z dnia 24 marca 2009 r. (*1)
„Środki o skutku równoważnym — Policja sanitarna — Handel wewnątrzwspólnotowy — Świeże mięso — Kontrole weterynaryjne — Odpowiedzialność pozaumowna państwa członkowskiego — Termin przedawnienia — Ustalenie szkody”
W sprawie C-445/06
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Bundesgerichtshof (Niemcy) postanowieniem z dnia 12 października 2006 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu , w postępowaniu
Danske Slagterier
przeciwko
Bundesrepublik Deutschland,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič i A.Ó. Caoimh, prezesi izb, G. Arestis, A. Borg Barthet (sprawozdawca), J. Malenovský, J. Klučka, U. Lõhmus i E. Levits, sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: K. Sztranc-Sławiczek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 maja 2008 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 września 2008 r.,
wydaje następujący
1Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 5 ust. 1 lit. o) i art. 6 ust. 1 lit. b) pkt iii) dyrektywy Rady 64/433/EWG z dnia 26 czerwca 1964 r. w sprawie w sprawie problemów zdrowotnych dotyczących produkcji i wprowadzenia do obrotu świeżego mięsa ( Dz.U., 121, s. 2012 ), zmienionej dyrektywą 91/497/EWG Rady z dnia ( Dz.U. L 268, s. 69 ) (zwanej dalej „dyrektywą 64/433”), art. 5 ust. 1, art. 7 i 8 dyrektywy Rady 89/622/EWG z dnia dotyczącej kontroli weterynaryjnych w handlu wewnątrzwspólnotowym w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego ( Dz.U. L 395, s. 13 ) oraz art. 28 WE.
2Wniosek został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Danske Slagterier a Republiką Federalną Niemiec w przedmiocie naprawienia szkody.
3Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 64/433 stanowi:
„Państwa członkowskie gwarantują, że urzędowy lekarz weterynarii uznaje za niezdatne do spożycia przez ludzi:
[…]
4Artykuł 6 ust. 1 rzeczonej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie gwarantują, że:
[…]
[…]
[…]
[…]”.
5Przepisy dyrektywy 64/433 musiały zostać transponowane do prawa krajowego przez dniem 1 stycznia 1993 r.
6Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 89/662 stanowi:
„Państwa członkowskie przeznaczenia stosują następujące środki:
Ponadto, jeżeli właściwy organ państwa członkowskiego tranzytu lub państwa członkowskiego przeznaczenia ma informację pozwalającą domniemywać naruszenie, kontrole mogą być przeprowadzane podczas przewozu towarów przez jego terytorium, włącznie z kontrolą zgodności w odniesieniu do środków transportu;
[…]”.
7Artykuł 7 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Jeżeli podczas kontroli przeprowadzanej w miejscu docelowym przesyłki lub podczas przewozu właściwe władze państwa członkowskiego stwierdzą:
[…]
lub
[…]”.
8Wreszcie art. 8 tej dyrektywy stanowi:
„1. W przypadkach przewidzianych w art. 7 właściwe władze państwa członkowskiego przeznaczenia bezzwłocznie kontaktują się z właściwymi władzami państwa członkowskiego wysyłającego. Te ostatnie organy stosują wszelkie niezbędne środki i zawiadamiają właściwe władze pierwszego państwa członkowskiego o rodzaju przeprowadzonych kontroli i podjętych decyzjach oraz o ich uzasadnieniu:
[…]
2. […]
Decyzje podjęte przez właściwy organ państwa członkowskiego przeznaczenia i przyczyny tych decyzji należy podać nadawcy lub jego przedstawicielowi oraz właściwych władz państwa członkowskiego wysyłającego.
Jeżeli nadawca lub jego przedstawiciel zażądają tego, należy im przekazać na piśmie wspomniane decyzje i oraz ich uzasadnienie wraz z pouczeniem o prawie odwołania się, przysługującego mu na mocy prawa obowiązującego w państwie członkowskim przeznaczenia oraz stosowanej procedury i terminów.
[…]”.
9W świetle § 839 Bürgerliches Gesetzbuch (niemieckiego kodeksu cywilnego) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. (zwanego dalej „BGB”),
„1. Urzędnik, który umyślnie lub na skutek niedbalstwa naruszy obowiązki służbowe w stosunku do osoby trzeciej, jest zobowiązany wyrównać szkody poniesione z tego tytułu przez osobę trzecią. Jeśli nie można zarzucić urzędnikowi niedbalstwa, nie odpowiada on za wyrządzoną szkodę, chyba że poszkodowany nie może w inny sposób uzyskać odszkodowania.
2Urzędnik, który podczas rozstrzygania sprawy uchybi ciążącym na nim obowiązkom odpowiada za wynikającą z tego szkodę wyłącznie, jeśli uchybienie to jest ścigane karnie. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku odmowy lub zawinionego opóźnienia funkcjonariusza w wykonywaniu jego funkcji.
