AFFAIRE FOX, CAMPBELL ET HARTLEY c. ROYAUME-UNI
(Requête no12244/86; 12245/86; 12383/86)
30 août 1990
En l'affaire Fox, Campbell et Hartley[],
La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée, conformément à l'article 43 (art. 43) de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ("la Convention") et aux clauses pertinentes de son règlement[], en une chambre composée des juges dont le nom suit:
MM. R. Ryssdal, président,
J. Cremona,
J. Pinheiro Farinha,
Sir Vincent Evans,
MM. R. Bernhardt,
S.K. Martens,
Mme E. Palm,
ainsi que de MM. M.-A. Eissen, greffier, et H. Petzold, greffier adjoint,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 29 mars et 26 juin 1990,
Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date:
1L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l'Homme ("la Commission") le 13 juillet 1989, dans le délai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 § 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention. A son origine se trouvent trois requêtes (n° 12244/86, 12245/86 et 12383/86) dirigées contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et dont trois citoyens irlandais, M. Bernard Fox, Mme Maire Campbell et M. Samuel Hartley, avaient saisi la Commission - les deux premiers le 16 juin 1986, le troisième le 2 septembre 1986 - en vertu de l'article 25 (art. 25).
La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 (art. 44, art. 48) ainsi qu'à la déclaration britannique reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46) (art. 46). Elle a pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'État défendeur aux exigences des articles 5 et 13 (art. 5, art. 13).
2En réponse à l'invitation prévue à l'article 33 § 3 d) du règlement, les requérants ont manifesté le désir de participer à l'instance et ont désigné leur conseil (article 30).
3La chambre à constituer comprenait de plein droit Sir Vincent Evans, juge élu de nationalité britannique (article 43 de la Convention) (art. 43), et M. R. Ryssdal, président de la Cour (article 21 § 3 b) du règlement). Le 23 août 1989, celui-ci en a désigné par tirage au sort les cinq autres membres, à savoir M. J. Cremona, M. J. Pinheiro Farinha, M. R. Macdonald, M. S.K. Martens et Mme E. Palm, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 § 4 du règlement) (art. 43). Par la suite, M. R. Bernhardt, suppléant, a remplacé M. Macdonald, empêché (article 24 § 1 du règlement).
4Ayant assumé la présidence de la chambre (article 21 § 5), M. Ryssdal a consulté par l'intermédiaire du greffier l'agent du gouvernement britannique ("le Gouvernement"), le délégué de la Commission et le représentant des requérants au sujet de la nécessité d'une procédure écrite (article 37 § 1). Conformément à ses ordonnances et directives, le greffier a reçu le mémoire du Gouvernement le 19 décembre 1989, celui des requérants le 10 janvier 1990, les annexes à ce document deux jours plus tard et les prétentions des intéressés au titre de l'article 50 (art. 50) de la Convention le 9 mars 1990.
Par une lettre arrivée le 8 février 1990, le secrétaire de la Commission l'avait informé que le délégué s'exprimerait à l'audience.
5Le 21 décembre 1989, le président a fixé au 26 mars 1990 la date d'ouverture de la procédure orale après avoir recueilli l'opinion des comparants par les soins du greffier (article 38 du règlement).
6Les débats se sont déroulés en public le jour dit, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.
Ont comparu:
MM. M. Wood, conseiller juridique
au ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth, agent,
B. Kerr, Q.C.,
N. Bratza, Q.C., conseils;
M. C. Rozakis, délégué;
MM. R. Weir, Q.C.,
S. Treacy, avocat,
P. Madden, solicitor, conseils.
La Cour a entendu en leurs déclarations, ainsi qu'en leurs réponses à ses questions, M. Kerr pour le Gouvernement, M. Rozakis pour la Commission et M. Weir pour les requérants.
7Le jour de l'audience et à diverses dates ultérieures, requérants et Gouvernement ont déposé une série de documents relatifs au remboursement des frais et dépens réclamé au titre de l'article 50 (art. 50) de la Convention.
8Les deux premiers requérants, M. Bernard Fox et Mme Maire Campbell, sont mari et femme mais ne vivent plus ensemble. Ils résident à Belfast, en Irlande du Nord.
9Le 5 février 1986, la police les y appréhenda et les emmena au commissariat de la Royal Ulster Constabulary (R.U.C.) de Woodbourne, où eut lieu une fouille complète du véhicule dans lequel ils voyageaient. Vingt-cinq minutes après leur arrivée, soit à 15 h 40, ils furent mis en état d'arrestation en vertu de l'article 11 § 1 de la loi de 1978 sur l'état d'urgence en Irlande du Nord (Northern Ireland (Emergency Provisions) Act, "la loi de 1978", paragraphe 16 ci-dessous). On les informa que leur arrestation se fondait sur ce texte, le policier compétent les soupçonnant de terrorisme. On leur dit aussi qu'ils pouvaient demeurer détenus pendant 72 heures. On les conduisit alors au commissariat de Castlereagh où la police les interrogea, séparément, de 20 h 15 à 22 h.
10Soupçonnés d'avoir participé le jour même à des activités de renseignement et de messagerie au bénéfice de l'Armée républicaine irlandaise provisoire ("l'I.R.A. provisoire"), ils durent s'expliquer sur ce point pendant leur détention. On les questionna en outre au sujet de leur appartenance présumée à ladite organisation. D'après le Gouvernement, lorsqu'elle intercepta leur voiture la police possédait déjà les renseignements à la base des soupçons pesant sur eux.
Ils ne furent inculpés d'aucune infraction. M. Fox recouvra la liberté le 7 février 1986 à 11 h 40, Mme Campbell cinq minutes plus tard. Sans compter le temps mis à les amener au commissariat, ils avaient donc été détenus respectivement 44 heures et 44 heures et 5 minutes.
