Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-309/02,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, dal Verwaltungsgericht Stuttgart (Germania) con decisione
21 agosto 2002
, pervenuta in cancelleria il
29 agosto 2002
, nella causa
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co.,
S. Spitz KG
contro
Land Baden-Württemberg ,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann e K. Lenaerts (relatore), presidenti di sezione, dai sigg. C. Gulmann, J.-P. Puissochet e R. Schintgen, dalla sig.ra N. Colneric, dai sigg. S. von Bahr e J. N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz-Jarabo Colomer
cancelliere: sig.ra M.-F. Contet, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e a seguito dell'udienza del
2 marzo 2004,
viste le osservazioni presentate:
1La domanda di decisione pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (GU L 365, pag. 10), e dell’art. 28 CE.
2Tale domanda è stata proposta nell’ambito di un ricorso presentato dalla Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. e dalla S. Spitz KG, società austriache produttrici di bevande, contro il Land Baden-Württemberg.
3La direttiva 94/62, ai sensi del suo art. 1, n. 1, ha lo scopo di armonizzare le misure nazionali in materia di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente degli Stati membri e dei paesi terzi ed assicurare così un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato interno e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza nella Comunità.
4Ai sensi dell’art. 1, n. 2, tale direttiva prevede «misure intese, in via prioritaria, a prevenire la produzione di rifiuti di imballaggio a cui si affiancano, come ulteriori principi fondamentali, il reimpiego degli imballaggi, il riciclaggio e le altre forme di recupero dei rifiuti di imballaggio e, quindi, la riduzione dello smaltimento finale di tali rifiuti».
5L’art. 5 della direttiva di cui trattasi dispone quanto segue:
«Gli Stati membri possono favorire sistemi di riutilizzo degli imballaggi che possono essere reimpiegati in modo ecologicamente sano, in conformità con il Trattato».
6L’art. 7 della direttiva 94/62 è del seguente tenore:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che siano introdotti sistemi di:
a) restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti finali o dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate;
b) reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degli imballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti, al fine di conformarsi agli obiettivi definiti nella presente direttiva.
Questi sistemi sono aperti alla partecipazione degli operatori economici dei settori interessati e alla partecipazione delle competenti autorità pubbliche. Essi si applicano anche ai prodotti importati in condizioni non discriminatorie, incluso quanto attiene alle modalità previste e alle eventuali tariffe imposte per accedere a detti sistemi, e devono essere concepiti in modo da evitare ostacoli agli scambi o distorsioni della concorrenza in conformità con il Trattato.
2Le misure di cui al paragrafo 1 costituiscono parte di una politica globale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e prendono in considerazione, segnatamente, i requisiti in materia di tutela ambientale, di salute dei consumatori, di sicurezza e di igiene; quelli in materia di tutela della qualità, dell’autenticità e delle caratteristiche tecniche delle merci imballate e dei materiali utilizzati, nonché in materia di protezione di diritti di proprietà industriali e commerciali».
7L’art. 18 della medesima direttiva è formulato nei termini seguenti:
«Gli Stati membri non possono ostacolare l’immissione sul mercato nel loro territorio di imballaggi conformi alle disposizioni della presente direttiva».
8La Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen 21 agosto 1998 (regolamento relativo alla prevenzione e al recupero dei rifiuti di imballaggi; BGBl. 1998 I, pag. 2379; in prosieguo: la «VerpackV») prevede diverse misure dirette a prevenire e a ridurre l’impatto dei rifiuti di imballaggio sull’ambiente. Avendo segnatamente lo scopo di trasporre la direttiva 94/62, la VerpackV ha sostituito la Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen 12 giugno 1991 (regolamento relativo alla prevenzione dei rifiuti di imballaggio; BGBl. 1991 I, pag. 1234).
9L’art. 6, nn. 1 e 2, della VerpackV prevede i seguenti obblighi:
«1. Il distributore deve ritirare gratuitamente presso il punto vendita o nelle sue immediate vicinanze gli imballaggi di vendita vuoti utilizzati dal consumatore finale, recuperarli, conformemente al punto 1 dell’allegato I, e soddisfare i criteri definiti al punto 2 dell’allegato I. Gli obblighi di recupero possono essere soddisfatti anche mediante il reimpiego o il rinvio degli imballaggi al distributore o al produttore, in applicazione del paragrafo 2. Il distributore deve attirare l’attenzione del consumatore privato sulla possibilità di restituzione, prevista alla prima frase, mediante cartelli chiaramente visibili e leggibili. L’obbligo imposto dalla prima frase è limitato ai tipi, alle forme e alle dimensioni degli imballaggi nonché agli imballaggi di prodotti che compongono l’assortimento del distributore. Per i distributori che dispongono di superfici di vendita inferiori a 200 m 2 , l’obbligo di ritiro è limitato agli imballaggi dei marchi commercializzati dal distributore. Nella vendita per corrispondenza, tale ritiro deve essere garantito mediante adeguati punti di restituzione sufficientemente vicini al consumatore finale. La possibilità di restituzione deve essere indicata all’atto della spedizione delle merci e nei cataloghi. Se gli imballaggi per la vendita non provengono da consumatori privati, possono essere conclusi accordi in deroga riguardo al luogo di ritiro e al regime delle spese. Ove i distributori non ottemperino agli obblighi imposti dalla prima frase, ritirando gli imballaggi nel punto di consegna, essi devono garantirne l’osservanza mediante un sistema come quello previsto al paragrafo 3. Ai distributori di imballaggi per i quali è esclusa la partecipazione ad un sistema come quello stabilito al paragrafo 3 si applicano, mutatis mutandis, in deroga alla prima frase, gli obblighi di recupero previsti all’art. 4, n. 2.