3Brak jest obowiązku naprawienia szkody, jeżeli poszkodowany nie zapobiegł, umyślnie lub przez niedbalstwo, powstaniu szkody przy wykorzystaniu środków prawnych”.
10Paragraf 852 BGB stanowi:
„1. Prawo do uzyskania naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem ulega przedawnieniu z upływem trzech lat do chwili, gdy poszkodowany powziął wiadomość o szkodzie i tożsamości osoby ponoszącej odpowiedzialność za jej wyrządzenie, a z pominięciem powzięcia wiadomości o szkodzie, z upływem trzydziestu lat od dopuszczenia się bezprawnego działania.
2W okresie negocjacji pomiędzy osobą zobowiązaną do naprawienia szkody i uprawnioną do odszkodowania bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu do czasu, gdy jedna ze stron nie odmówi dalszego prowadzenia negocjacji.
3Jeśli osoba ponosząca odpowiedzialność za wyrządzenie szkody wywodzi jakiekolwiek pożytki z bezprawnego działania kosztem poszkodowanego, jest ona zobowiązana do zwrotu zgodnie z przepisami o bezpodstawnym wzbogaceniu również po upływie terminu przedawnienia prawa do odszkodowania”.
11Danske Slagterier, stowarzyszenie zawodowe duńskich rzeźni zorganizowane w postaci spółdzielni i hodowców wieprzowiny, działające na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez jego członków, wystąpiło przeciwko Republice Federalnej Niemiec o naprawienie szkody wyrządzonej wskutek naruszenia prawa wspólnotowego. Zarzuca ono Republice Federalnej Niemiec wprowadzenie w latach 1993–1999 zakazu przywozu mięsa z knurów, z naruszeniem prawa wspólnotowego. Jego zdaniem zakazem tym wyrządzono szkodę w wysokości co najmniej 280 milionów DEM hodowcom wieprzowiny i rzeźniom.
12Na początku lat 90. uruchomiono w Danii projekt „Male-Pig-Projekt” mający na celu hodowlę knurów. Ten typ hodowli interesujący z punktu widzenia gospodarczego wiąże się z zagrożeniem, że po podgrzaniu mięso będzie wydzielać silny zapach płciowy. Zdaniem duńskich badaczy intensywność zapachu może zostać stwierdzona przy uboju poprzez badanie zawartości skatolu. Zatem wszystkie linie ubojowe w Danii zostały wyposażone w urządzenia do pomiaru skatolu celem umożliwienia identyfikacji i wycofania mięsa wydzielającego rzeczony zapach. W tym okresie Republika Federalna Niemiec uważała jednakże, iż intensywność zapachu była spowodowana hormonami androstenonu, którego tworzenie się można eliminować poprzez kastrację na wcześniejszym stadium, oraz że zawartość skatolu, rozpatrywana odrębnie, nie może stanowić wiarygodnej metody wykrywania zapachu płciowego.
13W styczniu 1993 r. Republika Federalna Niemiec poinformowała wyższe władze weterynaryjne państw członkowskich, że regułą przewidziana w art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 64/433 została transponowana do prawa krajowego w ten sposób, że niezależnie od limitu wagi, ustalona została maksymalna wartość 0,5 µg/g androsteronu. W przypadku przekroczenia tej wartości mięso przedstawiało silny zapach płciowy i było niezdatne do spożycia przez ludzi. Podkreślała ona, że wyłącznie zmodyfikowany test immunoenzymatyczny prof. Clausa był uznawany jako szczególna metoda pozwalająca na identyfikację androstenonu oraz że mięso z knurów, przekraczając wartość maksymalną ustaloną przez ten test, nie mogło być przewożone w Niemczech jako świeże mięso.
14Tak więc szereg partii mięsa wieprzowego pochodzącego z Danii zostało następnie poddanych kontroli przez władze niemieckie i odrzuconych ze względu na przekroczenie maksymalnego poziomu androstenonu. Ponadto hodowcy wieprzowiny oraz rzeźnie, które prawie zaprzestały produkcji mięsa z wieprzy, musiały ją ponownie rozpocząć, by nie narażać wywozu do Niemiec. Danske Slagterier podnosi, że gdyby wywożone mięso wieprzowe było pozyskiwane, jak przewidziano Male-Pig-Projekt, z knurów, prowadziłoby to do oszczędności w wysokości 280 millionów DEM.
15Landgericht de Bonn, do którego w dniu 6 grudnia 1999 r. wpłynęła skarga odszkodowawcza Danske Slagterier skierowana przeciwko Republice Federalnej Niemiec, orzekł, że jest ona zasadna dla okresu od i oddalił ją z tytułu przedawnienia zakresie, w jakim zawierała roszczenia odszkodowawcze poprzedzające tę datę. Oberlandesgericht w Kolonii, do którego wniesiono apelację, uznał żądanie za zasadne w całości. Skargą kasacyjną wniesioną w ramach „Revision” przed Bundesgerichtshof, Republika Federalna Niemiec wniosła o oddalenie skargi odszkodowawczej w całości.