11Au moment de leur arrestation, on leur montra la notice destinée aux personnes en garde à vue et décrivant leurs droits. On ne les traduisit pas devant un juge et ils n'eurent pas l'occasion de solliciter leur élargissement sous caution. Le 6 février ils engagèrent tous deux une procédure d'habeas corpus, mais on les relâcha avant qu'un juge eût examiné leur demande.
12En 1979 M. Fox avait été condamné, pour plusieurs infractions à la législation sur les explosifs et appartenance à l'I.R.A., à des peines (non cumulées) de 12 et 5 ans de prison respectivement, Mme Campbell à 18 mois avec sursis pour avoir trempé dans des infractions à ladite législation.
13Le troisième requérant, M. Samuel Hartley, réside à Waterfoot, dans le comté d'Antrim en Irlande du Nord. Le 18 août 1986 à 7 h 55, la police l'appréhenda chez lui en présence de ses parents; elle l'informa d'emblée qu'il était arrêté en vertu de l'article 11 § 1 de la loi de 1978, parce que soupçonné de terrorisme. Elle l'emmena au commissariat d'Antrim, où elle lui remit dès son arrivée une copie de la notice destinée aux personnes en garde à vue. Elle l'y interrogea de 11 h 05 à 12 h 15.
14On le soupçonnait d'avoir été mêlé à un rapt qui avait eu lieu à Ballymena plus tôt dans le mois et au cours duquel des hommes masqués et armés, présumés avoir des rapports avec l'I.R.A. provisoire, avaient enlevé un jeune homme et une jeune femme. L'enlèvement avait eu pour but, pensait-on, de contraindre la jeune femme à retirer une allégation de viol formulée par elle l'année précédente et qui avait valu à une personne une condamnation à trois ans d'emprisonnement. Le Gouvernement a déclaré à l'audience devant la Commission que d'après le compte rendu du premier interrogatoire de M. Hartley, ce dernier fut questionné au sujet d'activités terroristes menées dans un espace géographique restreint et bien défini ainsi que de ses accointances avec l'I.R.A. provisoire. Le compte rendu n'en dit pas davantage, mais la zone dont il s'agit correspond à celle du rapt. M. Hartley nia toute participation à celui-ci, mais il n'a pas démenti l'affirmation du Gouvernement selon laquelle on l'avait interrogé à ce propos.
Il ne fit l'objet d'aucune inculpation. On le relâcha le 19 août 1986 à 14 h 10, après 30 heures et 15 minutes. Il n'intenta aucune action du chef de son arrestation ou de sa détention.
15La population de l'Irlande du Nord - un million et demi d'âmes - a subi ces vingt dernières années une campagne de terrorisme (arrêt Irlande c. Royaume-Uni du 18 janvier 1978, série A n° 25, pp. 9-31, §§ 11-77, et arrêt Brogan et autres du 29 novembre 1988, série A n° 145-B, p. 21, § 25) qui s'est traduite par plus de 2.750 tués, dont près de 800 membres des forces de l'ordre, ainsi que par 31.900 mutilés ou blessés, et a fini par s'étendre au reste du Royaume-Uni et au continent européen.
Une législation spéciale a cherché à remédier à la situation. Ont notamment été édictées la loi de 1978 et ses devancières, à savoir la loi de 1973 sur l'état d'urgence en Irlande du Nord (Northern Ireland (Emergency Provisions) Act, "la loi de 1973") et celle de 1975 la modifiant (Northern Ireland (Emergency Provisions) (Amendment) Act, "la loi de 1975"), destinées à aider les forces de sécurité à mieux combattre la menace du terrorisme.
16Abrogé en 1978, l'article 11 de la loi de 1978 instituait, entre autres, un pouvoir d'arrestation. Ses clauses pertinentes étaient ainsi libellées:
"1. Tout agent de police peut arrêter sans mandat toute personne qu'il soupçonne de terrorisme.
(...)
3Une personne arrêtée en vertu du présent article ne peut demeurer en garde à vue plus de soixante-douze heures; ne s'appliquent pas à elle les articles 132 de la loi de 1964 sur les Magistrates' Courts en Irlande du Nord et l'article 50 § 3 de la loi de 1968 sur l'enfance et la jeunesse en Irlande du Nord (obligation de traduire toute personne arrêtée devant une Magistrates' Court dans les quarante-huit heures de l'arrestation)."
Le paragraphe 2 permettait de pénétrer dans les lieux où se trouvait, ou était supposé se trouver, un terroriste présumé et d'y perquisitionner. Aux termes du paragraphe 4, un agent de police pouvait photographier les personnes arrêtées en vertu de l'article 11 et prendre leurs empreintes digitales et palmaires.
17L'article 31 § 1 de la loi de 1978 définit le "terroriste" comme "toute personne impliquée dans la commission ou tentative de commission de tout acte de terrorisme ou dans la direction, l'organisation ou l'entraînement de personnes pour les besoins du terrorisme", le terrorisme comme "le recours à la violence à des fins politiques, et notamment dans le dessein d'effrayer l'ensemble ou une partie de la population."
L'article 21 et l'annexe 2 de la loi de 1978 proscrivent certaines organisations, dont l'I.R.A. (y compris l'I.R.A. provisoire). Se rend coupable d'infraction quiconque appartient ou déclare appartenir à une telle organisation, recherche pour elle des appuis ou en suscite, lui apporte ou reçoit sciemment pour elle une contribution, pousse ou invite à y adhérer ou exécute en son nom des ordres, directives ou demandes émanant d'un de ses membres.
18Les pouvoirs d'arrestation et de détention définis à l'article 11 de la loi de 1978 constituaient à l'origine un élément du système de garde à vue créé par la loi de 1973 pour remplacer l'internement (arrêt Irlande c. Royaume-Uni précité, série A n° 25, pp. 38-39, § 88). Reconduit par les lois de 1975 et 1978, ce régime se trouvait aboli en 1980 à l'exception de l'article 11, qui servit désormais de base à un pouvoir autonome d'arrestation et de détention pour une période allant jusqu'à 72 heures.