2I produttori e i distributori sono tenuti a ritirare gratuitamente presso il punto di effettiva consegna gli imballaggi ritirati dai distributori in applicazione del paragrafo 1, a recuperarli conformemente agli obblighi stabiliti al punto 1 dell’allegato I e ad ottemperare agli obblighi stabiliti al punto 2 dell’allegato I. Gli obblighi di recupero possono essere soddisfatti anche mediante il reimpiego degli imballaggi. Gli obblighi stabiliti dalla prima frase si limitano ai tipi, alle forme e alle dimensioni degli imballaggi nonché agli imballaggi di prodotti messi in commercio, rispettivamente, dai fabbricanti e dai distributori. Il paragrafo 1, frasi 8‑10, si applica mutatis mutandis».
10Ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, tali obblighi di ritiro e di recupero possono essere soddisfatti, in linea di principio, mediante la partecipazione del produttore o del distributore ad un sistema globale di raccolta degli imballaggi di vendita usati. Spetta all’autorità regionale competente verificare che tale sistema soddisfi i requisiti imposti dalla VerpackV quanto al suo tasso di applicazione.
11Ai sensi dell’art. 8, n. 1, della VerpackV, i distributori che commerciano prodotti alimentari liquidi confezionati in imballaggi monouso per bevande sono tenuti a farsi versare dall’acquirente un deposito cauzionale per un importo minimo di EUR 0,25 per ciascun imballaggio, inclusa l’imposta sul valore aggiunto. L’importo minimo del deposito cauzionale ammonta a EUR 0,50, inclusa l’imposta sul valore aggiunto, quando il volume della confezione è superiore a 1,5 litri. Il deposito cauzionale deve essere riscosso da ciascun distributore successivo, in ciascuna fase della commercializzazione, fino alla vendita al consumatore finale. Ai sensi dell’art. 6, nn. 1 e 2, della VerpackV, il deposito cauzionale è rimborsato al momento della restituzione degli imballaggi.
12Ai sensi dell’art. 9, n. 1, della VerpackV, tale deposito cauzionale obbligatorio non si applica agli imballaggi per i quali il produttore o il distributore è esente dall’obbligo di ritiro per effetto della partecipazione ad un sistema globale di raccolta, quale quello indicato al detto art. 6, n. 3.
13La VerpackV prevede tuttavia al suo art. 9, n. 2, le circostanze in base alle quali, per talune bevande, non si applica l’art. 6, n. 3. Tale disposizione è formulata nei termini seguenti:
«Allorché, nel territorio in cui si applica il presente regolamento, la percentuale di bevande confezionate in imballaggi riutilizzabili, che si tratti di birra, di acque minerali (ivi comprese le acque di fonte, le acque da tavola e le acque curative), di bibite analcoliche gassate, di succhi di frutta (...) o di vino (...), scenda globalmente al di sotto del 72% nel corso dell’anno civile, si deve procedere ad una nuova valutazione dei tassi pertinenti di imballaggi riutilizzabili per il periodo di dodici mesi che segue l’annuncio che la percentuale [prescritta] di imballaggi riutilizzabili non è stata raggiunta. Qualora sul territorio federale la percentuale degli imballaggi riutilizzabili sia inferiore alla percentuale menzionata alla prima frase, si considera revocata in tutto il territorio nazionale la decisione a norma dell’art. 6, n. 3, con decorrenza dal primo giorno del sesto mese civile che segue la pubblicazione di cui al n. 3, per le bevande per le quali la percentuale di imballaggi riutilizzabili fissata nel 1991 (...) non sia stata raggiunta».
14In conformità dell’art. 9, n. 3, della VerpackV, il governo tedesco pubblica ogni anno le percentuali pertinenti, di cui al n. 2 del detto articolo, per le bevande confezionate in imballaggi vantaggiosi sotto il profilo ecologico. Ai sensi del n. 4 dello stesso articolo, l’autorità competente procede, su domanda o d’ufficio, ad una nuova valutazione conformemente all’art. 6, n. 3, quando, dopo una decisione di revoca, sia stata nuovamente raggiunta la percentuale pertinente per le bevande confezionate in tali imballaggi.
15Le ricorrenti nella causa principale esportano in Germania, in confezioni monouso recuperabili, bevande analcoliche gassate, succhi di frutta e altre bevande non gassate, nonché acque da tavola. Ai fini del recupero di tali imballaggi, esse hanno aderito al sistema globale di raccolta dei rifiuti gestito dalla società «Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG» e sono, per tale ragione, esonerate dall’obbligo di farsi versare il deposito cauzionale previsto dall’art. 8, n. 1, della VerpackV per le bevande distribuite in Germania in imballaggi monouso.
16Secondo un comunicato del governo tedesco in data 28 gennaio 1999 la percentuale di imballaggi per bevande riutilizzabili è scesa nel 1997, per la prima volta, al di sotto del 72%, vale a dire al 71,33%. Essendo tale percentuale rimasta, in tutto il territorio federale, al di sotto del 72% nel corso di due periodi consecutivi, ovvero tra il mese di febbraio 1999 e il mese di gennaio 2000 e tra il mese di maggio 2000 e il mese di aprile 2001, il 2 luglio 2002 il detto governo, in applicazione dell’art. 9, n. 3, della VerpackV, ha annunciato la riscossione, a partire dal 1º gennaio 2003, di un deposito cauzionale obbligatorio sulle acque minerali, le birre e le bevande analcoliche. Ai sensi della VerpackV, le ricorrenti nella causa principale sarebbero quindi tenute, a partire da tale data, a farsi versare il deposito cauzionale prescritto dall’art. 8, n. 1, di tale normativa per la maggior parte dei loro imballaggi con riferimento alle bevande distribuite in Germania, quindi a ritirare e recuperare gli imballaggi vuoti.