16Ponadto wyrokiem z dnia 12 listopada 1998 r. w sprawie C-102/96 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-6871 , Trybunał stwierdził, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 ust. 1 lit. o) oraz art. 6 ust. 1 lit. b) dyrektywy 64/433 oraz art. 5 ust. 1, art. 7 i 8 dyrektywy 89/662, po pierwsze, nakładając obowiązek znakowania i obróbki cieplnej tuszy knurów, których mięso, niezależnie od wagi zwierzęcia, zawiera koncentrację androstenonu przekraczającą 0,5 µg/g, wykrytą za pomocą zmodyfikowanego testu immunoenzymatycznego prof. Clausa, a po drugie, uznając, że w przypadku przekroczenia wartości maksymalnej 0,5 µg/g mięso ma silny zapach płciowy, który czyni je niezdatnym do spożycia przez ludzi.
17W tej sytuacji Bundesgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy art. 5 ust. 1 lit. o) oraz art. 6 ust. 1 lit. b) ppkt iii) dyrektywy [64/433] w związku z art. 5 ust. 1, art. 7 i 8 dyrektywy 89/662 […] przyznają producentom mięsa wieprzowego i podmiotom wprowadzającym je do obrotu prawa, które w przypadku błędnej transpozycji lub błędnego stosowania mogą prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane naruszeniem zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego?
18Swymi dwoma pierwszymi pytaniami, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 5 ust. 1 lit. o) w związku z art. 6 ust. 1 lit. b) pkt iii) dyrektywy 64/433 i art. 5 ust. 1, art. 7 i 8 dyrektywy 89/662 przyznają producentom mięsa wieprzowego i podmiotom wprowadzającym je do obrotu uprawnienia, które w przypadku błędnej transpozycji lub błędnego stosowania tych dyrektyw mogą prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa za szkody spowodowane naruszeniem prawa wspólnotowego i czy w tych okolicznościach mogą oni powołać się na naruszenie art. 28 WE dla uzasadnienia prawa do odszkodowania z tytułu odpowiedzialności państwa.
19W tym zakresie tytułem wstępu należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia przez państwo prawa wspólnotowego jest właściwa systemowi traktatu WE (wyroki: z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i in., Rec. s. I-5357 , pkt 35; z dnia w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029 , pkt 31; z dnia w sprawie C-5/94 Hedley Lomas, Rec. s. I-2553 , pkt 24; z dnia w sprawach połączonych C-178/94, C-179/94 i od C-188/94 do C-190/94 Dillenkofer i in., Rec. s. I-4845 , pkt 20).
20Trybunał orzekł, że jednostki poszkodowane mają prawo do odszkodowania, o ile spełnione są łącznie trzy przesłanki, naruszony przepis prawa wspólnotowego nadaje jednostkom uprawnienia, naruszenie tego przepisu jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostki (zob. ww. wyroki: w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 51; w sprawie Hedley Lomas, pkt 25; w sprawie Dillenkofer i in., pkt 21).
21Co się tyczy pierwszej przesłanki, Trybunał miał okazję badać odpowiedzialność państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego w przypadku braku transpozycji dyrektyw mających na celu realizację rynku wewnętrznego (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawie Francovich i in.; w sprawie Dillenkofer i in.). Jednakże w odróżnieniu od spraw, w których wydano dwa wyżej wymienione wyroki, w których ramy prawne przyznające jednostkom uprawnienia ograniczone były do prawa wtórnego, niniejsza sprawa dotyczy przypadku, gdzie jedna ze stron postępowania przed sądem krajowym, to jest Danske Slagterier, podnosi, że art. 28 WE nadaje podniesione przez nią uprawnienia.
22W tym zakresie należy przypomnieć, że jest bezsporne, że art. 28 WE jest bezpośrednio skuteczny, jako że nadaje jednostkom uprawnienia, na które mogą się one bezpośrednio powoływać przed sądami krajowymi, oraz że naruszenie tego przepisu może prowadzić do powstania obowiązku naprawienia szkody (ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 23).
23Danske Slagterier powołuje się również na przepisy dyrektywy 64/433 i 89/662. Zatem jak wynika z tytułu i pierwszego motywu dyrektywy 89/662 została ona ustanowiona w celu realizacji wspólnego rynku podobnie jak dyrektywa 91/497 zmieniająca dyrektywę 64/433, jak wskazuje jej trzeci motyw. Swobodny przepływ towarów jest zatem celem jednym z celów tych dyrektyw, które poprzez eliminację różnic pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie przepisów sanitarnych dotyczących świeżego mięsa mają sprzyjać handlowi wewnątrzwspólnotowemu. Uprawnienie nadane przez art. 28 WE jest w ten sposób sprecyzowane i skonkretyzowane w rzeczonej dyrektywie.