Depuis son adoption en 1973, la législation attribuant ledit pouvoir devait donner lieu à un réexamen périodique au Parlement. Ainsi, aux termes de l'article 33 de la loi de 1978 les dispositions dont il s'agit arrivaient à échéance tous les six mois; elles furent renouvelées chaque fois jusqu'à leur abrogation en 1987.
19En 1983, le ministre pour l'Irlande du Nord invita Sir George Baker, haut magistrat à la retraite, à étudier le jeu de la loi de 1978 afin de déterminer si elle ménageait un juste équilibre entre le maintien des libertés individuelles dans la mesure la plus large possible et l'octroi, aux forces de sécurité et aux tribunaux, de pouvoirs suffisants pour protéger la population des menées terroristes. Il en résulta une série de recommandations, énumérées dans un rapport publié en avril 1984 (Command Paper, Cmnd. 9222). Sir George Baker y énonçait les remarques suivantes:
"263. D'une manière générale, il me paraît vain de remonter au-delà de 1973 pour faire des recommandations en 1984, mais pour comprendre les clauses de la [loi de 1978] en matière d'arrestation et de détention il convient de rappeler que le décret n° 10 édicté en vertu de la loi de 1922 sur les pouvoirs d'exception en Irlande du Nord (Special Powers Act (Northern Ireland)) précisait:
'Pour préserver la paix et l'ordre, tout membre de la R.U.C. peut autoriser l'arrestation sans mandat et la détention, pendant 48 heures au maximum, de toute personne aux fins d'interrogatoire.' (souligné par moi)
Ce pouvoir général d'arrestation aux fins d'interrogatoire ne disparut pas complètement quand Westminster abrogea la loi sur les pouvoirs d'exception. Il fut redéfini et en partie réinstauré par la [loi de 1978] et les P.T.A. [lois de 1974 et 1976 portant dispositions temporaires relatives à la prévention du terrorisme], mais les mots 'aux fins d'interrogatoire' ne figurent nulle part dans ces textes; on ne peut que les en inférer. De nombreuses critiques s'élèvent contre le recours prétendument illégal à l'arrestation pour 'recueillir des informations', se procurer des renseignements d'importance secondaire ou se livrer à des manoeuvres de harcèlement. Peut-être vaudrait-il mieux consacrer explicitement dans la loi le pouvoir de la R.U.C., en l'entourant bien sûr des contrôles appropriés. Dans R. c. Houghton, devant la chambre criminelle de la Court of Appeal anglaise, le juge Lawton a estimé que la police jouissait d'un tel pouvoir en vertu des P.T.A. (Criminal Appeal Reports 1987, p. 197).
264Contrairement aux dispositions de la [loi de 1978] qui traitent des procès pour infractions de caractère terroriste et n'exigent pas une dérogation à l'article 6 (art. 6) de la Convention européenne, celles qui concernent les pouvoirs d'arrestation semblent méconnaître les règles minimales de l'article 5 (art. 5). Aussi le Royaume-Uni a-t-il formulé un avis de dérogation au titre de l'article 15 (art. 15). L'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) requiert des soupçons plausibles qu'un individu a commis une infraction et une arrestation opérée afin de conduire l'intéressé devant l'autorité judiciaire compétente. L'article 11 [de la loi de 1978] ne prescrit rien de tel et il ne doit même pas y avoir infraction. (...) Toute action propre à éviter que le Royaume-Uni n'ait à invoquer l'avis de dérogation pour excuser des violations de la Convention est souhaitable.
(...)
280Seul un juriste ou un législateur soupçonnerait (ou soupçonnerait raisonnablement?) une différence, mais il y en a une car selon la jurisprudence, que j'approuve, le Parlement a dû agir à dessein en utilisant les deux expressions. L'article 11 se contente d'un critère subjectif: le policier éprouvait-il des soupçons? S'il soupçonnait sincèrement et véritablement de terrorisme la personne arrêtée, il n'appartient pas à un tribunal d'examiner plus avant l'exercice du pouvoir en cause. En revanche, là où la loi requiert des soupçons plausibles le contrôle de leur plausibilité relève des tribunaux. Il y a là un critère objectif. Le tribunal peut se pencher sur les faits d'où naissent les soupçons, pour déterminer s'ils sont de nature à fournir des raisons plausibles. Des soupçons plausibles ne représentent eux-mêmes pas autant que les éléments nécessaires pour constituer un commencement de preuve ('prima facie case'). Des preuves par ouï-dire (hearsay) peuvent justifier des soupçons plausibles, mais ne pas suffire à fonder une inculpation.
281J'entrevois un seul danger si l'on exige la plausibilité des soupçons: les faits les motivant peuvent avoir été signalés par une source confidentielle que l'on ne peut dévoiler devant un tribunal dans une instance civile pour arrestation arbitraire. Pourtant, l'article 12 de la P.T.A., auquel la R.U.C. a recouru plus souvent en 1982 et 1983, énonce cette condition de plausibilité. Les chiffres relatifs aux arrestations sont les suivants:
Au titre de l'art. 11 Au titre de l'art. 12
[de la loi de 1978] de la P.T.A.
1982 1.902 828
1983 (au 1er octobre) 964 883
(...) Critère employé pour choisir entre les deux possibilités dans un cas donné: le temps pendant lequel la personne à arrêter peut demeurer détenue.
(...)
283Je n'ai reçu aucune indication me donnant à penser que l'existence de simples soupçons, et non de soupçons plausibles, ait jamais joué un rôle dans la décision d'opter pour l'article 11 de préférence à l'article 12; plusieurs officiers supérieurs de police m'ont même affirmé que cet élément ne les influencerait pas. En outre, si je comprends bien on enseigne aujourd'hui aux policiers qu'ils doivent, pour arrêter un terroriste présumé, nourrir des soupçons semblables à ceux exigés pour toute autre infraction. Je conclus, dès lors, qu'ils ne devraient pas pouvoir procéder à une arrestation sans mandat en l'absence de soupçons plausibles; il faudrait le spécifier dans les textes relatifs aux nouveaux pouvoirs d'arrestation que je propose à la place de l'article 11 § 1 et à l'article 13 § 1.