17Il 23 maggio 2002 le ricorrenti nella causa principale hanno proposto dinanzi al Verwaltungsgericht Stuttgart un ricorso contro il Land Baden-Württemberg nel quale sostengono che il regime delle percentuali di imballaggi riutilizzabili, previsto dalla VerpackV, e gli obblighi di deposito cauzionale e di ritiro ad esso afferenti, sono contrari agli artt. 1, nn. 1 e 2, 5, 7 e 18 della direttiva 94/62 nonché all’art. 28 CE. La Repubblica federale di Germania è stata chiamata in causa.
18Secondo il giudice del rinvio, partendo dall’interpretazione avanzata dalle ricorrenti nella causa principale, secondo la quale l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 presuppone un’equiparazione tra il reimpiego degli imballaggi e il loro recupero, si pone la questione se il sistema della VerpackV sia compatibile con la direttiva di cui trattasi, nei limiti in cui tale sistema rende più difficile la commercializzazione di imballaggi monouso qualora la percentuale di imballaggi riutilizzabili scenda al di sotto di una determinata soglia. Tale giudice fa osservare che i produttori stabiliti in un altro Stato membro sono esposti a spese più elevate rispetto ai produttori tedeschi qualora decidano di commercializzare le loro bevande in imballaggi riutilizzabili. Esso sottolinea che, secondo le ricorrenti nella causa principale, fintantoché sia sospeso l’obbligo di farsi versare un deposito cauzionale, la normativa tedesca incide già sulla situazione dei produttori stabiliti in un altr o Stato membro in quanto i produttori tedeschi tenderebbero ad escludere gli imballaggi monouso dal loro assortimento di bevande per evitare che la percentuale di imballaggi riutilizzabili scenda al di sotto del 72%.
19Pertanto il Verwaltungsgericht Stuttgart ha deciso di sospendere il giudizio e di proporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 (...) debba essere interpretato nel senso che vieta agli Stati membri di favorire sistemi di riutilizzo degli imballaggi per bevande rispetto a imballaggi monouso recuperabili, escludendo – allorché a livello federale la percentuale di imballaggi riutilizzabili scenda al di sotto del 72% – la possibilità di dispensa dal prescritto obbligo di ritiro, di gestione e di versamento di deposito cauzionale con riferimento agli imballaggi vuoti monouso per bevande, accordata per la loro partecipazione ad un sistema di ritiro e di gestione, per quanto riguarda le bevande per le quali la percentuale di imballaggi riutilizzabili sia scesa al disotto della quota constatata nel 1991.
2) Se l’art. 18 della direttiva [94/62] debba essere interpretato nel senso che vieta agli Stati membri di ostacolare la messa in circolazione di bibite confezionate in imballaggi monouso recuperabili, escludendo – allorché a livello federale la percentuale di imballaggi riutilizzabili scende al di sotto del 72% – la possibilità di dispensa dal prescritto obbligo di ritiro, di gestione e di versamento di deposito cauzionale con riferimento agli imballaggi vuoti monouso per bevande, accordata per la loro partecipazione ad un sistema di ritiro e di gestione, per quanto riguarda le bevande per le quali la percentuale di imballaggi riutilizzabili sia scesa al disotto della quota constatata nel 1991.
3) Se l’art. 7 della direttiva [94/62] debba essere interpretato nel senso che conferisce ai produttori ed ai distributori di bevande confezionate in imballaggi monouso il diritto di aderire ad un sistema di ritiro e di gestione degli imballaggi usati, già in funzione, affinché siano così soddisfatti gli obblighi di legge consistenti nel farsi versare un deposito cauzionale sugli imballaggi monouso e nel farsi carico del ritiro dei vuoti.
4) Se l’art. 28 CE debba essere interpretato nel senso che vieta agli Stati membri di adottare una normativa secondo la quale, nel caso in cui, a livello federale, la percentuale degli imballaggi scenda al di sotto del 72%, è esclusa la possibilità di dispensa dal prescritto obbligo di ritiro, di gestione e di versamento di deposito cauzionale con riferimento agli imballaggi vuoti monouso per bevande, accordata per la loro partecipazione ad un sistema di ritiro e di gestione, per quanto riguarda le bevande per le quali la percentuale di imballaggi riutilizzabili sia scesa al disotto della quota constatata nel 1991».
20Con lettere pervenute alla cancelleria della Corte, rispettivamente, il 14 e il 17 giugno 2004, il governo tedesco e il convenuto nella causa principale hanno chiesto alla Corte di disporre la riapertura del dibattimento, in applicazione dell’art. 61 del regolamento di procedura.
21A sostegno della sua domanda il governo tedesco sostiene che le conclusioni presentate il 6 maggio 2004 dall’avvocato generale contengono una serie di elementi che non sono stati oggetto della fase scritta e della trattazione orale e dai quali risulta una valutazione inesatta degli argomenti da esso fatti valere dinanzi alla Corte. Analogamente, nella sua domanda, il convenuto nella causa principale sostiene che le dette conclusioni affrontano taluni elementi che non sono stati oggetto di dibattimento e riguardo ai quali la Corte non è stata quindi sufficientemente edotta.