24Co się tyczy treści dyrektyw 64/433 i 89/662, należy stwierdzić, że regulują one w szczególności kontrolę sanitarną i certyfikację świeżego mięsa produkowanego w jednym państwie członkowskim i dostarczanego do innego państwa członkowskiego. Zatem jak wynika w szczególności z art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 89/662, państwa członkowskie mogą sprzeciwić się przywozowi świeżego mięsa wyłącznie, gdy towar nie odpowiada przesłankom przewidzianym w dyrektywach wspólnotowych lub w pewnych szczególnych okolicznościach, takich jak wystąpienie epidemii. Zakaz utrudniania przez państwa członkowskie przywozu nadaje jednostkom uprawnienie do wprowadzania do obrotu w innym państwie członkowskim świeżego mięsa spełniającego wymogi wspólnotowe.
25Z przepisów dyrektyw 64/433 i 89/662 wynika, że środki mające na celu wykrycie silnego zapachu płciowego mięsa knurów były przedmiotem harmonizacji wspólnotowej (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 29). Harmonizacja ta zakazuje w konsekwencji państwom członkowskim, w dziedzinie zharmonizowanej w sposób wyłączny, uzasadniania przeszkód dla swobodnego przepływu towarów względami innymi niż wskazane w dyrektywach 64/433 i 89/662.
26Zatem na pierwsze dwa pytania należy odpowiedzieć w ten sposób, że jednostki poszkodowane przez nieprawidłową transpozycję i zastosowanie dyrektyw 64/433 i 89/662 mogą powołać się na prawo swobodnego przepływu towarów w celu wskazania na odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa.
27Swym trzecim pytaniem sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy prawo wspólnotowe wymaga, by z chwilą gdy Komisja Wspólnot Europejskich wszczyna postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE, bieg terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody z tytułu odpowiedzialności państwa za naruszenie zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego został przerwany lub zawieszony na czas trwania postępowania, jeżeli brak w tym państwie członkowskim skutecznego trybu prawnego, by zmusić to państwo do dokonania transpozycji dyrektywy.
28Chronologia okoliczności faktycznych w postępowaniu przed sądem krajowym pozwala na wyjaśnienie tej kwestii. Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że procedura w zakresie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Niemieckiej Republice Federalnej, która doprowadziła do wydania wyżej wymienionego wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niemcom została wszczęta w dniu 27 marca 1996 r. Pierwsze szkodliwe skutki zaczęły być odczuwane przez poszkodowanych w roku 1993 r., lecz dopiero w grudniu 1999 r. wnieśli oni skargę opartą na odpowiedzialności państwa. Jeśli — jak wskazuje sąd krajowy — zastosowanie ma trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w § 852 ust. 1 BGB, rozpocząłby on swój bieg w połowie 1996 r., gdy zdaniem sądu krajowego poszkodowani powzięli wiadomość o szkodzie i tożsamości osób, którym można ją przypisać. W konsekwencji w sprawie przed sądem krajowym skarga oparta na odpowiedzialności państwa może ulec przedawnieniu. Z tego względu dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym istotne jest ustalenie, czy złożenie skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego przez Komisję wywiera skutki w zakresie rzeczonego terminu przedawnienia.
29Jednakże by udzielić sądowi krajowemu przydatnej odpowiedzi, na wstępie należy zbadać podniesione przez ten sąd w sposób dorozumiany pytanie, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się zastosowaniu per analogiam trzyletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w § 852 ust. 1 BGB w niniejszej sprawie.
30W przedmiocie zastosowania § 852 ust. 1 BGB Danske Slagterier wskazała na brak jasności sytuacji prawnej w Niemczech w zakresie krajowej reguły przedawnienia mającej zastosowanie do uprawnień odszkodowawczych z tytułu odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, w zakresie w jakim kwestia ta nie była dotychczas przedmiotem żadnego środka legislacyjnego ani decyzji sądu wyższej instancji, a doktryna jest również podzielona w tym przedmiocie, przy możliwości powołania się na szereg podstaw prawnych. Zastosowanie po raz pierwszy i per analogiam terminu przewidzianego w § 852 BGB do skarg w zakresie odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego stanowi naruszenie zasad pewności prawa i jasności prawa, oraz zasad skuteczności i równoważności.
31W tym zakresie należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w braku przepisów wspólnotowych, do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wskazanie właściwych sądów i trybu proceduralnego wnoszenia środków prawnych służących zapewnieniu pełnej ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa wspólnotowego. Zatem to w ramach krajowego prawa w zakresie odpowiedzialności na państwie ciąży obowiązek naprawienia wyrządzonej szkody, przy czym oczywiste jest, że przesłanki, w szczególności w zakresie terminu, przewidziane w ustawodawstwach krajowych w dziedzinie naprawienia szkody nie mogą być mniej korzystne niż przepisy dotyczące podobnych skarg o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą być tego rodzaju, by czynić w praktyce niemożliwym lub zbyt utrudnionym uzyskanie odszkodowania (zasada skuteczności) (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Francovich i in., pkt 42, 43; wyrok z dnia 10 lipca 1997 r. w sprawie C-261/95 Palmisani, Rec. s. I-4025 , pkt 27).