(...)
285Le policier qui opère une arrestation en vertu de l'article 11 n'a pas besoin de mentionner une infraction précise ni d'informer le suspect des raisons de l'arrestation comme le voudrait la common law, d'après laquelle 'tout citoyen a le droit de savoir sur la base de quelle accusation ou de quel soupçon de quel crime on se saisit de lui'. Il lui suffit de dire à l'intéressé qu'il l'appréhende en vertu de cet article parce qu'il le soupçonne de terrorisme. (...)"
20L'exercice du pouvoir prévu à l'article 11 § 1 a été examiné par la Chambre des Lords dans l'affaire McKee c. Chief Constable for Northern Ireland (All England Law Reports 1985, vol. 1, pp. 1-4). La haute juridiction a considéré que la régularité de la mesure dépendait de l'état d'esprit du policier concerné: ce dernier devait soupçonner de terrorisme la personne appréhendée par lui, sans quoi l'arrestation était illégale; il pouvait fonder ses soupçons sur des renseignements reçus de son supérieur, mais non procéder à une arrestation en vertu de l'article 11 sur les instructions d'un supérieur éprouvant les soupçons nécessaires s'il ne les partageait pas lui-même. Lord Roskill, avec qui les autres Lords marquèrent leur accord, déclara que les soupçons pouvaient ne pas reposer sur des raisons plausibles, mais devaient être sincères. L'existence de soupçons chez un policier étant un critère subjectif, les tribunaux ne pouvaient en contrôler que la sincérité; les seules questions à trancher consistaient à savoir si le policier nourrissait des soupçons et cela sincèrement.
21En outre, une arrestation sans mandat obéit aux règles de common law énoncées par la Chambre des Lords dans l'affaire Christie c. Leachinsky (Appeal Cases 1947, pp. 587 et 600). L'intéressé doit être informé du motif exact de son arrestation, dans un langage qu'il comprend, normalement dès sa mise en garde à vue ou, si des circonstances particulières le justifient, dès que possible par la suite. Il se trouve régulièrement arrêté au titre de l'article 11 § 1 de la loi de 1978 si on l'avise qu'il est appréhendé en vertu de ce texte au motif qu'on le soupçonne de terrorisme (affaires McElduff, Northern Ireland Reports 1972, vol. 1, et McKee c. Chief Constable, loc. cit.).
22L'article 6 de la loi de 1987 sur l'état d'urgence en Irlande du Nord (Northern Ireland (Emergency Provisions) Act), entrée en vigueur le 15 juin 1987 et postérieure aux faits de la présente cause, a remplacé l'article 11 § 1 de la loi de 1978. Il se borne à conférer le pouvoir de pénétrer dans certains locaux et d'y perquisitionner afin d'arrêter des personnes sur la base de l'article 12 de la loi de 1984 portant dispositions provisoires en matière de prévention du terrorisme (Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act - arrêt Brogan et autres précité, série A n° 145-B, p. 22, § 30) et, à l'heure actuelle, de l'article 14 de la loi de 1989 de même objet. Ces deux derniers articles limitent explicitement l'autorisation d'arrêter sans mandat aux cas où il y a des "raisons plausibles" de soupçon.
23Deux voies de recours s'ouvraient à quiconque estimait irrégulières son arrestation ou sa détention au titre de l'article 11: engager une action en habeas corpus (procédure par laquelle une personne privée de sa liberté peut demander d'urgence son élargissement); réclamer au civil des dommages-intérêts pour détention illégale (arrêt Brogan et autres précité, série A n° 145-B, p. 25, §§ 39-41). Dans les deux hypothèses, le contrôle de légalité portait sur des questions de procédure telles que celles de savoir si l'intéressé avait été bien informé des motifs réels de son arrestation (Christie c. Leachinsky, loc. cit.) et si les conditions de l'article 11 § 1 se trouvaient remplies. Ainsi qu'on l'a déjà relevé, le tribunal examinait non pas la plausibilité des soupçons ayant motivé l'arrestation, mais la sincérité des soupçons du policier (McKee c. Chief Constable, loc. cit.).
24M. Fox et Mme Campbell ont saisi la Commission le 16 juin 1986 (requêtes n° 12244/86 et 12245/86), M. Hartley le 2 septembre suivant (requête n° 12383/86). Ils affirmaient tous trois que leur arrestation et leur détention avaient méconnu le paragraphe 1 de l'article 5 (art. 5-1) de la Convention et qu'il y avait eu aussi violation des paragraphes 2, 4 et 5 (art. 5-2, art. 5-4, art. 5-5). Ils alléguaient de surcroît qu'au mépris de l'article 13 (art. 13), ils n'avaient disposé d'aucun recours effectif devant une "instance" nationale pour l'examen de leurs griefs.
Le 11 décembre 1986, la Commission a ordonné la jonction des requêtes en vertu de l'article 29 de son règlement intérieur; elle a retenu l'affaire le 10 mai 1988.
25Dans son rapport du 4 mai 1989 (article 31) (art. 31), elle relève qu'il y a eu, dans le chef de chacun des requérants, infraction aux paragraphes 1, 2 et 5 de l'article 5 (art. 5-1, art. 5-2, art. 5-5) (7 voix contre 5) mais non au paragraphe 4 (art. 5-4) (9 voix contre 3). Elle estime en outre que nulle question distincte ne se pose sous l'angle de l'article 13 (art. 13) (unanimité).
Le texte intégral de son avis et des opinions séparées dont il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt[].