22Va in proposito ricordato che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale, o anche su domanda delle parti, ordinare la riapertura della fase orale, ai sensi dell’art. 61 del suo regolamento di procedura, se essa ritiene necessari ulteriori chiarimenti o se la causa deve essere decisa sulla base di un argomento che non è stato dibattuto dalle parti (v. sentenze 10 febbraio 2000, cause riunite C‑270/97 e C‑271/97, Deutsche Post, Racc. pag. I‑929, punto 30; 19 febbraio 2002, causa C‑309/99, Wouters e a., Racc. pag. I‑1577, punto 42; 18 giugno 2002, causa C‑299/99, Philips, Racc. pag. I‑5475, punto 20, e 12 dicembre 2002, causa C‑273/00, Sieckmann, Racc. pag. I‑11737, punto 22).
23Nella fattispecie, tuttavia, la Corte, sentito l’avvocato generale, considera di disporre di tutti gli elementi ad essa necessari per risolvere le questioni poste e che tali elementi sono stati oggetto della trattazione svoltasi dinanzi ad essa.
24Occorre pertanto respingere le domande del governo tedesco e del convenuto nella causa principale dirette alla riapertura del dibattimento.
25Il convenuto nella causa principale sostiene che la Corte deve dichiarare le questioni pregiudiziali irricevibili, giacché il ricorso nella causa principale è irricevibile in quanto diretto contro il Land Baden-Württemberg. Infatti, non disponendo in materia di alcuna competenza legislativa o regolamentare propria, quest’ultimo si limiterebbe a dare esecuzione alla normativa federale. Secondo tale convenuto, il ricorso avrebbe dovuto esser proposto contro lo Stato federale dinanzi al giudice competente in materia, ovvero il Verwaltungsgericht Berlin. In procedimenti paralleli, diversi organi giurisdizionali amministrativi tedeschi avrebbero già dichiarato l’irricevibilità di ricorsi analoghi.
26In proposito va ricordato che, tenuto conto della ripartizione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, non spetta a quest’ultima verificare se l’ordinanza di rinvio sia stata adottata in modo conforme alle norme nazionali di organizzazione giudiziaria e di procedura (v. sentenze 3 marzo 1994, cause riunite C‑332/92, C‑333/92 e C‑335/92, Eurico Italia e a., Racc. pag. I‑711, punto 13; 16 settembre 1999, causa C‑435/97, WWF e a., Racc. pag. I‑5613, punto 33, e 3 ottobre 2000, causa C‑371/97, Gozza e a., Racc. pag. I‑7881, punto 30). La Corte deve attenersi al provvedimento di rinvio emesso da un giudice di uno Stato membro, fintantoché esso non sia stato revocato a seguito dell’esperimento di rimedi giurisdizionali eventualmente previsti dal diritto nazionale (sentenza 14 gennaio 1982, causa 65/81, Reina, Racc. pag. 33, punti 7 e 8).
27Nella fattispecie risulta dall’ordinanza di rinvio che il Verwaltungsgericht Stuttgart ritiene il ricorso nella causa principale perlomeno parzialmente ricevibile.
28Peraltro, è pacifico che sussiste un nesso diretto tra, da un lato, le quattro questioni pregiudiziali relative all’interpretazione degli artt. 2, n. 1, 7 e 18 della direttiva 94/62 e dell’art. 28 CE, sollevate per consentire al giudice del rinvio di valutare la compatibilità della normativa tedesca di cui trattasi con le dette disposizioni, e, dall’altro, l’oggetto del ricorso principale, diretto a far dichiarare che le ricorrenti non sono tenute a sottomettersi agli obblighi di un deposito cauzionale e di ritiro individuale dei loro imballaggi monouso.
29Ne consegue che la domanda di decisione pregiudiziale è ricevibile.
30Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 osti a che uno Stato membro favorisca sistemi di reimpiego degli imballaggi, mediante l’applicazione di un sistema quale quello previsto agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV.
31Va in proposito ricordato che, pur se l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 prevede «in via prioritaria» misure dirette a prevenire la produzione di rifiuti di imballaggio, esso enumera, quali «ulteriori principi fondamentali», il reimpiego degli imballaggi, il riciclaggio e le altre forme di recupero dei rifiuti di imballaggio.
32L’ottavo ‘considerando’ della direttiva di cui trattasi enuncia che, «in attesa di risultati scientifici e tecnologici in materia di processi di recupero, la riutilizzazione e il riciclaggio vanno considerati come processi preferibili in relazione al loro impatto sull’ambiente; che ciò presuppone pertanto l’istituzione negli Stati membri di sistemi che garantiscano la restituzione degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio; che valutazioni del ciclo di vita devono essere portate a termine il più presto possibile per giustificare una precisa gerarchia tra gli imballaggi riutilizzabili, riciclabili e recuperabili».
33Risulta da quanto precede che la direttiva 94/62 non crea una gerarchia tra il reimpiego degli imballaggi, da un lato, e il recupero dei rifiuti di imballaggio, dall’altro.
34Si deve tuttavia osservare che l’art. 5 della direttiva 94/62 consente agli Stati membri di adottare misure dirette a favorire sistemi di reimpiego degli imballaggi che possono essere riutilizzati senza nuocere all’ambiente.
35Risulta dalla formulazione stessa del detto art. 5 che siffatta politica di promozione del reimpiego degli imballaggi è autorizzata solo in quanto conforme al Trattato.
