Svezia e a./API e Commissione, cit., punti 132‑134).
83È alla luce di questi principi che occorre esaminare il primo motivo dedotto dal Regno di Svezia a sostegno della sua impugnazione.
84A questo scopo, occorre verificare se il Tribunale abbia applicato correttamente l’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 nei confronti di ciascun documento di cui è stata negata la consultazione alla MyTravel mediante le decisioni controverse in base a detta disposizione.
85Per quanto concerne la relazione, occorre decidere se il Tribunale abbia giustamente concluso, nel punto 55 della sentenza impugnata, che la divulgazione dell’intera relazione avrebbe seriamente pregiudicato il processo decisionale della Commissione.
86A questo riguardo, nel punto 49 della sentenza impugnata il Tribunale ha giudicato anzitutto che l’interesse del pubblico ad ottenere la comunicazione di un documento, in forza del principio di trasparenza, non ha lo stesso peso per un documento rientrante nell’ambito di una procedura amministrativa di applicazione della normativa sul controllo delle concentrazioni, o sul diritto della concorrenza in generale, rispetto a un documento attinente a una procedura nell’ambito della quale l’istituzione comunitaria interviene in veste di legislatore. Alla luce di ciò, nei punti 50‑52 di detta sentenza esso ha dichiarato che la divulgazione al pubblico di un documento, quale la relazione, pregiudicherebbe seriamente la possibilità, per la Commissione, di disporre di una valutazione libera e completa dei propri servizi, dato che ciò indurrebbe gli autori di tale documento ad autocensurarsi. Infine, l’obbligo di divulgare documenti siffatti spingerebbe il Commissario incaricato della concorrenza a non richiedere più la valutazione scritta, eventualmente critica, dei suoi collaboratori su questioni che rientrano nella sua competenza o in quella della Commissione, circostanza che nuocerebbe considerevolmente all’efficacia del processo decisionale interno della medesima.
87Orbene, occorre rilevare in primo luogo che, indubbiamente, come la Corte ha già precisato, l’attività amministrativa della Commissione non richiede un accesso ai documenti ampio tanto quanto quello riguardante l’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione (v. citate sentenze Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 60, nonché Svezia e a./API e Commissione, punto 77).
88Tuttavia, come giustamente sostenuto dal Regno di Svezia, dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Repubblica di Finlandia, ciò non vuol dire assolutamente che una siffatta attività sfugga alla sfera d’applicazione del regolamento n. 1049/2001. Infatti, basti ricordare a questo proposito che l’art. 2, n. 3, di detto regolamento precisa che quest’ultimo si applica a tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso, concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione.
89In secondo luogo, le altre considerazioni ricordate nel punto 86 della presente sentenza e giudicate dal Tribunale sufficienti a giustificare il diniego opposto dalla Commissione alla domanda di consultazione della MyTravel non sono assolutamente suffragate da elementi circostanziati, rispetto al contenuto concreto della relazione, che consentano di comprendere le ragioni per le quali la divulgazione di quest’ultima avrebbe potuto pregiudicare gravemente il processo decisionale della Commissione, quando persino la procedura alla quale questo documento è collegato si era già conclusa. In altri termini, il Tribunale avrebbe dovuto pretendere dalla Commissione l’illustrazione, conformemente ai principi enunciati, in particolare, nei punti 81 e 82 della presente sentenza, delle ragioni specifiche in base alle quali tale istituzione riteneva che la chiusura della procedura amministrativa non escludesse che il diniego di consultazione della relazione restasse giustificato, in considerazione del rischio di grave pregiudizio ai danni di detto processo decisionale.
90Ne consegue che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, giudicando che, in tali circostanze, la Commissione potesse negare integralmente la consultazione della relazione.