26À l'audience publique du 26 mars 1990, le Gouvernement a confirmé en substance les conclusions de son mémoire. Elles invitaient la Cour
"à décider et déclarer, pour chacun des trois requérants,
1que les faits ne révèlent aucune infraction aux paragraphes 1, 2, 4 ou 5 de l'article 5 (art. 5-1, art. 5-2, art. 5-4, art. 5-5) de la Convention;
2qu'ils ne révèlent aucune violation de l'article 13 (art. 13) ou, en ordre subsidiaire, que nulle question distincte ne se pose au regard de ce texte".
27De leur côté, les requérants ont maintenu en substance les conclusions de leur mémoire, lesquelles demandaient à la Cour
"de décider et déclarer, pour chacun [d'eux],
1que les faits révèlent une infraction aux paragraphes 1, 2, 4 et 5 de l'article 5 (art. 5-1, art. 5-2, art. 5-4, art. 5-5) de la Convention;
2qu'ils révèlent une violation de l'article 13 (art. 13)".
28Les requérants se plaignent de leur arrestation et de leur détention au titre de la législation pénale édictée pour faire face aux actes de terrorisme liés à la situation en Irlande du Nord.
Au cours des vingt dernières années, la campagne de terrorisme menée dans cette région a exigé un lourd tribut, spécialement en termes de vies et de souffrances humaines (paragraphe 15 ci-dessus). Dans son arrêt Brogan et autres du 29 novembre 1988, la Cour a déjà reconnu l'impératif, inhérent au système de la Convention, d'un juste équilibre entre la défense des institutions de la démocratie dans l'intérêt commun et la sauvegarde des droits individuels (série A n° 145-B, p. 27, § 48). Comme alors, elle prendra donc en compte, pour examiner lesdits griefs, la spécificité de la criminalité terroriste et la nécessité de lutter contre celle-ci, dans la mesure compatible avec les clauses pertinentes de la Convention, à la lumière du libellé de chacune des premières ainsi que de l'objet et du but globaux de la seconde.
II. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 5 § 1 (art. 5-1)
29Les requérants invoquent l'article 5 § 1 (art. 5-1), d'après lequel:
"Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales:
(...)
c) s'il a été arrêté et détenu en vue d'être conduit devant l'autorité judiciaire compétente, lorsqu'il y a des raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis une infraction ...; (...)"
Sur le terrain de cette disposition, ils ne contestent pas la régularité de leur arrestation en droit nord-irlandais et notamment sa conformité aux "voies légales".
30Ils affirment, en revanche, ne pas avoir été arrêtés et détenus sur la base de raisons "plausibles" de les soupçonner d'une infraction. L'article 11 § 1 de la loi de 1978 autorisait "tout agent de police à arrêter sans mandat toute personne qu'il soupçonn[ait] de terrorisme" (paragraphes 9, 13 et 16 ci-dessus). A leurs yeux, il se heurtait de plein front à l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) en ce qu'il ne prévoyait aucune condition de plausibilité. Avec la Commission, les intéressés estiment que le dossier ne révèle pas l'existence de soupçons plausibles à l'origine de leur arrestation.
En outre, le but de celle-ci n'aurait pas consisté à les conduire "devant l'autorité judiciaire compétente", mais à recueillir des renseignements sans que l'on voulût forcément les inculper. Gouvernement et Commission combattent cette thèse.
31Des soupçons sincères suffisaient à rendre régulière une arrestation au regard de l'article 11 § 1 de la loi de 1978, tel que la Chambre des Lords l'interpréta dans l'affaire McKee c. Chief Constable for Northern Ireland (paragraphe 20 ci-dessus). Dans son rapport de 1984 au Parlement, Sir George Baker souligna le caractère "subjectif" du critère à utiliser aux fins de l'article 11, mais il considéra que là où la loi requérait des soupçons plausibles, elle fixait un critère objectif dont il incombait aux tribunaux de vérifier le respect (paragraphe 19 ci-dessus).
L'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) parle de soupçons "plausibles" et non pas seulement authentiques et sincères. Il n'appartient pourtant pas à la Cour de contrôler in abstracto la législation en cause, mais d'en examiner l'application en l'espèce.
32La "plausibilité" des soupçons sur lesquels doit se fonder une arrestation constitue un élément essentiel de la protection offerte par l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) contre les privations de liberté arbitraires. Avec la Commission et le Gouvernement, la Cour estime que l'existence de soupçons plausibles présuppose celle de faits ou renseignements propres à persuader un observateur objectif que l'individu en cause peut avoir accompli l'infraction. Ce qui peut passer pour "plausible" dépend toutefois de l'ensemble des circonstances.
A cet égard, la criminalité terroriste entre dans une catégorie spéciale. Devant le risque de souffrances et de perte de vies humaines dont elle s'accompagne, la police est forcée d'agir avec la plus grande célérité pour exploiter ses informations, y compris celles qui émanent de sources secrètes. De surcroît, il lui faut souvent arrêter un terroriste présumé sur la base de données fiables mais que l'on ne peut révéler au suspect, ou produire en justice à l'appui d'une accusation, sans en mettre en danger la source.
Comme le relève le Gouvernement, les difficultés inhérentes à la recherche et à la poursuite des infractions liées au terrorisme en Irlande du Nord, empêchent d'apprécier toujours d'après les mêmes critères que pour les infractions de type classique la "plausibilité" des soupçons motivant de telles arrestations. Néanmoins, la nécessité de combattre la criminalité terroriste ne saurait justifier que l'on étende la notion de "plausibilité" jusqu'à porter atteinte à la substance de la garantie assurée par l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Brogan et autres précité, série A n° 145-B, pp. 32-33, § 59).