32Co się tyczy tej ostatniej zasady, Trybunał uznał za zgodne z prawem wspólnotowym ustalenie rozsądnych terminów wniesienia skargi pod rygorem prekluzji, w interesie pewności prawa, która chroni jednocześnie podatnika i zainteresowaną administrację (zob. wyrok z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie C-228/96 Aprile, Rec. s. I-7141 , pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). Terminy takie nie czynią bowiem ze swej natury praktycznie niemożliwym lub zbyt utrudnionym wykonywania uprawnień nadanych we wspólnotowym porządku prawnym. W tym świetle krajowy trzyletni termin prekluzji jest rozsądny (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Aprile, pkt 19; wyrok z dnia w sprawie C-62/00 Marks & Spencer, Rec. s. I-6325 , pkt 35).
33Jednakże z pkt 39 wyżej wymienionego wyroku Marks & Spencer wynika, że dla spełnienia swej funkcji gwarantującej pewność prawa termin przedawnienia musi zostać ustalony z wyprzedzeniem. Sytuacja charakteryzująca się istotnym brakiem pewności prawa może stanowić naruszenie zasady skuteczności, gdyż naprawienie szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie może być w praktyce bardzo utrudnione, jeśli nie mogą one ustalić znajdującego zastosowanie terminu przedawnienia z należytą pewnością.
34Do sądu krajowego należy zbadanie, przy uwzględnieniu wszystkich elementów charakteryzujących sytuację prawną i faktyczną w okresie wystąpienia faktów rozpatrywanych przed sądem krajowym i w świetle zasady skuteczności, czy zastosowanie per analogiam terminu przewidzianego w § 852 ust. 1 BGB do wniosków o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa wspólnotowego przez dane państwo członkowskie jest wystarczająco przewidywalne dla jednostki.
35Ponadto co się tyczy zgodności stosowania per analogiam tego terminu z zasadą równoważności, również do sądu krajowego należy dokonanie weryfikacji, czy ze względu na to stosowanie przesłanki naprawienia szkody wyrządzonej jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie nie są mniej korzystne niż przesłanki mające zastosowanie do naprawienia podobnej szkody o charakterze wewnętrznym.
36W przedmiocie przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia przy wniesieniu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z wcześniejszych rozważań wynika, że do państw członkowskich należy uregulowanie trybów proceduralnych tego typu pod warunkiem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności.
37W tym zakresie należy stwierdzić, że naprawienie szkody nie może być poddane wymogowi uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał uchybienia prawu wspólnotowemu przez państwo (zob. ww. wyroki: w sprawach Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 94–96; Dillenkofer i in., pkt 28).
38Stwierdzenie uchybienia jest bowiem niewątpliwie elementem istotnym, lecz nie niezbędnym dla weryfikacji spełnienia przesłanki, w świetle której naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne. Ponadto uprawnienia jednostek nie mogą zależeć od oceny przez Komisję przydatności działania na podstawie art. 226 WE w odniesieniu do państwa członkowskiego ani od rozstrzygnięcia przez Trybunał w ewentualnym wyroku stwierdzających uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 93, 95).
39Jednostka może zatem wnieść wniosek odszkodowawczy w ramach trybu postępowania przewidzianego w tym zakresie w prawie krajowym, bez konieczności czekania na wydanie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie. W konsekwencji okoliczność, że wprowadzenie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie prowadzi do przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia, nie czyni wykonywania przez jednostkę uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego niemożliwym lub zbyt utrudnionym.
40Ponadto Danske Slagterier wskazuje na naruszenie zasady równoważności w zakresie, w jakim prawo niemieckie przewiduje przerwanie terminu przedawnienia, gdy równolegle wniesiony zostanie krajowy środek prawny zgodnie z § 839 BGB, a skarga na podstawie art. 226 WE musi być traktowana w ten sam sposób co taki środek prawny.
41Należy stwierdzić w tym zakresie, że dla rozstrzygnięcia w przedmiocie równoważności reguł proceduralnych należy dokonać obiektywnej i abstrakcyjnej weryfikacji podobieństwa rozpatrywanych reguł z uwzględnieniem ich miejsca w procedurze, przebiegu tej procedury i szczególnych cech tych reguł (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie C-78/98 Preston i in., Rec. s. I-3201 , pkt 63).
42Przy ocenie podobieństwa rozpatrywanych reguł należy uwzględnić szczególne cechy postępowania na podstawie art. 226 WE.
43W tym zakresie należy przypomnieć, że w ramach kompetencji wynikających z art. 226 WE Komisja nie musi wykazać istnienia interesu prawnego (zob. wyrok z dnia 4 kwietnia 1974 r. w sprawie 167/73 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. 359 , pkt 15; z dnia w sprawach połączonych C-20/01 i C-28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3609 , pkt 29). Zadaniem Komisji jest bowiem czuwanie z urzędu nad stosowaniem przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego i stwierdzenie istnienia ewentualnych uchybień zobowiązaniom wynikającym z tego prawa celem położenia im kresu (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 15; z dnia w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 29).
