Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑465/05,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 23 december 2005,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av E. Traversa och E. Montaguti, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna L. Bay Larsen, K. Schiemann, J. Makarczyk (referent) och C. Toader,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 14 juni 2007,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
1Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG, genom att föreskriva att
2I artikel 134 i den konsoliderade lagen om allmän säkerhet (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), som antagits genom kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931 (GURI nr 146, 26 juni 1931) (nedan kallad den konsoliderade lagen), i dess ändrade lydelse, föreskrivs följande:
”Det är förbjudet för juridiska personer och för privatpersoner att, utan tillstånd av prefekten, tillhandahålla övervaknings- eller bevakningstjänster avseende fast eller lös egendom, göra utredningar eller efterforskningar eller inhämta information för privatpersoners räkning.
Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 11, får tillstånd inte beviljas personer som inte är italienska medborgare eller medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater, eller personer som saknar rättslig handlingsförmåga eller som blivit dömda för ett uppsåtligt brott.
Medborgare i Europeiska unionens medlemsstater kan erhålla tillstånd att tillhandahålla övervaknings- eller bevakningstjänster avseende fast eller lös egendom på samma villkor som italienska medborgare.
Tillstånd får inte beviljas för verksamhet som innebär myndighetsutövning eller inskränkning av den personliga friheten.”
3Artikel 135 fjärde–sjätte styckena i den konsoliderade lagen har följande lydelse:
”… de ovan nämnda företagsledarna skall, på ett tydligt och varaktigt sätt, i företagets lokaler anslå en förteckning över de tjänster som erbjuds och taxan för dessa.
Andra tjänster än de som angetts i förteckningen får inte utföras. Ej heller får ersättningar som går utöver vad som angetts i förteckningen tas emot, inte heller får provisioner accepteras, direkt eller via ombud, från personer som inte kan visa upp ett identitetskort eller annan med foto försedd handling som är utfärdad av staten.
Förteckningen över tjänster skall godkännas av prefekten.”
4I enlighet med artikel 136 andra stycket i den konsoliderade lagen kan tillstånd vägras med hänsyn till antalet företag och storleken på de företag som redan är verksamma.
5I artikel 137 i den konsoliderade lagen föreskrivs följande:
”Tillstånd kan endast meddelas sedan en säkerhet med belopp som fastställs av prefekten, ställts vid Cassa depositi e prestiti.
…
Vid underlåtenhet att uppfylla förpliktelserna kan prefekten genom dekret besluta om att hela eller delar av säkerheten skall förverkas till staten.
… ”
6Artikel 138 i den konsoliderade lagen har följande lydelse:
”Privata väktare skall uppfylla följande villkor:
1° De skall vara italienska medborgare eller medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater.
2° De skall ha uppnått myndighetsålder och uppfyllt sina skyldigheter enligt lagarna om militärtjänstgöring.
3° De skall vara läs- och skrivkunniga.
4° De skall vara ostraffade.
5° De skall åtnjuta alla civila och politiska rättigheter.
6° De skall inneha ett identitetskort.
7° De skall vara inskrivna i socialförsäkringskassan och kassan för arbetsskador.
Utseende av väktare skall godkännas av prefekten.
Samtliga privata väktare som svurit trohetsed och som är medborgare i en av Europeiska unionens medlemsstater kan erhålla tillstånd att bära skjutvapen i enlighet med bestämmelserna i lagstiftningsdekret nr 527 av den 30 december 1992 och tillämpningsförordningen till detta vilka antagits genom inrikesministerns dekret nr 635 av den 30 oktober 1996. …”
7I artikel 250 i kungligt dekret nr 635 av den 6 maj 1940 om tillämpning av den konsoliderade lagen, i dess lydelse enligt artikel 5 i lag nr 478 av den 23 december 1946 (nedan kallad tillämpningsförordningen) föreskrivs följande:
”Prefekten skall, efter att ha konstaterat att de i artikel 138 föreskrivna villkoren är uppfyllda, till de privata väktarna överlämna intyg om deras godkännande.
De privata väktarna skall, efter att ha godkänts, avlägga följande ed inför Pretore (domare i allmän domstol som dömer i första instans):
’Jag svär trohet mot Republiken Italien och dess statschef och lovar att lojalt följa landets lagar samt utföra de uppgifter som anförtros mig med flit, noggrannhet och enbart i det allmännas intresse.’
Pretore intygar längst ned på prefektens intyg att eden avlagts.
Efter det att eden har avlagts har den privata väktaren rätt att utföra sina uppgifter.”
8I artikel 252 i tillämpningsförordningen föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av särskilda lagar, krävs när den egendom som skall bevakas finns i andra provinser, intyg om godkännande av prefekten i varje provins.
Ed skall avläggas inför pretore på den ort där egendomen finns.”
9I artikel 257 i tillämpningsförordningen föreskrivs följande:
”Ansökan om sådant tillstånd som avses i artikel 134 skall innehålla uppgifter om i vilken eller vilka kommuner företaget avser bedriva sin verksamhet, taxan för enskilda tjänster och abonnemang, förteckningen över väktare i tjänst, deras löner, vilodagar varje vecka, sociala skyddsåtgärder i händelse av sjukdom, schema och andra villkor för tillhandahållande av tjänsten.
Till ansökan skall bifogas handlingar som utvisar väktarnas försäkringar mot arbetsplatsolyckor samt invaliditetsförsäkringar och försäkringar vid ålderdom.
