X . v/the FEDERAL REPUBLIC OF GERMAN Y
X . c/REPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGN E
DECISION of 13 December 1979 on the admissibility of the application
DÉCISION du 13 décembre 1979 sur la recevabilité de la requêt e
Article 4, paragraph 2 of the Convention : Forced or compulsory labour is
that labour which is imposed on somebody against his will and which is
unjust or oppressive and involves unavoidable hardships .
The obligation on notaries to perceive reduced fees, when they act for
certain non-pmfit making organisations, does not impose forced or compulsory labour on them .
Article 6, paragraph I of the Convention : An appeal to a constitutional court
does not concern the determination of civil rights and obligations and thus
falls outside the scope of Article B, paragraph 1 .
Article 14 of the Convention, in conjunction with Article 4, paragraph 2 of
the Convention : By reason of the quasi-exclusive competence which the
notaries exerctse, it is not discriminatory to impose on them certain obligations which are not required of other professions .
Artic% 1 of the First Protocol : The mere expectation of notaries that the
existing rates for their fees would not be reduced by law does not constitute
a property right within the meaning of Article 1 of the Protocol .
Article 4, paragraphe 2, de fe Convention : Un travail forcé ou obligatoire est
un travail imposé à une personne contre son gré, présentant un caractére
injuste ou oppressif et constituant une épreuve inévitable .
L'obtigation faite aux notaires de ne percevoir que des honoraires
réduits, lorsqu'ils instrumentent pour certaines organisations sans but /ucratif, ne leur impose pas un travail forcé ou obligatoire.
Article 6, paragraphe 1, de la Convention : Un recours é une juridiction
constitutionnelle ne porte pas sur une contestation sur des droits et obligations de caractére civil et échappe donc A l'article 6, paragraphe 1 .
Article 14 de la Convention, combiné avec l'article 4, paragraphe 2, de la
Convention : En raison du quasi-monopole dont jouissent les notaires, il n'est
pas discriminatoire de leur imposer certaines obligations qui sont épargnées
aux membres d'autres professions .
Article 1•' du Protocole edditionnef : Ne constitue pas un « bien » l'espérance
des notaires que le taux de leurs honoraires ne vienne pas à Arre réduit par la
Summary of the facts
The applicant, a notary, lodged along with other notaries a constitutional appeal against the German legislation which obliges them to reduce
their fees, in certain cases by 80%, for deeds drawn up for universities,
churches and other non-profit making organisations . In March 1978, the
Federal Constitutional Court upheld the appeal, deciding that the legrslarion
in question was incompatible with the basic law insofar as it provided for a
reduction of notarial fees of more than 50% . Notaries are still obliged,
however, to render their services to non-profit making organisations on the
basis of a 50% reduction of their fees .
In Aprif 1971 the applicant lodged a further constitutional appeal
concerning the levy of turnover tax for notarial acts and the obfigation to
charge an execution fee IVolfzugsgebührl for authenticated contracts . This
appeal was rejected in 1978.
,
1The applicant has complained about the length of two sets of proceedings before the Federal Constitutional Court .
One of these proceedings concern constitutional appeals lodged by the
applicant and other notaries in 1970 complaining of new regulations
according to which notaries' fees were in certain cases reduced by 80% .
These proceedings were terminated by a decision given by the Federal
Constitutional Court on . . . March 1978 .
The second proceedings concern mainly the compatibility with the
Federal Constitution (Grundgesetz) of the obligation of notaries to charge
their clients turnover tax for an act of recording and further the obligation to
charge an execution fee IVollzugsgebOhrl . These proceedings lasted from
April 1971 until . . July 1978 .
Article 6, paragraph 1 of the Convention stipulates, inter alia, that in
the determination of his civil rights and obligations everyone is entitled to a
public hearing within a reasonable time by an independent and impartial
tribunal .
The Government has argued that the Federal Constitutional Court
cannot be considered as a tribunal in the sense of this provision . The
Commission does not accept this argument . On the other hand, it is true that
the Commission has already stated in certain cases that proceedings before a
Constitutional Court do not fail under Article 6, paragraph 1 (e .g . decision on
admissibility of Application No . 5767/77 a .o ., 16 Austriin Communes v .
Austria . Coll, 46, p . 118) .
But the Commission also has to take into account the judgment of the
European Court of Human Rights in the Kbnig case (given on 28 June 1978) .
The Court decided that the nature of the proceedings in question is of little
consequence for the applicability of Article 6, paragraph 1 . Thus, even
proceedings concerning administrative measures taken by the competent
bodies in the exercise of public authority may fall under Article 6, paragraph 1 .