33Aux yeux de la majorité de la Commission, dont les requérants partagent l'opinion, le Gouvernement n'a fourni aucune précision permettant de conclure que les soupçons pesant sur les intéressés au moment où on les appréhenda étaient "plausibles" au sens de l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c), ou que leur arrestation ne découlait pas uniquement des soupçons sincères exigés par la législation nord-irlandaise (paragraphe 61 du rapport).
Le Gouvernement répond qu'il ne peut divulguer les éléments très délicats sur lesquels reposaient lesdits soupçons, sous peine d'en révéler l'origine et de créer un risque pour la vie et la sécurité de tiers. A l'appui de sa thèse selon laquelle il existait néanmoins des soupçons plausibles, il rappelle que les deux premiers requérants avaient déjà été condamnés pour des actes graves de terrorisme en rapport avec l'I.R.A. provisoire (paragraphe 12 ci-dessus) et que tous les trois furent questionnés pendant leur détention au sujet d'actes précis de terrorisme dont on les soupçonnait (paragraphes 10 et 14 ci-dessus). D'après lui, cela suffit à montrer que les policiers responsables de leur arrestation nourrissaient des soupçons sincères ou véritables et il n'y a aucune différence de fond entre de tels soupçons et des soupçons plausibles. Du reste, les intéressés eux-mêmes ne contesteraient pas avoir été détenus à l'occasion d'actes de terrorisme (paragraphe 55 du rapport de la Commission).
Il ajoute que s'il ne peut dévoiler ni la nature ni les sources des renseignements ayant conduit à leur arrestation, des indications sérieuses donnaient à penser que les deux premiers requérants se trouvaient, à l'époque, impliqués dans des activités de renseignement et de messagerie au bénéfice de l'I.R.A. provisoire; quant au troisième, la police disposait d'éléments établissant un lien entre lui et la tentative de rapt sur laquelle elle l'interrogea.
34Il ne faut certes pas appliquer l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) d'une manière qui causerait aux autorités de police des États contractants des difficultés excessives pour combattre par des mesures adéquates le terrorisme organisé (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Klass et autres du 6 septembre 1978, série A n° 28, pp. 27 et 30-31, §§ 58 et 68). Partant, on ne saurait demander à ces États d'établir la plausibilité des soupçons motivant l'arrestation d'un terroriste présumé en révélant les sources confidentielles des informations recueillies à l'appui, ou même des faits pouvant aider à les repérer ou identifier.
La Cour doit cependant pouvoir déterminer si la substance de la garantie offerte par l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) est demeurée intacte. Dès lors, il incombe au gouvernement défendeur de lui fournir au moins certains faits ou renseignements propres à la convaincre qu'il existait des motifs plausibles de soupçonner la personne arrêtée d'avoir commis l'infraction alléguée. Il en va d'autant plus ainsi lorsque, comme en l'espèce, le droit interne n'exige pas des soupçons plausibles mais uniquement des soupçons sincères.
35La Cour admet que l'arrestation et la détention de chacun des requérants se fondaient sur des soupçons véritables leur attribuant la qualité de terroristes et que tous, y compris M. Hartley, furent interrogés pendant leur garde à vue au sujet d'actes précis de terrorisme dont on les soupçonnait.
Les condamnations infligées jadis à M. Fox et Mme Campbell du chef d'actes de terrorisme liés à l'I.R.A. (paragraphe 12 ci-dessus) pouvaient renforcer des soupçons les associant à des infractions de type terroriste, mais non constituer la base exclusive de soupçons justifiant leur arrestation sept ans plus tard, en 1986.
Le fait que les requérants furent tous interrogés, pendant leur détention, sur des actes précis de terrorisme confirme, sans plus, que la police les soupçonnait réellement d'y avoir trempé; il ne saurait persuader un observateur objectif qu'ils peuvent les avoir perpétrés.
A eux seuls, les éléments précités n'autorisent pas à conclure à l'existence de soupçons plausibles. Le Gouvernement n'ayant pas fourni d'autres indices sur lesquels reposaient les soupçons dirigés contre les intéressés, ses explications ne remplissent pas les conditions minimales de l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) en matière de plausibilité des soupçons motivant l'arrestation d'un individu.
36La Cour estime donc qu'il y a eu violation de l'article 5 § 1 (art. 5-1). En conséquence, elle juge superflu d'examiner la question du but des arrestations incriminées (paragraphe 30 ci-dessus).
III. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 5 § 2 (art. 5-2)
37Les requérants se plaignent d'un manquement aux impératifs de l'article 5 § 2 (art. 5-2), aux termes duquel
"Toute personne arrêtée doit être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu'elle comprend, des raisons de son arrestation et de toute accusation portée contre elle."
La Commission accueille ce grief, que le Gouvernement rejette.
38D'après les intéressés, le paragraphe 1 c) de l'article 5 (art. 5-1-c) mentionne les motifs de l'arrestation et c'est eux qu'il faut communiquer aux détenus. Or le terrorisme présumé ne constituerait pas nécessairement en soi une infraction justifiant une privation de liberté au titre de l'article 11 de la loi de 1978. Partant, au mépris du paragraphe 2 (art. 5-2) on ne leur aurait pas donné, au moment où on les appréhenda, des renseignements suffisants et intelligibles sur les raisons de cette mesure. En particulier, les autorités nationales transgresseraient leur devoir d'"informer" l'individu en cause lorsque, comme en l'occurrence, il lui faut déduire des interrogatoires de police ultérieurs les motifs de son arrestation.
39Selon le Gouvernement, l'article 5 § 2 (art. 5-2) a pour but de permettre à une personne arrêtée de juger de la régularité de son arrestation et d'entreprendre, le cas échéant, des démarches pour la contester. Il ne prescrirait pas une information détaillée: il commanderait seulement d'indiquer à l'intéressé, dans le plus court délai, la base juridique de sa détention et les faits essentiels pertinents, au regard du droit interne, pour apprécier la légalité de cette dernière. L'application de ces principes aux circonstances de la cause montrerait clairement qu'il a été respecté.