Vad gäller företag som avser bedriva undersökningar eller efterforskningar för enskildas räkning, skall i ansökan preciseras de uppdrag för vilka tillstånd begärs samt bifogas handlingar som visar att de nödvändiga kvalifikationerna finns.
I tillståndet skall anges uppgifter från ansökan avseende taxor, förteckningen över väktare, deras löner, schema och skyddsåtgärder i händelse av sjukdom.
Alla förändringar i företagets verksamhet skall godkännas av prefekten.”
10Vad gäller de förvaltningsbeslut som antagits genom tillämpning av de nationella bestämmelserna skall det erinras om att i många tillstånd för utövande av privat bevakningsverksamhet som meddelats av prefekten föreskrivs att företagen skall ha ett minsta och/eller högsta antal väktare anställda.
11Det framgår vidare av en skrivelse från inrikesministern att företagen inte kan utöva sin verksamhet utanför den tillståndsgivande prefektens geografiska område.
12Genom skrivelse av den 5 april 2002 anmodade kommissionen Republiken Italien att inkomma med yttrande om huruvida den aktuella nationella lagstiftningen är förenlig med friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten.
13Efter det svar som Republiken Italien inkom med den 6 juni 2002 sände kommissionen den 14 december 2004 ett motiverat yttrande till denna medlemsstat och anmodade den att vidta nödvändiga åtgärder för att följa det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma. Kommissionen medgav inte Republiken Italiens begäran om förlängning av denna frist.
14Eftersom kommissionen inte ansåg att Republiken Italiens svar var tillfredsställande beslutade den att väcka förevarande talan.
15Kommissionen har framställt åtta anmärkningar till stöd för sin talan. De avser i huvudsak de villkor som ställs upp i den italienska lagstiftningen för att få utöva privat bevakningsverksamhet i Italien.
16På ett område som ännu inte har blivit föremål för en fullständig harmonisering på gemenskapsnivå är medlemsstaterna i princip fortfarande behöriga att fastställa villkoren för att utöva verksamhet på detta område. Privata bevakningstjänster har ännu inte blivit föremål för en fullständig harmonisering, vilket både Republiken Italien och kommissionen har medgett under förhandlingen. Medlemsstaterna är emellertid likväl skyldiga att iaktta de grundläggande friheter som garanteras i fördraget när de utövar sin behörighet (se, bland annat, dom av den 26 januari 2006 i mål C‑514/03, kommissionen mot Spanien, REG 2006, s. I‑963, punkt 23).
17I artiklarna 43 EG och 49 EG föreskrivs att inskränkningar i etableringsfriheten respektive i friheten att tillhandahålla tjänster skall avskaffas. Enligt domstolens rättspraxis skall varje åtgärd som innebär att utövandet av dessa friheter förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt betraktas som sådana inskränkningar (se dom av den 15 januari 2002 i mål C‑439/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I‑305, punkt 22, av den 5 oktober 2004 i mål C‑442/02, CaixaBank France, REG 2004, s. I‑8961, punkt 11, av den 30 mars 2006 i mål C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, REG 2006, s. I‑2941, punkt 31, och av den 26 oktober 2006 i mål C‑65/05, kommissionen mot Grekland, REG 2006, s. I‑10341, punkt 48).
18Domstolen har även fastställt att nationella åtgärder som inskränker utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördraget kan vara berättigade endast om de uppfyller fyra förutsättningar. De skall tillämpas på ett icke‑diskriminerande sätt, de skall motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se dom av den 4 juli 2000 i mål C‑424/97, Haim, REG 2000, s. I‑5123, punkt 57 och där angiven rättspraxis, samt domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 49).
19Det är mot bakgrund av ovannämnda principer som prövningen av kommissionens anmärkningar skall göras.
Den första anmärkningen: Åsidosättande av artiklarna 43 EG och 49 EG genom kravet på avläggande av ed
20Kommissionen har gjort gällande att för aktörer i andra medlemsstater som är verksamma inom det privata säkerhetsområdet utgör kravet att privata väktare skall avlägga trohetsed till Republiken Italien, vilket föreskrivs i artikel 250 i tillämpningsförordningen och som indirekt grundas på nationalitet, ett omotiverat hinder för såväl utövandet av etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster.
21Enligt kommissionen kan detta krav vidare inte anses vara motiverat och proportionellt för att uppnå det avsedda syftet, att säkerställa ett starkare skydd för den allmänna ordningen.
22Republiken Italien har påstått att de aktuella verksamheterna, som omfattas av den konsoliderade lagen, innefattar utövande av offentlig makt i den mening som avses i artiklarna 45 EG och 55 EG och att de följaktligen är undantagna från tillämpningen av kapitlen 2 och 3 i avdelning III i tredje delen av fördraget.
23Republiken Italien har därvid hävdat att de företag som är verksamma i den privata säkerhetsbranschen ofta direkt och omedelbart utövar offentlig makt.
24Republiken Italien har gjort gällande att denna bevakningsverksamhet är av sådan art att den utgör ett viktigt bidrag till den allmänna säkerheten, till exempel genom beväpnad övervakning av kreditinstitut och eskort av värdetransporter.
25Medlemsstaten i fråga har även påpekat att rapporter från privata väktare som avlagt ed, i samband med deras verksamhet tillmäts ett högre bevisvärde än uppgifter från enskilda. De kan vidare gripa en gärningsman på bar gärning.