91Per quanto riguarda gli altri documenti, occorre esaminare preliminarmente gli argomenti dedotti dal Regno di Svezia per negare che la relazione del consigliere‑uditore, la nota della DG «Concorrenza» indirizzata al comitato consultivo e le note al fascicolo relative a un’ispezione del sito della First Choice possano essere considerate, contrariamente alla valutazione del Tribunale contenuta nei punti, rispettivamente, 105, 111 e 116 della sentenza impugnata, come documenti contenenti pareri per uso interno nell’ambito di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
92Orbene, per quanto concerne anzitutto la relazione del consigliere‑uditore, è giocoforza constatare che, anche se il Regno di Svezia nutre dubbi in merito alla possibilità di applicare l’eccezione in questione ad una siffatta relazione, che è soggetta alla normativa prevista dalla decisione 2001/462, esso stesso riconosce che, alla luce del regime concretamente applicabile nel 1999 alla relazione del consigliere‑uditore di cui la MyTravel aveva chiesto la comunicazione, quest’ultima rientra nella sfera d’applicazione di detto art. 4, n. 3, secondo comma.
93Quanto poi alla nota della DG «Concorrenza» indirizzata al comitato consultivo è evidente che, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Svezia, la circostanza che un documento possa essere pubblicato non esclude, in quanto tale, che questo stesso documento possa rientrare nell’eccezione in questione. Infatti, dal disposto dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 si evince che quest’ultimo si applica a qualsiasi documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione. Ebbene, come rilevato dal Tribunale nel punto 111 della sentenza impugnata, senza essere contraddetto sull’argomento né dal Regno di Svezia, né dagli Stati membri intervenuti a sostegno di quest’ultimo, ciò che consente di ritenere il documento in questione come un documento interno della Commissione ai fini dell’applicazione di detta disposizione è proprio il fatto che la Commissione era obbligata a trasmettere a detto comitato consultivo alcuni documenti interni ai sensi dell’art. 19 del regolamento n. 4064/89, affinché tale comitato potesse pronunciarsi in conformità alla procedura, che richiede il suo intervento.
94Infine, riguardo alla nota al fascicolo relativa a un’ispezione del sito della First Choice, occorre rilevare che il Regno di Svezia non sostiene che il Tribunale abbia snaturato i fatti quando, nel punto 116 della sentenza impugnata, esso ha constatato che detto documento conteneva alcune discussioni interne della DG «Concorrenza» riguardanti l’indagine in quanto, per talune parti, questo documento rifletteva le impressioni dei funzionari di detta direzione generale durante l’ispezione e non, come sostenuto dalla MyTravel in primo grado, talune osservazioni orali della First Choice. Alla luce di ciò, questa valutazione dei fatti compiuta dal Tribunale non può essere rimessa in discussione in sede di impugnazione.
95Ne consegue che il Tribunale non ha commesso nessun errore di diritto giudicando che la relazione del consigliere‑uditore, la nota della DG «Concorrenza» indirizzata al comitato consultivo e la nota al fascicolo relativa a un’ispezione del sito della First Choice costituivano documenti contenenti riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno alla Commissione, ai sensi dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
96Tuttavia, il Regno di Svezia sostiene che il Tribunale avrebbe violato l’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, quando esso ha giudicato, in sostanza, nei punti 59, 94, 104, 111 e 115 della sentenza impugnata, che la divulgazione dei tre documenti ricordati nel punto 91 della presente sentenza nonché, da un lato, dei documenti di lavoro e, dall’altro, delle note al commissario, delle note agli altri servizi e delle note di risposta di servizi diversi dal servizio giuridico avrebbero gravemente pregiudicato il processo decisionale della Commissione.
97Orbene, occorre constatare anzitutto che, per quanto concerne la relazione del consigliere‑uditore, la nota della DG «Concorrenza» indirizzata al comitato consultivo e la nota al fascicolo relativa a un’ispezione del sito della First Choice il Tribunale, nei punti, rispettivamente, 106, 111 e 116 della sentenza impugnata, ha basato la legittimità del diniego, opposto dalla Commissione alla domanda di divulgazione della MyTravel, unicamente su considerazioni relative all’incidenza che una siffatta divulgazione avrebbe potuto avere sulla libertà d’opinione del consigliere‑uditore, alla natura interna dei documenti in questione e alla circostanza che questi ultimi riflettevano le impressioni dei funzionari della Commissione.