40Le paragraphe 2 de l'article 5 (art. 5-2) énonce une garantie élémentaire: toute personne arrêtée doit savoir pourquoi. Intégré au système de protection qu'offre l'article 5 (art. 5), il oblige à signaler à une telle personne, dans un langage simple accessible pour elle, les raisons juridiques et factuelles de sa privation de liberté, afin qu'elle puisse en discuter la légalité devant un tribunal en vertu du paragraphe 4 (art. 5-4) (arrêt van der Leer du 21 février 1990, série A n° 170, p. 13, § 28). Elle doit bénéficier de ces renseignements "dans le plus court délai" (en anglais: "promptly"), mais le policier qui l'arrête peut ne pas les lui fournir en entier sur-le-champ. Pour déterminer si elle en a reçu assez et suffisamment tôt, il faut avoir égard aux particularités de l'espèce.
41Au moment où elle les appréhenda, la police se contenta d'aviser M. Fox, Mme Campbell et M. Hartley qu'elle se saisissait d'eux en vertu de l'article 11 § 1 de la loi de 1978, au motif qu'elle les soupçonnait de terrorisme (paragraphes 9 et 13 ci-dessus). Cette simple mention de la base légale de l'arrestation ne répondait pas à elle seule aux besoins de l'article 5 § 2 (art. 5-2); le Gouvernement l'admet.
Par la suite, en revanche, la police questionna chacun des requérants au sujet de leur rôle présumé dans des actes criminels précis et de leur appartenance supposée à des organisations prohibées (paragraphes 9, 10 et 14 ci-dessus). Rien n'autorise à penser qu'ils ne purent comprendre de la sorte les motifs de leur privation de liberté. Dès lors, on leur indiqua pendant leur interrogatoire pourquoi on les soupçonnait de terrorisme.
42Arrêtés le 5 février 1986 à 15 h 40 au commissariat de la R.U.C. de Woodbourne, M. Fox et Mme Campbell furent questionnés séparément à celui de Castlereagh de 20 h 15 à 22 h (paragraphe 9 ci-dessus). Quant à M. Hartley, appréhendé chez lui le 18 août 1986 à 7 h 55, on l'emmena au commissariat d'Antrim où on l'interrogea de 11 h 05 à 12 h 15 (paragraphe 13 ci-dessus). Vu le contexte, on ne saurait considérer ces intervalles de quelques heures comme incompatibles avec les contraintes de temps qu'impose la promptitude voulue par l'article 5 § 2 (art. 5-2).
43En résumé, il n'y a eu infraction à ce dernier dans le cas d'aucun des intéressés.
IV. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 5 § 4 (art. 5-4)
44Les requérants allèguent que la Convention ne se trouvant pas incorporée au droit britannique, ils n'ont pu contester la légalité de leur détention devant les juridictions internes en vertu de l'article 5 § 4 (art. 5-4), ainsi libellé:
"Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale."
La majorité de la Commission conclut à l'absence de violation de ce texte. D'après elle, l'importante garantie qu'il énonce devient sans objet lorsque, comme en l'espèce, un individu recouvre sa liberté avant que l'on ait pu statuer à bref délai sur la régularité de sa détention.
Pour son compte, le Gouvernement affirme que les tribunaux, dans le cadre d'une instance en habeas corpus, peuvent décider tant de la régularité formelle de la détention que du point de savoir si des soupçons réels de terrorisme pesaient sur l'individu en cause. En ordre subsidiaire, il se range à l'avis de la Commission.
Les requérants, eux, se rallient au raisonnement développé par M. Danelius dans son opinion dissidente jointe au rapport de la Commission: l'article 5 § 4 (art. 5-4) vaudrait aussi pour de brèves privations de liberté; or ni une demande d'habeas corpus, ni une action en dommages et intérêts pour détention illégale ne sauraient assurer la jouissance du droit qu'il consacre, tel que la Cour l'a interprété dans son arrêt Brogan et autres (loc. cit., pp. 34-35, § 65), car la légalité d'une arrestation opérée en vertu de l'article 11 § 1 de la loi de 1978 ne dépendait pas de l'existence de soupçons plausibles.
45M. Fox et Mme Campbell furent détenus environ 44 heures, M. Hartley pendant quelque 30 heures (paragraphes 10 et 14 ci-dessus). Le troisième n'engagea aucune procédure relative à sa privation de liberté (paragraphe 14 ci-dessus). En revanche, les deux premiers introduisirent une instance en habeas corpus le lendemain de leur arrestation, mais on les élargit avant qu'un juge eût entendu leur cause (paragraphe 11 ci-dessus).
Chacun d'eux fut donc relâché à bref délai avant tout contrôle judiciaire de sa détention. La Cour n'a pas à rechercher in abstracto si, dans le cas contraire, l'étendue des recours disponibles aurait rempli ou non les conditions de l'article 5 § 4 (art. 5-4).
En conséquence, elle estime superflu d'examiner le bien-fondé du grief formulé par les intéressés sur le terrain de cette disposition.
V. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 5 § 5 (art. 5-5)
46Les requérants invoquent en outre le paragraphe 5 de l'article 5 (art. 5-5), aux termes duquel
"Toute personne victime d'une arrestation ou d'une détention dans des conditions contraires aux dispositions de cet article (art. 5) a droit à réparation."
La Cour a jugé que leur arrestation et leur détention avaient méconnu le paragraphe 1 (art. 5-1) (paragraphe 36 ci-dessus). Cette violation ne pouvait ni, même après le présent arrêt, ne peut donner lieu de leur part à aucune demande d'indemnité devant les juridictions d'Irlande du Nord (arrêt Brogan et autres précité, série A n° 145-B, p. 35, § 67).
Il y a eu dès lors manquement aux exigences du paragraphe 5 (art. 5-5) dans le chef de chacun d'eux.