26Kommissionen har som svar på dessa argument anfört att artiklarna 45 EG och 55 EG i enlighet med domstolens rättspraxis skall tolkas restriktivt, på grund av att de utgör undantagsregler till de grundläggande friheterna.
27Enligt kommissionen kan inte de argument som framförts av Republiken Italien motivera en annan bedömning än den som domstolen upprepade gånger har gjort, att privat övervaknings- och bevakningsverksamhet vanligtvis inte är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt.
28Republiken Italien har åberopat följande grunder för sitt bestridande av talan, utöver tillämpningen av artiklarna 45 EG och 55 EG.
29Republiken Italien har hävdat att kommissionen inte kan kritisera skyldigheten att avlägga ed på grundval av artiklarna 43 EG och 49 EG utan endast med avseende på de begränsningar av den fria rörligheten för arbetstagare som denna skyldighet medför, eftersom privata väktare med nödvändighet är arbetstagare.
30Republiken Italien har vidare gjort gällande att avläggandet av ed, som objektivt sett inte är svårt att utföra, syftar till att säkerställa att de känsliga och i tvingande lagstiftning reglerade uppgifter som väktarna har att utföra kan genomföras på ett korrekt sätt. Av detta framgår att det finns ett direkt samband mellan avläggandet av ed och ökat preventivt skydd för allmän ordning.
31Mot bakgrund av följderna av att tillämpa artiklarna 45 EG och 55 EG, skall det inledningsvis utredas huruvida dessa bestämmelser skall tillämpas i förevarande mål.
32Enligt fast rättspraxis måste det undantag som föreskrivs i artiklarna 45 första stycket EG och 55 EG begränsas till sådan verksamhet som i sig är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt (se dom av den 29 oktober 1998 i mål C‑114/97, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I‑6717, punkt 35, av den 9 mars 2000 i mål C‑355/98, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I‑1221, punkt 25, och av den 31 maj 2001 i mål C‑283/99, kommissionen mot Italien, REG 2001, s. I‑4363, punkt 20).
33Domstolen har även fastställt att verksamheten i privata övervaknings- och bevakningsföretag vanligtvis inte är direkt och specifikt förenad med utövandet av offentlig makt (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 26, och av den 31 maj 2001 i det ovannämnda målet, kommissionen mot Italien, punkt 20).
34I punkt 22 i dom av den 31 maj 2001 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien fann domstolen vidare att det undantag som föreskrivs i artikel 55 första stycket i EG‑fördraget (nu artikel 45 första stycket EG) inte var tillämpligt i detta mål.
35Det skall därför undersökas huruvida de uppgifter som åberopats av Republiken Italien i förevarande mål med avseende på den aktuella lydelsen av den konsoliderade lagen och tillämpningsförordningen kan leda till att situationen i Italien bedöms annorlunda än de situationer som prövats i den rättspraxis som angetts i punkterna 33 och 34 i förevarande dom.
36Enligt artikel 134 i den konsoliderade lagen skall företag som är verksamma inom den privata säkerhetsbranschen i princip tillhandahålla säkerhets- eller bevakningstjänster avseende fast eller lös egendom, göra utredningar eller efterforskningar för privatpersoners räkning.
37Även om privata bevakningsföretag, såsom Republiken Italien har medgett under förhandlingen, under vissa omständigheter och undantagsvis, kan bistå de myndigheter som har till uppgift att ansvara för den allmänna säkerheten, till exempel vad avser värdetransporter eller övervakning av vissa offentliga lokaler, så har medlemsstaten i fråga inte visat att detta innebär utövande av offentlig makt.
38Domstolen har dessutom redan slagit fast att deltagande i upprätthållandet av den allmänna säkerheten, som varje individ kan behöva delta i, inte utgör utövande av offentlig makt (se dom av den 29 oktober 1998 i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 37).
39I artikel 134 i den konsoliderade lagen anges en klar gräns för bevakningsverksamhet, det vill säga den får inte innebära utövande av offentlig makt eller inskränkning av den personliga friheten. De privata bevakningsföretagen har således ingen rätt att utöva tvångsmedel.
40Republiken Italien kan således inte påstå att privata bevakningsföretag i sin verksamhet ägnar sig åt upprätthållande av allmän ordning som kan likställas med utövande av offentlig makt.
41Vad gäller argumentet om bevisvärdet för rapporter som upprättats av privata väktare som avlagt ed erinrar domstolen om, vilket för övrigt Republiken Italien medgett, att dessa till skillnad från rapporter som upprättats vid utövande av offentlig makt, särskilt av kriminalpolisen, får bli föremål för motbevisning.
42Vad slutligen avser argumentet som avser möjligheten för privata väktare som avlagt ed att gripa någon på bar gärning så har detta argument redan framförts av Republiken Italien i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, i vilket dom meddelades den 31 maj 2001. Domstolen fann i punkt 21 i denna dom att väktarna inte hade större befogenhet än vad varje privatperson har. Denna slutsats måste gälla även i förevarande mål.
43Av det ovan sagda framgår att de privata bevakningsföretagen i Italien inte enligt nu gällande lagstiftning direkt och specifikt medverkar i utövandet av offentlig makt. Den verksamhet som dessa företag ägnar sig åt kan inte jämställas med de uppgifter som åvilar den offentliga ordningsmakten.
44Följaktligen är undantagen i artiklarna 45 EG och 55 EG inte tillämpliga i förevarande mål.