98Orbene, è giocoforza constatare che, contrariamente agli obblighi ricordati nei punti 81 e 82 della presente sentenza, il Tribunale non ha assolutamente verificato se la Commissione avesse fornito ragioni specifiche, in base alle quali considerazioni di tal genere consentissero di concludere che la divulgazione di questi ultimi documenti avrebbe gravemente pregiudicato il processo decisionale di quest’istituzione, quando persino la procedura amministrativa alla quale questi documenti erano collegati si era conclusa.
99Per quanto poi concerne i documenti di lavoro, nel punto 59 della sentenza impugnata il Tribunale ha giudicato che questi ultimi avevano consentito la realizzazione della relazione e contenevano valutazioni preliminari o conclusioni provvisorie per uso interno e che, di conseguenza, essi rientravano nell’eccezione in questione.
100A questo proposito è giocoforza constatare che, tenuto conto della circostanza che, come giudicato nel punto 89 della presente sentenza, le considerazioni che hanno indotto il Tribunale a concludere che la consultazione della relazione potesse essere negata non erano sufficienti, il Tribunale non poteva nemmeno giudicare, sul semplice fondamento della circostanza che detti documenti di lavoro avessero consentito la realizzazione della relazione, che la divulgazione di questi ultimi avrebbe gravemente pregiudicato il processo decisionale della Commissione e che, di conseguenza, questi documenti non dovessero essere divulgati.
101Infine, in merito alle note al commissario, alle note agli altri servizi e alle note di risposta di servizi diversi dal servizio giuridico, nei punti 98 e 99 della sentenza impugnata il Tribunale ha giudicato viceversa che la Commissione aveva spiegato che il diniego opposto alla divulgazione di questi documenti era giustificato persino dopo l’adozione della seconda decisione controversa, dato che una siffatta divulgazione avrebbe rischiato di perturbare la sua valutazione su operazioni analoghe che potessero intervenire tra le parti interessate o nello stesso settore, come pure su «casi relativi al concetto di posizione dominante collettiva». Inoltre, la Commissione si è specificamente riferita al caso EMI/Time Warner, a proposito del quale essa aveva respinto una domanda di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001, concernente la comunicazione degli addebiti, al fine di tutelare le discussioni dei propri servizi nel caso BMG/Sony, che riguardava lo stesso settore di attività.
102Tuttavia, è giocoforza constatare, come rilevato sostanzialmente dall’avvocato generale nei paragrafi 78‑84 delle sue conclusioni, che siffatti argomenti non sono assolutamente sostenuti da prove. In particolare, la Commissione non ha fornito nessun elemento, come invece richiesto dalla giurisprudenza menzionata nel punto 76 della presente sentenza, che consentisse di ritenere che la consultazione di detti documenti avrebbe concretamente inciso su altre specifiche procedure amministrative. Del resto, anche ipotizzando che la Commissione abbia correttamente respinto, in un caso isolato, una domanda di consultazione della comunicazione degli addebiti per tutelare le discussioni dei propri servizi in un caso diverso riguardante lo stesso settore di attività, ciò non dimostra assolutamente che qualsiasi diniego di consultazione di documenti in base all’eccezione in questione sia giustificato in quanto tale.
103Alla luce di quanto precede, si deve accogliere il primo motivo dedotto dal Regno di Svezia a sostegno della sua impugnazione.
Sul secondo motivo, relativo a una violazione dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001
104Con il suo secondo motivo, il Regno di Svezia, sostenuto dal Regno di Danimarca, dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Repubblica di Finlandia, afferma che il Tribunale avrebbe violato l’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 giudicando, in spregio alla giurisprudenza derivante dalla citata sentenza Svezia e Turco/Consiglio, che la Commissione aveva giustamente negato la consultazione delle note di risposta del servizio giuridico in base all’eccezione diretta alla tutela della consulenza legale, senza avere effettuato preliminarmente un esame del contenuto di tali note.