36Quindi le misure adottate da uno Stato membro in applicazione dell’art. 5 della direttiva menzionata devono rispettare non solo i criteri derivanti dalle altre disposizioni di quest’ultima, in particolare dall’art. 7, menzionato dalla terza questione pregiudiziale, ma anche gli obblighi risultanti dalle disposizioni del Trattato, in particolare dall’art. 28 CE, menzionato dalla quarta questione pregiudiziale.
37La prima questione va di conseguenza risolta dichiarando che l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 non osta a che gli Stati membri adottino misure dirette a favorire i sistemi di reimpiego degli imballaggi.
38Tenuto conto di quanto precede, occorre risolvere anzitutto la terza e la quarta questione pregiudiziale.
39Con la sua terza questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 7 della direttiva 94/62 accordi ai produttori e ai distributori di bevande confezionate in imballaggi monouso recuperabili e autorizzati a liberarsi dei loro obblighi di farsi versare un deposito cauzionale e di ritirare i vuoti grazie alla partecipazione ad un sistema globale di raccolta degli imballaggi, il diritto di continuare a partecipare a siffatto sistema globale al fine di adempiere i loro obblighi di legge.
40Occorre ricordare che la direttiva 94/62 impone agli Stati membri, con il suo art. 7, n. 1, di adottare le misure necessarie a garantire che siano introdotti, da un lato, la restituzione e/o la raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio e, dall’altro, il reimpiego o il recupero degli imballaggi o dei rifiuti di imballaggio raccolti. Sempre secondo detta disposizione, tali sistemi devono essere aperti alla partecipazione degli operatori economici dei settori interessati e alla partecipazione delle competenti autorità pubbliche, devono applicarsi anche ai prodotti importati in condizioni non discriminatorie e devono essere concepiti in modo da evitare, in conformità con il Trattato, ostacoli agli scambi o distorsioni della concorrenza.
41L’art. 7, n. 2, della direttiva 94/62 prescrive che le misure di cui al n. 1 dello stesso articolo costituiscono parte di una politica globale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e devono prendere in considerazione, segnatamente, i requisiti in materia di tutela ambientale e di salute dei consumatori, di sicurezza e di igiene, quelli in materia di tutela della qualità, dell’autenticità e delle caratteristiche tecniche delle merci imballate e dei materiali utilizzati, nonché in materia di protezione dei diritti di proprietà industriale e commerciale.
42Il detto art. 7 lascia agli Stati membri la facoltà di scegliere, per quanto riguarda gli imballaggi monouso, tra un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, da un lato, e un sistema globale di raccolta degli imballaggi, dall’altro, ovvero di optare per una combinazione dei due sistemi a seconda del tipo di prodotti, purché i sistemi scelti abbiano lo scopo di smistare gli imballaggi verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate e si inseriscano nell’ambito di una politica che si applica a tutti gli imballaggi e a tutti i rifiuti di imballaggio.
43Tale disposizione non conferisce ai produttori e ai distributori interessati alcun diritto di continuare a partecipare ad un determinato sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio.
44La direttiva 94/62 non osta, infatti, a che uno Stato membro preveda modifiche ai sistemi di gestione dei rifiuti di imballaggio istituiti nel suo territorio così da garantire la soluzione di gestione dei rifiuti più appropriata.
45Anche se la direttiva 94/62 consente quindi ad uno Stato membro di prevedere la sostituzione, in funzione delle circostanze, di un sistema di raccolta degli imballaggi in prossimità della residenza dei consumatori o dei punti vendita con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, è tuttavia necessario che la detta sostituzione rispetti taluni criteri.
46Da un lato, il nuovo sistema deve essere parimenti idoneo a raggiungere gli obiettivi della direttiva 94/62. Più in particolare, quando il nuovo sistema è, come nella fattispecie, un sistema che prevede un deposito cauzionale e il ritiro individuale, lo Stato membro considerato deve far sì che vi sia un numero sufficiente di punti di restituzione affinché i consumatori che hanno acquistato prodotti confezionati in imballaggi monouso versando un deposito cauzionale possano recuperarne l’importo anche senza tornare al luogo d’acquisto iniziale.
47In proposito, è importante osservare che l’art. 6, n. 1, prima frase, della VerpackV dispone che il distributore è tenuto a ritirare gratuitamente gli imballaggi di vendita al punto di consegna effettiva o nelle immediate vicinanze («am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe»). Benché le frasi successive del detto paragrafo aggiungano talune precisazioni, in particolare per quanto riguarda i limiti di tale obbligo a seconda delle caratteristiche degli imballaggi interessati e a seconda della superficie di vendita del distributore considerato, resta pur sempre il fatto che la portata dell’obbligo di ritiro non sembra priva di ambiguità.
48D’altro lato, il passaggio al nuovo sistema deve avvenire senza soluzione di continuità e senza mettere a rischio la possibilità per gli operatori economici dei settori interessati di partecipare effettivamente al nuovo sistema fin dall’entrata in vigore di quest’ultimo. Va in proposito constatato che l’art. 7, n. 1, della direttiva 94/62 impone a ciascuno Stato membro di garantire ai produttori e ai distributori interessati, in qualsiasi momento e senza discriminazioni, l’accesso ad un sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio
49È compito quindi dello Stato membro che procede alla sostituzione del sistema esistente di gestione dei rifiuti di imballaggio con un altro sistema garantire che i produttori e i distributori interessati dispongano di un termine ragionevole per il passaggio al nuovo sistema in modo da poter adeguare i loro metodi produttivi nonché le loro catene di distribuzione alle esigenze del nuovo sistema.