VI. SUR LA VIOLATION ALLEGUEE DE L'ARTICLE 13 (art. 13)
47Enfin, les requérants allèguent une infraction à l'article 13 (art. 13), ainsi libellé:
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles."
A la lumière des constatations figurant aux paragraphes 43 et 45 ci-dessus, la Cour ne croit pas nécessaire d'examiner ce grief.
VII. SUR L'APPLICATION DE L'ARTICLE 50 (art. 50)
48D'après l'article 50 (art. 50),
"Si la décision de la Cour déclare qu'une décision prise ou une mesure ordonnée par une autorité judiciaire ou toute autre autorité d'une Partie Contractante se trouve entièrement ou partiellement en opposition avec des obligations découlant de la (...) Convention, et si le droit interne de ladite Partie ne permet qu'imparfaitement d'effacer les conséquences de cette décision ou de cette mesure, la décision de la Cour accorde, s'il y a lieu, à la partie lésée une satisfaction équitable."
Les intéressés ne réclament pas la réparation d'un préjudice matériel. Ils sollicitent en revanche une indemnité substantielle, à fixer par la Cour en équité, pour le tort moral qu'aurait subi chacun d'eux, plus 37.500 £ au titre de leurs frais et dépens dans les procédures devant les organes de la Convention. Ils se déclarent prêts à essayer de s'entendre avec le Gouvernement sur les montants et à ne soumettre la question à la Cour qu'à défaut d'accord avec lui.
Le Gouvernement, pour sa part, préfère ne pas s'exprimer sur la demande d'indemnité jusqu'au prononcé de l'arrêt au principal.
Dans ces conditions, la Cour considère que la question de l'application de l'article 50 (art. 50) ne se trouve pas en état et qu'elle doit la réserver.
1Dit, par quatre voix contre trois, qu'il y a eu violation de l'article 5 § 1 (art. 5-1);
2Dit, à l'unanimité, qu'il n'y a pas eu violation de l'article 5 § 2 (art. 5-2);
3Dit, par quatre voix contre trois, qu'il y a eu violation de l'article 5 § 5 (art. 5-5);
4Dit, à l'unanimité, qu'il ne s'impose pas d'examiner les griefs tirés des articles 5 § 4 et 13 (art. 5-4, art. 13);
5Dit, à l'unanimité, que la question de l'application de l'article 50 (art. 50) ne se trouve pas en état;
en conséquence,
a) la réserve en entier;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser, dans les trois mois à venir, leurs observations écrites sur la question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue à son président le soin de la fixer au besoin. Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 30 août 1990.
Rolv RYSSDAL
Président
Marc-André EISSEN
Greffier
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51 § 2 (art. 51-2) de la Convention et 53 § 2 du règlement, l'exposé de l'opinion dissidente commune à Sir Vincent Evans, M. Bernhardt et Mme Palm.
R.R.
M.-A.E.
(Traduction)
Nous ne pouvons souscrire à l'opinion de la majorité de la Cour selon laquelle il y a eu violation de l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) en l'espèce.
D'après elle, les faits et renseignements produits devant la Cour par le Gouvernement n'autorisent pas, à eux seuls, à conclure à l'existence de soupçons plausibles justifiant l'arrestation et la détention des requérants au regard de l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c) (paragraphe 35 de l'arrêt). Nous ne partageons pas cet avis.
A juste titre, la Cour admet que l'arrestation et la détention de chacun des intéressés se fondaient sur des soupçons sincères leur attribuant la qualité de terroristes et qu'ils furent tous interrogés pendant leur garde à vue au sujet d'actes précis de terrorisme dont on les soupçonnait. Aux yeux de la majorité, cependant, cette dernière circonstance confirme, sans plus, que les policiers nourrissaient envers eux des soupçons véritables; or pareil soupçon n'équivaudrait pas à un soupçon plausible.
Nous estimons, quant à nous, que si la police soupçonnait réellement les requérants d'avoir trempé dans des actes précis de terrorisme sur lesquels ils furent interrogés, ces soupçons devaient s'appuyer sur des informations reçues par elle, même si elles provenaient de sources que le Gouvernement affirme ne pouvoir dévoiler, pour des raisons de sécurité. Vu la situation en Irlande du Nord, la police doit pouvoir donner suite à de tels renseignements concernant la participation à des menées terroristes et, lorsque les circonstances le justifient, arrêter et détenir le suspect pour complément d'enquête.
Dans des cas comme ceux-ci, on ne peut établir une distinction nette entre des soupçons sincères et des soupçons plausibles. Eu égard à l'ensemble des circonstances ainsi qu'aux faits et informations livrés à la Cour, notamment les condamnations antérieures de M. Fox et Mme Campbell pour participation à des activités terroristes, nous sommes persuadés que des motifs plausibles de soupçon justifiaient l'arrestation et la détention des requérants au regard de l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c). Nous ne voyons pas non plus de raison de douter que les intéressés aient été détenus et interrogés aux fins de poursuites pénales, à introduire si des preuves suffisantes et exploitables étaient recueillies. Ils furent certes relâchés sans avoir fait l'objet d'aucune inculpation, mais cela n'invalide nullement les mesures prises, car le but même de semblable investigation consiste à vérifier si d'autres éléments confirment et étayent les soupçons.
Pour ces raisons, nous concluons à l'absence de violation de l'article 5 § 1 c) (art. 5-1-c).
[] Note du greffier: L'affaire porte le n° 18/1989/178/234-236. Le premier chiffre indique son rang dans l'année d'introduction, les deux derniers sa place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.
[] Note du greffier: Les amendements au règlement entrés en vigueur le 1er avril 1989 s'appliquent à la présente affaire.
[] Pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée (volume 182 de la série A des publications de la Cour), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.
Text from our archive (European Court of Human Rights, HUDOC). © Council of Europe / European Court of Human Rights. Reuse permitted with attribution; the Court's translations into languages other than English and French are not authoritative.