105Infatti, la circostanza che la legittimità di una decisione rischi di essere rimessa in discussione dalla divulgazione di un documento non può costituire una giustificazione per la mancata divulgazione di detto documento. Viceversa, proprio la mancanza di informazioni può suscitare dubbi circa la legittimità del processo decisionale in seno alle istituzioni. Ebbene, questo rischio potrebbe essere evitato se, nella sua decisione, la Commissione indicasse con chiarezza i motivi che l’abbiano indotta a optare per una soluzione nei confronti della quale il servizio giuridico avesse formulato un parere favorevole. Inoltre, sarebbe infondata l’affermazione in base alla quale, in caso di divulgazione, il servizio giuridico sarebbe indotto, in futuro, a censurarsi e a essere prudente. Infine, l’argomento secondo cui sarebbe difficile per quest’ultimo difendere un’opinione diversa dalla propria dinanzi al giudice dell’Unione sarebbe troppo generico per dimostrare l’esistenza di un rischio di lesione dell’interesse tutelato da detta disposizione.
106La Commissione, sostenuta dalla Repubblica di Germania, dalla Repubblica francese e dal Regno Unito, ritiene che il ragionamento del Tribunale sia conforme alla giurisprudenza derivante dalla citata sentenza Svezia e Turco/Consiglio.
107Infatti, il documento in questione nella causa che ha portato a detta sentenza sarebbe stato collegato a un procedimento legislativo mentre, nel caso di specie, le note di risposta del servizio giuridico concernevano un procedimento amministrativo. Ebbene, nei punti 123‑127 della sentenza impugnata il Tribunale avrebbe spiegato in modo dettagliato che il rischio di lesione della tutela della consulenza legale conseguente alla divulgazione di queste note è concreto e collegato alla circostanza che, se il collegio dei commissari non dovesse seguire i pareri del servizio giuridico e adottare una decisione diversa da quella suggerita da quest’ultimo, la divulgazione di tale consulenza ridurrebbe drasticamente il beneficio che la Commissione può trarre dalla medesima.
108La Repubblica federale di Germania aggiunge che la Corte avrebbe già giudicato, nel punto 18 della sua citata ordinanza Donnici/Parlamento, che, nel contesto di un procedimento giurisdizionale, il principio dell’equo processo risulterebbe violato se, per esempio, il servizio giuridico si trovasse costretto, in caso di divergenze tra il parere da esso formulato e la decisione adottata alla fine, a dover difendere in un processo una posizione opposta a quella da esso stesso assunta in passato.
109Al fine di rispondere al secondo motivo di impugnazione, occorre ricordare anzitutto che, come precisato nei punti 87 e 88 della presente sentenza e contrariamente a quanto pare suggerisca, in particolare, la Commissione, l’attività amministrativa delle istituzioni non sfugge assolutamente alla sfera d’applicazione del regolamento n. 1049/2001.
110Inoltre, è importante sottolineare parimenti che, come ricordato nel punto 76 della presente sentenza, quando l’istituzione interessata decide di negare la consultazione di un documento di cui le sia stata chiesta la comunicazione, è suo dovere, in linea di principio, fornire spiegazioni sulle circostanze in base alle quali la consultazione di detto documento potrebbe ledere concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato da un’eccezione prevista dall’art. 4 del regolamento n. 1049/2001, invocato da detta istituzione.
111Per quanto riguarda, nel caso di specie, l’eccezione relativa alla tutela della consulenza legale, prevista dall’art. 4, n. 2, secondo trattino, di detto regolamento, occorre verificare, come chiesto dal Regno di Svezia e dagli altri Stati membri intervenuti a suo sostegno, se le considerazioni accolte dal Tribunale fossero davvero sufficienti per concludere che la Commissione ha giustamente negato la consultazione delle note di risposta del servizio giuridico.