50La terza questione va dunque risolta dichiarando che l’art. 7 della direttiva 94/62, pur non conferendo ai produttori e ai distributori interessati alcun diritto di continuare a partecipare ad un determinato sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, osta alla sostituzione di un sistema globale di raccolta di tali rifiuti con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale quando il nuovo sistema non sia parimenti idoneo a raggiungere gli obiettivi della direttiva di cui trattasi o il passaggio a questo nuovo sistema non avvenga senza soluzione di continuità e senza mettere in pericolo la possibilità per gli operatori economici dei settori interessati di partecipare effettivamente al nuovo sistema fin dall’entrata in vigore di quest’ultimo.
51Con la sua quarta questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 28 CE osti ad una normativa nazionale, quale quella prevista agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV, che fa dipendere dalla percentuale degli imballaggi riutilizzabili sul mercato interessato la possibilità per i produttori ed i distributori che utilizzano imballaggi monouso di liberarsi, mediante la partecipazione ad un sistema globale di raccolta, dei loro obblighi di deposito cauzionale e di ritiro nonché di recupero.
52Secondo il governo tedesco, non può sussistere un conflitto tra l’art. 28 CE e la normativa nazionale di cui trattasi, giacché, riguardo al reimpiego degli imballaggi, la direttiva 94/62, in particolare i suoi artt. 5, 9 e 18, avrebbero quale scopo ed effetto di procedere ad un’armonizzazione completa della materia considerata.
53Alla luce della circostanza che qualsiasi misura nazionale in un settore che costituisce oggetto di un’armonizzazione esaustiva a livello comunitario deve essere valutata in rapporto alle disposizioni di tale misura di armonizzazione e non di quelle del diritto primario (v. sentenze 12 ottobre 1993, causa C‑37/92, Vanacker e Lesage, Racc. pag. I‑4947, punto 9; 13 dicembre 2001, causa C‑324/99, DaimlerChrysler, Racc. pag. I‑9897, punto 32, e 11 dicembre 2003, causa C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, Racc. pag. I‑14887, punto 64), si deve quindi stabilire se l’armonizzazione attuata mediante la direttiva 94/62 escluda l’esame della compatibilità della normativa nazionale di cui trattasi con l’art. 28 CE.
54In proposito, si deve rilevare che, per quanto riguarda il reimpiego degli imballaggi, l’art. 5 della direttiva 94/62 si limita a consentire agli Stati membri di favorire, in conformità del Trattato, sistemi di reimpiego degli imballaggi idonei ad essere riutilizzati senza nuocere all’ambiente.
55Oltre alla definizione della nozione di «reimpiego» degli imballaggi, a talune disposizioni generali sulle misure di prevenzione dei rifiuti di imballaggio e alle disposizioni relative ai sistemi di ritiro, di raccolta e di recupero, che compaiono rispettivamente agli artt. 3, punto 5, 4 e 7, la direttiva 94/62 non regola, con riferimento agli Stati membri che intendono avvalersi della facoltà accordata dal suo art. 5, l’organizzazi one di sistemi che favoriscano gli imballaggi riutilizzabili.
56Contrariamente a quanto avviene per la marcatura e l’identificazione degli imballaggi e per i requisiti essenziali concernenti la composizione e la riutilizzabilità o la recuperabilità di questi ultimi, disciplinati dagli artt. 8-11 e dall’allegato II della direttiva 94/62, l’organizzazione dei sistemi nazionali destinati a favorire il reimpiego degli imballaggi non è quindi oggetto di una completa armonizzazione.
57Tali sistemi possono essere quindi valutati alla stregua delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci.
58L’art. 5 della direttiva 94/62 consente peraltro agli Stati membri di favorire sistemi di reimpiego degli imballaggi solo «in conformità con il Trattato».
59Quanto all’art. 18 della stessa direttiva, occorre rilevare che, per la parte in cui tale disposizione si limita a garantire la libera circolazione, nel territorio degli Stati membri, di imballaggi che corrispondono ai requisiti relativi alla marcatura, alla composizione e alla riutilizzabilità e recuperabilità di questi ultimi, essa non osta neppure a che sistemi nazionali di gestione dei rifiuti di imballaggio siano valutati alla luce dell’art. 28 CE quando sono atti ad incidere sulle condizioni di commercializzazione dei prodotti interessati.
60Occorre valutare se l’art. 28 CE osti ad una normativa nazionale, quale quella controversa nella causa principale, che consente ai produttori ed ai distributori che utilizzano imballaggi monouso di liberarsi dei loro obblighi di versamento di un deposito cauzionale e di ritiro partecipando ad un sistema globale di raccolta, in funzione dell’evoluzione sul mercato tedesco della proporzione globale delle bevande confezionate in imballaggi monouso nonché della proporzione delle bevande considerate che sono in commercio con tali imballaggi sullo stesso mercato.
61In proposito, va anzitutto osservato che tale normativa è indistintamente applicabile tanto ai prodotti nazionali quanto ai prodotti provenienti da altri Stati membri e che essa prevede i medesimi obblighi in materia di versamento di un deposito cauzionale e di ritiro per i produttori stabiliti in altri Stati membri e per i produttori nazionali.