45Det framgår vidare av den italienska lagstiftningen, vad särskilt avser de villkor som anges i artikel 250 i tillämpningsförordningen, att företagen för att tillhandahålla privata bevakningstjänster endast kan använda sig av väktare som inför prefekten och på italienska avlagt trohetsed till Republiken Italien och dess statschef.
46Även om dessa bestämmelser tillämpas på samma sätt på aktörer som är etablerade i Italien som på aktörer från andra medlemsstater som önskar bedriva verksamhet i Italien, utgör de inte desto mindre, för alla aktörer som inte är etablerade i Italien, ett hinder för deras verksamhet i denna medlemsstat, vilket påverkar deras tillträde till marknaden.
47De aktörer som är etablerade i en italiensk provins har nämligen större möjligheter än aktörer från andra medlemsstater som önskar bedriva verksamhet i Italien att finna personal som är villiga att avlägga den ed som krävs enligt den italienska lagstiftningen. Det är således uppenbart att det är lättare för italienska medborgare eller personer som redan är bosatta i detta land att, på grund av dess symbolvärde, acceptera ett sådant högtidligt trohetslöfte till Republiken Italien och dess statschef. Utländska aktörer försätts följaktligen i en mindre fördelaktig situation än italienska aktörer verksamma i Italien.
48Det omtvistade avläggandet av ed som krävs av anställda vid privata bevakningsföretag utgör således, för de aktörer som inte är etablerade i Italien, ett hinder för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.
49Vad gäller grunden avseende allmän ordning, vilken åberopats av Republiken Italien i andra hand, för att berättiga det hinder som konstaterats för de friheter som garanteras i artiklarna 43 EG och 49 EG, skall för det första erinras om att begreppet allmän ordning förutsätter att det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. Undantaget avseende allmän ordning, liksom alla avvikelser från en grundläggande princip i fördraget, skall tolkas restriktivt (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
50Det kan emellertid inte anses att privata bevakningsföretag från andra medlemsstater än Republiken Italien, genom att utöva sin rätt till etableringsfrihet och till att fritt tillhandahålla tjänster och genom att använda sig av personal som inte avlagt trohetsed till Republiken Italien och dess statschef, kan utgöra ett verkligt och allvarligt hot mot ett av samhällets grundläggande intressen.
51Av vad som sagts ovan framgår att den italienska lagstiftningens krav på att avlägga ed strider mot artiklarna 43 EG och 49 EG.
52Kommissionens första anmärkning är således välgrundad.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av artikel 49 EG genom kravet på tillstånd med regional giltighet
53Kommissionen anser att kravet på förhandstillstånd, med en giltighet som enligt artikel 134 i den konsoliderade lagen begränsas till en viss geografisk del av Italien, för att utföra enstaka privata bevakningstjänster, utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG.
54Sådana inskränkningar kan endast motiveras om de svarar mot tvingande hänsyn till allmänintresset och särskilt om detta allmänintresse inte redan tillgodoses genom de bestämmelser vilka tjänsteleverantören är underkastad i den medlemsstat där denne är etablerad.
55Republiken Italien har i första hand genmält att undantagen i artiklarna 45 EG och 55 EG är tillämpliga.
56I andra hand har Republiken Italien gjort gällande att eftersom den omtvistade branschen inte harmoniserats och inget system för ömsesidigt godkännande är tillämpligt, har värdmedlemsstaten kvar rätten att föreskriva ett krav på tillstånd för företag från andra medlemsstater.
57Republiken Italien har slutligen anfört att de berörda myndigheterna, i sin bedömning huruvida tillstånd skall ges eller ej, under alla omständigheter beaktar de krav som tjänsteleverantörerna är underkastade i ursprungsmedlemsstaten.
58Det framgår av domstolens fasta rättspraxis att en nationell lagstiftning som föreskriver att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat skall ha ett administrativt tillstånd för att få utföra tjänster inom det nationella territoriet utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG (se, bland annat, dom av den 9 augusti 1994 i mål C‑43/93, Vander Elst, REG 1994, s. I‑3803, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 16, s. I‑59, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 35, av den 7 oktober 2004 i mål C‑189/03, kommissionen mot Nederländerna, REG 2004, s. I‑9289, punkt 17, samt av den 18 juli 2007 i mål C‑134/05, kommissionen mot Italien, REG 2007, s. I‑0000, punkt 23).
59Vad gäller begränsningen av det geografiska tillämpningsområdet för tillståndet, vilken i enlighet med artikel 136 i den konsoliderade lagen tvingar företaget att begära tillstånd i varje provins där verksamheten skall bedrivas, skall det erinras om att Italien är indelat i 103 provinser vilket ytterligare försvårar tillhandahållandet av tjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2002 i mål C‑298/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I‑3129, punkt 64).
60Av detta följer att en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i förevarande mål i princip strider mot artikel 49 EG och följaktligen är förbjuden enligt denna artikel, såvida den inte är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerlig i förhållande till det eftersträvade syftet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 24).
61Kravet på myndighetsgodkännande eller tillstånd innan den privata bevakningsverksamheten påbörjas kan i sig, mot bakgrund av denna verksamhets speciella karaktär, vara motiverat av syftet att skydda allmän ordning.
62Av fast rättspraxis framgår emellertid att ett hinder endast kan motiveras i den mån det allmänintresse som åberopas, inte redan har tillgodosetts genom de bestämmelser vilka tjänsteleverantören är underkastad i den medlemsstat där denne är etablerad (se dom av den 26 januari 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 43).