According to the Court, all that is relevant under this provision is the fact
that the object of the case in question is the determination of rights of a
private nature (paragraph 94 of the judgment) . In the Kbnig case the Court
was concerned with the length of Administrative Court proceedings related
to thé legality of the withdrawal of authorisations to run a private clinic and
to exercise the medical profession . The Court pointed out that both activities
are of a private nature (paragraphs 92, 93 of the Judgment) . It therefore
concluded that the Administrative Court proceedings in question were
decisive for private, i .e civil, rights .
The same does not, however, apply with regard to proceedings before
a Constitutional Court . Such court is not called upon to determine any
private rights on the basis of the relevant existing substantive law, be it of
civil or public character . A Constitutional Court is only concerned with
constitutional rights, that means it decides on issues as to the compatibility
with the national constitution of any acts or measures by public authorities in
the exercise of public power . The Commission therefore maintains its
previous case-law and finds that Article 6, paragraph 1 is not applicable to
the two sets of proceedings in question . This part of the application must
therefore be rejected as being incompatible ratione materiae with the
provisions of the Convention within the meaning of Article 27, paragraph 2 .
2The applicant has further complained that public notaries are, according
to Section 144 (3) of the Act on Costs, obliged to render their services for
certain privileged clients at reduced fees . He considers that this regulatio n
The applicant has not referred to any particular cases in which he had
to render his services as a notary at reduced fees . He has only generally
alleged that the reduced fees do not represent an adequate remuneration for
notaries . It may be assumed in the applicant's favour that he inevitably has
to deal with cases at reduced fees and that he must therefore be considered
as a victim in .ihe sense of Article 25 of the Convention .
a . As regards the alleged violation of Article 4, paragraph 2 of the
Convention the Commission refers to its case-law according to which the
elements of forced or compulsory labour are, first, that the work or service is
performed against the will of the person concerned and, secondly, that the
requirement that the work or service is performed is unjust or oppressive or
the work or service itself involves unavoidable hardship (see decision on the
admissibility of Application No . 4653/73, X . v . the Federal Republic of
Germany, Collection of Decisions 46, pp . 22, 32) .
The applicant~has not complained that he has as a notary to act against
his will for certain .clients . He only complains that in certain matters he can
only claim a certain percentage of the full fees . In these circumstances it is
already questionable whether the first element of forced or compulsory
labour can be considered to be established .
In any event the service required of notaries at reduced fees can in no
way be considered to be unjust or oppressive since it is part of their normal
functions and a correlative of their nearly exclusive competence of recording
as established by.the Act on Recording (Beurkundungsgesetz) of 28 August
1969 .
Finally the : applicant failed to show that he himself had to render
services at reduced fees to a considerable extent and that he suffered any
substantial losses in consequence of the regulation in question such as to
create anyrrealhardship for him .
It follows that the application is in this respect manifestly ill-founded
within the meaning of Article 27, paragraph 2 of the Convention .
b . The :applicant has next invoked Article 1 of Protocol No . 1 which
guarantees the right to the peaceful enjoyment of possessions .
However, a notary's claim for fees can only be considered as possession
in the meaning of this Article when such claim has in a particular matter
come into•existence on the ground of services rendered by the notary and on
the basis of the existing regulations for notaries' fees . The mere expectatio n
It,follows that this part of the application is incompatible rarione
mareriae with the provisions of the Convention within the meaning of
Article 27, paragraph 2 of the Convention .
c . The applicant has finally invoked Article 14 in conjunction with
Article 4, paragraph 2 of the Convention and Article I of Protocol No . 1 .
Article 14 is not directed against discrimination in general but only against
discrimination in relation to ihe rights and freedoms guaranteed by the
Convention .
As the Commission just found that the applicant's expectation that the
regulations on fees for notaries would remain unchanged did not constitute a
property right within the meaning of Article 1 of Protocol No . 1 a question of
discrimination with regard to the rights guaranteed by this Article consequently does not arise .
The Commission has therefore examined under Article 14 in conjunction
with Article 4, paragraph 2 of the Convention the applicant's allegation that
no other profession is required-as are notaries-to render their services at
reduced fees with regard to certain clients .
However the Commission considers that any factual difference which
may exist between the situation of notaries and the situation of other
professions is fully justified taking into account that notaries exercise special
functions in the administration of justice and have a quasi-exclusive
competence of recording under the Act on Recording of 28 August 1969 .