112A tal fine, occorre ricordare che il Tribunale ha giudicato, in primo luogo (punto 124 della sentenza impugnata), che la divulgazione di dette note avrebbe rischiato di trasmettere al pubblico informazioni sullo stato delle discussioni interne tra la DG «Concorrenza» e il servizio giuridico sulla legalità della valutazione in merito alla compatibilità con il mercato comune dell’operazione che ha condotto alla decisione Airtours, il che, di per sé, avrebbe rischiato di rimettere in questione le decisioni adottabili tra le stesse parti o nello stesso settore. In secondo luogo (punto 125 di detta sentenza), il Tribunale ha reputato che il fatto di accettare la domanda di divulgare le note in questione avrebbe potuto indurre il servizio giuridico, in futuro, a censurarsi e a essere prudente nella redazione di un tal genere di note, per non pregiudicare la capacità decisionale della Commissione nelle materie in cui essa interviene in veste di autorità amministrativa. In terzo luogo (punto 126 della medesima sentenza), il Tribunale ha posto in evidenza che la divulgazione di tali note avrebbe rischiato di mettere la Commissione nella delicata situazione in cui sarebbe stato possibile che il suo servizio giuridico si trovasse obbligato a difendere, dinanzi al Tribunale, una posizione non corrispondente a quella da esso sostenuta internamente nel ruolo di consulente dei servizi incaricati del fascicolo da esso trattato nel corso della procedura amministrativa.
113Orbene, per quanto concerne anzitutto il timore che la divulgazione di un parere del servizio giuridico della Commissione relativo ad una proposta di decisione possa suscitare dubbi sulla legittimità della decisione definitiva, si deve rilevare che, come giustamente affermato dal Regno di Svezia, proprio la trasparenza su tale punto, nel consentire che i diversi punti di vista vengano apertamente discussi, contribuisce a conferire alle istituzioni una maggiore legittimità agli occhi dei cittadini dell’Unione e ad accrescere la loro fiducia. Di fatto, è piuttosto la mancanza di informazioni e di dibattito che può suscitare dubbi nella mente dei cittadini, non solo circa la legittimità di un singolo atto, ma anche circa la legittimità del processo decisionale nel suo complesso (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 59).
114Peraltro, il rischio che i cittadini dell’Unione maturino dubbi circa la legittimità di un atto adottato da un’istituzione, per il fatto che il servizio giuridico di quest’ultima abbia emanato un parere negativo riguardo a tale atto, nella maggior parte dei casi non sorgerebbe se la motivazione di detto atto fosse rafforzata evidenziando le ragioni per le quali tale parere negativo non è stato seguito (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 60).
115Per quanto concerne poi l’argomento secondo il quale il servizio giuridico dovrebbe dare dimostrazione di autocensura e prudenza, basti constatare che il Tribunale, senza verificare assolutamente se quest’argomento fosse suffragato da elementi concreti e circostanziati, si è basato solo su considerazioni generiche e astratte.
116Inoltre, relativamente all’argomento secondo il quale il servizio giuridico potrebbe trovarsi costretto a difendere, dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione, la legittimità di una decisione in merito alla quale esso si sia espresso negativamente, occorre rilevare che, come sostiene il Regno di Svezia, un argomento talmente generico non può giustificare un’eccezione alla trasparenza prevista dal regolamento n. 1049/2001 (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, cit., punto 65).
117Infatti, nel caso di specie, come ricordato nel punto 77 della presente sentenza, la domanda di consultazione della MyTravel è stata proposta dopo l’annullamento della decisione Airtours disposto dalla citata sentenza del Tribunale Airtours/Commissione, e dopo la scadenza del termine di impugnazione avverso detta sentenza. In circostanze del genere, come ha rilevato sostanzialmente l’avvocato generale nel paragrafo 96 delle sue conclusioni, il servizio giuridico non avrebbe potuto trovarsi in una situazione del tipo di quella evocata nel punto precedente, dal momento che non era più prevedibile nessun ricorso vertente sulla legittimità di detta decisione dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione.
118Infine, per quanto concerne l’argomento dedotto dalla Repubblica di Germania sulla base della citata ordinanza Donnici/Parlamento, basta rilevare che i fatti che hanno condotto a detta ordinanza sono diversi da quelli della presente fattispecie. Infatti, da una parte, detta ordinanza riguardava non una domanda di consultazione ai sensi del regolamento n. 1049/2001, bensì una domanda diretta all’inserimento nel fascicolo di procedura, in un giudizio dinanzi alla Corte, di un parere del servizio giuridico del Parlamento. Dall’altro, una siffatta domanda era stata presentata nella cornice di una controversia pendente che verteva proprio sulla validità della decisione del Parlamento alla quale detto parere faceva riferimento. Di conseguenza, detta ordinanza non può considerarsi rilevante al fine di giustificare la legittimità del diniego di consultazione in questione ai sensi dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
119In considerazione di quanto sin qui illustrato, anche il secondo motivo dedotto dal Regno di Svezia a sostegno della sua impugnazione dev’essere accolto.