44Przepis art. 226 WE nie ma zatem na celu ochrony własnych praw tej instytucji. W jej wyłącznej właściwości pozostaje decyzja o tym, czy należy wszcząć postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz, w odpowiednim przypadku, o powodach wszczęcia bądź zaniechania wszczęcia rzeczonego postępowania (zob. wyrok z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie C-394/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I-4713 , pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo). Komisja ma zatem w tym zakresie uprawnienie dyskrecjonalne wyłączające prawo jednostek do żądania, by instytucja ta zajęła stanowisko o określonej orientacji (zob. wyrok z dnia w sprawie 247/87 Star Fruit przeciwko Komisji, Rec. s. 291 , pkt 11).
45Zatem należy stwierdzić, że zasada równoważności jest zachowana przez uregulowanie krajowe nieprzewidujące przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia uprawnienia odszkodowawczego z tytułu odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, gdy postępowanie na podstawie art. 226 WE zostało wszczęte przez Komisję.
46W świetle ogółu powyższych rozważań na trzecie pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że prawo wspólnotowe nie wymaga, by z chwilą gdy Komisja wszczyna postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE, bieg terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody z tytułu odpowiedzialności państwa za naruszenie zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa wspólnotowego został przerwany lub zawieszony na czas trwania postępowania.
47Swym czwartym pytaniem sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy termin przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody z tytułu odpowiedzialności państwa za nieprawidłową transpozycję dyrektywy rozpoczyna swój bieg, niezależnie od mających zastosowanie przepisów prawa krajowego, dopiero po dokonaniu pełnej transpozycji dyrektywy, czy też bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się zgodnie z przepisami prawa krajowego, gdy wystąpią pierwsze szkodliwe skutki tej nieprawidłowej transpozycji i można się spodziewać wystąpienia kolejnych. W sytuacji gdy dokonanie pełnej transpozycji miałoby mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia, sąd krajowy zapytuje, czy jest tak co do zasady, czy też tylko wtedy, gdy dyrektywa nadaje uprawnienia jednostkom.
48W tym zakresie należy przypomnieć, że jak wynika z pkt 31 i 32 niniejszego wyroku, w braku uregulowania wspólnotowego do państw członkowskich należy uregulowanie trybu proceduralnego środków sądowych służących zapewnieniu ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa wspólnotowego, w tym przepisów dotyczących przedawnienia, w zakresie w jakim tryb ten przestrzega zasad równoważności i skuteczności. Należy ponadto przypomnieć, że ustalenie rozsądnych terminów wniesienia skargi, pod rygorem prekluzji, nie jest sprzeczne z tymi zasadami i nie może w szczególności być uważane za czynienie w praktyce niemożliwym lub zbyt trudnym wykonywania uprawnień nadanych prawem wspólnotowym.
49Okoliczność, że przewidziany w prawie krajowym termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili powstania pierwszych szkodliwych skutków, podczas gdy inne skutki są możliwe do przewidzenia, nie ma też charakteru, który czyniłby niemożliwym lub zbyt trudnym wykonywania uprawnień nadanych prawem wspólnotowym.
50Wyrok z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych od C-295/04 do C-298/04 Manfredi i in., Zb.Orz. s. I-6619 , do którego odsyła Danske Slagterier, nie podważa tych ustaleń.
51W pkt 78 i 79 tego wyroku Trybunał stwierdził, że nie można wykluczyć, iż krótki termin przedawnienia do wniesienia skargi o odszkodowanie biegnie od dnia, w którym porozumienie lub uzgodniona praktyka zostały wprowadzone w życie, mógłby uczynić praktycznie niemożliwym wykonanie prawa do żądania naprawienia szkody spowodowanej przez to porozumienie lub zakazaną praktykę. Zatem w przypadku ciągłych i powtarzających się naruszeń nie można wykluczyć, że termin przedawnienia upłynie, zanim jeszcze naruszenie ustanie, a w takim przypadku osoby, które poniosły szkody po upływie terminu przedawnienia, nie mają możliwości wniesienia skargi.
52Nie ma to miejsca w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że rozpatrywany przed sądem krajowym termin przedawnienia nie może rozpocząć swego biegu przez powzięciem przez osobę poszkodowaną wiadomości o szkodzie i tożsamości osób zobowiązanych do jej naprawienia. W takich okolicznościach jest zatem niemożliwe, by osoba, która poniosła szkodę znalazła się w sytuacji, gdy termin przedawnienia zaczyna swój bieg, czy wręcz upływa, a ona nie wie, iż jest poszkodowana, jak mogłoby to mieć miejsce w kontekście sprawy, w której wydano wyżej wymieniony wyrok Manfredi i in., gdzie termin przedawnienia zaczynał swój bieg od wykonania porozumienia lub uzgodnionej praktyki, o których pewne osoby mogły powziąć wiadomość znacznie później.