An examination of this complaint does not, therefore, disclose any
appearance of a violation of Article 14 read in conjunction with Article 4,
paragraph 2 of the Convention . It follows that this part of the application is
again manifestly ill-founded within the meaning of Article 27, paragraph 2 of
the Convention .
For these reasons, the Commissio n
Résumé des faits
Le requérant, qui est notaire, a introduit avec plusieurs de ses coffégues
un recours constitutionnel contre la législation allemande qui lui fait obligation de percevoir des honoraires réduits, dans certains cas jusqu'à 80 %,
pour les actes dressés en faveur des universités, églises et autres organisations sans but lucratif. Introduit en décembre 1970, le recours fur partiellement admis par la Cour constitutionnelle fédérale en mars 7978, en ce sens
que les réductions d'honoraires furent limitées à 50 %
.fn avril 1971, le requérant saisit la Cour constitutionnel e fédérale d'un
autre recours, dans lequel il se plaignait de l'obligation faite aux notaires de
percevoir l'impôt sur le chiffre d'affaire sur les actes de leur ministére ainsi
que, pour les contrats authentiques, un émolument d'exécution IVolfzugsgebührl . Ce recours fut rejeté en juillet 7978.
1Le requérant se plaint de la durée de deux procédures qui se sont
déroulées devant la Cour constitutionnelle fédérale .
L'une de ces procédures concerne des recours constitutionnels formés
en 1970 par le requérant et d'autres notaires contre l'introduction d'une
nouvelle réglementation qui réduit de 80 %, dans certains cas, les honoraires
des notaires . La procédure a pris fin avec un arrét rendu par la Cour
constitutionnelle fédérale le . . . mars 1978 .
La deuxiéme procédure concerne essentiellement la compatibilité avec
la Constitution fédérale IGrundgesetzl de l'obligation faite aux notaires de
facturer à leurs clients l'impôt sur le chiffre d'affaire pour tout acte et de leur
faire payer en outre un droit d'exécution IVollzugsgebührl . L'affaire a duré
d'avril 1971 à juillet 1978 .
L'a rt icle 6, paragraphe 1 de la Convention stipule notamment que toute
personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement et dans un
délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial qui décidera des
contestations sur ses droits et obligations de caractére civil .
Le Gouvernement fait valoir que la Cour constitutionnelle fédérale ne
saurait étre considérée comme un tribunal au sens de cette disposition . La
Commission ne partage pas cette opinion . Il est exact, en revanche, que la
Commission a déjà affirmé dans certains cas que la procédure devant une
cour constitutionnelle ne reléve pas de l'article 6, paragraphe 1 (p . ex .
décision sur la recevabilité de la requéte N° 5767/77 et al . Seize communes
autrichiennes contre l'Autriche, Rec . 46, p . 118) .
Mais la Commission doit également tenir compte de l'arrèt rendu le
28 juin 1978 par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire
Kônig . Dans cette affaire, la Cour a décidé que la nature des procédures
litigieuses importe peu quant à l'applicabilité de l'article 6, paragraphe 1 .
Ainsi, même des procédures concernant des mesures administratives prises
par les autorités compétentes dans l'exercice de la puissance publique
peuvent relever de l'article 6, paragraphe 1 . Selon la Cour, seul compte le fait
que les contestations dont il s'agit ont pour objet la détermination de droits
de caractère privé Iparagraphe 94 de l'arrêt) . Dans l'affaire Kônig, la Cour
avait à apprécier la durée de procédures devant des tribunaux administratifs
portant sur la légitimité du retrait de l'autorisation de gérer une clinique
privée et d'exercer la profession de médecin . La Cour souligna que l'une et
l'autre de ces activités ont un caractére privé (Paragraphes 92 et 93 de
l'arrêt) . Elle en conclut donc que les procédures litigieuses devant les tribunaux administratifs étaient décisives pour des droits de caractére privé,
c'est-A-dire des droits civils .
Toutefois, il n'en va pas de m@me de la procédure devant une cour
constitutionnelle . Pareille juridiction en effet n'est pas appelée à trancher une
contestation portant sur des droits de caractère privé, en se fondant sur le
droit positif existant, qu'il soit du droit privé ou du droit public . Une cour
constitutionnellé ne s'occupe que des droits constitutionnels, autrement dit
elle tranche des litiges portant sur la compatibilité avec la Constitution
nationale d'actes ou de mesures pris par les pouvoirs publics dans l'exercice
de la puissance publique . La Commission confirme donc sa jurisprudence
antérieure et estime que l'article 6, paragraphe 1 n'est pas applicable aux
deux procédures litigieuses en l'espéce . Cette partie de la requéte doit donc
être rejetée comme incompatible ratione materiae avec les dispositions de la
Convention, au sens de l'article 27, paragraphe 2 .