62In secondo luogo, contrariamente alla percentuale massima di bevande che potevano essere messe in commercio in imballaggi non approvati, controversa nella causa conclusasi con la sentenza 20 settembre 1988, causa C‑302/86, Commissione/Danimarca (Racc. pag. I‑4607), nella causa principale le percentuali non limitano la quantità di prodotti che possono essere importati in un certo tipo di imballaggio. Infatti, la VerpackV non vieta l’immissione in commercio di prodotti confezionati in imballaggio monouso oltre le percentuali indicate, ma prevede unicamente che il superamento di tali percentuali comporti un mutamento del sistema di gestione degli imballaggi monouso.
63Si deve tuttavia constatare che gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV, pur applicandosi, è vero, a tutti i produttori e i distributori che esercitano la loro attività sul territorio nazionale, non incidono allo stesso modo sulla commercializzazione delle bevande prodotte in Germania e su quella delle bevande provenienti da altri Stati membri.
64Infatti, anche se il passaggio da un sistema di gestione degli imballaggi ad un altro comporta, in generale, costi per quanto riguarda la marcatura o l’etichettatura dei di imballaggi, una normativa, quale quella controversa nella causa principale, che impone ai produttori e ai distributori che utilizzano imballaggi monouso di sostituire la loro partecipazione ad un sistema globale di raccolta con l’adozione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale comporta per ciascun produttore e distributore che utilizzi detti imballaggi costi supplementari legati all’organizzazione del ritiro degli imballaggi, al rimborso degli importi del deposito cauzionale e all’eventuale compensazione di tali importi tra distributori.
65Ebbene, è pacifico che i produttori stabiliti al di fuori della Germania utilizzano in maniera considerevolmente maggiore imballaggi monouso rispetto ai produttori tedeschi.
66In proposito, il giudice del rinvio fa osservare che il ricorso a imballaggi riutilizzabili comporta normalmente per un produttore di bevande stabilito in un altro Stato membro costi superiori a quelli sopportati da un produttore tedesco, giacché i costi connessi all’organizzazione di un sistema di deposito cauzionale e al trasporto sono maggiori laddove il produttore sia stabilito ad una certa distanza dai punti di vendita.
67Ne consegue che la sostituzione, per quanto riguarda gli imballaggi monouso, di un sistema globale di raccolta degli imballaggi con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale è atta ad ostacolare l’immissione in commercio sul mercato tedesco di bevande importate da altri Stati membri (v., in questo senso, per quanto riguarda gli imballaggi per bevande riutilizzabili, sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 13).
68In proposito è priva di pertinenza la circostanza che le disposizioni controverse prevedano obblighi di deposito cauzionale e di ritiro individuale per gli imballaggi monouso senza vietare le importazioni di bevande confezionate con tali imballaggi e che, inoltre, sussiste la possibilità per i produttori di ricorrere a imballaggi riutilizzabili. Infatti, una misura idonea ad ostacolare le importazioni deve essere considerata misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa anche qualora l’ostacolo sia di lieve entità e sussistano altre possibilità di smercio dei prodotti (sentenza 5 aprile 1984, cause riunite 177/82 e 178/82, Van de Haar e Kaveka de Meern, Racc. pag. 1797, punto 14).
69In questa situazione, non è pertinente affermare, come fa il governo tedesco, che, per il periodo precedente all’introduzione degli obblighi di deposito cauzionale e di ritiro individuale, l’aumento delle importazioni in Germania di acque minerali naturali confezionate in imballaggi monouso dimostra l’assenza di discriminazione nei confronti dei produttori di bevande stabiliti in altri Stati membri. Infatti, quand’anche fosse rilevabile nel mercato tedesco, tale tendenza non è atta a smentire la circostanza che gli artt. 8 e 9 della VerpackV costituiscono, per i produttori di bevande stabiliti in altri Stati membri, un ostacolo all’immissione in commercio dei loro prodotti in Germania.
70Contrariamente a quanto sostengono il convenuto nella causa principale e il governo tedesco, gli artt. 8 e 9 della VerpackV non possono essere equiparati a disposizioni nazionali che limitano o vietano talune «modalità di vendita», ai sensi della sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C‑267/91 e C‑268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I‑6097, punto 16 e segg.).
71Infatti la Corte ha considerato che la necessità, derivante dalle norme controverse, di modificare l’imballaggio o l’etichettatura dei prodotti importati esclude che si possa parlare di misure attinenti alle modalità di vendita ai sensi della citata sentenza Keck e Mithouard (v. sentenze 3 giugno 1999, causa C‑33/97, Colim, Racc. pag. I‑3175, punto 37; 16 gennaio 2003, causa C‑12/00, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑459, punto 76, e 18 settembre 2003, causa C‑416/00, Morellato, Racc. pag. I‑9343, punto 29).
72Orbene, come è stato osservato al punto 64 della presente sentenza, la sostituzione della partecipazione ad un sistema globale di raccolta con la creazione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale costringe i produttori interessati a modificare talune indicazioni sui loro imballaggi.
73In ogni caso, dato che non incidono allo stesso modo l’immissione in commercio delle bevande prodotte in Germania e quella delle bevande provenienti da altri Stati membri, le disposizioni della VerpackV non possono essere escluse dall’ambito di applicazione dell’art. 28 CE (v. sentenza Keck e Mithouard, cit. punti 16 e 17).
74Si deve poi esaminare se, come affermano il convenuto nella causa principale e il governo tedesco, una normativa come quella prevista agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV possa essere giustificata da motivi relativi alla tutela ambientale.