53Co się tyczy możliwości wskazania początku biegu terminu przed pełną transpozycją rozpatrywanej dyrektywy, jest prawdą, że w pkt 23 wyroku z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C-208/90 Emmott, Rec. s. I-4269 , Trybunał orzekł, że do chwili prawidłowej transpozycji dyrektywy uchybiające swym zobowiązaniom państwo członkowskie nie może powołać się na opóźnienie we wniesieniu skargi sądowej przeciwko niemu przez jednostkę w celu ochrony uprawnień przyznanych jednostce przepisami dyrektywy oraz że termin skargi w prawie krajowym rozpoczyna swój bieg dopiero z tą chwilą.
54Jednakże jak potwierdzono w wyroku z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie C-410/92 Johnson, Rec. s. I-5483 , pkt 26, z wyroku z dnia w sprawie C-338/91 Steenhorst-Neerings, Rec. s. I-5475 , wynika, że rozwiązanie zawarte w wyżej wymienionym wyroku w sprawie Emmott jest uzasadnione skutkami właściwymi dla tej sprawy, w której prekluzja prowadziła do całkowitego pozbawienia skarżącego w postępowaniu przed sądem krajowym możliwości powołania się na jego prawo do równego traktowania na podstawie dyrektywy (zob. też wyroki z dnia : w sprawie C-90/94 Haahr Petroleum, Rec. s. I-4085 , pkt 52; w sprawach połączonych C-114/95 i C-115/95 Texaco i Olieselskabet Danmark, Rec. s. I-4263 , pkt 48; z dnia w sprawach połączonych od C-279/96 do C-281/96 Ansaldo Energia i in., Rec. s. I-5025 , pkt 20).
55Ani z akt sprawy przed sądem krajowym, ani z debaty w toku postępowania ustnego nie wynika, by istnienie spornego terminu prowadziło, jak w wyżej wymienionym wyroku w sprawie Emmott, do całkowitego pozbawienia poszkodowanych możliwości powołania się na ich uprawnienia przed sądami krajowymi.
56Zatem na czwarte pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się temu, by termin przedawnienia na wniesienie skargi o stwierdzenie odpowiedzialności państwa za nieprawidłową transpozycję dyrektywy rozpoczynał swój bieg z datą wystąpienia pierwszych szkodliwych konsekwencji tej nieprawidłowej transpozycji, podczas gdy dalsze szkodliwe jej skutki są możliwe do przewidzenia, nawet jeśli ta data poprzedza prawidłową transpozycję dyrektywy.
57Zważywszy na odpowiedź udzieloną na pierwszą część pytania czwartego, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na część drugą.
58Swym piątym pytaniem sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się przepisowi takiemu jak zawarty w § 839 ust. 3 BGB, który stanowi, że jednostka nie może uzyskać naprawienia szkody naprawienia szkody, której wystąpieniu w sposób zamierzony lub przez niedbalstwo nie zapobiegła za pomocą środków prawnych, pod warunkiem że wykorzystania środków prawnych można w sposób rozsądny wymagać od poszkodowanego, czego ocena należy do sądu krajowego, w świetle ogółu okoliczności rozpatrywanej przed nim sprawy. Sąd krajowy precyzuje dalej swą wątpliwość, zapytując, czy takie uregulowanie krajowe jest sprzeczne z prawem wspólnotowym w zakresie, w jakim ma zastosowanie z zastrzeżeniem, iż skorzystanie z tego środka prawnego jest rozsądnie dostępne zainteresowanemu. Sąd krajowy chciałby też ustalić, czy zastosowanie środka prawnego może zostać uznane za rozsądne, gdy jest prawdopodobne, że sąd krajowy przedstawi wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE lub gdy wszczęte zostanie postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma podstawie art. 226 WE.
59Jak przypomniano w ramach odpowiedzi na dwa poprzednie pytania prejudycjalne, z braku przepisów wspólnotowych do państw członkowskich należy uregulowanie trybu proceduralnego środków sądowych służących zapewnieniu ochrony uprawnień, które jednostki wywodzą z prawa wspólnotowego, w tym przepisów dotyczących przedawnienia, w zakresie w jakim tryb ten przestrzega zasad równoważności i skuteczności.
60Co się tyczy zastosowania dostępnych środków prawnych, Trybunał stwierdził w pkt 84 wyżej wymienionego wyroku w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, dotyczącego odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego, że sąd krajowy może dokonać weryfikacji, czy poszkodowany wykazał należytą staranność w celu uniknięcia szkody lub ograniczenia jej rozmiarów oraz czy w szczególności wykorzystał w stosownym czasie wszystkie środki prawne, które były do jego dyspozycji.
61W świetle ogólnych zasad wspólnych systemom prawnym państw członkowskich, osoba poszkodowana, pod rygorem poniesienia ciężaru szkody, powinna wykazać należytą staranności w celu ograniczenia jej rozmiarów (wyrok z dnia 19 maja 1992 r. w sprawach połączonych C-104/89 i C-37/90 Mulder i in. przeciwko Komisji i Radzie, Rec. s. I-3061 , pkt 33; ww. wyrok w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 85).