2Le requérant se plaint en outre qu'aux termes de l'article 144, paragraphe 3 de la loi sur les frais et émoluments, les notaires sont obligés
d'instrumenter moyennant des honoraires réduits pour certains clients
privilégiés . Il estime cette réglementation contraire à l'article 4, paragraphe 2
de la Convention et à l'article 1, paragraphe 1 du Protocole additionnel,
considérés sAparément ou en combinaison avec l'article 14 de la Convention .
Le requérant n'a pas signalé de cas particuliers où il ait effectivement
dû, en tant que notaire, instrumenter moyennant des honoraires d'un taux
réduit . Il a seulement allégué d'une manière générale que les honoraires ainsi
réduits ne constituent pas une rémunération adéquate pour les notaires, La
Commission part de l'hypothése, en faveur du requérant, que, devant inévitablement traiter de certaines affaires à un taux réduit, il peut donc être
considéré comme « victime », au sens de l'article 25 de la Convention .
a . En ce qui concerne la violation alléguée de l'article 4, paragraphe 2,
de la Convention, la Commission se référe à sa jurisprudence selon laquell e
X . contre République Fédérale d'Allemagne, Recueil 46, pp . 22, 32) .
Le requérant ne s'est pas plaint qu'en tant que notaire il ait dû
instrumenter contre son gré pour certains clients . II se plaint seulement de ne
pouvoir, dans certaines affaires, réclamer qu'une fraction du montant habituel
des honoraires . Cette circonstance à elle seule permet de douter que l'on
puisse considérer comme établie l'existence du premier élément du travail
forcé ou obligatoire .
Au demeurant, on ne peut en aucune manière considérer le service
requis des nolaires à un taux d'honoraires réduit comme injuste ou oppressif,
puisqu'il fait partie des fonctions normales de cette profession et qu'il est un
corollaire de la compétence quasi exclusive des notaires en matiére d'actes
authentiques, ainsi que le prévoit la loi du 28 août 1969 sur les actes
authentiques IBeurkundungsgesetzl .
Enfin, le requérant n'a pas montré qu'il ait eu à instrumenter très
souvent moyennant des honoraires réduits et qu'il ait subi, du fait de la
réglementation litigieuse, des pertes telles qu'elles lui aient porté un véritable
préjudice .
II s'ensuit que la requête est à cet égard manifestement mal fondée, au
sens de l'article 27, paragraphe 2 de la Convention .
b . Le requérant a ensuite invoqué l'article 1° du Protocole additionnel
qui garantit à toute personne le droit au respect de ses biens .
Toutefois, une créance d'honoraires de notaire ne pourrait être considérée comme un bien, au sens de cette disposition que lorsque cette créance
est née en raison d'un acte dressé dans un cas précis et se fonde sur la
réglementation en vigueur sur les honoraires dus aux notaires . On ne saurait
d'autre part considérer comme un droit de propriété la simple espérance des
notaires que la réglementation légale existant en matiére d'honoraires ne soit
pas modifiée .
Il s'ensuit que cette partie de la requête est incompatible ratione
maieriae avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 27,
paragraphe 2, de la Convention .
c . Le requéranf invoque enfin l'article 14, combiné avec l'article 4,
paragraphe 2 de la Convention et l'article 1° du Protocole additionnel .
L'article 14 n'interdit pas toute discrimination en général, mais seulement les
discriminations dans l'exercice des droits et libenés garantis par la Convention .
La Commission vient de constater que le fait pour le requérant d'espérer
l'immutabilité de la réglementation des honoraires des notaires ne constitu e
La Commission a donc examiné sous l'angle de l'article 14, combiné
avec l'article 4, paragraphe 2 de la Convention, l'allégation du requérant
selon laquelle aucune autre profession n'est, comme celle de notaire, tenue
de fournir ses services à tarif réduit à certains clients .
La Commission estime toutefois que les différences de fait entre la
situation des notaires et celle des autres professions sont pleinement justifiées
car les notaires exercent des fonctions particuliéres dans l'administration de
la justice et disposent d'une compétence quasi exclusive de dresser des actes
authentiques aux termes de la loi du 28 ao0t 1969 sur les actes authentiques .
L'examen de ce grief ne révéle donc aucune apparence de violation de
l'article 14 combiné avec l'anicle 4, paragraphe 2 de la Convention . Il en
découle que cette partie de la requéte est, elle aussi, manifestement mal
fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention .
Par ces molifs, la Commission
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