Sul terzo motivo, relativo a una violazione dell’espressione che figura nell’ultima parte dell’art. 4, nn. 2 e 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001
120Con il suo terzo motivo, il Regno di Svezia critica il Tribunale per aver valutato scorrettamente l’esistenza, nel caso di specie, di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti, anche qualora una divulgazione siffatta avrebbe rischiato di ledere gli interessi tutelati, rispettivamente, in osservanza dell’art. 4, nn. 2, secondo trattino, e 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
121Orbene, in considerazione del fatto che il primo e il secondo motivo dedotti dal Regno di Svezia a sostegno della sua impugnazione sono stati accolti dalla Corte, non occorre esaminare il terzo motivo formulato da quest’ultimo.
122Conformemente all’art. 61, primo comma, dello statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
123Nel caso di specie, la Corte dispone degli elementi necessari per statuire definitivamente sui motivi dedotti a sostegno del ricorso relativi alla violazione, da un lato, dell’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, diretto avverso le due decisioni controverse, e, dall’altro, dell’art. 4, n. 2, secondo trattino, diretto contro la seconda decisione controversa.
124A questo proposito, basta rilevare che, per i motivi illustrati nei punti 89, 98, 100 e 102 della presente sentenza, nelle decisioni controverse la Commissione non ha applicato correttamente l’eccezione diretta alla tutela del processo decisionale di detta istituzione. Analogamente, alla luce della motivazione illustrata nei punti 113‑117 della presente sentenza, quest’ultima ha parimenti applicato in modo errato l’eccezione diretta alla tutela della consulenza legale.
125Ne consegue che, da un lato, le decisioni controverse devono essere annullate, nei limiti in cui si basano sull’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, e che, dall’altro, la seconda decisione controv ersa dev’essere parimenti annullata, nei limiti in cui si basa sull’art. 4, n. 2, secondo trattino.
126Viceversa, la Corte non è in condizioni di pronunciarsi sui motivi dedotti dalla MyTravel a sostegno del suo ricorso, ricordati nel punto 42 della presente sentenza, diretti avverso la prima decisione controversa e relativi alla violazione dell’art. 4, n. 2, secondo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, né sui motivi, ricordati nel punto 43 di questa sentenza, diretti avverso la seconda decisione controversa e riguardanti l’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, in combinato disposto con l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale.
127Infatti, come rilevato nei predetti punti 42 e 43 e come si ricava dai punti 79 e 130 della sentenza impugnata, il Tribunale non ha esaminato questi motivi.
128Di conseguenza, occorre rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché esso statuisca sui motivi del ricorso proposto dinanzi ad esso dalla MyTravel, sui quali esso non si è pronunciato.
129Poiché la causa viene rinviata dinanzi al Tribunale, occorre rimettere la pronuncia sulle spese inerenti al presente procedimento d’impugnazione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) È annullato il punto 2 del dispositivo della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 9 settembre 2008, causa T‑403/05, MyTravel/Commissione.
2) La decisione della Commissione 5 settembre 2005, D(2005) 8461, recante rigetto della domanda presentata dalla MyTravel Group plc diretta a ottenere l’accesso a taluni documenti preparatori della Commissione in materia di controllo sulle concentrazioni, è annullata nei limiti in cui si basa sull’art. 4, n. 3, secondo comma, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.
3) La decisione della Commissione 12 ottobre 2005, D(2005) 9763, recante parziale rigetto della domanda presentata dalla MyTravel Group plc diretta a ottenere l’accesso a taluni documenti preparatori della Commissione in materia di controllo sulle concentrazioni, è annullata nei limiti in cui si basa sull’art. 4, nn. 2, secondo trattino, e 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
4) La causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea affinché il medesimo statuisca sui motivi del ricorso proposto dinanzi ad esso dalla MyTravel Group plc, sui quali esso non si è pronunciato.
5) Si rimette la pronuncia sulle spese.
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