62Jednakże byłoby sprzeczne z zasadą skuteczności wymaganie od poszkodowanych systematycznego wykorzystywania wszystkich dostępnych im środków prawnych, jeśli prowadziłoby to do zbyt daleko idących trudności lub nie mogło być od nich rozsądnie wymagane.
63W swym wyroku z dnia 8 marca 2001 r. w sprawach połączonych C-397/98 i C-410/98 Metallgesellschaft i in., Rec. s. I-1727 , pkt 106, Trybunał orzekł, że wykonywanie praw przyznanych jednostkom przez bezpośrednio skuteczne postanowienia prawa wspólnotowego byłoby niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, gdyby ich powództwa o odszkodowanie oparte na naruszeniu prawa wspólnotowego miały być oddalone w całości lub w części jedynie na tej podstawie, że jednostki nie wystąpiły z wnioskiem o objęcie uprawnieniem nadanym przepisami wspólnotowymi, a którego prawo krajowe im odmawiało, w celu zaskarżenia decyzji odmownej państwa członkowskiego w przewidzianym trybie z powołaniem się na pierwszeństwo i bezpośrednią skuteczność prawa wspólnotowego. W takim przypadku nie byłoby rozsądne wymaganie od osób poszkodowanych, by zastosowały dostępne im środki prawne, gdyż powinny one w każdym razie dokonać zaliczkowej płatności, i nawet gdyby sąd krajowy uznał zaliczkowy charakter tej płatności za niezgodny z prawem wspólnotowym, rzeczone osoby nie mogłyby otrzymać odsetek należnych o tej kwoty i narażone byłyby na ewentualną grzywnę (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Metallgesellschaft i in., pkt 104).
64W konsekwencji należy stwierdzić, że prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się zastosowaniu przepisów krajowych takich jak przewidziane w § 839 ust. 3 BGB, pod warunkiem że wykorzystanie rzeczonego środka prawnego może być racjonalnie wymagane od poszkodowanego. Do sądu krajowego należy ocena, w świetle całości okoliczności zawisłej przed nim sprawy, czy ma to miejsce.
65Co się tyczy możliwości, by wykorzystany w ten sposób środek prawny doprowadził do wniosku do wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym i jego wpływu na racjonalny charakter tego środka, należy przypomnieć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa procedura przewidziana w art. 234 WE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa wspólnotowego, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów (zob. wyroki: z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C-83/91 Meilicke, Rec. s. I-4871 , pkt 22; z dnia w sprawie C-380/01 Schneider, Rec. s. I-1389 , pkt 20). Uzyskane w ten sposób przez sąd krajowy wyjaśnienia pozwalają mu zatem na ułatwienie stosowania prawa wspólnotowego, ponieważ zastosowanie tego instrumentu współpracy w żaden sposób nie przyczynia się do zbyt daleko idącego utrudnienia w korzystaniu przez jednostkę z wywodzonych przez nią z prawa wspólnotowego uprawnień. Zatem nie byłby rozsądny brak wykorzystania środka prawnego tylko z tego względu, że prowadzi on prawdopodobnie do zadania pytania prejudycjalnego.
66Wynika z tego, że duże prawdopodobieństwo, że środek prawny doprowadzi do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie może jako taki stanowić podstawy stwierdzenia, że wykorzystanie tego środka prawnego nie jest rozsądne.
67Co się tyczy rozsądnego charakteru obowiązku wykorzystania dostępnego środka prawnego, podczas gdy przed Trybunałem zawisła skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wystarczy stwierdzić że postępowanie na podstawie art. 226 WE jest całkowicie niezależne od postępowań krajowych i ich nie zastępuje. Jak wskazano w odpowiedzi na trzecie pytanie, skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi bowiem obiektywną kontrolę zgodności z prawem w interesie ogólnym. Choć wynik tej skargi może służyć interesom jednostki, nie ma wątpliwości, że jest rozsądne, by jednostka zapobiegła powstaniu szkody, stosując wszystkie dostępne jej środki, to jest by wykorzystała środki prawne.
68Wynika z tego, że zawisłość przed Trybunałem skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub prawdopodobieństwo, że do Trybunału wpłynie wniosek sądu krajowego o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie mogą jako takie stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że skorzystanie ze środka prawnego nie jest rozsądne.
69Zatem na piąte pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu przepisów krajowych, które stanowią, iż jednostka nie może uzyskać naprawienia szkody, której wystąpieniu w sposób zamierzony lub przez niedbalstwo nie zapobiegła za pomocą środków prawnych, pod warunkiem że wykorzystania środków prawnych można w sposób rozsądny wymagać od poszkodowanego, czego ocena należy do sądu krajowego, w świetle ogółu okoliczności rozpatrywanej przed nim sprawy. Prawdopodobieństwo, że sąd krajowy przedstawi wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE, lub zawisłość skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed Trybunałem nie mogą jako takie stanowić wystarczającego powodu, by stwierdzić, że skorzystanie ze środka prawnego nie jest rozsądne.
70Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Podpisy
(*1) Język postępowania: niemiecki.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.