63En bestämmelse som antagits av en medlemsstat som upprepar de kontroller som redan har utförts i den medlemsstat där företaget är etablerat kan inte anses vara motiverad för att uppnå det eftersträvade syftet.
64I förevarande mål går den italienska lagstiftningen, genom att vid tillståndsprövningen inte beakta de skyldigheter som den som tillhandahåller gränsöverskridande tjänster redan omfattas av i den medlemsstat där denne är etablerad, längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas av den nationella lagstiftaren, vilket är att säkerställa en noggrann tillsyn av de aktuella verksamheterna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 38, av den 29 april 2004 i mål C‑171/02, kommissionen mot Portugal, REG 2004, s. I‑5645, punkt 60, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 18, och av den 18 juli 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 25).
65Vad avser Republiken Italiens argument att det skulle finnas en förvaltningspraxis enligt vilken de behöriga myndigheterna, när de skall fatta beslut om tillståndsansökningar, beaktar de krav som ställs i ursprungsmedlemsstaten, skall det erinras om att inga bevis om förekomsten av en sådan praxis har frambringats. Det framgår under alla omständigheter av fast rättspraxis att enbart förvaltningspraxis, som kan ändras av myndigheten efter eget gottfinnande och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, inte kan anses utgöra ett giltigt genomförande av de skyldigheter som medlemsstaterna har enligt fördraget (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 19).
66Såsom framgår av punkt 44 i förevarande dom är slutligen undantagen i artiklarna 45 EG och 55 EG inte tillämpliga i förevarande mål.
67Följaktligen är den andra anmärkningen, om åsidosättande av artikel 49 EG genom kravet på tillstånd med regional giltighet, i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse i den italienska lagstiftningen enligt vilken motsvarande krav i den medlemsstat där företaget är etablerat skall beaktas, välgrundad.
Den tredje anmärkningen: Åsidosättande av artiklarna 43 EG och 49 EG på grund av tillståndets geografiskt begränsade giltighet och att meddelandet av tillståndet är beroende av antalet företag och storleken på de bevakningsföretag som är verksamma inom samma område
68Som domstolen redan erinrat i punkt 59 i förevarande dom framgår det av artikel 136 i den konsoliderade lagen att tillstånd endast ger rätt att bedriva privata bevakningstjänster i det område för vilket tillståndet meddelats.
69Prefekten bedömer huruvida det är lämpligt att meddela tillstånd med beaktande av hur många tillstånd som redan beviljats inom området och storleken på de företag som är verksamma inom området.
70Enligt kommissionen utgör dessa bestämmelser en omotiverad och oproportionerlig inskränkning i etableringsfriheten och, till följd av själva tillståndet, i friheten att tillhandahålla tjänster.
71Kommissionen har vidare påpekat att prefekten, när denne bedömer den risk för allmän ordning som ett för stort antal företag inom den privata säkerhetsbranschen inom ett givet geografiskt område kan innebära, skapar en rättslig osäkerhet för en aktör från en annan medlemsstat. Kommissionen har även tillagt att det för övrigt inte har lagts fram bevis för något allvarligt och verkligt hot mo t allmän ordning och allmän säkerhet.
72Republiken Italien har påstått att en sådan geografisk begränsning inte strider mot artikel 43 EG och att den har ett direkt samband med bedömningen avseende skyddet för allmän ordning som utgör ett villkor för att prefekten skall kunna meddela tillstånd. Denna bedömning måste med nödvändighet grundas på omständigheter som är geografiskt begränsade, såsom kännedom om den organiserade brottsligheten i ett givet geografiskt område.
73Republiken Italien har slutligen gjort gällande att det är nödvändigt att tillse att de privata bevakningsföretagen inte träder i myndigheternas ställe.
74Republiken Italien har inte bestritt att tillståndets geografiska begränsning utgör en inskränkning i såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster, i den mening som avses i den rättspraxis som angetts i punkt 17 i förevarande dom. Republiken Italien har till sitt försvar i första hand åberopat skyddet för allmän ordning och allmän säkerhet och framhållit att privat bevakningsverksamhet måste utföras utan att lokala kriminella organisationer kan infiltrera verksamheten.
75Vad gäller de skäl avseende allmän ordning som Republiken Italien har åberopat för att motivera en sådan inskränkning och mot bakgrund av domstolens fasta rättspraxis, såsom den angetts i punkt 49 i förevarande dom, har Republiken Italien, för det fall risken för infiltration av nämnda organisationer kan beläggas, varken hävdat eller visat att ordningen med geografiskt begränsade tillstånd är det enda sättet att undvika den risken och säkerställa att allmän ordning upprätthålls.
76Republiken Italien har inte visat att det, för att inte riskera genomförandet av effektiva kontroller av privat bevakningsverksamhet, är nödvändigt att ge tillstånd för varje provins i vilken ett företag från en annan medlemsstat avser att bedriva sådan verksamhet i enlighet med etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster. Det skall erinras om att denna verksamhet i sig inte är av sådan karaktär att den kan utgöra en fara för allmän ordning.
77Mindre restriktiva åtgärder än dem som används av Republiken Italien, till exempel inrättandet av regelbundna administrativa kontroller, tillsammans med ett krav på förhandstillstånd utan geografisk begränsning, skulle säkerställa ett liknande resultat och säkerställa kontrollen av privat bevakningsverksamhet. Nämnda tillstånd skulle vidare kunna återkallas om de krav som åvilar de privata bevakningsföretagen inte uppfylls eller vid fara för allmän ordning.