75Secondo una giurisprudenza costante, misure nazionali atte ad ostacolare gli scambi intracomunitari possono essere giustificate da esigenze imperative attinenti alla tutela ambientale purché siano proporzionate all’obiettivo perseguito (sentenze Commissione/Danimarca, cit., punti 6 e 9, e 14 luglio 1998, causa C‑389/96, Aher-Waggon, Racc. pag. I‑4473, punto 20).
76In proposito, si deve constatare che l’obbligo di creare un sistema di versamento di un deposito cauzionale e di restituzione degli imballaggi vuoti è un elemento indispensabile di un regime inteso a garantire la riutilizzazione degli imballaggi (sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 13).
77Per quanto riguarda gli imballaggi non riutilizzabili, si deve rilevare che, come affermano il convenuto nella causa principale e il governo tedesco, la creazione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale è idonea ad aumentare la percentuale di restituzione degli imballaggi vuoti e porta ad una raccolta differenziata dei rifiuti d’imballaggio, contribuendo così al recupero di questi ultimi. Inoltre, poiché il versamento di un deposito cauzionale induce il consumatore a restituire gli imballaggi vuoti nei punti vendita, esso contribuisce alla riduzione dei rifiuti abbandonati nella natura.
78Infine, in quanto la normativa controversa nella causa principale fa dipendere l’entrata in vigore del nuovo sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio dalla percentuale degli imballaggi riutilizzabili sul mercato tedesco, essa crea una situazione in cui ciascun aumento delle vendite di bevande confezionate in imballaggi monouso su tale mercato rafforza la probabilità che si arrivi ad un cambiamento di sistema. Nei limiti in cui tale normativa induce i produttori ed i distributori interessati a far ricorso ad imballaggi riutilizzabili, essa contribuisce alla riduzione dei rifiuti da eliminare, che costituisce uno degli obiettivi generali della politica di tutela dell’ambiente.
79Tuttavia, perché una normativa di questo tipo sia conforme al principio di proporzionalità, si deve accertare se i mezzi da essa predisposti siano idonei a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo (v. sentenza 14 luglio 1998, causa C‑284/95, Safety Hi-Tech, Racc. pag. I‑4301, punto 57).
80In proposito occorre rilevare che una normativa nazionale, per soddisfare tale criterio, deve consentire ai produttori ed ai distributori interessati, prima dell’entrata in vigore del sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, di adeguare i loro metodi produttivi nonché la gestione dei rifiuti di imballaggio monouso alle prescrizioni del nuovo sistema. Naturalmente, anche se uno Stato membro può lasciare che siano detti produttori e distributori a istituire tale sistema, organizzando il ritiro degli imballaggi, il rimborso degli importi del deposito cauzionale e l’eventuale compensazione di questi ultimi tra distributori, resta compito dello Stato membro di cui trattasi garantire che, al momento del cambiamento del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, tutti i produttori o distributori interessati possano effettivamente partecipare ad un sistema operativo.
81Si deve constatare che una normativa, quale la VerpackV, che fa dipendere dal tasso di reimpiego degli imballaggi la creazione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, certamente vantaggioso sotto il profilo ecologico, risponde al principio di proporzionalità solo se, nell’incoraggiare il reimpiego degli imballaggi, offre ai produttori ed ai distributori interessati un ragionevole periodo transitorio per adeguarvisi e garantisce che, al momento del mutamento del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, tutti i produttori o distributori interessati possano effettivamente partecipare ad un sistema operativo.
82È compito del giudice nazionale pronunciarsi sulla questione se il cambiamento del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, quale previsto agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2 della VerpackV, consenta ai produttori ed ai distributori interessati di partecipare ad un sistema operativo alle condizioni sopra menzionate.
83Si deve quindi risolvere la quarta questione dichiarando che l’art. 28 CE osta ad una normativa nazionale, quale quella enunciata agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV, quando essa annuncia la sostituzione di un sistema globale di raccolta dei rifiuti di imballaggio con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale senza che i produttori ed i distributori interessati dispongano di un ragionevole termine transitorio per adeguarvisi e sia loro garantito che, al momento del cambiamento del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, essi possano effettivamente partecipare ad un sistema operativo.
84Alla luce della soluzione fornita per la quarta questione, non è più necessario risolvere la seconda questione.
85Nei confronti delle parti nella causa principale il procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per sottoporre osservazioni alla Corte, diverse da quelle delle dette parti, non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1) L’art. 1, n. 2, direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, non osta a che gli Stati membri adottino misure dirette a favorire i sistemi di reimpiego degli imballaggi.
2) L’art. 7 della direttiva 94/62, pur non conferendo ai produttori e ai distributori interessati alcun diritto di continuare a partecipare ad un determinato sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, osta alla sostituzione di un sistema globale di raccolta di tali rifiuti con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale quando il nuovo sistema non sia parimenti idoneo a raggiungere gli obiettivi della direttiva di cui trattasi o il passaggio a questo nuovo sistema non avvenga senza soluzione di continuità e senza mettere in pericolo la possibilità per gli operatori economici dei settori interessati di partecipare effettivamente al nuovo sistema fin dall’entrata in vigore di quest’ultimo.
3) L’art. 28 CE osta ad una normativa nazionale, quale quella enunciata negli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen 21 agosto 1998 (regolamento relativo alla prevenzione e al recupero dei rifiuti di imballaggi), quando essa annuncia la sostituzione di un sistema globale di raccolta dei rifiuti di imballaggio con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale senza che i produttori ed i distributori interessati dispongano di un ragionevole termine transitorio per adeguarvisi e sia loro garantito che, al momento del cambiamento del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, essi possano effettivamente partecipare ad un sistema operativo.
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