78Slutligen kan argumentet att det är nödvändigt att inte tillåta att ett för stort antal utländska bevakningsföretag etablerar sig i syfte att utöva privat bevakningsverksamhet eller erbjuda sina tjänster på den italienska marknaden för privata bevakningstjänster, för att dessa företag inte skall träda i den ansvariga myndighetens ställe, inte godtas. De aktuella verksamheterna innefattar nämligen inte offentlig makt, såsom framgår av punkt 40 i förevarande dom.
79De inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster som följer av den kritiserade lagstiftningen kan följaktligen inte motiveras.
80Den tredje anmärkningen avseende åsidosättande av artiklarna 43 EG och 49 EG på grund av tillståndets geografiskt begränsade giltighet är välgrundad.
Den fjärde anmärkningen: Åsidosättande av artikel 49 EG genom kravet på driftställe i var och en av de provinser där privat bevakningsverksamhet bedrivs
81Det framgår av tillämpningen av den konsoliderade lagen och av tillämpningsförordningen att privata bevakningsföretag måste ha ett driftställe i var och en av de provinser där de avser bedriva verksamhet.
82Kommissionen har hävdat att det ovannämnda kravet utgör en inskränkning i friheten att tillhandhålla tjänster, vilken inte kan motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset.
83Republiken Italien har inte bestritt den aktuella tillämpningen från prefektens sida eller den inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster som den medför. Medlemsstaten har emellertid gjort gällande att kravet på driftställe eller affärslokaler särskilt syftar till att säkerställa en rationell grad av närhet mellan de godkända väktarnas verksamhetsområde och tillståndsinnehavarens utövande av ledningsansvar, befäl och kontroll.
84Domstolen erinrar först om att det av fast rättspraxis framgår att villkoret att ett bevakningsföretag skall ha sitt driftställe i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls står i direkt strid med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom det gör det omöjligt för tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster i denna stat (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 27, samt dom av den 18 juli 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
85Det är ostridigt att den aktuella tillämpningen utgör ett hinder, som i princip är förbjudet, för friheten att tillhandahålla tjänster vilken garanteras genom artikel 49 EG, i likhet med vad Republiken Italien för övrigt har vitsordat.
86En sådan inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster kan emellertid inte motiveras, eftersom den inte uppfyller de krav som anges i punkt 18 i förevarande dom. Kravet avseende driftställe går nämligen längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas, nämligen att säkerställa en effektiv kontroll av den privata bevakningsverksamheten.
87Förekomsten av ett driftställe i varje provins i den stat där företagen avser bedriva verksamhet i enlighet med friheten att tillhandahålla tjänster är nämligen inte en förutsättning för kontrollen av bevakningsverksamheten. En ordning med tillståndskrav och de därav följande skyldigheterna, under förutsättning, såsom tidigare sagts i punkt 62 i förevarande dom, att de villkor som skall uppfyllas för att erhålla ett sådant tillstånd inte får utgöra en upprepning av rättsliga villkor av motsvarande innebörd som redan har uppfyllts i etableringsmedlemsstaten, är tillräcklig för att uppnå syftet att kontrollera den privata bevakningsverksamheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 mars 2004 i mål C‑496/01, kommissionen mot Tyskland, REG 2004, s. I‑2351, punkt 71).
88Republiken Italien har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom kravet på driftställe i var och en av de provinser där privat bevakningsverksamhet bedrivs.
89Den fjärde anmärkningen är följaktligen välgrundad.
Den femte anmärkningen: Åsidosättande av artikel 49 EG genom kravet på godkännande av anställda hos privata bevakningsföretag
90Enligt artikel 138 i den konsoliderade lagen skall de godkända privata väktarna uppfylla vissa villkor. Utseende av enskilda väktare skall dessutom godkännas av prefekten.
91Enligt kommissionen strider inrättandet av ett sådant godkännande av anställda hos privata bevakningsföretag från andra medlemsstater mot artikel 49 EG, i den mån den nationella lagstiftningen inte beaktar de kontroller som varje godkänd väktare är underkastad i ursprungsmedlemsstaten.
92Republiken Italien har gjort gällande att denna anmärkning inte skall bedömas enbart mot bakgrund av friheten att tillhandahålla tjänster och har vidare upprepat vad den redan anfört till sitt försvar med hänvisning till artikel 55 EG avseende väktarnas utövande av offentlig makt.
93Domstolen har redan slagit fast att ett krav på att anställda i ett privat bevakningsföretag måste erhålla ett nytt tillstånd i värdmedlemsstaten utgör ett hinder för detta företags frihet att tillhandahålla tjänster enligt artikel 49 EG, i den mån som hänsyn inte tas till de kontroller eller inspektioner som redan har gjorts i ursprungsmedlemsstaten (domen det ovannämnda målet kommissionen mot Portugal, punkt 66, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 30, och av den 26 januari 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 55).
94Så är emellertid fallet med den konsoliderade lagen. Eftersom Republiken Italiens argument avseende tillämpningen av artikel 55 EG saknar betydelse, vilket visats tidigare, är följaktligen även den femte anmärkningen befogad.
Den sjätte anmärkningen: Åsidosättande av artiklarna 43 EG och 49 EG genom kraven avseende de anställda
95Enligt kommissionen föreskrivs i artikel 257 i tillämpningsförordningen villkoret att varje privat bevakningsföretag skall ha ett minsta och/eller högsta antal anställda väktare.
96Kommissionen har vidare åberopat de tre tillstånd från prefekterna i de olika provinserna, i vilka antalet anställda väktare vid privata bevakningsföretag anges.
97Kommissionen anser att tillståndskravet är en mycket ingripande åtgärd för de privata bevakningsföretagen eftersom dels det exakta antalet anställda i varje provins ovillkorligen måste anges i tillståndsansökan, dels alla förändringar av antalet anställda måste godkännas av prefekten. En sådan ingripande åtgärd utgör ett omotiverat och oproportionerligt hinder för såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster.
98Republiken Italien har gjort gällande att det enda kravet som ställs i lagstiftningen är att prefekten skall meddelas antalet anställda för att myndigheten skall vara underrättad om antalet beväpnade personer som tillhandahåller bevakningstjänster i ett visst område, i syfte att genomföra nödvändiga kontroller.
99Republiken Italien har vidare anfört att i de tillstånd som meddelats av prefekterna, och som anförts som exempel av kommissionen, beaktas endast de anställda som uppgetts av ledningen för de privata bevakningsföretagen. Dessa tillstånd innehåller i sig själva, inga krav.
100Det är ostridigt att, enligt artikel 257 i tillämpningsförordningen, alla förändringar i företagets verksamhet, särskilt en förändring av antalet anställda väktare, skall meddelas prefekten som skall ge sitt tillstånd till dessa. Det tillstånd av prefekten som krävs för att få bedriva privat bevakningsverksamhet meddelas således särskilt med beaktande av förteckningen över antalet anställda.
101Ett sådant krav kan indirekt leda till att en ökning eller minskning av antalet anställda vid privata bevakningsföretag förbjuds.
102Detta kan påverka utländska aktörers tillträde till den italienska marknaden för privata bevakningstjänster. Mot bakgrund av de begränsningar i den ekonomiska aktörens rätt att organisera och leda verksamheten och följderna i kostnadshänseende därav, kan nämligen utländska privata bevakningsföretag avhållas från att upprätta dotterbolag eller filialer i Italien, eller erbjuda sina tjänster på den italienska marknaden.
103Vad beträffar de grunder som Republiken Italien har åberopat för att motivera detta hinder för de friheter som garanteras genom artiklarna 43 EG och 49 EG, kan det först konstateras att skyldigheten att underställa alla förändringar i företagets verksamhet prefektens godkännande inte utan vidare kan kvalificeras som olämplig för att uppnå syftet att tillsynen av de aktuella verksamheterna skall vara effektiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 59).
104Republiken Italien har emellertid inte på ett tillfredsställande sätt visat att kontrollen av antalet anställda som krävs enligt gällande lagstiftning är nödvändig för att uppnå det eftersträvade syftet.
105Den sjätte anmärkningen är följaktligen befogad.
Den sjunde anmärkningen: Åsidosättande av artiklarna 43 EG och 49 EG genom skyldigheten att ställa säkerhet hos den lokala filialen av Cassa depositi e prestiti
106Enligt artikel 137 i den konsoliderade lagen är privata bevakningsföretag skyldiga att ställa en säkerhet, vars belopp bestäms av prefekten, vid statens skattekontor i provinsen, till förmån för den lokala filialen av Cassa depositi e prestiti, i var och en av de provinser i vilka företagen har tillstånd att utöva sin verksamhet. Denna säkerhet syftar till att säkerställa betalningen av eventuella sanktionsavgifter för det fall villkoren i tillståndet inte uppfyllts.
107Enligt kommissionen utgör detta krav en ytterligare ekonomisk belastning för de företag som inte har sitt huvudkontor i Italien eftersom identiska skyldigheter som redan kan förekomma i ursprungsmedlemsstaten inte beaktas enligt den italienska lagen.
108Republiken Italien har anmärkt att eftersom privat bevakningsverksamhet inte är harmoniserad på gemenskapsnivå kan möjligheten att ett företag i en annan medlemsstat redan har ställt tillräckliga säkerheter vid kreditinstitut i ursprungsmedlemsstaten, som motsvarar den italienska Cassa depositi e prestiti, endast beaktas från fall till fall.
109Domstolen har redan slagit fast, att inom området för privata bevakningstjänster, det uppställda kravet att en säkerhet skall ställas hos Cassa depositi e prestiti kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artiklarna 43 EG och 49 EG, eftersom det blir dyrare för privata bevakningsföretag från andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster eller upprätta ett dotterbolag eller en filial eller liknande än för företag från den medlemsstat där tjänsterna skall tillhandahållas (se dom av den 26 januari 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, punkt 41).
110Det skall erinras om att i förevarande mål skall skyldigheten att ställa säkerhet fullgöras i varje provins i vilken företaget önskar bedriva sin verksamhet.
111Ett sådant hinder kan endast motiveras i den mån det allmänintresse som åberopas, nämligen att belopp ställs till förfogande för de italienska myndigheterna till säkerhet för fullgörandet av samtliga offentligrättsliga skyldigheter enligt den gällande nationella lagstiftningen, inte redan har tillgodosetts genom de bestämmelser vilka tjänsteleverantören är underkastad i den medlemsstat där denne är etablerad.
112Enligt den aktuella italienska lagstiftningen krävs att säkerhet ställs, utan att hänsyn tas till en eventuell säkerhet som redan kan ha ställts i ursprungsmedlemsstaten.
113Det framgår emellertid av den italienska regeringens yttrande att de behöriga prefekterna, i sin tillämpning och från fall till fall, beaktar de säkerheter som ställts vid kreditinstitut som motsvarar Cassa depositi e prestiti, i andra medlemsstater.
114Genom denna praxis har Republiken Italien själv medgett att ställande av en ny säkerhet i varje provins i vilken aktörer från andra medlemsstater avser bedriva sin verksamhet, i enlighet med etableringsfriheten eller med friheten att tillhandahålla tjänster, inte är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas.
115Mot denna bakgrund är den sjunde anmärkningen befogad.
Den åttonde anmärkningen: Åsidosättande av artikel 49 EG genom kravet på administrativ priskontroll
116Enligt artikel 257 i tillämpningsförordningen skall prefekten godkänna företagens taxor för samtliga privata bevakningstjänster. Samtliga förändringar i dessa taxor skall godkännas på samma sätt.
117Det framgår vidare av inrikesministeriets cirkulär 559/C. 4770.10089 D av den 8 november 1999 att prefekterna skall fastställa en lagstadgad taxa för varje tjänst samt en viss marginal uttryckt i procent, inom vilken varje företag kan välja sin egen taxa för respektive tjänst.
118Prefekterna skall före godkännandet förvissa sig om att de föreslagna taxorna ligger inom nämnda marginal. Om så inte sker skall företrädarna för företagen motivera de taxor som inte ligger inom denna marginal och prefekterna skall fastställa huruvida företagen kan bedriva sin verksamhet under denna förutsättning. Om sistnämnda villkor inte med säkerhet kan visas vara uppfyllt skall taxorna inte godkännas och tillståndet kan följaktligen inte lämnas.
119Kommissionen anser att dessa bestämmelser inte är förenliga med friheten att tillhandahålla tjänster. Mot bakgrund av denna priskontroll utgör de taxor som tillämpas i Italien ett hinder för en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat att få tillträde till den italienska marknaden och där erbjuda sina tjänster till mer fördelaktiga priser än de italienska konkurrenterna, eller erbjuda dyrare tjänster men med ett högt mervärde, vilka följaktligen är mer konkurrenskraftiga.
120Sådana bestämmelser utgör en åtgärd som kan utgöra hinder för tillträde till marknaden för privata bevakningstjänster genom att förhindra en effektiv priskonkurrens.
121Republiken Italien har gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna är motiverade för att undvika att tjänster tillhandahålls till orimligt låga priser, vilket oundgängligen skulle leda till en sänkning av tjänsternas kvalité. En sådan sänkning skulle bland annat äventyra skyddet för grundläggande intressen vad gäller allmän säkerhet.
122Det framgår av fast rättspraxis att artikel 49 EG utgör hinder för att tillämpa nationell lagstiftning som medför att det blir svårare att tillhandahålla tjänster medlemsstater emellan än att tillhandahålla tjänster enbart internt inom en medlemsstat (se dom av den 18 juli 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 70).
123När det gäller obligatoriska minimipriser har domstolen tidigare slagit fast att en lagstiftning som innehåller ett absolut förbud mot att genom avtal avvika från de minimiarvoden som fastställts genom en taxa för advokatarvoden för tjänster som har rättslig karaktär och är förbehållna advokater utgör en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, som föreskrivs i artikel 49 EG (se, dom av den 5 december 2006 i de förenade målen C‑94/04 och C‑202/04, Cipolla m.fl., REG 2006, s. I‑11421, punkt 70, och av den 18 juli 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 71).
124I förevarande mål ges, enligt det i punkt 117 i förevarande dom angivna cirkuläret nr 559/C.4770.10089 D, prefekterna rätten att besluta om fastställande av en referenstaxa och om godkännande av de taxor som aktörerna föreslår. Om taxorna inte godkänns kan tillstånd inte meddelas.
125Denna begränsning i friheten att fastställa taxor kan hindra aktörer från andra medlemsstater som önskar erbjuda sina tjänster i Italien att få tillträde till den italienska marknaden för privata bevakningstjänster. Detta förbud innebär nämligen att ekonomiska aktörer som är etablerade i en annan medlemsstat förlorar möjligheten att, genom att erbjuda lägre priser än dem som har fastställts i en föreskriven taxa, konkurrera mer effektivt med ekonomiska aktörer som är fast etablerade i Italien och därför har bättre möjligheter att knyta kunder till sig än ekonomiska aktörer som är etablerade utomlands (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2007 i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 72, och där angiven rättspraxis). Denna begränsning kan vidare hindra ekonomiska aktörer som är etablerade i en annan medlemsstat att i sin taxa inkludera vissa kostnader som de italienska aktörerna inte har.
126Den marginal inom vilken aktörerna kan variera sina taxor kan inte uppväga begränsningen i friheten att fastställa taxorna.
127Denna begränsning utgör följaktligen en begränsning i friheten att tillhandahålla tjänster vilken garanteras av artikel 49 EG.
128Vad gäller de skäl som anförts av Republiken Italien för att motivera denna begränsning har denna medlemsstat inte anfört några omständigheter som kan visa att bestämmelserna om prisreglering skulle ha positiva effekter vare sig på de till allmänheten tillhandahållna tjänsternas kvalité eller på den allmänna säkerheten.
129Mot denna bakgrund är den åttonde anmärkningen befogad.
130Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att, genom att det i den konsoliderade lagen föreskrivs att
131Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Genom att det i den konsoliderade lagen om allmän säkerhet (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), som antagits genom kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.